RECLAMACIÓN (artículo 24) - VENEZUELA - C122 - 1998

Central Latinoamericana del Trabajadores (CLAT), Federación Latinoamericana de los Trabajadores del Comercio (FETRALCOS)

Cerrado

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación que alega el incumplimiento por Venezuela del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) y la Federación Latinoamericana de los Trabajadores del Comercio (FETRALCOS)

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. I. Introducción
2. 1. Por una comunicación de fecha 2 de diciembre de 1996, dirigida al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) y la Federación Latinoamericana de los Trabajadores del Comercio (FETRALCOS), presentaron una reclamación fundada en el artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por parte de Venezuela del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122).
3. 2. El Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), ha sido ratificado por Venezuela el 10 de agosto de 1982 y está en vigor en ese país.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de las reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento para el examen de las reclamaciones se rige por el Reglamento revisado adoptado por el Consejo de Administración en su 212.ª reunión (marzo de 1980).
10. 5. De conformidad con los artículos 1 y 2 de ese Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó sobre el particular al Gobierno de Venezuela y transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En su reunión de 13 de marzo de 1997, la Mesa del Consejo de Administración estimó que no disponía de elementos suficientes para informar al Consejo de Administración sobre la admisibilidad de la reclamación.
12. 7. Por comunicaciones de fechas 5 de septiembre de 1997 y 19 de septiembre de 1997, las organizaciones querellantes suministraron informaciones complementarias y facilitaron documentos para sustentar sus alegatos. Por una comunicación de fecha 30 de octubre de 1997, presentaron nuevos alegatos. Se dirigió al Gobierno copia de dichas comunicaciones.
13. 8. En su 271.ª reunión (marzo de 1998), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y designó un Comité encargado de examinarla, constituido por el Sr. A. Ducreux (miembro gubernamental, Panamá), el Sr. W. Durling (miembro empleador, Panamá) y la Sra. M. Rozas (miembro trabajadora, Chile).
14. 9. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 15 de mayo de 1998.
15. 10. El Comité se reunió en Ginebra el 16 de noviembre de 1998 para la discusión y adopción del presente informe.
16. II. Examen de la reclamación
17. 1. Alegatos de las organizaciones querellantes
18. 11. En su comunicación de fecha 2 de diciembre de 1996, la CLAT y la FETRALCOS alegan que la aprobación por el Alcalde del Municipio Libertador de un proyecto de ordenanza municipal que prohibía la venta en las calles contraviene las disposiciones del artículo 1 del Convenio núm. 122, ya que no existe un plan de reinserción laboral de las personas que de ese modo se ven privadas de su trabajo en un contexto en el que las tasas de desempleo y de subempleo ya son elevadas. Una propuesta alternativa de ordenanza que habría asegurado a los trabajadores que ejercen sus actividades en las calles condiciones dignas de empleo, presentada por la Coordinadora de Organizaciones de Trabajadores del Comercio Informal de Venezuela (COMIVE) fue ignorada, pese a la seriedad de dicha propuesta y a la disponibilidad de los trabajadores para la búsqueda de soluciones concertadas que ella ponía de manifiesto. Además, una manifestación pacífica de protesta contra la aprobación de la ordenanza fue dispersada con violencia, causando la muerte de una persona y más de 15 heridos.
19. 12. Las organizaciones querellantes denuncian asimismo las amenazas de desalojo que pesan sobre los trabajadores de los mercados de La Hoyada, cuyo número asciende a 7.000 y a los que se añaden los miles de trabajadores cuya actividad depende indirectamente de la existencia de tales mercados. En 1989, época de creación de dichos mercados, los acuerdos concertados con las autoridades preveían que esos mercados iban a ser la solución por excelencia al problema de la venta en las calles. Representantes de organizaciones de pequeños comerciantes propusieron discutir con el Gobernador soluciones estructurales a los problemas derivados del crecimiento anárquico y desmesurado de la venta en las calles. A tales efectos, presentaron un proyecto de política y de medidas. No se realizó la edificación que se había prometido y, en la ausencia de una intervención coherente de las autoridades los mercados crecieron de manera precaria y anárquica. El Alcalde invoca esta situación, que está lejos de corresponder con el proyecto inicial, para amenazar con hacer desaparecer esos mercados, haciendo prevalecer consideraciones estéticas sobre el derecho al empleo de miles de trabajadores.
20. 13. En conclusión, las organizaciones querellantes subrayan la importancia del papel de las autoridades para resolver los problemas interdependientes de la pobreza, el desempleo y la economía informal, lo cual constituye un paso importante para la realización de una política del empleo, de conformidad con el artículo 1 del Convenio. Dichas organizaciones exigen que el Gobierno cumpla con las normas del Convenio diseñando una política del empleo integral, creadora de fuentes de trabajo dignas y que respete el derecho al trabajo.
21. 14. En sus comunicaciones de fechas 5 de septiembre de 1997 y 19 de septiembre de 1997, la CLAT y la FETRALCOS denunciaron el desalojo de una parte de los trabajadores de los mercados de La Hoyada y la destrucción de sus instalaciones por las autoridades del Municipio, cuya consecuencia fue la de privar a los interesados y a sus familias de su única fuente posible de ingresos en un marco de deterioro de la situación social y del empleo y de la progresión de la precariedad y de la pobreza extrema. Se refirieron también a nuevas amenazas de prohibir las actividades de los vendedores de las calles en otros sectores de la capital. Al subrayar la importancia adquirida por la economía informal en la creación de empleos, en particular en las actividades de servicios, las organizaciones querellantes exigen el cumplimiento de los compromisos asumidos en oportunidad de la creación del mercado de La Hoyada y que se ponga término a los desalojos. Insisten en que se busque una solución concertada mediante el diálogo con las organizaciones representativas de los interesados, que se respete el derecho al trabajo de los comerciantes independientes y que se formule y aplique una política auténtica de fomento del empleo.
22. 15. En su comunicación de fecha 30 de octubre de 1997, las organizaciones querellantes estiman que el desalojo de miles de trabajadores del mercado de La Hoyada, sin un plan concreto y concertado de reubicación de los interesados constituye una clara violación del Convenio núm. 122. Tal medida no responde al objetivo del artículo 1 del Convenio de «resolver el problema del desempleo y del subempleo». La ausencia de alternativas serias y de largo plazo por las autoridades nacionales, regionales y locales, a la realidad que constituye la economía informal y el cierre general de los espacios de diálogo no obedecen a una verdadera política de fomento del «pleno empleo, productivo y libremente elegido». A este respecto, las organizaciones se refieren a las disposiciones relativas al sector no estructurado de la parte V de la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169).
23. 2. Declaración del Gobierno
24. 16. En su comunicación de fecha 15 de mayo de 1998, el Gobierno señala en primer lugar que la supuesta violación del Convenio provendría de la Alcaldía y Consejo Municipal del Municipio Libertador, es decir, de poderes públicos locales plenamente autónomos y distintos del Ejecutivo Nacional. El derecho al trabajo está consagrado por el artículo 85 de la Constitución y todo habitante de la República tiene la facultad de acudir a los órganos jurisdiccionales para obtener la protección efectiva. Por consiguiente, los querellantes disponen de todas las garantías ofrecidas por el ordenamiento jurídico interno para la tutela del derecho que presuntamente les ha sido conculcado. No obstante, el ejercicio del derecho al trabajo no es absoluto; no puede vulnerar otros derechos de carácter colectivo o individual de al menos igual importancia. En ese caso, es evidente que la Alcaldía y el Concejo Municipal no persiguen violentar el derecho al trabajo de las personas que se dedican al comercio o a pequeños trabajos independientes, sino que por el contrario pretenden evitar que el centro de la Capital se vea sometido a un caos que afecta a la generalidad de sus habitantes, en la medida en que el desarrollo de tales actividades causa un perjuicio cierto al comercio del sector formal de esa zona, genera problemas de seguridad pública, entorpece la libre circulación peatonal y automotor y fomenta situaciones de insalubridad. No se trata de impedir que todo habitante pueda desarrollar las actividades que le permitan una subsistencia digna, sino de hacer que el ejercicio de tales actividades se realice de una manera que no lesione otros derechos garantizados a los ciudadanos y a la colectividad.
25. 17. La importancia vital del Convenio núm. 122 está reconocida por el Gobierno Nacional que estima que debe desarrollar políticas dirigidas al fomento del pleno empleo, productivo y libremente elegido. Contrariamente a lo que se alega, el Ejecutivo Nacional destina importantes recursos a medidas, programas y políticas de fomento del empleo. Su preocupación al respecto se refleja en la memoria de 1997 sobre la política concertada del empleo, que no es obra exclusiva del Gobierno sino el producto de un consenso tripartito y contiene un conjunto de recomendaciones de corto, mediano y largo plazo, que constituyen una política del empleo coherente y eficaz cuya aplicación comenzó este año.
26. 3. Conclusiones del Comité
27. 18. El Comité comprueba que la reclamación contiene, por una parte, alegatos precisos y documentados relativos a las medidas adoptadas por las autoridades locales en un contexto determinado y, por otra parte, un alegato más general referido a la ausencia de una política nacional del empleo relativa al sector informal. Las organizaciones sindicales alegan principalmente que las medidas de prohibición de la venta en las calles de la capital y el desalojo de trabajadores de los mercados creados especialmente para acoger al comercio informal, se han adoptado sin consultar a los interesados, que dichas medidas comprometen gravemente sus posibilidades de empleo y de recursos en ausencia de medidas compensatorias de reinserción y, por consiguiente, son contrarias a las disposiciones del Convenio.
28. 19. Al subrayar que los alegatos se refieren a medidas adoptadas por poderes públicos autónomos y no por el Ejecutivo Nacional, el Gobierno tiende a sugerir que esas medidas no pueden comprometer su responsabilidad según los términos del Convenio. No obstante, justifica las medidas adoptadas por las autoridades locales por la necesidad de conciliar el derecho al ejercicio de una actividad con otros imperativos. Por otra parte, se refiere a la adopción de una política de empleo concertada que, a su juicio, pone de manifiesto su compromiso general de ajustarse a las disposiciones del Convenio.
29. 20. El Comité recuerda que al ratificar el Convenio, el Estado ha asumido la obligación de formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido (artículo 1) y de determinar y revisar regularmente las medidas que habrá de adoptar regularmente a estos efectos, como parte integrante de una política económica y social coordinada (artículo 2) y en consulta con los representantes de las personas interesadas (artículo 3). Los hechos descritos, cuya realidad no es contestada por el Gobierno, tienden a señalar que, en el caso que se examina, se podrían haber tenido más en cuenta las repercusiones sobre el empleo de las decisiones adoptadas, y que se encuentra fundada la opinión de las organizaciones querellantes de que han prevalecido otras consideraciones sobre el «objetivo de mayor importancia» de fomento del empleo. Además, se alega que no se ha consultado a las organizaciones representativas de los trabajadores interesados, argumento que tampoco fue objetado por el Gobierno.
30. 21. Corresponde al Comité determinar en qué medida la situación expuesta constituye un incumplimiento de las obligaciones del Convenio. Por cierto, no debe considerarse al Gobierno responsable de todas las actividades susceptibles de afectar la consecución de los objetivos del empleo prescritos por el Convenio. Así pues, un comité designado por el Consejo de Administración para examinar otra reclamación en la que se alegaba la inobservancia del Convenio núm. 122, pudo llegar a la conclusión de que las actuaciones de una persona privada, incluso si contribuyeran a deteriorar la situación del empleo no bastaban para impedir que el Gobierno llevara a cabo una política del empleo de conformidad con el Convenio. En el presente caso, conviene destacar que las medidas de referencia fueron adoptadas por autoridades públicas y afectan a una categoría de trabajadores que abarca varios miles de personas. Al respecto, el Comité considera que una situación que permita que el logro de los objetivos del Convenio pueda resultar masivamente afectado por decisiones de autoridades locales, cualquiera que sea su grado de independencia del Gobierno, no satisface los requerimientos del Convenio.
31. 22. Las organizaciones querellantes alegan también que no se ha adoptado ninguna medida de reinserción en el empleo de las personas afectadas por las decisiones de las autoridades locales debido a la ausencia de una política del empleo relativa al sector informal. Si bien observa que entre los principales objetivos enunciados en el informe sobre la política de empleo concertada que el Gobierno adjunta a su declaración, figura expresamente la respuesta a las necesidades específicas de los trabajadores del sector informal, el Comité comprueba que el Gobierno no indica ninguna medida concreta adoptada en el presente caso.
32. 23. El Comité recuerda que, si bien el Convenio sólo enuncia en términos generales los objetivos y métodos de aplicación de la política del empleo y deja un amplio margen en la elección de las medidas que se hayan de adoptar, esas medidas deben ajustarse a las condiciones nacionales, de las que forma parte la existencia de un sector informal importante. Al adoptar la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), la Conferencia Internacional del Trabajo subrayó que la política del empleo debería reconocer la importancia del sector no estructurado como fuente de empleos (párrafos 27 a 29). Por su parte, al aprobar el formulario de memoria revisado para el Convenio, el Consejo de Administración estimó que los representantes de las personas que trabajan en el sector no estructurado deberían contarse entre los representantes de las personas interesadas que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio, deben ser consultados en relación con la política del empleo, «con el objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, además, de lograr su plena cooperación en la labor de formular la citada política y de obtener el apoyo necesario para su ejecución». En el marco de su examen de las memorias sobre aplicación del Convenio presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones no deja de insistir, siempre que las características del mercado del trabajo lo justifiquen, en que los representantes de los trabajadores del sector no estructurado participen en la formulación y aplicación de la política del empleo.
33. 24. El Comité observa a este respecto que las organizaciones querellantes destacan la apertura al diálogo de la Coordinadora de Organizaciones de Trabajadores del Comercio Informal de Venezuela (COMIVE). Observa que, en un informe reciente, la OIT calificó de «muy interesante» este ejemplo de organización de trabajadores del sector no estructurado. En opinión del Comité, sería conforme a las medidas requeridas por el Convenio que el Gobierno aprovechara ese esfuerzo de organización de los trabajadores del sector no estructurado para buscar, mediante la concertación, en el espíritu del artículo 3 del Convenio, una solución a los problemas de empleo planteados por la existencia de un sector no estructurado muy importante.
34. III. Recomendaciones del Comité
35. 25. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
36. (a) que apruebe el presente informe;
37. (b) que invite al Gobierno a que incluya, en su próxima memoria sobre la aplicación del Convenio presentada en virtud del artículo 22 de la Constitución, informaciones completas y detalladas sobre las medidas de política del empleo aplicadas en relación al sector no estructurado, así que sobre la manera en que se consulta a los representantes de los trabajadores interesados al respecto, con objeto de que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda continuar el examen de esta cuestión, y
38. (c) que declare clausurado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administración como resultado de la presente reclamación.
39. Nota 1
40. Informe del Comité designado para examinar la reclamación presentada por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, alegando la inobservancia por Nicaragua del Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95); del Convenio sobre política social (normas y objetivos básicos), 1962 (núm. 117), y del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), noviembre de 1995 (documento GB.264/16/3), párrafos 31 y 32.
41. Nota 2
42. 202. ª reunión (marzo de 1977), documento GB.202/11/23.
43. Nota 3
44. (OIT: El trabajo en el mundo 1997-1998. Relaciones laborales, democracia y cohesión social, Ginebra, 1997, pág.218.