RECLAMACIÓN (artículo 24) - CHILE - C035, C036, C037, C038 - 2000

Sindicatos nacionales de trabajadores de empresas de Administradoras de Fondos de Pensión (AFP)

Cerrado

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Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.),1933 (núm. 35), del Convenio sobre el seguro de vejez (agricultura),1933 (núm. 36), del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.),1933 (núm. 37) y del Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura),1933 (núm. 38), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por ciertos sindicatos nacionales de trabajadores de empresas de Administradoras de Fondos de Pensión (AFP)

Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.),1933 (núm. 35), del Convenio sobre el seguro de vejez (agricultura),1933 (núm. 36), del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.),1933 (núm. 37) y del Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura),1933 (núm. 38), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por ciertos sindicatos nacionales de trabajadores de empresas de Administradoras de Fondos de Pensión (AFP)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por carta recibida el 17 de abril de 1998 por el director del Equipo Consultivo Multidisciplinario para los países del sur de América Latina, los dirigentes del Sindicato Nacional de Trabajadores AFP Provida S.A., del Sindicato Nacional núm. 2 de trabajadores AFP Habitat S.A., del Sindicato Nacional de Trabajadores AFP Fomenta S.A., del Sindicato Nacional de Trabajadores AFP Protección S.A., del Sindicato Nacional de Trabajadores AFP Santa María S.A., y del Sindicato Nacional de Trabajadores AFP Aporta S.A., invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentaron a la Oficina una reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35), del Convenio sobre el seguro de vejez (agricultura), 1933 (núm. 36), del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37), y del Convenio sobre el seguro de invalidez (agricultura), 1933 (núm. 38).
2. La reclamación se refiere a cuatro convenios que fueron ratificados por Chile y que están en vigor para dicho país (Nota_1).
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo sobre la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al Gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho Gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del Gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento que ha de seguirse en caso de una reclamación se rige por el Reglamento revisado que adoptó el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980) (Nota_2).
5. De conformidad con los artículos 1 y 2 del párrafo 1 de dicho Reglamento, el Director General comunicó la reclamación al Gobierno de Chile y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 273.a reunión (noviembre de 1998) el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible (Nota_3) y nombró un comité para examinarla, compuesto por el Sr. A. Ducreux (miembro gubernamental, Panamá), Presidente; el Sr. Daniel Carlos L. Funes de Rioja (miembro empleador, Argentina) y el Sr. J. Olivio Miranda Oliveira (miembro trabajador, Brasil).
7. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a someter sus observaciones respecto de la reclamación antes del 30 de marzo de 1999.
8. El Gobierno presentó sus observaciones por comunicaciones de fecha 9 de abril de 1999 y 12 de mayo de 1999 y transmitió informaciones complementarias por carta de fecha 21 de julio de 1999.
9. En su 276.a reunión (noviembre de 1999), el Consejo de Administración designó un sustituto, el Sr. Víctor Rodríguez Cedeño, miembro gubernamental de Venezuela, para reemplazar al Sr. A. Ducreux (Nota_4).
10. El Comité se reunió en Ginebra en marzo de 2000 y adoptó su informe.
II. Examen de la reclamación
A. Alegatos formulados por las organizaciones querellantes
11. En su comunicación, los dirigentes de seis Sindicatos Nacionales de Trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), anteriormente mencionados, alegan que el régimen de administración privada del Sistema de Seguridad Social existente en Chile, en especial en lo referido a la administración privada del aspecto previsional de los trabajadores chilenos, vulnera e infringe los convenios internacionales núms. 35, 36, 37 y 38 de la OIT. Por consiguiente, el Estado de Chile debería adecuar su sistema de seguridad social, en especial en lo referido a la administración privada de los fondos de pensiones de los trabajadores, a las normas y reglas contenidas en los convenios mencionados que regulan la materia y debería ratificar de forma urgente el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) y el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128).
Antecedentes históricos del Sistema previsional
12. Las organizaciones querellantes formulan una breve reseña de la evolución histórica y tendencias que la Seguridad Social en Chile ha experimentado a partir de la década de 1920 en adelante. El Sistema de Pensiones en vigor antes de 1980 estaba basado en aportes compartidos entre empleadores y trabajadores, que concurrían a cumplir las prestaciones frente a los riesgos de vejez, invalidez, viudez y orfandad, funcionando a través de un sistema de reparto, en donde el sector activo financiaba al sector pasivo del país. A este respecto, en 1955 había 12,2 trabajadores activos por 1 pensionado y en 1980 esta relación era de 2,5 activos por 1 pensionado; así, el problema financiero del sistema se quintuplicó en sólo 25 años. Ante esta situación, el Gobierno que estaba entonces en el poder se orientó, a partir de 1979, hacia una privatización del Sistema de la Seguridad Social. Los decretos-leyes núms. 3500 y 3501, publicados en el Diario Oficial el 13 de noviembre de 1980, instauraron un sistema de previsión individual y establecieron el principio de la subsidiariedad estatal en el campo de la administración del sistema, terminando con el sistema de reparto y solidaridad que había regido por más de cinco décadas. Desde entonces, las pensiones son administradas por empresas privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), constituidas como sociedades anónimas y encargadas de administrar los recursos y beneficios, así como por el Instituto de Normalización Previsional (INP), que administra los recursos del antiguo sistema previsional. Este último, que se mantuvo durante muchos años, presentaba como principales ventajas el que las pensiones no dependían de las fluctuaciones del mercado financiero y que permitía la solidaridad intergeneracional, toda vez que los trabajadores pasivos podían beneficiarse de los aumentos de productividad y de salarios de los trabajadores activos. Tras el golpe de Estado de 1973, este sistema de reparto fue sustituido por uno de capitalización individual, en el que los trabajadores depositan fondos en una cuenta individual. Los fondos capitalizados en estas cuentas son administrados por las AFP que adoptan decisiones en relación con la inversión de estos recursos. Según los sindicatos, los trabajadores no tuvieron injerencia alguna en las discusiones que derivaron en el establecimiento de este nuevo Sistema Previsional y, pese al advenimiento de la democracia, los trabajadores y sus principales organizaciones sindicales quedaron marginados nuevamente de toda influencia en el manejo del Sistema y en la discusión de sus imperfecciones, injusticias e ineficiencias y eventuales correcciones.
Características del nuevo sistema
13. El régimen impuesto desde 1980 en Chile se funda en un sistema de capitalización individual del trabajador, administrado por empresas privadas, nacionales y/o extranjeras: las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), constituidas como sociedades anónimas con fines de lucro, cuyo objeto, aparte de administrar un Fondo de Pensiones respectivo es otorgar al trabajador afiliado las prestaciones que establece la ley, pudiendo cobrar comisiones por esta administración, las que son de cargo del afiliado y se deducen de sus cuentas individuales. Las AFP cobran una comisión fija y otra adicional porcentual (ley núm. 18646 de 1987). Los recursos de los Fondos de Pensiones se invierten de acuerdo a normas establecidas por ley. Estas inversiones deben ser tratadas de manera tal de obtener una adecuada rentabilidad y seguridad, fines supuestamente conseguidos mediante la diversificación de las mismas en múltiples instrumentos comerciales públicos y/o privados. Los seis sindicatos querellantes consideran que el sistema actual presenta las siguientes desventajas y problemas, principalmente: q) está sometido a las fluctuaciones del mercado y, en particular, al precio de las acciones; b) los costos de administración del Sistema son muy elevados y son traspasados a los afiliados por las empresas mediante el cobro de comisiones de las cuentas de capitalización individual, ascendiendo en la actualidad los montos por este concepto a un 30 por ciento aproximadamente de lo que pagan los trabajadores del capital aportado mensualmente; c) tendencia a conformar holdings o monopolios. Así, los Fondos de Pensiones acumulados están concentrados en unas pocas AFP; d) ineficiente sistema de fiscalización y control del cumplimiento de la norma previsional y de los mecanismos legales de cobranza coercitiva de las cotizaciones de los trabajadores, lo que permite que los empleadores se liberen en la práctica de la cotización previsional, declarándola pero no cancelándola al ente respectivo (la deuda previsional asciende en la actualidad a 300 millones de dólares, aproximadamente, existiendo en tramitación en los Juzgados del Trabajo a nivel nacional alrededor de 15.000 demandas de cobro de cotizaciones impagadas); e) nula participación de los trabajadores afiliados o sus organizaciones gremiales y/o sindicales en la gestión de las AFP, lo que implica la imposibilidad de discutir los planes de inversión de sus dineros acumulados en el Fondo de Pensiones respectivo.
Convenios internacionales vulnerados por el régimen de administración privada del sistema previsional
14. Según la reclamación, el actual Sistema Previsional chileno vulnera e infringe lo dispuesto en los párrafos 1, 2 y 4 del artículo 10 de los Convenios núms. 35 y 36 y lo dispuesto en los párrafos 1, 2 y 4 del artículo 11 de los Convenios núms. 37 y 38. En efecto, las empresas privadas administradoras de Fondos de Pensiones tienen claros fines lucrativos, estando constituidas como sociedades anónimas de carácter comercial. A esto se agrega el hecho de que ni los trabajadores asegurados ni sus posibles representantes tienen participación o injerencia alguna en la administración de las AFP.
Situación de los agentes de ventas de servicios previsionales en Chile
15. Los querellantes describen la coyuntura socioeconómica en Chile y denuncian la tendencia a la desregulación y a la flexibilización de las normas laborales, tendencia que ha implicado, a su vez, una cada vez mayor precarización del empleo y de las condiciones laborales. Los gobiernos de la concertación de Partidos por la Democracia se negaron a admitir en las discusiones de la política macroeconómica la posición de los trabajadores organizados, nucleados principalmente en torno a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT). Además, durante los conflictos laborales masivos acaecidos en los últimos años, el Ministerio del Trabajo se negó a interferir en los procesos internos de las empresas, aduciendo que tal injerencia sería contradictoria con la política de libre competencia y con el principio según el cual las partes en el conflicto deben estar en igualdad de condiciones. Por otra parte, la Dirección del Trabajo cuenta con limitadísimas facultades para velar por el cumplimiento de la norma laboral a nivel nacional. Asimismo, cabe señalar que el movimiento sindical chileno atraviesa desde hace largos años una profunda crisis y, según las estadísticas, el porcentaje de trabajadores sindicalizados no superaría el 10 por ciento de la población económicamente activa. Es en este contexto socioeconómico que, desde noviembre de 1997, las Administradoras de Fondos de Pensiones han procedido al despido masivo de más de 13.000 agentes de ventas de servicios previsionales, de los aproximadamente 22.000 que existían hasta esa fecha. Según las organizaciones querellantes, estos despidos masivos se deben a la adopción por la autoridad administrativa (Superintendencia de AFP) en noviembre de 1997, de las circulares núms. 998 y 999 que establecieron nuevas formalidades administrativas para el acto jurídico denominado «traspaso», esto es, la decisión del trabajador afiliado a una AFP de trasladar la administración de su Fondo de Pensiones a otra empresa AFP, labor por la cual el agente de ventas responsable del traspaso percibe una comisión a porcentaje. Las nuevas formalidades administrativas más complejas impuestas por las circulares desincentivan a los trabajadores a proceder a este tipo de traspaso. La notable y generalizada disminución de las órdenes de traspaso ha implicado un grave perjuicio patrimonial para los vendedores para los cuales las comisiones constituyen el principal elemento de su remuneración. Por su parte, las AFP han despedido a miles de trabajadores aduciendo que éstos habían incumplido los objetivos definidos en sus contratos de trabajo. La causal legal aplicada en la enorme mayoría de los casos ha sido la prevista por el artículo 160 núm. 7 del Código del Trabajo: «Incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato», causal de término de contrato que no otorga derecho a percibir las indemnizaciones legales sustitutivas del aviso previo ni la de antigüedad en el servicio. Los querellantes consideran que los incumplimientos de las metas pactadas no se han debido a la negligencia, desinterés o desidia de los trabajadores despedidos, sino a la modificación y alteración del mercado de venta de servicios previsionales producida por la aplicación práctica de las nuevas exigencias establecidas por la autoridad administrativa a través de las Circulares 998 y 999 emitidas por la Superintendencia de AFP. La modificación de las condiciones del mercado de ventas de servicios previsionales configura, respecto de los trabajadores de AFP, la causal de término de contrato a iniciativa del empleador prevista por el artículo 161 del Código del Trabajo. La razón de no aplicar las empresas esta última causal de término de contrato es que ella obliga a la empresa a cancelar al trabajador las indemnizaciones legales por despido, sustitutiva del aviso previo y la indemnización por antigüedad en el servicio. La autoridad administrativa, al dictar las Circulares mencionadas en ejercicio de la facultad reglamentaria, ha desregularizado y flexibilizado el sector de ventas de servicios previsionales. Las empresas AFP se han servido de estas Circulares para proceder a su racionalización y modernización internas, adecuando su fuerza laboral a las necesidades y envergadura del mercado de ventas de servicios previsionales por la vía de despedir a miles de trabajadores aplicándoles mañosamente una causal de término de contrato que no da derecho a percibir las indemnizaciones legales sustitutiva del aviso previo ni la indemnización por antigüedad en el servicio. A este respecto, se interpusieron miles de demandas por despido abusivo ante los Juzgados del Trabajo. A su turno, la autoridad administrativa se ha desentendido del asunto y eludido su responsabilidad en tales hechos, alegando haber actuado dentro de su esfera de competencia y que las medidas adoptadas eran imprescindibles, dada la supuesta gran cantidad de fraudes y engaños que cometen los trabajadores de AFP para lograr comisiones por la venta de servicios previsionales. Cabe precisar, que los costos que las AFP hacen recaer vía comisiones en las cuentas de capitalización individuales por la gestión de dichas cuentas no han bajado con el despido de los miles de trabajadores de AFP y que las irregularidades que la autoridad administrativa imputa a los trabajadores de AFP sólo son casos aislados y que no se conoce de la existencia de denuncias o querellas ante los Tribunales del Crimen del país a raíz de tales supuestos ilícitos. Por último, según la reclamación, el Gobierno chileno debería cesar en aplicación de la política de desregulación y flexibilización laboral que se traduce principalmente por una precarización generalizada del empleo.
B. Observaciones del Gobierno
16. En su primera carta de fecha 9 de abril de 1999, el Gobierno comunica una nota técnica de la Superintendencia de AFP en respuesta a la reclamación. Según la Superintendencia, el Nuevo Sistema de Pensiones descansa en el principio de capitalización individual, y por ende difiere en su esencia, de los Sistemas de Reparto tradicionales de la seguridad social. Se ha sostenido que en este Sistema, la empresa privada tiene una participación directa, ya que corresponde a ella invertir eficientemente los recursos de los fondos previsionales de los trabajadores. En este contexto, no puede negarse el fin de lucro que dichas empresas persiguen. Aun cuando el Nuevo Sistema de Pensiones consagra principios diferentes a los Sistemas tradicionales de Reparto, corresponde a un Sistema de Seguridad Social que sólo ha perseguido obtener pensiones más justas y dignas para las personas que terminan su vida laboral activa. En cuanto a aquellos aspectos de la reclamación que dicen relación con el despido masivo de 13.000 trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensiones, como consecuencia de la adopción de las Circulares núms. 998 y 999, la Superintendencia precisa que estas dos Circulares regulan materias diferentes. La Circular núm. 998 establece las formalidades a que deben sujetarse los agentes de ventas de las Administradoras en la completación de los formularios denominados Ordenes de Traspaso mientras que la Circular núm. 999 impone a los agentes de ventas que deseen incorporarse a una AFP, a contar del 1.° de agosto de 1998, la obligación de rendir un examen sobre algunos aspectos esenciales del Nuevo Sistema de Pensiones. A partir de noviembre de 1997, se ha ido produciendo una reducción del personal de venta en las Administradoras de Fondos de Pensiones, medida que fundamentalmente se fue adoptando en forma paulatina en razón del alto costo que representaba para éstas el tener más agentes de venta que los que requería el mercado. Esto redundaba en un encarecimiento del Sistema y en última instancia en comisiones más caras para los afiliados. En efecto, la guerra comercial que se daba hasta entonces, especialmente por el exceso de vendedores que existían en el mercado, favorecía enormemente las irregularidades que se cometían con las Ordenes de Traspaso. En razón de ello, muchas Administradoras, además de someterse a una reestructuración del todo necesaria, optaron algunas por fusionarse, de manera a diluir sus costos en distintos aspectos y disminuir la fuerza de venta a lo que realmente fuera necesario. Además, al imponer a los vendedores de AFP mayores exigencias en las suscripciones de las Ordenes de Traspaso, se produjo como era previsible, una disminución en la suscripción de aquéllas y consecuentemente una disminución en sus ingresos, situación que se presentó como efecto inicial, ya que en la actualidad dicha situación se ha regularizado, produciéndose incluso un aumento en la productividad de los vendedores que finalmente quedaron en el Sistema.
17. En una comunicación posterior de fecha 12 de mayo de 1999, el Gobierno presenta sus observaciones sobré los siguientes puntos:
a) contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro: el Nuevo Sistema de Pensiones basado en la capitalización individual entrega a los trabajadores la responsabilidad de financiarse los beneficios de su vida pasiva. Sin embargo, los empleadores participan en la constitución de los recursos del seguro por una parte, mediante el incremento, acordado en 1980, de las remuneraciones de sus trabajadores en el mismo porcentaje que el monto de las cotizaciones previsionales y, por otra parte, mediante los depósitos convenidos. Estos depósitos corresponden a aquellas cantidades que el trabajador acuerda con su empleador, en forma individual o mediante la negociación colectiva, para que éste le deposite en su cuenta de capitalización individual (desde 1992, se han incrementado a un ritmo constante los depósitos efectuados por los empleadores en las cuentas de capitalización individual de los trabajadores);
b) participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos: ante la situación de crisis que atravesaban las cajas del antiguo sistema previsional, el Estado delegó la administración de una rama de la Seguridad Social, como son las pensiones, a entidades privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones, respecto de las cuales el Estado ejerce un fuerte rol fiscalizador, a través de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. El decreto-ley núm. 3500 contempla la participación contributiva del Estado en la constitución de los recursos en la medida en que, por una parte, el Estado garantiza no sólo las pensiones mínimas a los afiliados cuando éstos no hayan completado el capital necesario para obtener una pensión de un monto determinado, sino también cuando, por cesación de pago o por declaración de quiebra, una Administradora de Fondos de Pensiones no pueda cumplir con sus obligaciones para con el afiliado y, por otra parte, el Estado participa en la emisión y pago de los Bonos de Reconocimiento que corresponden a las cotizaciones efectuadas por los trabajadores en el sistema previsional antiguo que tienen una rentabilidad real del 4 por ciento anual;
c) administración del seguro: el sistema de capitalización individual establecido en 1980, entrega la administración del sistema a sociedades anónimas, las que tienen derecho a una retribución establecida sobre la base de comisiones que corren a cargo de los afiliados. El carácter lucrativo de la administración privada del Sistema de Pensiones ha incentivado la competencia entre las entidades administradoras de los fondos previsionales, captando a los imponentes mediante el mejor servicio ofrecido a los afiliados, la mayor rentabilidad obtenida de las inversiones de los fondos previsionales que administran y el menor costo para el afiliado, traducido en menores comisiones. A este respecto, es preciso destacar que en los últimos años se ha avanzado sustancialmente hacia una mayor transparencia respecto de la información que debe facilitarse a los afiliados acerca de la rentabilidad obtenida por cada Fondo de Pensiones y las comisiones que cada administradora cobra como retribución a su gestión, de forma tal que los afiliados estén debidamente informados para optar por la entidad que administrará mejor sus ahorros previsionales. Las sociedades administradoras de fondos de pensiones pueden ser creadas por iniciativa de los trabajadores o de sus agrupaciones gremiales (artículo 220 del Código del Trabajo), quienes podrán tener un control directo en la administración de sus ahorros \J previsionales y pueden establecer en los respectivos estatutos que el lucro que se obtenga será destinado al otorgamiento de otros beneficios sociales a favor de los propios trabajadores accionistas y sus grupos familiares. En virtud de esta facultad legal, cinco Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) fueron constituidas por sindicatos y organizaciones de trabajadores: las AFP Aporta S.A., AFP Futuro S.A., AFP Magister S.A., AFP Previpan S.A., y AFP Fomenta S.A. El capital social de dos de estas sociedades continúa perteneciendo totalmente a las organizaciones de trabajadores (la AFP Aporta S.A. y la AFP Fomenta S.A.). Así, pese a que las Administradoras de Fondos de Pensiones en su calidad de sociedades anónimas persiguen fines de lucro, existe una importante participación de los trabajadores o sindicatos en algunas de éstas;
d) participación de los asegurados en la administración de las instituciones de seguros: el decreto-ley núm. 3500 no contempla los mecanismos tradicionales de participación de los afiliados de una AFP en la administración y gestión directa de los recursos previsionales, sino que establece una forma distinta, cual es el derecho que tiene cada trabajador de afiliarse a aquella administradora que encuentre más conveniente y por el derecho que tiene a cambiar su afiliación las veces que estime necesario. En atención a que el régimen tradicional de reparto se encontraba totalmente desfinanciado, técnicamente quebrado y con graves problemas de administración y con el único objetivo de resguardar los fondos previsionales de los trabajadores y permitir que éstos obtengan pensiones de montos dignos, el Gobierno de Chile creó un Sistema de Pensiones bajo administración privada, con fuerte supervisión del Estado y financiamiento mediante el régimen de capitalización individual. Los recursos acumulados por las ocho Administradoras de Fondos de Pensiones existentes alcanzaban, al 28 de febrero de 1999, un valor de 31.029.000.000 dólares;
e) situación de los agentes de ventas de las Administradoras de Fondos de Pensiones: las sociedades administradoras tomaron conciencia de que la guerra comercial para atraer nuevos afiliados no había permitido una baja de costos para los afiliados y a su vez, hacía subir los gastos de dichas sociedades. Estos costos previsionales se explican, en gran medida, por el exceso de traspasos de trabajadores entre una AFP y otra, que en el año 1997 alcanzaron la cifra de 1.574.189 de un total de 3.296.361 cotizantes. El excesivo número de traspasos se debió a un conjunto de prácticas viciosas utilizadas por los agentes de ventas. La solución del problema, en consecuencia, pasaba necesariamente por una reestructuración del sistema, lo que significó reducir personal y gastos asociados y se materializó por la vía de despidos directos y fusiones de Administradoras. Las fusiones de AFP y sus consecuencias en el mercado laboral no guardan relación directa con las normas sobre traspasos impartidas por la Superintendencia de AFP a través de las Circulares núms. 998 y 999;
f) otras informaciones: el Gobierno señala que los querellantes omiten toda mención a los beneficios que ha aportado el Nuevo Sistema de Pensiones. Así, las pensiones de los trabajadores afiliados al nuevo sistema son, en promedio, un 40 por ciento superiores a las que otorgaba el antiguo sistema de los seguros. Además, los recursos administrados por las AFP están invertidos en el mercado financiero y, por consiguiente, están expuestos a sus fluctuaciones. Sin embargo, de conformidad con la ley, deben invertirse con criterios de rentabilidad y de seguridad de forma que se reduzcan al mínimo los riesgos de fluctuación. De hecho, desde la creación del sistema, la rentabilidad de los fondos ha superado el 11 por ciento real al año. Debido al impacto negativo que tuvo en los fondos de pensiones la baja del mercado accionario experimentado el año 1998, el Gobierno envió a tramitación en el Parlamento un proyecto de ley en virtud del cual se crea un segundo fondo, que deberá invertirse exclusivamente en instrumentos de renta fija. Este segundo fondo disminuirá los riesgos de fluctuación de la cartera de inversión. En lo que respecta a los costos de administración elevados del sistema, el Gobierno precisa que contrariamente a los alegatos de los sindicatos, estos costos no ascienden al 30 por ciento de las cotizaciones de los trabajadores, ya que en dicha cifra está comprendido el costo del seguro de invalidez y sobrevivencia. A la comisión promedio del 2,7 por ciento que cobran las AFP, debe restársele el 1 por ciento que corresponde al costo de dicho seguro. Por último, las cotizaciones previsionales adeudadas no alcanzan los 300 millones de dólares como afirman los sindicatos sino 171.956.000 dólares a cuyo respecto se habían iniciado acciones de cobranza judicial por las AFP acreedoras.
18. En otra comunicación de fecha 21 de julio de 1999, el Gobierno transmitió la respuesta de los dirigentes de las Administradoras de Fondos de Pensiones «Aporta-Fomenta», «Habitat», «Santa María» y «Provida» a la reclamación presentada por los sindicatos. Según estos dirigentes, las imperfecciones del antiguo sistema de seguridad social condujeron a su modificación radical. El sistema era de alto costo e ineficaz para los fines que estaba llamado a cumplir, tanto más si se considera la parte del ingreso nacional que se destinaba a ello; discriminatorio e injusto en cuanto a la forma en que se distribuía dicho ingreso en la población protegida; e insuficiente e inadecuado en cuanto a la protección que otorgaba a una parte importante de la población trabajadora. Además, la base financiera del sistema estaba atravesando una aguda crisis que hizo necesario abocarse a una reforma integral del mismo. En lo que se refiere a los regímenes de pensiones, experimentaron un importante deterioro de la relación activos/pasivos debido a la evolución demográfica, al aumento de la esperanza de vida y al hecho de que los trabajadores evadían el pago de sus cotizaciones. Todos estos elementos dieron lugar a una reforma del Sistema de la Seguridad Social que se aleja de los criterios clásicos de esta disciplina y, consiguientemente, de los antiguos Convenios de la OIT. Las principales diferencias entre la legislación chilena (decreto-ley núm. 3500) y los Convenios de la OIT, se refieren a la naturaleza jurídica de las entidades encargadas de la administración de los recursos previsionales y a la participación de los cotizantes en la administración de dichos fondos. En lo que respecta a la naturaleza jurídica de las entidades encargadas de la administración de los recursos previsionales, sólo la gestión operativa radica en entidades privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones. En efecto, el nuevo sistema de pensiones es un sistema público, obligatorio y establecido por ley. La administración de dicho sistema está en manos del Estado que ha reservado para sí las más importantes funciones, a saber: cumple un rol normativo, fiscaliza y controla a todos los y actores que participan en el sistema y principalmente a las AFP y, por último, es el responsable final del adecuado funcionamiento del sistema ante los afiliados. El buen funcionamiento y la transparencia del sistema actual resultan de la gestión privada de los recursos y de la libertad de afiliación de los trabajadores, sobre cuya base se ha estructurado un modelo competitivo que busca en definitiva la eficacia. En lo que respecta a la ausencia de solidaridad del sistema invocada por las organizaciones querellantes, conviene señalar que, aunque el nuevo sistema de pensiones está basado en la capitalización individual de los aportes, contiene elementos de solidaridad. Así, el seguro de invalidez y sobrevivencia opera sobre la base de un esquema financiero de reparto y es financiado con aportaciones de todos los trabajadores afiliados a una misma administradora; sus cotizaciones financian las pensiones de invalidez y sobrevivencia de los afiliados víctimas de un siniestro. Además, el Estado financia las pensiones mínimas con cargo a recursos que provienen principalmente de impuestos. Por último, un tercer elemento de solidaridad del sistema es la existencia de comisiones porcentuales sobre la remuneración de los cotizantes. En lo que respecta a la nula participación de los trabajadores en la administración de los fondos, los dirigentes de las AFP mencionadas consideraron que en el nuevo sistema de pensiones el trabajador no requiere de mandatarios en la medida en que la ley le permite ejercer directamente todas sus facultades, incluso la más importante, cual es cambiarse de AFP. Así, los trabajadores que no comparten la forma de gestión de su AFP, tienen en sus manos la mejor herramienta: cambiarse a aquella que les satisfaga. Aceptar la gestión privada resulta tanto más fácil cuanto más se cae en cuenta que el antiguo modelo previsional está en crisis mundial por causas estructurales e independientemente de quien sea el gestor. En el Sistema de Capitalización Individual el gestor privado, como la libertad de afiliación, es otro más de los instrumentos que permiten la eficiencia del sistema en su conjunto. En todo caso, el dilema no está en quiénes administran, sino en quiénes lo hacen mejor. En lo que respecta a las otras desventajas del sistema denunciadas por los sindicatos (sometimiento a las fluctuaciones del mercado, costos de administración elevados, tendencia a conformar monopolios e insuficiente sistema de fiscalización y control) así como a la situación de los agentes de ventas de las Administradoras de Fondos de Pensiones, las observaciones presentadas por los dirigentes de las AFP mencionadas son idénticas a las presentadas por el Gobierno y la Superintendencia en las dos primeras comunicaciones. A modo de conclusión, los dirigentes de las AFP Aporta-Fomenta, Habitat, Santa María y Provida reconocen que el decreto-ley núm. 3500 no cumple con algunos de los elementos a que se refieren los Convenios de la OIT. Sin embargo, ello no debe ser causa de alarma, sino que más bien se siente la necesidad de preguntarse si después de 60 años no habrá llegado el momento de revisar algunos de estos postulados que el tiempo y su repetición parecen haber llevado a la categoría de valores. Tras ciertas reticencias iniciales, los trabajadores chilenos se han adherido claramente al nuevo sistema de pensiones como lo confirma la creación de las AFP de las que son propietarios.
C. Conclusiones del Comité
Examen anterior de la aplicación de los Convenios núms. 35 a 38 por los órganos de control de la OIT
19. El Comité toma nota de que desde el establecimiento del nuevo sistema de pensiones, en 1980, la aplicación por Chile de los Convenios núms. 35 a 38 ha sido objeto de numerosos comentarios por parte de los órganos de control de la OIT. En su reunión de noviembre de 1986, el Consejo de Administración examinó una reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile alegando el no cumplimiento por Chile de los Convenios núm. 35, 37 y 38, entre otros. En sus conclusiones (Nota_5), el Comité encargado de examinar dicha reclamación había solicitado al Gobierno que suministrara informaciones detalladas, en el marco de las memorias debidas en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, sobre las medidas adoptadas para poner en aplicación las diversas recomendaciones del Comité, a fin de permitir a la Comisión de Expertos proseguir con el examen de los puntos en cuestión. Posteriormente, la Comisión de Expertos se refirió en numerosas observaciones al sistema privado de pensiones introducido por el Gobierno en 1980 que, a su parecer, no era compatible con determinadas disposiciones de los Convenios núms. 35 a 38. Además, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia examinó también en 1987, 1992, 1993 y 1995 la aplicación de los Convenios mencionados. En 1995, la Comisión recomendó al Gobierno que examinara atentamente las recomendaciones de la Comisión de Expertos para que considere los medios de poner el nuevo sistema de pensiones de conformidad con los Convenios. Por último, en su reunión de marzo de 1999, el Consejo de Administración examinó una reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A. G. en la que se alega el incumplimiento por Chile de los Convenios núms. 35 y 37. En sus conclusiones (Nota_6), el Comité encargado de examinar dicha reclamación expresó su preocupación por las graves consecuencias que la falta de pago de las cotizaciones previsionales sigue teniendo sobre los derechos de los trabajadores, en particular, en lo que concierne a las pensiones e insistió en que los servicios competentes ejerzan sus funciones y refuercen sus actividades de control y que se apliquen estrictamente sanciones adecuadas para impedir que la falta de pago de cotizaciones pueda repetirse en el futuro.
20. El Comité observa que la presente reclamación trata del principio de la conformidad del régimen de administración privada de la seguridad social, establecido en 1980 por el decreto-ley núm. 3500, y más especialmente, de la gestión privada de los fondos de pensiones, con los Convenios núms. 35 a 38. El Comité toma nota de las informaciones detalladas proporcionadas sobre las cuestiones planteadas en la reclamación y se propone tratar únicamente los aspectos relativos a la aplicación de las disposiciones de los convenios considerados. Los comentarios de orden general formulados por los sindicatos y por el Gobierno sólo se tendrán en cuenta en la medida en que afectan a la aplicación de una disposición particular de dichos convenios.
21. Asimismo, el Comité observa que el Gobierno facilita información sobre la naturaleza del sistema así como sobre la contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro y la participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos. En la medida en que las organizaciones querellantes no se refieren en sus alegatos a estos puntos ni a las disposiciones de los Convenios pertinentes, no se tendrán en cuenta estas informaciones en el marco del presente informe. Sin embargo, el Comité considera necesario que estas informaciones sean examinadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que ya se ha referido a estos puntos en numerosas observaciones.
22. En lo que respecta a la situación de los agentes de ventas de las Administradoras de Fondos de Pensiones, los sindicatos querellantes impugnan el motivo de despido invocado por las AFP para proceder al despido masivo de 13.000 agentes de ventas de servicios previsionales, motivo en virtud del cual se privó a estos trabajadores de determinadas indemnizaciones. Por su parte, el Gobierno indica que estos despidos resultan de la reestructuración del sistema. Esta reestructuración, que se consideró necesaria para luchar contra determinadas prácticas viciosas en que incurrieron dichos agentes y para reducir los costos del funcionamiento de sistema, se concretizó en una reducción del personal empleado. El Comité considera que no está en condiciones de examinar la situación de estos trabajadores dado que esta situación no guarda relación con la aplicación de los Convenios cuyo incumplimiento se alega y tampoco parece guardar relación con la aplicación de ningún otro Convenio ratificado por Chile.
23. Los demás alegatos presentados por los querellantes se refieren principalmente a las siguientes cuestiones: a) la administración de los fondos de pensiones; b) la participación de los asegurados en la administración del sistema, y c) el sistema de control en lo que respecta al pago de cotizaciones de la seguridad social.
a) Administración privada de los fondos de pensiones
24. El Comité recuerda que de conformidad con el párrafo 1 del artículo 10 de los Convenios núms. 35 y 36 y con el párrafo 1 del artículo 11 de los Convenios núms. 37 y 38, «el seguro se administrará por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, creadas por los poderes públicos o por cajas de seguro de carácter público».
25. El Comité observa que el sistema de pensiones establecido en 1980 por el decreto-ley núm. 3500 se basa en un régimen de capitalización individual cuya gestión se confía a sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Estas están constituidas como sociedades anónimas de derecho privado con fines de lucro lo que no está contemplado en las disposiciones mencionadas de los convenios. Las AFP reciben las cotizaciones de sus afiliados que depositan en sus cuentas individuales de capitalización e invierten los recursos acumulados por los fondos de pensiones atendiendo a criterios de rentabilidad y de seguridad establecidos por ley. A cambio de esta administración, las AFP cobran comisiones que deducen directamente de las cuentas individuales de los afiliados. El Estado ejerce un rol fiscalizador sobre las AFP a través de una autoridad pública, la Superintendencia de las AFP. Por otra parte, el Estado es el responsable final del adecuado funcionamiento del sistema ante los afiliados.
26. El Comité estima que, para conformarse con el párrafo 1 del artículo 10 de los Convenios núms. 35 y 36 y con el párrafo 1 del artículo 11 de los Convenios núms. 37 y 38, el sistema debe ser administrado por instituciones que no persigan ningún fin de lucro.
27. Sin embargo, el Comité observa al respecto que, según las informaciones proporcionadas por el Gobierno, los sindicatos y las organizaciones gremiales están facultadas legalmente para constituir Administradoras de Fondos de Pensiones poseyendo una parte o la totalidad de capital social. Cuando por conducto de sus organizaciones gremiales los trabajadores son los únicos propietarios de la AFP, los beneficios obtenidos de la administración de los fondos se redistribuyen integralmente a los trabajadores. El Comité observa que, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 10 de los Convenios núms. 35 y 36 y con el párrafo 2 del artículo 11 de los Convenios núms. 37 y 38 según los cuales «la legislación nacional V podrá igualmente confiar la administración del seguro a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos», las organizaciones gremiales han podido participar en la constitución de AFP (véanse las informaciones facilitadas por el Gobierno, párrafo 17, c) supra). Asimismo, el Comité estima que se debería solicitar al Gobierno que en la próxima memoria que presente sobre la aplicación de los convenios proporcione informaciones detalladas sobre: el número de AFP cuyo capital social pertenezca en parte o totalmente a los sindicatos o a las organizaciones de trabajadores en relación con el número total de AFP, el porcentaje de capital que poseen dichas organizaciones, el número de trabajadores afectados en relación con el total de trabajadores afiliados al nuevo sistema de pensiones, la constitución de nuevas AFP y, llegado el caso, cualquier otra medida adoptada para favorecer la constitución de AFP por los trabajadores o sus organizaciones gremiales.
b) Participación de los asegurados en la administración de las AFP
28. El Comité recuerda que de conformidad con el párrafo 4 del artículo 10 de los Convenios núms. 35 y 36 y del párrafo 4 del artículo 11 de los Convenios núms. 37 y 38, «los representantes de los asegurados participarán en la administración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional».
29. El Comité observa que el Gobierno no niega los alegatos de los sindicatos querellantes según los cuales los trabajadores y sus organizaciones sindicales quedan marginados de la administración del sistema de las AFP. El Gobierno confirma que no existe un mecanismo v obligatorio para que los afiliados a una Administradora de Fondos de Pensiones intervengan en la administración y gestión directa del Fondo de Pensiones que ella administra. El sistema privado de pensiones permite la participación directa de los trabajadores en la gestión de la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones, cuando éstos adquieren un porcentaje de su propiedad accionaria, con lo que pueden ejercer todos los derechos que la ley otorga a un accionista. Además, la legislación otorga a los afiliados el derecho de cambiar de AFP. Los afiliados que no están de acuerdo con la administración de sus fondos de pensiones pueden afiliarse a otra AFP cuya administración les convenga mejor.
30. El Comité observa la posibilidad que se ofrece a los trabajadores o a sus organizaciones gremiales de constituir una AFP o de adquirir una parte de su capital social. Sin embargo, observa que en estas dos hipótesis, la participación en la administración de las instituciones de seguros no resulta de la calidad de asegurado o de representante sindical sino de la calidad de accionista. Se sigue planteando la cuestión de la participación de los asegurados de las demás AFP en la administración del sistema en la medida en que dicha participación no emana de la legislación en vigor. El Comité destaca que los trabajadores o sus representantes participan en el capital social de un número limitado de AFP (véase párrafo 17, c) supra) aunque, según las informaciones transmitidas por el Gobierno, la tendencia no apunta a la creación de nuevas AFP sino más bien a una disminución, que se debe principalmente a las fusiones. Por otra parte, si bien el Comité reconoce la posibilidad que se ofrece al afiliado de cambiar de AFP y poder así sancionar la administración que se lleve a cabo, ello no se puede asimilar a una participación del asegurado en la administración del sistema en el sentido de los convenios. En estas condiciones, el Comité estima que la legislación y la práctica nacionales no garantizan la participación de los asegurados en la administración del sistema.
c) Control del sistema: problema de las cotizaciones previsionales adeudadas
31. En su comunicación, los sindicatos querellantes señalan el ineficiente sistema de fiscalización y control del cumplimiento de la norma previsional y de los mecanismos legales de cobranza coercitiva de las cotizaciones de los trabajadores, lo que permite que los empleadores se liberen en la práctica de la cotización previsional, declarándola pero no cancelándola al ente respectivo. Según los querellantes la deuda asciende en la actualidad a aproximadamente 300 millones de dólares. Por su parte, el Gobierno indica que esta deuda asciende a 171.956.000 dólares y que las AFP acreedoras ya han iniciado acciones de cobranza judicial.
32. El Comité estima que el pago efectivo de las cotizaciones de la seguridad social es un elemento fundamental del buen funcionamiento del sistema de pensiones. A este respecto, el Comité recuerda que el problema de la falta de pago de las cotizaciones previsionales por los empleadores a los organismos previsionales competentes ya fue examinado en 1999 en el marco de la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A. G. Si bien la situación examinada se refería más específicamente a las cotizaciones del personal docente, el Comité estima que sería conveniente recordar algunas conclusiones formuladas por el Comité designado para examinar dicha reclamación (Nota_7), principalmente en lo que respecta a la responsabilidad del Estado en el control administrativo y financiero de la administración del seguro social, que emana del párrafo 5 del artículo 10 de los Convenios núms. 35 y 36 y del párrafo 5 del artículo 11 de los Convenios núms. 37 y 38 (Nota_8). El Estado no puede desinteresarse de los resultados de la administración del seguro confiada a las instituciones autónomas y debe guardar un derecho de control. El Estado debe velar por la aplicación plena y conforme a la ley de las disposiciones que reglamentan el sistema de seguro, incluso aquéllas relativas al pago de las cotizaciones.
33. El Comité considera que no debe subestimarse el monto de las cotizaciones previsionales adeudadas comunicado por el Gobierno. Por consiguiente insiste, en que los servicios competentes ejerzan y refuercen sus actividades de control sobre los empleadores y en que se impongan sanciones de carácter disuasivo para evitar nuevos casos de falta de pago de las cotizaciones previsionales que, al aumentar la deuda correspondiente, podrían tener repercusiones en la viabilidad y en la credibilidad del sistema. Se debería invitar al Gobierno a que precise en las próximas memorias que presente sobre la aplicación de los Convenios el monto de las cotizaciones adeudadas y a que proporcione información sobre los resultados de las acciones iniciadas de cobranza judicial (Nota_9).
34. Por último, el Comité observa que desde el establecimiento del Nuevo Sistema de Pensiones en 1980 por el decreto-ley núm. 3500 no se aplican algunas disposiciones de los Convenios núms. 35 a 38. Los órganos de control de la OIT han solicitado desde hace varios años al Gobierno que adopte las medidas pertinentes para modificar el decreto-ley mencionado. A este efecto, el Comité propone al Gobierno, como ya lo ha hecho la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo, que considere la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT a fin de examinar de qué forma la legislación y la práctica nacionales podrían dar efecto a estos Convenios.
35. Asimismo, el Comité recuerda la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 265.a reunión (marzo de 1996), en la que invita a los Estados Parte en los Convenios núms. 35 a 40 a considerar la posibilidad de ratificar el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128) y, llegado el caso, a que denuncien en la misma oportunidad los Convenios núms. 35 a 40 dado que el Consejo de Administración decidió que se dejen de lado con efecto inmediato estos últimos convenios. El Comité estima que se debería invitar al Gobierno a que proporcione información sobre las medidas que habrían de adoptarse con miras a dar efecto a esta decisión del Consejo de Administración.
II. Recomendaciones del Comité
36. El Comité recomienda al Consejo de Administración que:
a) apruebe el presente informe;
b) solicite al Gobierno de Chile, teniendo en cuenta las conclusiones que figuran en los párrafos 18 a 35 del informe y en las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos desde hace varios años, que adopte las medidas necesarias para que:
i) el sistema sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 1 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37y 38 (párrafo 1 del artículo 11), excepto en el caso en que la administración se confíe a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y estén debidamente reconocidas por los poderes públicos, de conformidad con los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 2 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37y 38 (párrafo 2 del artículo 11);
ii) los representantes de los asegurados participen en la administración del sistema en las condiciones que determine la legislación nacional, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 4 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 4 del artículo 11);
iii) los servicios competentes ejerzan y refuercen sus actividades de control sobre los empleadores y que impongan sanciones adecuadas con el fin de evitar nuevos casos de falta de pago de las cotizaciones previsionales;
c) invite al Gobierno a que, en las próximas memorias que deberá presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, proporcione informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas para dar efecto a las recomendaciones formuladas en los párrafos que preceden así como las informaciones solicitadas en los párrafos 27, 33 y en particular en el párrafo-35' delas-conclusiones-del-presente-informe-a-fin-de-que-la-Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda proseguir el examen de los problemas planteados por la aplicación de los convenios, y
d) declare cerrado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación en la que se alega el incumpliendo por Chile de los Convenios núms. 35 a 38 presentada por los mencionados sindicatos nacionales de trabajadores de Administradoras de Fondos de Pensiones.
Ginebra, 28 de marzo de 2000.
(Firmado)
Sr. V. Rodríguez Cedefio,
Presidente.
Sr. D.C.L. Funes de Rioja.
Sr. J. O. Miranda Oliveira.
Punto que requiere decisión: párrafo 36.
Nota 1
Convenios núms. 35, 36, 37 y 38 ratificados el 18 de octubre de 1935
Nota 2
Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, Serie A, núm. 1, págs. 63 a 65.
Nota 3
Documento GB.273/15/4 y Actas de la 273.a reunión, documento GB.273/PV (Rev.), pág. VI/II.
Nota 4
Documento GB.276/16/2 y Actas de la 276.a reunión, documento GB.276/PV (Rev.).
Nota 5
Documento GB.234/23/28.
Nota 6
Documento GB.274/16/4.
Nota 7
Documento GB.274/16/4, párrafo 26.
Nota 8
Según estas disposiciones, «las instituciones autónomas de seguro estarán sujetas a la vigilancia financiera y administrativa de los poderes públicos».
Nota 9
Véase a este respecto la observación relativa a la aplicación del Convenio núm. 35 formulada en 1999 por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.