RECLAMACIÓN (artículo 24) - ARGENTINA - C169 - 2008

Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (Un.T.E.R), gremio de base de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (C.T.E.R.A.)

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Argentina del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (Un.T.E.R), gremio de base de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (C.T.E.R.A.)

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Argentina del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (Un.T.E.R), gremio de base de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (C.T.E.R.A.)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por comunicación de fecha 16 de agosto de 2006, la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (Un.T.E.R), invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentó a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación en la que alega que el Gobierno de Argentina ha incumplido ciertas disposiciones del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
2. El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) fue ratificado por Argentina el 3 de julio del 2000 y está en vigor para dicho país.
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento aplicable en caso de reclamación se rige por el Reglamento relativo al procedimiento para el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT, en su tenor revisado por el Consejo de Administración en su 291.ª reunión (noviembre de 2004).
5. En virtud del artículo 1 y del párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento citado, el Director General acusó recibo de las comunicaciones, informó de ellas al Gobierno de Argentina y las transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 297.ª reunión (noviembre de 2006), el Consejo de Administración, siguiendo la recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación presentada por Un.T.E.R era admisible y designó a los miembros del Comité encargado de examinarla, a saber, el Sr. Rodrigo Estrela de Carvalho (miembro gubernamental, Brasil) el Sr. Jorge A. De Regil (miembro empleador, México) y el Sr. Julio Roberto Gómez Esguerra (miembro trabajador, Colombia).
7. Por comunicación de fecha 22 de diciembre de 2006, la Oficina invitó al Gobierno a comunicar sus observaciones sobre la reclamación.
8. Por comunicación de fecha 28 de marzo de 2007, la Oficina recibió informaciones complementarias presentadas por Un.T.E.R, que fueron enviadas al Gobierno el 30 de marzo de 2007. Por comunicación recibida el 29 de mayo de 2007, la Oficina dio recibo a las observaciones del Gobierno sobre las dos comunicaciones de Un.T.E.R.
9. El Comité se reunió y adoptó el presente informe el 12 de noviembre de 2008.
II. Examen de la reclamación
A. Alegatos presentados
10. El Comité toma nota de que la reclamación se refiere a cuestiones de consulta, representatividad a nivel nacional en la Provincia de Río Negro y a tierras, y discriminación en el desempeño de actividades tradicionales en la provincia de Río Negro, respecto del pueblo mapuche. Para un mejor tratamiento el Comité ha estructurado la información proporcionada de la forma que sigue.
Consulta respecto de medidas legislativas de alcance nacional
11. La Un.T.E.R. alega que durante 2005 se presentaron dos anteproyectos de ley ante el Congreso de la Nación referidos a la Emergencia de la propiedad comunitaria y los Procedimientos de regularización de la propiedad comunitaria para hacer frente a los desalojos de las comunidades indígenas de sus territorios tradicionales que no fueron sometidos a un proceso de consulta apropiado en los términos establecidos por el Convenio núm. 169. Indica que la consulta consistió en una reunión que se realizó en el Congreso de la Nación el día 12 de mayo de 2005, a la que fueron invitados por correo electrónico las organizaciones de pueblos indígenas, dejando a su propia suerte la capacidad para llegar a Buenos Aires. Agregan que los anteproyectos caducaron.
12. Enuncia una serie de proyectos presentados ante el Senado o ante la Cámara de Diputados, sobre los que no se ha garantizado el derecho de consulta y participación y que son los siguientes: 1) expediente núm. 1045/06, proyecto de ley modificando el Código de Minería en lo relativo a la participación de las comunidades indígenas; 2) expediente núm. 1599/06, proyecto de ley declarando en todo el territorio nacional la emergencia de la propiedad comunitaria indígena; 3) expediente núm. 1839/04, proyecto de ley estableciendo los derechos de propiedad intelectual de los pueblos indígenas; 4) expediente núm. 1855/06, proyecto de ley sobre regulación de las relaciones entre las autoridades del Sistema Judicial Nacional y Federal y las autoridades de los pueblos indígenas; 5) expediente núm. 2228/04, proyecto de ley creando el sistema de consulta indígena; 6) expediente núm. 2368/05, proyecto de ley estableciendo la mediación penal como forma alternativa de resolución de conflictos surgidos del sistema penal; 7) expediente núm. 1803-D-2006, régimen de propiedad comunitaria indígena: emergencia y regulación, derogación de los artículos 2, 4, 7, 11 y 12 de la ley núm. 23302, y 8) expediente núm. 2777-D-2005, régimen sobre comunidades indígenas.
13. Agrega el reclamante que falta una acción coordinada y sistemática de consulta y participación. Que en la conformación del Consejo de Participación Indígena (CPI) diversas comunidades indígenas que nombran no fueron invitadas a la elección de representantes en las provincias de Río Negro (Nota_1), Salta (Nota_2) y Misiones. Sostiene que el Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas (CODECI) de Río Negro, que funciona en el ámbito del Ministerio de Gobierno, tiene conocimiento de la existencia de las comunidades de Río Negro no convocadas a la elección para integrar el CPI, ya que casi todas han presentado ante ese organismo la solicitud de reconocimiento de sus territorios.
Provincia de Río Negro: consulta respecto de medidas legislativas y administrativas y cuestiones de representatividad
14. La organización reclamante cuestiona el proceso de adopción del decreto núm. 967/04, del Poder Ejecutivo Provincial, que pone precio a las tierras fiscales (tierras públicas) y sería aplicado a quienes estuvieran asentados en tierras públicas sin que se procediera previamente al saneamiento de las tierras reivindicadas por los indígenas asentados en dichas tierras.
15. La Un.T.E.R afirma que aunque la medida afecta intereses directos y nucleares de las comunidades, lof y pobladores mapuche, el Gobierno no informó a sus organismos representativos ni directamente a los involucrados y que tampoco se convocó la participación de los pueblos indígenas ni se implementó ningún mecanismo de consulta.
16. También cuestiona el reclamante la firma del convenio núm. 156/1, de 2000, entre el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y el CODECI que establece un mecanismo de inscripción, modificación y extinción de las personerías jurídicas de las comunidades indígenas de la provincia.
17. Además, indica que el 2 de noviembre de 2005 se suscribió entre el Ministerio de Producción de la Provincia de Río Negro y el Intendente de El Bolsón (localidad ubicada en el sudoeste de la provincia), un convenio sobre regularización de «tierras fiscales» el cual fue convalidado por decreto provincial núm. 1651, e indica que las comunidades y pobladores tomaron conocimiento a través de la prensa.
18. Contexto. En la descripción del contexto, el reclamante indica que en la provincia de Río Negro está en vigor la ley provincial núm. 2287, de 3 de junio de 1988, ley integral del indígena, que fue elaborada en consulta con los pueblos indígenas y que brinda una protección adecuada, pero que no se aplica. Indica que la ley, en su artículo 7, designa al Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas (CODECI) como autoridad de aplicación de la ley, con carácter consultivo y resolutivo. Y que, el mismo, fue creado el 6 de abril de 1998 por decreto núm. 310/98. El artículo 4 del decreto establece que el CODECI funciona en el ámbito del Ministerio de Gobierno como espacio de cogestión gobierno-indígenas para establecer las políticas a implementarse.
19. Informa el reclamante que los miembros mapuches del CODECI son elegidos por la Coordinadora del Parlamento del Pueblo Mapuche integrada por representantes de distintas organizaciones mapuche de la provincia. Indica que el artículo 2, del decreto núm. 310/98, reconoce a la Coordinadora del Parlamento del Pueblo Mapuche como instancia representativa conformada por todas las organizaciones del pueblo mapuche.
20. Consejo Asesor Indígena (CAI). Alega el reclamante que no todas las comunidades ni organizaciones Mapuche de la provincia están representadas en la coordinadora, como en el caso del Consejo Asesor Indígena (CAI). Informa que el CAI es una organización política que nuclea desde 1986 a comunidades, lof y pobladores mapuche establecidos en la provincia de Río Negro. Que su objetivo principal es la recuperación de los territorios, la historia y la cultura del Pueblo Mapuche con miras a fortalecer su desarrollo político, social y cultural autónomo. Indica que el CAI se retiró de la Coordinadora del Parlamento Mapuche por considerar que sus resoluciones y prácticas no coinciden con las aspiraciones de su organización. Sostiene que los organismos del Estado no sólo no consideran al CAI un interlocutor válido de los intereses del pueblo Mapuche sino que intentan descalificar y obstaculizar su tarea permanentemente.
21. Respecto del Poder Ejecutivo provincial, indica que éste sólo toma como interlocutor al CODECI y que no consulta con otras organizaciones representativas del pueblo mapuche. En sus observaciones complementarias, el reclamante se refiere a la ley nacional núm. 26160, Ley de Emergencia, que suspende los desalojos durante cuatro años ordenados contra comunidades indígenas del país y dispone la regularización de las tierras que ocupan tradicionalmente. El reclamante «exige que se prevean instancias donde se abra al diálogo la implementación de la Ley de Emergencia con las organizaciones representativas del pueblo mapuche de la provincia, en las que además puedan participar y discutir los afectados directos masivamente y con todo el conocimiento necesario para brindar su consentimiento, el que debe ser libre, previo e informado».
22. Sostiene que el CODECI ha renunciado ilegalmente a su competencia y que la ha delegado a la Dirección de Tierras de la provincia de Río Negro, órgano de aplicación de la Ley Provincial núm. 279 sobre Tierras Fiscales, y que dicha Dirección no considera en sus actuaciones y decisiones los derechos del Convenio núm. 169. Sostiene reiteradamente que el CODECI no defiende los derechos de los pueblos indígenas de la provincia de Río Negro por cuanto los empuja a obtener títulos precarios como «fiscaleros» (ocupantes de tierras públicas) y no los que les corresponden como indígenas, lo acusa de inacción frente a desalojos, e incluso de que algunos abogados del CODECI habían hecho pagar por sus servicios a título privado a miembros de comunidades indígenas que habían solicitado al CODECI que defendiera sus derechos. Solicita que se tome al CAI como interlocutor a efectos de la consulta y la participación previstos en el Convenio núm. 169.
Provincia de Río Negro: derechos de las comunidades mapuche (lof) sobre las tierras que ocupan tradicionalmente
23. Contexto. Indica el reclamante que de los cinco millones de hectáreas que la provincia de Río Negro declara como fiscales, se estima que el 75 por ciento están ocupadas tradicionalmente por integrantes del pueblo mapuche con derecho de posesión y propiedad sobre esos espacios. Ello sin mencionar las propiedades privadas que se encuentran en la misma situación, muchas de las cuales podrían ser expropiadas en cumplimiento de lo que establece el artículo 13 de la Ley Provincial Integral del Indígena, núm. 2287. Indica que según dicho artículo, en los casos en los que se detectaran situaciones de lesión enorme o subjetiva, usurpación u otros vicios de la posesión y/o adquisición del dominio en detrimento de los pobladores y/o comunidades indígenas, se ordena dar intervención a la Fiscalía de Estado para que promueva las acciones judiciales o administrativas que correspondan a los efectos de restituir las tierras a sus legítimos dueños.
24. Alega que sobre toda esa extensión el Gobierno pretende que se aplique la Ley Provincial núm. 279, de Tierras Fiscales (derecho común), eludiendo la aplicación de las leyes que corresponden en el caso de las ocupaciones tradicionales. Declara que esa ley tiene por objeto las denominadas tierras fiscales y que su letra, de 1961, no contempla el tratamiento de los territorios tradicionales ni la participación de los pueblos indígenas. Afirma que los mapuche, que ocupan tradicionalmente tierras fiscales en la mayoría de los casos, carecen de título y sus ocupantes son considerados como intrusos. En muchos casos, la identificación de sus ocupaciones tradicionales ni siquiera se encuentra registrada. En otros casos, las familias o lof mapuche sólo detentan permisos precarios de ocupación y que, por lo tanto, el Gobierno puede vender, arrendar, explotar, dar en concesión, entre otros, estas tierras sin necesidad de expropiar y/o indemnizar a sus ocupantes. Afirma que la aplicación de la legislación correspondiente especifican que es la que protege los derechos de los pueblos indígenas importa un grave peligro para el acervo fundiario de la provincia y para muchos terratenientes y comerciantes que otrora despojaron a los mapuche de sus tierras, valiéndose de diferentes maniobras fraudulentas con el aval del gobierno provincial. Sostiene, que el plan de la provincia de Río Negro es limitar el reconocimiento a las comunidades que ya han sido reconocidas como reservas por leyes anteriores con el aval del CODECI
25. Acta-acuerdo de intangibilidad dominial de 1998. En particular se refiere a la presunta violación del Acta-acuerdo de intangibilidad dominial, firmada en 1998 entre, por un lado, los Gobiernos nacional, representado por el INAI, provincial y la Coordinadora del Parlamento Mapuche, en el que se convino declarar «Area crítica» a distintas zonas de la provincia en las que se encuentran asentadas comunidades mapuche que ven amenazados sus territorios comunitarios. Declaran que en dicho instrumento, el gobierno provincial se comprometió a no avalar ninguna operación de compraventa ni mensura hasta tanto no se clarifiquen en qué condiciones jurídicas y catastrales se encuentran los campos, ya que se presume una serie de irregularidades en perjuicio de los pueblos indígenas. Alega que el gobierno de Río Negro, a través de la Dirección de Tierras de la provincia, habría presionado a los pobladores mapuche del campo a conformarse a la legislación provincial sobre tierras fiscales (ley núm. 279) renunciando de ese modo a sus derechos ancestrales sobre las tierras que ocupan tradicionalmente o reivindican como tales. Especifica que la ley núm. 2287 referida prevé mecanismos especiales para sanear los derechos de las tierras reivindicadas por los mapuche, pero que nunca fueron puestos en práctica; que ningún organismo de la provincia se declara competente para tramitar reivindicaciones sobre la tierra y que no existe ningún título de propiedad otorgado a los mapuche sobre las tierras que ocupan tradicionalmente.
26. Declara el reclamante que el decreto provincial núm. 967/04, de 23 de agosto de 2004, actualiza los pagos de pastaje cobrado a los ocupantes precarios, muchos de ellos mapuche, asimilando a los mapuche con los «fiscaleros» (ocupantes de tierras públicas). Indica que desde la adopción de ese decreto, la Dirección de Tierras de la provincia comenzó a implementar una política de presión sobre los ocupantes mapuche para que actualicen sus pagos de pastaje, exigiéndoles la mensura de dichos campos a su cargo y la compra de los mismos, bajo apercibimiento de perder sus derechos de ocupación. Indica a título de ejemplo que los integrantes de la comunidad Mapuche de Río Chico Abajo, con personería jurídica otorgada por el INAI, recibieron avisos de pagos de pastaje atrasados y renovación de permisos precarios de ocupación propios de los fiscaleros y que ante la falta de respuesta del CODECI se dirigieron a varios organismos, entre ellos al INAI quien fue el único organismo que respondió y se dirigió además a la Dirección de Tierras de la provincia de Río Negro solicitando que tenga a bien suspender «el reclamo efectuado en carácter de canon por uso de la tierra sobre integrantes de las comunidades indígenas» que así se reconocen, señalando asimismo el INAI que «la mora en la ejecución del mencionado proyecto imputable a organismos del estado provincial CODECI no puede luego redundar en perjuicio para las comunidades y sus miembros cuyas tierras no se encuentran regularizadas».
27. Personería jurídica. Campo de aplicación. Indican que el convenio núm. 156/1, firmado en 2000 entre el INAI y el CODECI, delimita el campo de aplicación personal, imponiendo requisitos objetivos que no todos los integrantes mapuche, que habitan la provincia, pueden cumplir, debido a las circunstancias históricas que marcaron el destino de este pueblo. Agregan que el documento del CODECI, que informa acerca del trámite de la personería jurídica, determina que su población objeto son las comunidades indígenas a las que define como «conjunto de familias», que, entre otras condiciones, «vivan en un hábitat común y actúen como un colectivo» excluyendo a las familias ampliadas o nucleares. Se preguntan sobre el destino de las familias que se vieron obligadas a desplazarse por despojo de sus tierras. Indican que la Ley Provincial Integral del Indígena núm. 2287 reconoce como sujetos beneficiarios no sólo a las comunidades que viven de manera concentrada sino a las dispersas también.
28. Personería jurídica. Procedimiento. Indica el reclamante que el trámite de obtención de personería es intrincado, complejo, inaccesible, con una serie de obligaciones que escapan a la realidad, costumbres y tradiciones de las comunidades y sus integrantes que impiden que las comunidades y lof más desprotegidas puedan completarlo. Considera que viola el artículo 5, apartado c) del Convenio núm. 169, que establece que al aplicarse sus disposiciones los gobiernos deberán adoptar, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas tendientes a allanar las dificultades que experimenten al afrontar nuevas formas de vida y de trabajo. Considera que la afirmación en el documento mencionado en el párrafo precedente de que la culminación de este trámite permitirá a las comunidades inscriptas «solicitar tierras» es una afrenta a los miles de pobladores rurales que ocupan tierras tradicionalmente en la provincia.
29. Afirma la Un.T.E.R que existe un marco de confusión inducida en cuanto a la competencia de los distintos órganos provinciales relacionados con los derechos sobre las tierras de los pueblos indígenas. A título de ejemplo indica que el 14 de abril de 2003 el CODECI emitió la disposición núm. 13/03, que reconoce el territorio comunitario del Lof Casiano y su derecho a reclamarla y a defenderse contra la intrusión de terceros. Sin embargo, el Ministerio de Gobierno derogó dicha disposición mediante resolución núm. 3892, de 8 de noviembre de 2004, alegando entre otros, que «analizadas las facultades del CODECI dentro del marco de la ley núm. 2287 y del decreto núm. 310/98, no surge que dicho organismo posea facultades para emitir este tipo de acto administrativo de reconocimiento de derechos sobre tierras en litigio». Que, por otro lado, en el fallo «Sede, Alfredo y otros c/Vila, Herminia y otros/desalojo», expediente núm. 14012-238-99, de 12 de agosto de 2004, se establece que los interesados deben acudir previamente al CODECI para agotar la vía administrativa susceptible recién después de revisión contencioso administrativa. Concluye que en ese marco de confusión inducida es imposible para los pobladores y comunidades mapuche de la provincia de Río Negro ejercer sus legítimos derechos cuando el Gobierno y sus dependencias se atribuyen o renuncian a sus deberes y competencias fuera del marco de la ley, y en violación al principio de legalidad que rige en las actuaciones administrativas.
30. Indica que hasta el momento de presentación de la reclamación, la provincia de Río Negro no había reconocido a ninguna comunidad, lof o poblador, la propiedad y posesión de las tierras que ocupa tradicionalmente, no había establecido medidas para que dichas ocupaciones se determinen, ni había establecido mecanismos adecuados para resolver las reivindicaciones que se plantean, ni medidas tendientes a evitar despojos por lesión subjetiva, a pesar de la infinidad de trámites iniciados por diferentes comunidades y a pesar de las denuncias de despojos o peligro inminentes presentados. A título de ejemplo describen los casos de los siguientes lof, que son integrantes del CAI:1) Lof Villar-Cayumán; 2) Lof Antual Albornoz; 3) Comunidad Mapuche Kon Kiñe Mú (KKM) 4) Lof Pedraza-Melivilo; 5) Lof Mariano Epulef; 6) Lof Casiano-Epugmer. Respecto del Lof-Villar Cayuman indica que desde enero de 2004, una familia de comerciantes ingresó en su territorio tradicional intentando despojarlos mediante amenazas, con el apoyo de la Dirección de Tierras que entregó a dicha familia un certificado de «ocupante pacífico con derecho a compra» calificando de usurpadores a los indígenas, quienes según los reclamantes ocupan las tierras desde hace muchos años, y que el reconocimiento y titulación de su territorio tradicional es fundamental para que el Lof Villar-Cayuman se defienda en juicio de desalojo iniciado por esa familia, aunque esta no tiene título. En el caso del Lof Antual Albornoz se refieren a dos expedientes paralelos y contradictorios que tramita la Dirección de Tierras, uno relacionado con la propiedad comunitaria y otro como «fiscaleros». En cuanto a la comunidad Mapuche Kom Kiñe indican que desde fines del siglo XIX esta comunidad ocupa un área de aproximadamente 11 mil hectáreas en el Paraje Arroyo las Minas, en la zona de influencia de la margen derecha del Río Chubut, y que tal comunidad es víctima de acoso judicial por una familia de comerciantes-terratenientes y se refieren a siete causas judiciales contra la comunidad, algunas por usurpación. Informa asimismo que la Dirección de Tierras de la provincia de Río Negro aplicó al caso del Lof mapuche Pedraza Melivillo la ley núm. 279 sobre tierras fiscales que establece que la orden de desalojo es inapelable en vía administrativa y que sólo es posible como defensa la vigencia de alguno de los títulos siguientes para no ser considerado como «intruso» (permiso precario de ocupación, contrato de arrendamiento y adjudicación de venta). El Comité no da cuenta de cada caso referido sino que ha seleccionado algunos a título de ejemplo.
31. Al proporcionar informaciones adicionales, el reclamante subrayó que la Ley Nacional núm. 26160, de Emergencia de la Propiedad y Posesión Comunitaria, sólo protege a las comunidades indígenas con personería jurídica inscripta o a las preexistentes, descartando cualquier reivindicación de pobladores indígenas dispersos que habitan las zonas rurales y que no tiene en cuenta que esta dispersión se debió a políticas etnocidas implementadas por el ejército durante la campaña del desierto y que, por lo tanto, los pueblos indígenas no debían ser penalizados por la dispersión resultante de una política de la que fueron víctimas.
32. Solicita que se prevean instancias donde se abra al diálogo la implementación de la Ley de Emergencia con las organizaciones representativas del pueblo mapuche de la provincia.
Boletos de marcas y señales
33. Declaran que el Gobierno viola los artículos 20, apartado 2 y 23 del Convenio núm. 169 por discriminación indirecta, porque se pretende aplicar una legislación uniforme en la tramitación de marcas y señales a los crianceros de la provincia de Río Negro que desarrollan ocupaciones tradicionales y, que ello, da como resultado la excusión sistemática de los crianceros mapuche del acceso a los boletos de marcas y/o señales. Destaca que la crianza de ganado menor es para el pueblo mapuche la base de su subsistencia y se practica de forma comunitaria, debiendo entendérsela como su actividad tradicional. Que el boleto de marca y/o señal es el título de propiedad del ganado mayor o/menor respectivamente y es el documento necesario para ejercer la crianza y producción y comercio de productos pecuarios (lana, carne, cuero).
34. Indica que la Ley Provincial de Marcas y Señales núm. 1645 establece que para otorgar los títulos (boletos) el solicitante deberá acreditar su carácter de propietario, arrendatario u ocupante legal de un inmueble rural, mientras que el decreto núm. 1888/1983 reglamentario faculta a los integrantes de las comunidades indígenas a obtener el boleto con la certificación de su pertenencia a la agrupación indígena emitido por su «jefe». Afirma el reclamante que, por lo tanto, la acreditación del título de propiedad, contrato de arriendo o permiso precario otorgado por la Dirección de Tierras de la provincia de Río Negro no es un requisito exigible a los integrantes de las comunidades originarias de la Provincia. Informa que desde el mes de abril de 2004, integrantes de tres lof mapuche iniciaron la solicitud de boletos de señal ante la Dirección del Departamento de Actividades Pecuarias de la Dirección de Ganadería de Ingeniero Jacobacci sin que hubieran obtenido respuesta hasta la presentación de la presente reclamación. Que el 12 de abril de 2005 el director provincial de ganadería hizo saber a los lof que los dictámenes núm. 588, 589 y 509/04, de su asesoría letrada, no le permitían extender los títulos mencionados. Indica que expresamente exigían un título expedido por la Dirección de Tierras.
35. Agrega que la ley sólo autoriza a expedir un boleto por persona, a aquella que acredita el título sobre la tierra y que no contempla la situación de vida comunitaria de las comunidades mapuche. Afirma que esta situación termina colocando a los mapuche en la obligación de solicitar permisos precarios de ocupación a la Dirección de Tierras, renunciando a sus derechos como indígenas. Agrega que como son individuales coadyuva a la desintegración de la vida comunitaria de los mapuche y sus territorios. Que la tenencia de boletos tiene carácter alimentario y que sin los boletos no pueden transportar ni comercializar productos que son la base de su economía de subsistencia. Que además el ganado al no tener marcas, está «orejano», es decir, no puede ser identificado como propiedad de su dueño, que además la omisión de los funcionarios de entregar boletos coloca los crianceros mapuche en situación de ilegalidad forzada y que otra consecuencia es la expulsión de los jóvenes a las zonas marginales de la ciudad al no poder desarrollar más su actividad tradicional de subsistencia.
B. Observaciones del Gobierno
Consulta respecto de medidas legislativas de alcance nacional
36. El Gobierno indica que los proyectos respecto de los cuales el reclamante alega falta de consulta, se han plasmado en la ley núm. 26160, de fecha 1.º de noviembre de 2006, mediante la cual, entre otros puntos, se declaró la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas, se suspenden todo tipo de desalojos contra las comunidades indígenas y se ordena la realización de un relevamiento técnico-jurídico-catastral de la situación dominial de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas con el fin de regularizarlas. Declara el Gobierno que en el proceso de elaboración de esta ley se prestó especial atención a la consulta y a la participación que detalla luego de sentar las siguientes precisiones sobre la ley núm. 26160.
37. Indica el Gobierno que, en virtud de esta ley el plazo de la emergencia fue fijado en 4 años y el plazo para efectuar el relevamiento es de tres años, destinándose a ese efecto 30 millones de pesos como fondo especial. Ese fondo podrá utilizarse para: a) el relevamiento técnico-jurídico-catastral de las tierras que en forma tradicional, actual y pública ocupan las comunidades indígenas; b) las labores profesionales en causas judiciales y extrajudiciales, y c) los programas de regularización dominial.
38. Indica el Gobierno que la autoridad de aplicación la ley núm. 26160 es el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y que el relevamiento ordenado resulta de la voluntad del Estado de cumplir con una asumida al ratificar el Convenio núm. 169, toda vez que el artículo 14.2 del mismo establece la obligación de los Estados que lo hayan ratificado de tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan.
39. Consulta y participación. Destaca el Gobierno que en el proceso que ha debido atravesar el proyecto de ley núm. 26160 se prestó especial observancia a la participación indígena. Indica que la ley nacional núm. 23302, publicada el 12 de noviembre de 1985, sobre política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes, que crea el INAI como entidad descentralizada con participación indígena, contempla un consejo de coordinación en el seno del INAI. De acuerdo a lo establecido en el artículo 5, de la ley núm. 23302, el consejo de coordinación estará integrado por: a) un representante del Ministerio del Interior; b) un representante del Ministerio de Economía; c) un representante del Ministerio de Trabajo; d) un representante del Ministerio de Educación y Justicia; e) representantes elegidos por las comunidades aborígenes cuyo número, requisitos y procedimientos electivos determinará la reglamentación; f) un representante por cada una de las provincias que adhieran a la ley.
40. Consejo de Participación Indígena (CPI). Indica el Gobierno que con el objetivo de consultar a los pueblos interesados en los términos del artículo 6 del Convenio, y como paso previo a la conformación del consejo de coordinación, se han dictado las resoluciones núms. 152/2004 y 301/2004, impulsando la conformación del Consejo de Participación Indígena, que expresa la representación indígena en el Consejo de Coordinación. Dicho consejo está constituido por representantes de todos los pueblos originarios de cada una de las provincias argentinas. El Gobierno indica que los representantes de los pueblos originarios fueron elegidos en asambleas de representantes de las comunidades de cada pueblo a nivel provincial, que se han desarrollado en los años 2005 y 2006.
41. Afirma que la modalidad implementada permitió que los designados sean auténticamente representativos de las comunidades. Declara el Gobierno que el artículo 1 de la resolución núm. 301/04, del INAI, dispone que la elección de los integrantes del CPI «será realizada por los representantes de las comunidades indígenas que oportunamente hayan obtenido la inscripción de su personería jurídica, ya sea en el Registro Provincial correspondiente o en el Registro Nacional de comunidades indígenas, que funciona en el ámbito de este instituto. Asimismo, en ocasión de la realización de las asambleas pertinentes, las autoridades de las comunidades inscriptas podrán, por decisión de la asamblea, aceptar la participación de las autoridades de las comunidades que aún no se encuentran registradas ». Indica el Gobierno que la convocatoria a la conformación del CPI del INAI fue dirigida a las comunidades, verdaderas y únicos sujetos de derechos conforme al artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional. El Gobierno cita a las personas que resultaron electas miembros del CPI, por pueblo y por provincia.
42. Indica el Gobierno que la ley núm. 26160 se tramitó en el Congreso Nacional, y que a lo largo de su tramitación se prestó especial cuidado a la participación indígena. Afirma que el 1.º de junio de 2006 el CPI, en ocasión de su primera reunión plenaria en Chapadmalal, se expidió dando su aval al proyecto de ley. Indica que los representantes del CPI también han brindado su opinión directamente frente a los legisladores reunidos en comisión.
43. Consulta respecto de la implementación. Afirma el Gobierno que en las reuniones regionales del CPI (Noreste, Noroeste y Sur argentino) se ha puesto en consideración la forma de implementación de la ley. Agrega que la participación indígena en la ejecución de la ley resulta esencial y que la metodología y las acciones para ejecutar la ley son permanentemente consensuadas con el CPI. Concluye el Gobierno que a nivel nacional la participación indígena se encuentra actualmente asegurada mediante el Consejo de Participación Indígena, el cual avaló el proyecto de la actual Ley de Emergencia de la Propiedad Indígena, participó e impulsó el trámite correspondiente a la sanción y actualmente participa activamente en el delineamiento de las acciones de ejecución del proyecto. Indica que en el caso de la provincia de Río Negro la elección de los representantes del CPI se realizó en el marco del Parlamento del Pueblo Mapuche realizado en la ciudad de Ingeniero Jacobacci, en fecha 9 de abril de 2005, con la presencia de 40 comunidades. Además, adjunta un acta firmada por la secretaria ejecutiva del Parlamento mapuche informando sobre la elección y las comunidades que participaron en dicha elección 3.
Provincia de Río Negro: consulta respecto de medidas legislativas y administrativas y cuestiones de representatividad
44. El Gobierno declara que resulta necesario identificar la situación del Consejo Asesor Indígena (CAI) quien es el que impulsa la denuncia, en opinión del Gobierno, y explicitar la naturaleza del Consejo de Desarrollo de las Comunidades Indígenas (CODECI). Afirma que solamente entendiendo la naturaleza del CODECI y del CAI es posible encuadrar en su real dimensión la reclamación efectuada.
45. CODECI. Indica que el CODECI se creó como órgano de aplicación de la Ley Provincial Integral del Indígena núm. 2287, de 1988, y que la mencionada ley estableció la competencia del CODECI como órgano de cogestión integrado por representantes de comunidades indígenas y del Gobierno de la provincia de Río Negro. Agrega que actualmente se encuentra integrado por cuatro consejeros indígenas y dos consejeros gubernamentales. Informa que el CODECI cuenta con un cuerpo de asesores jurídicos cuya función es asesorar e iniciar reclamos administrativos ante la Dirección de Tierras y Colonias de la provincia de Río Negro. Además, considera que el CODECI, inserto en la estructura de la ley núm. 2287 viene a cumplir la función de organismo representativo previsto en el artículo 12 del Convenio núm. 169, y que ha iniciado numerosas acciones como representante natural y necesario de comunidades y pobladores indígenas.
46. CAI. Agrega que el artículo 6 de la referida ley reconoce la existencia del CAI con sede en Ingeniero Jacobacci y establece que estará compuesto por delegados electos por comunidades indígenas, asociaciones rurales y urbanas de la provincia y que actuará en forma conjunta con el gobierno provincial. Afirma asimismo que el 17 de noviembre de 1997 el CAI, junto a las demás organizaciones, centros y comunidades indígenas existentes en la provincia de Río Negro conformaron una organización con el nombre de Coordinadora del Parlamento Mapuche, contando el CAI hasta 2001 con un representante ante el CODECI, persona a quien se le revoca el mandato. A partir de 2001 el CAI deja de participar, en forma voluntaria, del Parlamento Mapuche, en cuya reunión anual se designan a los representantes indígenas en el CODECI y demás representantes de la Coordinadora. Indica que el CAI resultó autoexcluido de los mecanismos de representatividad en los que otrora no sólo participó sino que creó.
47. Indica el Gobierno que resulta llamativa la denuncia respecto al convenio núm. 156 suscripto entre la Nación y la provincia de Río Negro, pues la documentación que acompaña el recurrente no expresa el correlato con el original del mismo. Indica que dicho convenio se suscribió con el fin de armonizar los requisitos para la inscripción de personerías, adecuándolos al nuevo texto constitucional. Agrega que dicho convenio se firmó en 2000 y difiere sensiblemente de la documentación acompañada por el reclamante, con lo cual resulta imprescindible que el mismo aclare los puntos que le causan agravio toda vez que el texto original no conculca ningún derecho reconocido a las comunidades indígenas. El Gobierno proporciona una lista de comunidades indígenas inscriptas y de otras que han solicitado su inscripción en virtud de ese convenio, que tiene plena vigencia. Además, agrega que el Convenio fue celebrado en el año 2000, año en el que el CAI formaba aún parte del CODECI, con lo cual mal puede hablar de falta de participación en la firma de dicho Convenio.
Provincia de Río Negro: derechos de las comunidades mapuche (lof) sobre las tierras que ocupan tradicionalmente
48. Contexto. Indica el Gobierno que la Ley núm. 26160 de Emergencia de la Propiedad Comunitaria, tiene por objeto suspender todo tipo de desalojos contra las comunidades indígenas y otorga un plazo de cuatro años para el relevamiento jurídico catastral de las tierras con ocupación tradicional y la regularización dominial de las mismas, en cumplimiento con el artículo 14 del Convenio. Que a esos efectos se ha destinado un fondo especial de 30 millones de pesos, y que la autoridad de aplicación es el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.
49. Conflicto entre leyes. Indica el Gobierno que hay una serie de relaciones y tensiones que se producen al aplicarse la Ley Provincial núm. 279 de Tierras Fiscales y la Ley Provincial núm. 2287, Ley Integral del Indígena, pero que estas tensiones pueden resolverse equilibradamente cuando cada organismo toma la competencia que le compete. Considera que el CODECI, inserto en la estructura de la ley núm. 2287, viene a cumplir la función de organismo representativo previsto en el artículo 12 del Convenio núm. 169, y que ha iniciado numerosas acciones como representante natural y necesario de comunidades y pobladores indígenas. Que dichos reclamos han sido instados ante la Dirección de Tierras, Colonias y Asesoramiento Técnico Institucional de la Provincia que resulta ser el organismo de aplicación de la ley núm. 279. Que los reclamos ante la Dirección de Tierras de la provincia consisten en peticionar que, en virtud del sujeto (comunidad indígena y/o poblador indígena disperso) y del objeto (territorio indígena de posesión tradicional) se dicte el correspondiente acto administrativo en el cual se reconozca el derecho de posesión tradicional. El Gobierno lamenta que hasta la fecha no se ha logrado una eficiente articulación entre la Dirección de Tierras y el CODECI y, por ello, se otorgan «permisos precarios de ocupación» por un año.
50. Ley núm. 279, de 1961 y decreto núm. 967, de 2004. Indica el Gobierno que la ley núm. 279 y el decreto núm. 967/04 son normas provinciales y que conforme a los artículos 21, 31 y 75, inciso 17 de la Constitución Nacional, dichas normas tienen jerarquía inferior a la Constitución y a las leyes nacionales. Que Argentina ha adoptado en la cuestión indígena el principio de la concurrencia de potestades entre el Estado nacional y los Estados provinciales, y que la normativa en la materia excede las normas provinciales. Que, sin embargo, no se advierte en la ley provincial núm. 279 y en el decreto provincial núm. 967/04 disposición alguna que contraríe los derechos comunitarios. Indica que, a menos de que se parta del supuesto de que toda la tierra fiscal se encuentra ocupada tradicionalmente por comunidades indígenas, cabe la posibilidad de la existencia de tierras fiscales sin ocupación indígena. Afirma que el Estado provincial puede regular el uso que pretenda dar a la tierra fiscal que no reconozca ocupación indígena.
51. Declara el Gobierno que cuando se constate ocupación indígena tradicional sobre tierras fiscales, la ley núm. 279 y sus decretos reglamentarios deben ceder y priorizarse la legislación indígena, no sólo por ser especial en la materia sino por ser, las de índole nacional, jerárquicamente superior a la ley núm. 279. Declara que la ley núm. 279 no conculca derechos indígenas como sí puede hacerlo una errónea o extensiva aplicación de la misma.
52. Personería jurídica. Como se indica en el párrafo 47 de este informe el Gobierno considera que el anexo presentado por el reclamante difiere sensiblemente del convenio núm. 156/1 suscripto entre la Nación por un lado y la provincia de Río Negro, por el otro. Según el texto del convenio núm. 156/1, el INAI y la provincia «prestan su consentimiento para simplificar las exigencias tendientes a reconocer la personería jurídica de aquellas comunidades que así lo soliciten» y establece los siguientes requisitos: a) nota de solicitud de personería de la comunidad; b) ubicación de la comunidad, acompañando un croquis sencillo que involucre tierras específicas que puedan ser afectadas al futuro título comunitario; c) descripción de sus pautas de organización y de los mecanismos de designación y de remoción de sus autoridades, los que deberán ser aprobados por la Dirección General de Personas Jurídicas; d) breve reseña de los elementos que acrediten el origen étnico cultural histórico de la comunidad con presentación de la documentación disponible; e) nómina de los integrantes de la comunidad con grado de parentesco, y f) mecanismo de integración y exclusión de los miembros.
53. Además, el Gobierno informa que el convenio núm. 156/1 celebrado entre la provincia de Río Negro y el INAI, que tiene por objeto simplificar los trámites de personería jurídica de las comunidades indígenas, tiene plena vigencia conforme al detalle de inscripciones que a continuación expone. Indica que en virtud del mismo han obtenido la personería jurídica las siguientes comunidades: Ngpun Currha; Peñi Mapu; Putre Tuli Mahuida; Kume Peuke Mapuche; Wefuwecu; Mongel Mamuell; Lof Huenchupan; Lucinda Quintupray; Las Huaytecas; Elel Kimun; Raghñ Plang Curra Meu; Inchen Ciwew Folil; Lof Mariano Sólo. Han solicitado y se está tramitando la personería jurídica de las siguientes comunidades: Catriel; Kom Kiñe Mu; Rincón del Manzano; Kemu Paku; Las Aguadas; Fisque Menuco; Lof Manuel Grande; Manuel Pirhen; Lof Pasos-Huentelaf; Los Pehuenes; Lof Mariano Epulef y Pillahuinco.
54. Agrega el Gobierno que entre el INAI y la provincia de Río Negro se ha celebrado un Convenio tendiente a subsidiar el programa nuevos derechos, personería jurídica y regularización de tierras de Río Negro que tramitó mediante expediente núm. 10256, del año 1998, que tiene por objeto la regularización dominial de las tierras en las que se encuentran asentadas las comunidades indígenas de Pilquineyeu del Limay, Lipetrén y las zonas denominadas áreas críticas, cubriendo el programa 320.000 hectáreas. También proporciona informaciones sobre el Programa «Nuevos derechos, personería jurídica y regularización dominial» (II), expediente núm. 50141/04, el cual abarca 334.000 hectáreas, y que contempla, entre otros, la organización de las familias mapuche de las áreas críticas dispersas y las comunidades focalizadas con vista a la autogestión comunitaria; promover el reconocimiento de la personería jurídica, regularización dominial y identificar alternativas productivas viables.
55. Respecto de los casos citados por el reclamante, el Gobierno brinda las siguientes precisiones: a) respecto del Lof Casiano Epugner indica que éste tiene que acreditar ante la Dirección de Tierras y el CODECI quiénes son los que integran el Lof para proceder al reconocimiento territorial mediante título comunitario, y que además obran en el CODECI reclamos de otros familiares directos de Don Agustín Casiano que también se considera con derecho a las tierras; b) respecto de la Comunidad Kom Kiñe Mu (KKM) indica el Gobierno que a la fecha la problemática es la pertenencia territorial de la comunidad a la reserva Ancalao, situación que limita la obtención del título comunitario a partir de que la desmembración del territorio de Ancalao debe ser resuelto en el seno de la Comunidad. Afirma que de lo que se trata es de preservar territorios ancestrales y no de desmembrarlos y que las familias de esa comunidad lograron resistir la acción de desalojo porque probaron pertenecer a la comunidad Ancalao. También brinda precisiones sobre otras comunidades pero el Comité sólo ha citado algunos ejemplos pues no es el objeto de este informe el análisis de cada caso. En cuanto al caso Pedraza Melivillo, informa el Gobierno que en el mes de junio de 2006, el letrado apoderado de la lof, atento a la disposición núm. 83/2006 de la Dirección de Tierras por la cual se dispuso el desalojo administrativo, requirió la intervención del CODECI, el cual produjo el dictamen núm. 03/2006 faltando a la fecha de la respuesta del Gobierno dictar el acto administrativo a estos efectos.
Boletos de marcas y señales
56. Indica el Gobierno que la dificultad en la obtención de los boletos de marcas y señales se limita a la situación de aquellas comunidades o miembros que no poseen regularizada su situación dominial. Pero que en modo alguno la condición de indígena es el motivo por el que se dificulta a nivel provincial la entrega de dichos boletos. Indica que la situación no puede analizarse sin relacionarla con el proceso de regularización de tierras que viene llevándose a cabo.
57. Recuerda que hasta la Constitución de 1994 la única referencia de la Constitución Nacional al tema indígena era asignar al Congreso Nacional la obligación de... «promover el trato pacífico con los indios y promover la conversión de ellos al catolicismo». Que la Constitución de 1994 dispone «reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural, reconocer la personería jurídica de sus comunidades y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones». Afirma el Gobierno que esto es parte de una evolución, que Argentina no dudó en adherir. Recuerda la sentencia en el caso «Guari Lorenzo c/Provincia de Jujuy y sucesores de Fernando Campero» de 1929 en que las comunidades de Cochinota y Casabindo reclamaron tierras comunitarias y el tribunal sostuvo que no existía otra propiedad comunitaria que la constituida conforme al artículo 2675 del Código Civil en materia de condominio y que las comunidades indígenas no eran personas según el Código Civil.
58. Afirma el Gobierno que es necesario contrastar esas situaciones del pasado con los notorios avances que de forma activa e ininterrumpida se han venido efectuando en pos de la instrumentación de los derechos de los pueblos indígenas. Que falta mucho por hacer pero que recién en 1994 la Constitución cristalizó claramente los derechos esenciales de las comunidades indígenas y que desde entonces se multiplicaron las acciones para instrumentarlos. Indica el Gobierno que, en efecto, se registran dificultades a la hora de obtención de dichos boletos pero que las mismas son una manifestación de la problemática de fondo que es el acceso a la tierra. Indica que existiendo aún mucho territorio por regularizar, lamentablemente el tema de los boletos son coletazos indeseados de la problemática fundamental sobre el territorio. Indica que la íntima relación entre el acceso a los boletos y la titularidad de la tierra se debe a la normativa provincial que regula de ese modo su entrega en pos de brindar una mayor seguridad jurídica, orden y confiabilidad a la cuestión.
59. Por último, el Gobierno declara que el requisito de titularidad de la tierra para otorgar los boletos es un criterio que la provincia seguramente deberá reconsiderar regulando la cuestión de manera diferenciada para aquellos miembros de comunidades indígenas. Declara que se percibe en el relevamiento territorial previsto por la ley nacional núm. 26160 una buena oportunidad para que la provincia pueda readecuar los criterios en el sistema de concesión de boletos.
C. Conclusiones del Comité
60. El Comité toma nota de las informaciones y anexos presentados por la organización reclamante y de la respuesta y anexos comunicados por el Gobierno.
61. El Comité toma nota que la organización reclamante alega, a nivel nacional, falta de consulta respecto de medidas legislativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas; y a nivel del gobierno de la provincia de Río Negro, falta de consulta apropiada respecto de medidas legislativas y administrativas y cuestiones de representatividad; falta de aplicación de los derechos de las comunidades mapuche (lof) sobre las tierras que ocupan tradicionalmente, y discriminación del pueblo mapuche en el empleo y la ocupación.
Consulta respecto de medidas legislativas de alcance nacional
62. El Comité toma nota de que las alegaciones se refieren a la supuesta falta de consulta apropiada de diversos anteproyectos y proyectos de leyes nacionales. Toma nota que algunos de esos proyectos fueron plasmados en la Ley núm. 26160 de Emergencia de la Propiedad Comunitaria; otros caducaron o no fueron adoptados.
63. El artículo aplicable en este caso es el artículo 6 del Convenio.
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
( )
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
( )
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
64. Respecto de los proyectos de ley presentados ante el Senado o la Cámara de Diputados y de los que el Comité tomó nota en el párrafo 12 de este informe, el Comité toma nota de que, en su respuesta, el Gobierno no ha proporcionado informaciones al respecto. El Comité recuerda la obligación a cargo de los gobiernos establecidos por el artículo 6.1, a), del Convenio, según el cual los gobiernos deberán consultar con los pueblos interesados ( ) cada vez que se prevean (Nota_4) medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En tanto que este artículo no establece exactamente el momento en que debe iniciarse la consulta, el Comité considera que deben establecerse mecanismos que aseguren la consulta de las medidas legislativas y administrativas a que se refiere el Convenio con la suficiente antelación para que dicha consulta resulte efectiva y significativa. Respecto de los proyectos mencionados en el párrafo 12, aquellos que se encuentren aún en trámite, estos deben ser consultados según lo indicado precedentemente.
65. Respecto de los proyectos que se plasmaron en la Ley núm. 26160 de Emergencia de la Propiedad Indígena, el Comité tomó nota de que el reclamante alegó que la consulta no fue apropiada y que en Río Negro, Salta y Misiones un cierto número de comunidades no tuvo conocimiento de las elecciones para integrar el CPI.
66. El Comité tomó nota de que, según las informaciones proporcionadas por el Gobierno, en el proceso de adopción de la ley se brindó especial importancia a la participación indígena y se impulsó la conformación del Consejo de Participación Indígena, el cual está conformado por representantes de los pueblos originarios de cada una de las provincias argentinas. Tomó nota asimismo de la lista de comunidades participantes, los representantes electos en cada provincia y del acta relativa a las elecciones en la provincia de Río Negro, adjuntadas por el Gobierno. Tomó nota fundamentalmente de que el Consejo de Participación Indígena, en ocasión de su primera reunión plenaria en Chapadmalal, se expidió dando su aval al proyecto de ley que dio origen a la ley núm. 26160 y que los miembros del CPI han brindado su opinión directamente frente a los legisladores.
67. Contexto. El Comité tomó nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno a través del Ministerio de Trabajo y del INAI para generar una instancia de participación y consulta indígena a nivel nacional a través del Consejo de Participación Indígena. El Comité observa asimismo que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su observación de 2006, párrafos 1 (Nota_5) y 4 (Nota_6) tomó nota con particular interés de las medidas adoptadas y previstas por el Gobierno para fortalecer las instancias competentes para llevar a cabo una política coordinada y sistemática en el sentido del Convenio y para fortalecer la consulta y la participación. Toma nota asimismo de que, en mayo de 2007, con posterioridad a la presentación de la reclamación se llevó a cabo un seminario taller con la participación del CPI, organizado por el Ministerio de Trabajo, el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas y con la cooperación de la OIT para fortalecer los mecanismos de consulta y participación indígenas lo cual muestra que los esfuerzos persisten en el tiempo.
68. El Comité toma nota de que el Gobierno ha desplegado continuos esfuerzos por fortalecer e institucionalizar las instancias de consulta por medio del CPI y que consultó la ley referida la cual, por otra parte es una ley que protege a las comunidades indígenas frente a los desalojos con el CPI el cual que realizó una elección de representantes indígenas a nivel nacional que dieron su apoyo a la ley.
69. El Comité considera que, por lo tanto, el Gobierno de Argentina no violó el artículo 6 del Convenio en el proceso de adopción de la Ley 26160 de Emergencia de la Propiedad Indígena.
70. Sin embargo, no puede dejar de tomar en cuenta que, según el reclamante, algunas comunidades de las provincias de Río Negro, Salta y Misiones no fueron convocadas a dicha elección. El Comité, al tiempo que nota que el Gobierno tiene un compromiso con el fortalecimiento de la consulta y participación, considera que el Gobierno debe continuar desplegando esfuerzos para fortalecer la representatividad del CPI y en particular para que el INAI se cerciore de que las provincias, al convocar a elecciones para representantes en el CPI, convoquen y den espacio a todas las comunidades e instituciones representativas de los pueblos indígenas. También considera esencial que al implementar la ley núm. 26160 se promuevan la consulta y la participación de todas comunidades e instituciones representativas de los pueblos indígenas en las cuestiones susceptibles de afectarles directamente, con lo cual, además de cumplir con el artículo 6 del Convenio, la consulta ganará legitimidad y coadyuvará a prevenir conflictos futuros al tomar en consideración las diferentes experiencias, problemas y puntos de los pueblos indígenas.
Provincia de Río Negro: consulta respecto de medidas legislativas y administrativas y cuestiones de representatividad
71. El Comité toma nota de que a nivel provincial las alegaciones se refieren, como en el punto anterior, a cuestiones de representatividad.
72. Resulta aplicable por lo tanto el artículo 6 del Convenio previamente citado y el artículo 12 del Convenio según el cual:
Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.
73. En lo esencial, el reclamante cuestiona la representatividad del CODECI en tanto que organismos representativo para asegurar el respeto efectivo de los derechos de los pueblos indígenas, denuncia que el Gobierno de la provincia de Río Negro sólo toma como interlocutor al CODECI y que no consulta ni da participación al CAI el cual, afirma, representa a diversas comunidades y pobladores mapuche.
74. Nota que el Gobierno no cuestiona directamente la eventual representatividad actual del CAI, sino que indica que el CAI se retiró voluntariamente de la Coordinadora del Parlamento Mapuche, con lo cual resultó autoexcluido de los mecanismos de representatividad en los que en el pasado no sólo participó sino que también ayudó a crear.
75. El Comité considera por un lado que el CAI, al renunciar al Parlamento Mapuche, renunció a las mayores posibilidades institucionales que la ley provincial núm. 2287 le atribuyó en defensa de los derechos indígenas y en la elaboración de políticas para los pueblos indígenas. Por otro lado, el Comité considera que los pueblos indígenas tienen derecho a elegir sus propias instituciones representativas. Al renunciar al Parlamento Mapuche el CAI renunció a las posibilidades de participar en los órganos previstos por la ley provincial núm. 2287 pero eso no implica que, en la medida en que sea realmente representativa, haya perdido los derechos consagrados en el Convenio núm. 169 y, en particular, el derecho de ser consultada y de participar en las cuestiones susceptibles de afectar directamente a las comunidades que representa. Como ya lo estableciera el Consejo de Administración en otras oportunidades «Dada la diversidad de los pueblos indígenas, el Convenio no impone un modelo de institución representativa, lo importante es que ésta sea el fruto de un proceso propio, interno de los pueblos indígenas. Pero es fundamental cerciorarse de que la consulta se lleva a cabo con las instituciones realmente representativas de los pueblos interesados» (Nota_7). Y, «... el principio de representatividad es un componente esencial de la obligación de consulta. (...) pudiera ser difícil en muchas circunstancias determinar quién representa una comunidad en particular. Sin embargo, si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio» (Nota_8).
76. El criterio de representatividad es por lo tanto un requisito esencial de los procedimientos de consulta y participación previstos por el Convenio entendido como el derecho de los diferentes pueblos y comunidades indígenas de participar en estos mecanismos a través de las instituciones representativas surgidas de su propio proceso. Es fundamental, para cumplir con este criterio, que las autoridades se cercioren de que se convoque a los procedimientos de consulta y participación a todas las organizaciones surgidas del propio proceso de los pueblos indígenas y que den lugar a que se expresen las diversas posiciones y sensibilidades que pueda haber. El Comité no prejuzga sobre la representatividad o no del CAI. En cambio, el Comité espera que el gobierno de la provincia propiciará formas de consulta y participación amplias e inclusivas con todas las instituciones representativas de los pueblos indígenas a efectos del Convenio núm. 169.
77. Respecto de las acusaciones formuladas por el reclamante contra el CODECI al afirmar que no representa correctamente los intereses de los pueblos indígenas, el Comité considera que no es su función evaluar la manera en que funciona una instancia representativa. Tampoco sobre la legalidad o ilegalidad de sus actuaciones la cual deberá ser dirimida, en su caso, a través de los mecanismos al alcance a nivel nacional y provincial previstos por la ley.
78. En cuanto a la afirmación del Gobierno de que el CODECI ejerce las funciones de órgano representativo en el sentido del artículo 12 del Convenio, según el cual «Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos» en este caso referencia de organismos representativos debe entenderse a los efectos de iniciar procedimientos legales y no en general. Tampoco el Convenio determina que debe haber un único organismo representativo que pueda iniciar procedimientos legales, por el cual el Comité entiende que todo organismo representativo designado por los indígenas deberían gozar de esta posibilidad en virtud del artículo 12 del Convenio.
79. En lo que atañe al decreto respecto del cual el reclamante indica que no ha habido consulta apropiada, es decir el decreto núm. 907, de 2004, el Comité toma nota de que la respuesta del Gobierno no proporciona directamente informaciones al respecto pero sí se refiere a la renuncia del CAI de funciones que de otra manera podría haber ejercido.
80. Respecto del cuestionamiento de la firma del decreto núm. 156 entre el CODECI y el INAI y el convenio referido al Bolsón, el Comité considera que nuevamente se encuentra frente al mismo conflicto de representatividad. El Comité entiende que la representatividad del CODECI deriva de los mecanismos establecidos por la legislación y que, en virtud de la misma, sus miembros indígenas han sido elegidos por la coordinadora del Parlamento mapuche, por lo cual no puede considerar que al elaborar dichas disposiciones y convenios se haya violado el principio de representatividad, sino que cada uno ha actuado dentro de las atribuciones fijadas por la legislación. Por otro lado, hace notar que en la medida en que haya comunidades y/o organizaciones representativas no incluidas en el CODECI, el gobierno de la provincia de Río Negro debería ampliar la consulta previendo un mecanismo que incluya a dichas organizaciones a efectos de la consulta y participación previstos por el Convenio núm. 169, en particular respecto de las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarles directamente y se remite al párrafo 75 de este informe.
81. El Comité toma nota con agrado de la ley nacional núm. 26160 por la que se suspenden los desalojos de las comunidades indígenas y se ordena la regularización de las tierras que tradicionalmente ocupan, considera que es un paso esencial para la efectiva aplicación de los derechos sobre la tierras contemplados en el Convenio y observa que abre una nueva etapa que exigirá medidas legislativas y administrativas para su implementación. Nota al respecto que en su escrito ampliatorio el reclamante solicitó que «se prevean instancias donde se abra al diálogo la implementación de la Ley de Emergencia con las organizaciones representativas del pueblo mapuche de la provincia en las que además puedan participar y discutir los afectados directos masivamente y con todo el conocimiento necesario para brindar su consentimiento, el que debe ser libre e informado». El Comité considera que, en efecto, resulta esencial en el proceso de implementación de la ley que todas las organizaciones representativas de pueblos o comunidades puedan participar y ser consultadas respecto de las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente con el objetivo de lograr el acuerdo o de obtener el consentimiento. Hace notar sin embargo que el artículo 6 no incluye en sus requisitos, para que la consulta sea válida, la obtención del consentimiento aunque sí exige que la consulta tenga el objetivo de alcanzarlo, lo cual requiere la instauración de un proceso de diálogo, intercambio verdadero y buena fe ente los diferentes interlocutores. El Comité espera que el Gobierno desplegará esfuerzos para que las organizaciones surgidas del propio proceso del pueblo mapuche puedan participar y coadyuvar a realizar la oportunidad de regularizar las tierras indígenas abiertas por la ley nacional núm. 26610.
Provincia de Río Negro: derechos de las comunidades mapuche (lof) sobre las tierras que ocupan tradicionalmente
82. El Comité toma nota de que las principales cuestiones de que trata este punto se refieren al reconocimiento, a las medidas adoptadas para determinar las tierras ocupadas tradicionalmente y, en particular, a la existencia de procedimientos para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. Corresponde aplicar, por lo tanto, el artículo 14 del Convenio núm. 169, según el cual:
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
Además corresponde asimismo aplicar el artículo 6 sobre consulta por cuanto los procedimientos adecuados a los que se refiere el artículo 14.3 consisten en medidas legislativas o administrativas, las cuales deben ser consultadas previamente.
83. El Comité tomó nota de las dificultades alegadas para hacer valer los derechos de ocupación tradicional consagrados en la Constitución de 1994 y en la ley provincial núm. 2887 frente a la aplicación de la ley provincial núm. 279 de tierras fiscales y el decreto núm. 967, de 2004, que regula los pagos de pastaje. También se alega dificultad respecto de otras medidas como el Acta-acuerdo de intangibilidad dominial del cual el Comité tomó nota previamente y cuestiones de personería jurídica asimismo para hacer valer los derechos sobre la tierra.
84. Habiendo tomado nota de las informaciones proporcionadas por el reclamante, incluyendo los numerosos procedimientos administrativos y judiciales iniciados por las comunidades para obtener el reconocimiento de las tierras que tradicionalmente ocupan o reivindican como tales en la provincia de Río Negro, el Comité entiende que la cuestión principal a la que se refiere el reclamante es la existencia o no de un procedimiento adecuado en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados, según lo determina el artículo 14 apartado 3 del Convenio núm. 169.
85. A título de ejemplo de dichas dificultades, el Comité tomó nota en el párrafo 29 de este Informe, de que por un lado el CODECI por medio de disposición núm. 13/03 reconoció el territorio comunitario del Lof Casiano y por otro el Ministerio de Gobierno derogó dicha disposición mediante resolución núm. 3892, de 8 de noviembre de 2004, alegando que dentro del marco de la ley núm. 2287 y del decreto núm. 310/98 no surge que el CODECI tenga facultades para emitir ese tipo de acto administrativo. También tomó nota de otros casos similares presentados por el reclamante como el caso «Sede, Alfredo y otros c/Vila, Herminia y otros/desalojo» en el cual el fallo establece la necesidad de agotar la vía administrativa ante el CODECI para recién después, poder iniciar la vía contencioso administrativa.
86. También tomó nota en el párrafo 30 de que, según el reclamante, la Dirección de Tierras de la provincia de Río Negro aplicó al caso del Lof mapuche Pedraza Melivillo la ley núm. 279 sobre tierras fiscales que establece que la orden de desalojo de la ley es inapelable en vía administrativa y que sólo es posible como defensa la vigencia de alguno de los títulos siguientes para no ser considerado como «intruso» (permiso precario de ocupación, contrato de arrendamiento y adjudicación de venta). También tomó nota en el párrafo 55 de este informe de la respuesta del Gobierno indicando que en el mes de junio de 2006, el letrado apoderado del lof referido, atento a la disposición núm. 83/2006 de la Dirección de Tierras por la cual se dispuso el desalojo administrativo, requirió la intervención del CODECI, el cual produjo el dictamen núm. 03/2006 faltando a la fecha dictar el acto administrativo a estos efectos.
87. También tomó nota en el párrafo 49 de este informe de que el Gobierno lamenta que hasta la fecha no se ha logrado una eficiente articulación entre la Dirección de Tierras de la provincia de Río Negro y el CODECI. y por ello se otorgan «permisos precarios de ocupación» por un año.
88. El Comité toma dichos casos como ejemplos de la complejidad de las diferentes disposiciones, órganos y mecanismos existentes en la provincia de Río Negro que encuentran los pueblos indígenas para hacer valer sus derechos sobre la tierra
89. Toma nota con agrado de la declaración del Gobierno afirmando que, cuando se constate ocupación indígena tradicional sobre tierras fiscales, la ley núm. 279 y el decreto núm. 907/04 deben ceder y priorizarse la legislación indígena, no sólo por ser especial en la materia sino por ser, las de índole nacional, jerárquicamente superior a la ley núm. 279.
90. Por otra parte, el Comité ha tomado nota previamente de casos de aplicación de esta legislación y también ha tomando nota de que según el Gobierno la ley núm. 279 no conculca derechos indígenas pero sí podría hacerlo una errónea o extensiva aplicación de la misma.
91. El Comité toma nota de que, sin embargo, la sanción de la ley núm. 26160 tiene por finalidad impedir los desalojos y regularizar las tierras ocupadas tradicionalmente y que abre una nueva posibilidad de superar las dificultades. Tomó nota por otra parte de que el reclamante solicita que se prevean instancias donde se abra al diálogo la implementación de la Ley de Emergencia con las organizaciones representativas del pueblo mapuche de la provincia. El Comité, habiendo tomado nota de la aplicación de la ley núm. 279 sobre tierras a los pueblos indígenas, de la intensa actividad administrativa y judicial de algunos casos de los cuales ha tomado nota y tomando nota de las posibilidades abiertas por la ley núm. 26160, considera que el Gobierno debería desplegar esfuerzos sustanciales para identificar con la participación de los pueblos indígenas las dificultades en los procedimientos de regularización de las tierras y para elaborar un procedimiento rápido y de fácil acceso que responda a las exigencias del artículo 14, apartado 3, del Convenio. El Comité nota que la ley núm. 26160 tiene una duración de cuatro años y que ha sido sancionada el 1.º de noviembre de 2006, por lo cual espera que el Gobierno redoblará sus esfuerzos para progresar rápidamente hacia el objetivo de determinar y regularizar las tierras ocupadas tradicionalmente por los pueblos indígenas.
92. Canon por uso de la tierra. Decreto núm. 967/04. El Comité tomó nota en el párrafo 26 de este informe de que los integrantes de la Comunidad Mapuche de Río Chico Abajo, con personería jurídica otorgada por el INAI, recibieron de la Dirección de Tierras de la provincia, avisos de pagos de pastaje atrasados y renovación de permisos precarios de ocupación propios de los fiscaleros. Toma nota con agrado de que el INAI se dirigió además a la Dirección de Tierras de la provincia de Río Negro solicitando que tenga a bien suspender «el reclamo efectuado en carácter de canon por uso de la tierra sobre integrantes de las comunidades indígenas que así se reconocen» señalando asimismo el INAI que «la mora en la ejecución del mencionado proyecto imputable a organismos del estado Provincial CODECI no puede luego redundar en perjuicio para las comunidades y sus miembros cuyas tierras no se encuentran regularizadas». El Comité espera que el Gobierno desplegará esfuerzos para que la provincia de Río Negro pueda implementar una solución a esta cuestión de manera uniforme en consonancia de lo solicitado por el INAI en el caso referido.
93. Personería jurídica y convenio núm. 156/1 de 2000 firmado entre el INAI y la provincia de Río Negro. El Comité tomó nota del documento proporcionado por el reclamante en el anexo 25 de su primer escrito sobre la personería jurídica de las comunidades indígenas de la provincia de Río Negro, convenio núm. 156/1. Tomó nota asimismo de que, según el Gobierno, este escrito no coincide con el convenio núm. 156/1 adjuntado por el Gobierno. En efecto, por medio del convenio núm. 156/1, el instituto y la provincia «prestan su consentimiento para simplificar las exigencias tendientes a reconocer la personería jurídica de aquellas comunidades que así lo soliciten» y estable los siguientes requisitos: a) nota de solicitud de personería de la comunidad; b) ubicación de la comunidad, acompañando un croquis sencillo que involucre tierras específicas que puedan ser afectadas al futuro título comunitario; c) descripción de sus pautas de organización y de los mecanismos de designación y de remoción de sus autoridades, los que deberán ser aprobados por la Dirección General de Personas Jurídicas; d) breve reseña de los elementos que acrediten el origen étnico, cultural, histórico de la comunidad con presentación de la documentación disponible; e) nómina de los integrantes de la comunidad con grado de parentesco, y f) mecanismo de integración y exclusión de los miembros. Nota que el documento presentado por el reclamante no es el convenio núm. 156/1 sino una nota con el encabezamiento de la provincia de Río Negro, Ministerio de Gobierno, CODESI referido al convenio núm. 156/1 donde las explicaciones dadas aumentan el grado de complejidad de las exigencias. Nota también que el convenio núm. 156/1 en su apartado séptimo reconoce al INAI la facultad de fiscalización sobre los procedimientos y las inscripciones a realizarse en todos los casos que lo considere necesario y espera que el INAI se asegurará que dicho convenio se aplique respetando la letra y el espíritu con que fue celebrado.
94. En cuanto a lo afirmado por el reclamante sobre la falta de protección de las comunidades dispersas, el Comité toma nota de que según indicó el Gobierno en el párrafo 49 también se pueden reclamar los pobladores indígenas dispersos. Espera, sin embargo, que esta cuestión se abordará en el marco de la implementación de la ley núm. 26160, en consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas.
Boletos de marcas y señales
95. El Comité toma nota de que el tema que se plantea en este caso es que el otorgamiento de boletos de marcas y/o señales (títulos de propiedad del ganado) está ligado a títulos de propiedad o alquiler o permisos precarios de ocupación previstos por la Ley de Tierra, lo cual excluye de manera sistemática a los crianceros mapuche que detentan ocupaciones tradicionales y que no tienen sus tierras regularizadas. Esto afectaría, según el reclamante, a su derecho de acceder en condiciones de igualdad a una ocupación que en su caso es una actividad tradicional. Resultan aplicables el artículo 20, apartado 2, y el artículo 23, apartado 1, del Convenio.
Según el artículo 20, apartado 2
Los gobiernos deberán hacer cuanto esté en su poder por evitar cualquier discriminación entre los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados y los demás trabajadores,
Según el artículo 23, apartado 1
La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos interesados, como la caza, la pesca, la caza con trampas y la recolección, deberán reconocerse como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo económicos. Con la participación de esos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos deberán velar por que se fortalezcan y fomenten dichas actividades.
96. El Comité toma nota de que, según el reclamante, la actividad de criancero constituye una actividad tradicional del pueblo mapuche, necesaria para su subsistencia, y nota también que el Gobierno no contesta este punto. Nota asimismo que los efectos de la exigencia de título de propiedad o de alguna manera de ocupante legal que se exige de manera uniforme para otorgar título de propiedad sobre el ganado (boleto de marcas/y o señales) es una condición que los mapuche actualmente no están en condiciones de cumplir por cuanto sus tierras están en proceso de regularización.
97. El Comité ha tomado debida nota de los progresos realizados en Argentina a partir de la Constitución de 1994 y es consciente del compromiso del Gobierno para regularizar las tierras, compromiso que se ha reflejado en la adopción de la ley núm. 26160 que justamente suspende los desalojos de las comunidades indígenas y ordena el relevamiento de las tierras a fines de su regularización. Nota, asimismo que, según el Gobierno, estas exigencias no son discriminatorias por cuanto, según subrayó el Gobierno «en modo alguno la condición de indígena es el motivo por el que se dificulta a nivel provincial la entrega de dichos boletos». El Comité no pone en duda en absoluto esta afirmación. Sin embargo, para que se verifique discriminación no es un requisito que ésta sea intencional. El concepto de discriminación no sólo cubre la discriminación directa sino también la discriminación indirecta. La discriminación indirecta se refiere a condiciones, reglamentaciones, criterios o prácticas aparentemente neutrales, que se aplican a todos, pero que de hecho tiene un impacto desproporcionadamente perjudicial en algunas personas. Por lo tanto, el Comité considera que la exigencia de título de propiedad o de ocupante legal para la obtención de boletos de marcas y señales constituye discriminación indirecta en perjuicio de los crianceros indígenas.
98. Además, teniendo en cuenta que se trata de una ocupación tradicional, recuerda que el artículo 23, apartado 1, del Convenio establece que: «con la participación de esos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos deberán velar por que se fortalezcan y fomenten dichas actividades». Asimismo, el artículo 2 del Convenio establece que «los gobiernos deberán desarrollar una acción coordinada y sistemática que incluya medidas que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones».
99. El Comité tomó nota de que, según el Gobierno, queda mucho territorio por regularizar y que la cuestión de los boletos es un efecto indeseado de la problemática del territorio. El Comité toma nota con agrado de la declaración del Gobierno acerca de que la ley núm. 26160 constituye una buena oportunidad para readecuar la concesión de boletos y que la provincia seguramente deberá reconsiderar esta cuestión regulando de manera diferenciada para los miembros de comunidades indígenas. Habiendo notado que el artículo 13, del decreto núm. 1888, reglamentario de la Ley de Marcas y Señales, al regular el artículo 13 de esa ley dispone que para el otorgamiento de los boletos referidos se exigirá «en caso de agrupaciones indígenas: certificación expedida por el jefe de la misma» considera que su aplicación debería ser considerada en el marco de esa readecuación. Habiendo tomado nota de que aún queda mucho territorio por regularizar, la opinión del Gobierno de que la provincia deberá reconsiderar esta cuestión, y la voluntad del Gobierno de aplicar el Convenio, el Comité considera necesario que se adopten rápidamente medidas para que no se continúe exigiendo a los miembros de los pueblos indígenas título de propiedad u otro de los contemplados en el artículo 13 de la ley referida para otorgarles el boleto. Considera además que, en tanto se regulariza la propiedad de la tierra, se deberían adoptar medidas transitorias, con la participación de los pueblos interesados, para que los crianceros indígenas puedan acceder a los boletos de marcas y señales y ejercer en igualdad de condiciones su actividad de crianceros.
D. Recomendaciones del Comité
100. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, que, a la luz de las conclusiones que figuran en los párrafos 60 a 99 del mismo:
a) solicite al Gobierno que continúe desplegando esfuerzos para fortalecer el Consejo de Participación Indígena y para garantizar que al realizarse las elecciones de representantes indígenas en todas las provincias se convoquen a todas las comunidades indígenas e instituciones que las comunidades consideren representativas;
b) solicite al Gobierno que desarrolle consultas respecto de los proyectos a los cuales se refirió en los párrafos 12 y 64 de este informe y que prevea mecanismos de consulta con los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. La consulta debe efectuarse con la suficiente antelación para que la misma pueda ser efectiva y significativa;
c) solicite al Gobierno que, al implementar la ley núm. 26160 asegure la consulta y la participación de todas las comunidades e instituciones realmente representativas de los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados directamente;
d) solicite al Gobierno para, en el marco de las atribuciones concurrentes Estado nacional-provincias se asegure de que en la provincia de Río Negro se establezcan mecanismos de consulta y participación efectivas con todas las organizaciones realmente representativas de los pueblos indígenas según lo establecido en los párrafos 75, 76 y 80 de este informe y, en particular, en el proceso de implementación de la ley nacional núm. 26160;
e) solicite al Gobierno que en el marco de la implementación de la ley núm. 26160 despliegue esfuerzos sustanciales para identificar, en consulta y con la participación de los pueblos indígenas de la provincia de Río Negro: 1) las dificultades en los procedimientos de regularización de las tierras y para elaborar un procedimiento rápido y de fácil acceso que responda a las exigencias del artículo 14, apartado 3, del Convenio; 2) la cuestión del canon de pastaje de acuerdo a lo indicado en el párrafo 92 de esta reclamación; 3) los problemas para la obtención de la personería jurídica, y 4) la cuestión de las comunidades dispersas y sus derechos sobre la tierra;
f) solicite al Gobierno que despliegue esfuerzos para que en la provincia de Río Negro se adopten medidas, incluyendo medidas transitorias, con la participación de los pueblos interesados, para que los crianceros indígenas puedan acceder fácilmente a los boletos de marcas y señales y ejercer en igualdad de condiciones su actividad de crianceros y para fortalecer esta actividad en los términos del artículo 23 del Convenio, y
g) invite al Gobierno a proporcionar información a la Oficina sobre la aplicación de los puntos precedentes para su examen por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
101. El Comité solicita al Consejo de Administración que adopte el presente informe, en particular el párrafo 100, y que declare cerrado el presente procedimiento.
Ginebra, 12 de noviembre de 2008.
(Firmado) Sr. R. Estrela de Carvalho
Presidente
Sr. J. A. De Regil
Sr. J. R. Gómez Esguerra
Puntos que requieren decisión: párrafo 100; párrafo 101.
Nota 1
Indica que no fueron convocados, entre otros, el Consejo Asesor Indígena (CAI) y las siguientes comunidades: Lof Villar Cayumán (paraje Quili Bandera), Lof Casiano Epugmer (paraje Quetrequile), Comunidad Kom Kiñe Mú (paraje Arroyo las Minas), comunidad Juan Pichón (paraje Cuesta del Ternero), comunidad Newen Twain Kom (paraje Fitamiche, Lof Mariano Epulef (paraje Anecón Chico), Lof Ponce (paraje Carri Laufquen), Lof Seguel (paraje Carri Laufquen), Lof Antual Albornoz (paraje Carri Laufquen), Lof Pedraza-Melivilo (paraje Carri-Laufquen), Counidad Mapuche Sayhueque (paraje Colitoro), Lof Paillecheo (paraje el Caín); Lof Lleiful-Cayumil (paraje Vaca Laufquén), comunidad de Río Chico Abajo.
Nota 2
Indica que no fueron convocadas varias comunidades del pueblo guaraní como las comunidades de El Tabacal, Iguopegenda, Campo Chico, Algarrobito, Iyigua Pentirami.
Nota 3
Informa la carta que la reunión fue presidida por autoridades originarias y representantes de comunidades y organizaciones de toda la provincia: Longko José Collueque; Longko Lucerinda Cañumil; Longko Benito López, Lonco Huenchupan Alejandro y Lucas Huentenao y representantes de las comunidades: Kona Niyeu; Limi Niyeu; Arroyo Tembrao; Somuncurá; Putren Tuli Mahuida; Kintul Follil; Leufuche; Guaytecas; Ellel Quimun; Quiñe Trau Peñi; Yamaniyeu; Makun Chao; Fisc Menuco Nehuen; Evriloche; Lolog Mahuida; Kme Piuque Mapu; Río Chico; Paso de los Molles; Fta Ruin; Pichi Leufu; Pillahuinco; Yuquiche; Peñi Mapu; Epu Katan Mahuida; Blancura Centro; Painefil; Wiritray; Pilquiniyeu del Limay; Tekel Mapu; Monguell Mamull; Cme. Queche; Atraico; Colan Conue; Anekon Grande; Ngepun Curra; Jacobacci; Tripay Antu; Rincón del Manzano; Cañumil y Kme Mapu.
Nota 4
Enfasis agregado.
Nota 5
La Comisión ( ) toma nota de que, a fin de examinar las cuestiones planteadas por los últimos comentarios de la Comisión, el Gobierno solicitó la asistencia técnica de la Oficina la cual se concretó los días 11 y 12 de septiembre de 2006. En ocasión de la misma, la Dirección de Asuntos Internacionales del Ministerio de Trabajo y la Oficina examinaron la necesidad de fortalecer las bases institucionales que permitan una mejor aplicación del Convenio y en particular, las instancias competentes para llevar a cabo una política coordinada y sistemática (artículos 2 y 33 del Convenio), las instancias de consulta y participación y la cuestión de la representatividad, y nota con particular interés que, según se desprende de la memoria, el Gobierno ha adoptado y previsto diferentes medidas para el logro progresivo de dichos objetivos.
Nota 6
4. Artículos 6, 2 y 33. La Comisión toma nota de que, a fin de garantizar la participación indígena en la «Comisión para la adecuación de la legislación interna al Convenio núm. 169», se están sentando las bases de la participación en términos de proceso. En esa dirección, el Poder Ejecutivo a través del INAI ha impulsado la constitución del Consejo de Participación Indígena (CPI), el cual, según la memoria, se encuentra constituido por representantes indígenas de todos los pueblos originarios de cada una de las provincias, y que los mismos fueron elegidos en genuinas asambleas de representantes de las comunidades. En una segunda etapa se prevé la conformación del Consejo de Coordinación previsto por la ley núm. 23302, integrado por representantes de los Ministerios del Interior, Economía, Trabajo, Educación y Justicia, de las provincias y de los pueblos indígenas por medio del CPI. El Consejo de Coordinación tiene entre sus funciones la supervisión del Registro Nacional de Comunidades Indígenas, identificación de problemas y establecimiento de orden de prioridades para su solución y programa de actividades del INAI a mediano y largo plazo. Asimismo en el Primer Encuentro Nacional del CPI se conformó una mesa de coordinación de representantes constituida con una base regional.
Nota 7
Documento GB.289/17/4, párrafo 102.
Nota 8
Documento GB.282/14/2, párrafo 44.