RECLAMACIÓN (artículo 24) - CHILE - C035, C037 - 1999

Colegio de Profesores de Chile A.G.

Cerrado

Informe del Comité establecido para examinar la Reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35) y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc), 1933 (núm. 37), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Colegio de Profesores de Chile A.G.

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. 1. Por carta de 14 de noviembre de 1997, el Colegio de Profesores de Chile A.G., organización afiliada a la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT), invocando el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, presentó a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35) y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37).
2. 2. La reclamación se refiere a dos convenios en los que Chile es parte y que están en vigor para dicho país (Nota 1).
3. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo sobre la presentación de reclamaciones son las siguientes:
4. Artículo 24
5. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una Organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un Convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
6. Artículo 25
7. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
8. 4. El procedimiento que ha de seguirse en caso de una reclamación se rige por el Reglamento revisado que adoptó el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980) (Nota 2).
9. 5. De conformidad con los artículos 1 y 2 del párrafo 1 de dicho Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó al Gobierno de Chile de la misma y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
10. 6. En su 271.ª reunión (marzo de 1998) el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible (Nota 3) y nombró un comité para examinarla, compuesto por el Sr. J.M. Iñiguez (miembro gubernamental, Argentina), Presidente; el Sr. D. Funes de Rioja (miembro empleador, Argentina) y el Sr. J.O. Miranda Oliveira (miembro trabajador, Brasil).
11. 7. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del articulo 4 del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a someter sus observaciones respecto de la reclamación antes del 15 de junio de 1998.
12. 8. Por carta de 4 de junio de 1998 la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT) comunicó informaciones adicionales a la reclamación, copia de la comunicación fue transmitida al Gobierno.
13. 9. Por comunicaciones de fecha 15 de junio de 1998 y 28 de octubre de 1998, el Gobierno transmitió sus observaciones en relación con la reclamación.
14. 10. El Comité se reunió en Ginebra en marzo de 1998, en noviembre de 1998 y finalmente en marzo de 1999 para la adopción de su informe.
15. Examen de la reclamación
16. A. Alegatos presentados
17. 11. En su comunicación, el Colegio de Profesores de Chile A.G. (a continuación, el Colegio de Profesores) invoca la responsabilidad del Gobierno de Chile por la falta de cumplimiento de los Convenios núms. 35 y 37 de la OIT, no cumplimiento que afecta los derechos de un importante número de afiliados de la mencionada organización.
18. 12. La organización querellante se refiere a las cotizaciones de seguridad social del profesional de la educación las cuales, de conformidad con la legislación nacional vigente, se descuentan de la remuneración bruta y deben ser transferidas por los empleadores a los respectivos organismos previsionales. Subraya que el pleno y oportuno cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de cotizar resulta fundamental para la plena e íntegra exigibilidad por parte de los profesionales de la educación de las prestaciones de seguridad social y en particular de las prestaciones de vejez e invalidez.
19. 13. La organización querellante recuerda que la gestión y administración de la educación pública han sido descentralizadas y son de competencia de las municipalidades, o de entidades creadas por ellas (corporaciones municipales), las cuales detentan la calidad de empleador. El financiamiento de la educación pública corre por cuenta del Estado central quien, por intermedio del Ministerio de Educación, traspasa los recursos que periódicamente requiere el funcionamiento de la educación pública municipalizada. Este financiamiento, expresado en Unidades de Subvención Educacional se destina particularmente al pago de las remuneraciones y cotizaciones de seguridad social del personal docente.
20. 14. Según la organización querellante, el Gobierno de Chile no cumple con su obligación de resguardar los derechos que la seguridad social otorga a los profesionales de la educación dependientes de municipalidades o de corporaciones creadas por ellas. El Gobierno no fiscaliza el cumplimiento del decreto con fuerza de ley núm. 2 de 1997 sobre subvención del Estado a establecimientos educacionales (Nota 4), que en su articulo 6, letra e), establece que el Ministerio de Educación debe verificar que los empleadores de los profesionales de la educación se encuentran al día en los pagos por concepto de remuneración y cotizaciones previsionales antes de pagar las subvenciones educacionales. Según la organización querellante, esa actitud permisiva del Gobierno facilitó la acumulación de una millonaria deuda previsional en perjuicio directo de los docentes y de sus familias. Si el Gobierno de Chile hubiera observado y aplicado el decreto-ley antes mencionado, no se habría generado la deuda de seguridad social.
21. 15. Según la organización querellante, el Gobierno le expresó que el Estado no puede responder por esta deuda de seguridad social, la cual es de responsabilidad exclusiva de los empleadores. Por su parte, los empleadores indican que no cuentan con recursos suficientes para pagar las cotizaciones de seguridad social. Finalmente, los juicios de los tribunales de justicia se encontrarían paralizados por cuanto, de acuerdo a la ley, los bienes municipales son inembargables. En consecuencia, la organización querellante considera que la Organización Internacional del Trabajo es la única instancia que le queda para exigir sus legítimos derechos.
22. 16. La organización querellante tiene la plena convicción que el Gobierno de Chile debe responder por la deuda de seguridad social de los empleadores de la educación pública municipalizada puesto que no ha respetado los principios institucionales que sustentan el orden público en materia laboral y de seguridad social así como los que dimanan de las normas de la OIT. La organización querellante reconoce que la declaración y el pago de las cotizaciones previsionales es de responsabilidad de los respectivos empleadores. No obstante considera que, por haber tácitamente renunciado a ejercer su rol fiscalizador, el Gobierno de Chile permitió que se consume una evasión previsional. Esta situación perjudica a miles de profesionales de la educación privándoles del acceso íntegro y oportuno a las prestaciones de seguridad social a que tienen derecho conforme el ordenamiento jurídico a pesar de que se les sigue mensualmente descontando de sus remuneraciones el porcentaje correspondiente a la cotización de seguridad social.
23. 17. La organización querellante considera que la inacción del Gobierno implica la inobservancia de varios instrumentos de la OIT, especialmente el Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35), el Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37), ambos ratificados por Chile, y la Recomendación sobre el seguro de invalidez, vejez y muerte, 1933 (núm. 43). La organización exhorta al Gobierno, dada la responsabilidad que le cabe en la deuda de seguridad social que tienen los empleadores de la educación pública municipalizada, a que adopte medidas inmediatas tendientes a la solución de la deuda y que genere un marco jurídico institucional en materia de seguridad social que garantice los derechos de los trabajadores y que sea coherente con la normativa de la OIT.
24. 18. En su comunicación de fecha de 4 de junio de 1998, la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT) advierte que la situación que está afectando en forma seria al magisterio es producto del nuevo sistema privado previsional que impera en Chile y que afecta también a trabajadores del sector privado siendo la deuda previsional en la actividad de 10 veces superior a la de los profesores. La CUT respalda la acción emprendida por el Colegio de Profesores y comunica un documento que contiene la posición oficial de la organización respecto al tema previsional chileno. Luego de presentar las características del antiguo sistema de pensiones basado en los principios de reparto, la CUT expone una serie de deficiencias del sistema privado de pensiones creado en 1980, sistema basado en la capitalización individual y administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Al respecto, la CUT se refiere al problema de la mora previsional que permite a los empleadores declarar las cotizaciones previsionales sin cancelarlas lo que constituye un uso abusivo de los dineros de los trabajadores quienes se ven perjudicados al momento de querer pensionarse por no reunir los montos mínimos exigidos por la ley. Esta practica ha llevado a atorar el sistema judicial debido a que hay actualmente 150.000 juicios pendientes. Según la CUT, el monto de la deuda previsional supera los 113.000 millones de pesos, es decir cerca de 300 millones de dólares. Finalmente, la organización sindical presenta una serie de propuestas que, en su opinión, permitirían perfeccionar el sistema de administración privada de los fondos de pensiones. La organización menciona, en particular, la necesidad de implementar un sistema de control efectivo del pago de cotizaciones a través de la Dirección del Trabajo y de exigir a los empleadores la presentación de los pagos de las cotizaciones para poder realizar cualquier trámite de obtención de créditos, patentes o impuestos.
25. B. Observaciones del Gobierno
26. 19. En su comunicación del 15 de junio de 1998, el Gobierno describe, en primer lugar, el marco legal del sistema previsional así como las reglas aplicables al sistema educativo y las iniciativas gubernamentales para solucionar la deuda de ciertos municipios como consecuencia de la falta de pago de las cotizaciones de seguridad social de sus docentes. En una comunicación de fecha 28 de octubre de 1998, el Gobierno transmite copia de un proyecto de ley que tiene por objeto solucionar el problema de dicha deuda.
27. I. Marco legal
28. 20. En lo que se refiere al ordenamiento jurídico laboral sobre los derechos previsionales, el Gobierno indica que el artículo 19 de la Constitución Política de Chile reconoce a todas las personas el derecho a la seguridad social, debiendo el Estado orientar su accionar para que todos los habitantes gocen de las prestaciones básicas uniformes, sea que éstas se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. Con anterioridad a la reforma previsional, la administración de los sistemas de pensiones se encontraba radicada en los entes gestores denominados Cajas de Previsión de estructura paraestatal y de los que dependían una diversidad de subsistemas. Luego de la reforma previsional se optó por una racionalización del sistema, encaminándose a la fusión de los entes gestores a través del Instituto de Normalización Previsional (INP) el cual a la fecha cubre alrededor de 300.000 personas habiendo mantenido su afiliación al antiguo sistema. En 1980, los decretos-ley núms. 3500 y 3501 establecieron el nuevo sistema de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, el cual se funda en la capitalización individual y no en un sistema de reparto y es administrado por las AFP. En dicho sistema, el sujeto obligado a la declaración y pago de las cotizaciones previsionales de los trabajadores dependientes es el empleador. Las cotizaciones, que son a cargo del trabajador, representan por lo menos el 10 por ciento de sus remuneraciones y rentas imponibles. Estas cotizaciones deben ser deducidas por el empleador y pagadas a los entes gestores. Si tal pago no ocurre, opera la ley núm. 17322 de 1970 que contiene las normas y procedimientos para la cobranza judicial de las cotizaciones previsionales y cubre tanto al sector privado como a las instituciones semifiscales y a las empresas autónomas del Estado. El Gobierno indica que la legislación prevé una serie de sanciones: multas por no haber efectuado oportunamente la declaración de las cotizaciones; reajustes, con un interés penal diario en caso de no pago oportuno de las cotizaciones y posibilidad de aplicar apremios con arresto en caso de no ejecución de una sentencia judiciaria dentro del termino previsto. Además, para ambos regímenes, en virtud de lo dispuesto en la ley núm. 17322 y en el decreto-ley núm. 3500 se aplican las penas correspondientes al delito de apropiación indebida de dinero a todo aquel que distrajere el dinero proveniente de las cotizaciones previsionales que se hubieren descontado de la remuneración del trabajador. Asimismo, los entes gestores tienen plenas facultades para informarse de todos los antecedentes contables de los empleadores para verificar la veracidad de las declaraciones que se efectúen, pudiendo éstos aplicar multas. Los entes gestores deben también calcular el monto de las cotizaciones cuando éstas no han sido enteradas oportunamente. El Gobierno considera que las normas precedentes permiten afirmar que el ordenamiento jurídico chileno reconoce y garantiza los derechos previsionales de los trabajadores.
29. 21. En lo que respecta particularmente el sistema educativo nacional, el Gobierno indica que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, el cual es uno de los pilares fundamentales que estructura la política socioeconómica de Chile, el sistema educacional es un sistema descentralizado. La entidad que sostiene el establecimiento educacional es responsable de su funcionamiento y goza de plena autonomía y facultades para regular en forma directa el vinculo laboral con sus funcionarios, en el marco de la normativa laboral vigente. El sistema educativo se fundamenta en tres componentes: la educación particular, la cual representa el 13,3 por ciento del profesorado; la educación particular subvencionada, que representa el 24,8 por ciento del profesorado y la educación municipalizada. Este último componente agrupa a los establecimientos que dependen directamente de los Departamentos de Administración Educacional de cada municipalidad o de las corporaciones educacionales creadas por éstas, quienes reciben financiamiento a través de las Unidades de Subvención Educacional. De conformidad con el artículo 6, letra e), del decreto-ley núm. 2 de 1997, para obtener el beneficio de la subvención escolar la entidad que sostiene el establecimiento debe encontrarse al día en los pagos por concepto de remuneraciones y de cotizaciones previsionales respecto de su personal. El incumplimiento de esta obligación se califica de infracción grave que puede ser objeto de una sanción administrativa por parte del Ministerio de Educación consistente en la retención de la subvención educacional. En opinión del Gobierno, esta medida no es eficaz puesto que compromete en la generalidad de los casos a la capacidad de cancelar las remuneraciones del personal y afecta el funcionamiento de la vida educativa. En aquellas ocasiones en que el Ministerio de Educación suspendió el pago de la subvención educacional, se decidió no aplicar, a solicitud del gremio docente, la referida sanción. El Gobierno añade que, en el caso de la educación particular subvencionada, las medidas precedentes son complementadas con las multas establecidas en el Código del Trabajo y que aplica la Dirección del Trabajo. El Gobierno considera que el conjunto de tales medidas permite tener un bajo nivel de faltas previsionales en el sistema educacional particular subvencionado.
30. 22. En cuanto al control del respeto de los derechos previsionales, el Gobierno afirma que independientemente del sistema que opere la seguridad social, el Estado tiene como función primordial controlar su funcionamiento y velar por la correcta aplicación de las leyes que garantizan los derechos sociales de los trabajadores por intermedio de organismos creados con tal fin como la Dirección del Trabajo. En el nuevo sistema de pensiones, establecido por el decreto-ley núm. 3500, corresponde a los inspectores del trabajo la fiscalización de la obligación de los empleadores de ingresar las cotizaciones previsionales en la AFP en la que se encuentre afiliado el trabajador. Tal control es sin prejuicio de las atribuciones que corresponden a la Contraloría General de la República y a las Superintendencias de Seguridad Social y las Administradoras de Fundos de Pensiones, que ejercen un control de carácter principalmente técnico. Según el Gobierno, un sistema como el antes expuesto, demuestra que el ordenamiento jurídico cuenta con toda una red de control administrativo que pretende resguardar eficientemente los derechos de los trabajadores. El Gobierno añade que, durante 1997, la Dirección del Trabajo programó la realización de veinte programas de fiscalización. Considerando que la Dirección del Trabajo carece de competencia para fiscalizar a los Departamentos de Administración Educacional de los Municipios, sus programas se centraron en establecimientos del sector particular y particular subvencionado. De los resultados de la fiscalización se comprobó que, si bien uno de los conceptos más violados es la no declaración de cotizaciones previsionales, el grado de incumplimiento es, según el Gobierno, bastante bajo, alcanzando el 8,2 por ciento de los establecimientos fiscalizados (lo que generó la aplicación de 63 multas por un monto de 2.781.334 pesos). Además, el Ministerio de Educación, en el marco de sus actividades de fiscalización del sector municipal, comprobó que un grupo de municipios no cancelaba las cotizaciones previsionales del personal de los establecimientos educacionales de su dependencia a los entes gestores del sistema. Frente a esta situación, que el Gobierno no avala, se inició una serie de acciones tendientes a cautelar los derechos previsionales del sector.
31. II. Iniciativas gubernamentales
32. 23. El Gobierno indica que, en octubre de 1997, se creó una comisión especial, coordinada por el Ministerio de Educación, para la búsqueda de soluciones al problema de las deudas previsionales que tienen algunos municipios con el sector de la educación. Dicha comisión propuso al Ministerio de Educación que, en primer término, identifique el número de municipios con deudas previsionales con el objeto de buscar mecanismos para que los empleadores den cumplimiento a las obligaciones previsionales impagadas. Los primeros resultados permitieron identificar que el 80 por ciento de la deuda se concentra en 13 municipios: el 65,2 por ciento se adeuda al INP en tanto que la deuda con las AFP representa un 34,07 por ciento. En lo que respecta a la deuda que los municipios y corporaciones municipales mantienen con el INP, el Gobierno señala que se celebraron convenios extrajudiciales de pago con las autoridades edilicias. Los pagos efectuados han sido imputados en primer término al capital nominal para proteger las cuentas previsionales de los docentes e impedir que un profesor, al momento de terminar su relación laboral, se vea impedido de su derecho a la jubilación. En lo que respecta a las deudas previsionales con las AFP, los municipios afectados han establecido compromisos de pago en el marco de los esfuerzos de mejoramiento de la gestión municipal, iniciativa apoyada por el Ministerio de Educación. El Gobierno añade que, además de un aumento notable de las subvenciones educacionales, en los años noventa, el Ministerio de Educación estableció diversas normas legales tendientes a mejorar la gestión municipal de la educación. De lo anterior se desprende que el empleador municipal cuenta con mayores recursos económicos para cumplir con las obligaciones laborales y previsionales de los docentes, lo que se ha traducido en incrementos reales de salarios y en mejores condiciones de trabajo y desarrollo profesional para el personal docente. El Gobierno considera que, en un contexto donde más de 350 municipios administran la educación pública municipal y concentran alrededor del 60 por ciento de la población escolar, el incumplimiento previsional es un hecho aislado que en caso alguno constituye una situación generalizada. En cuanto a los municipios que mantienen deudas previsionales, se realizan las gestiones pertinentes para que vayan gradual y progresivamente regularizando su estado de mora previsional. Al respecto, el Gobierno comunica estadísticas sobre varias regiones que muestran la disminución y, en ciertas comunas, el reembolso total de la deuda. El Gobierno indica que el gremio docente ha manifestado que las respuestas dadas por el Gobierno en materia de la deuda previsional han sido positivas. Por consiguiente, el Gobierno no comparte las afirmaciones del Colegio de Profesores acerca del rol del Gobierno en cuanto que éste se haya desentendido de sus obligaciones, renunciando a su rol fiscalizador de la garantía de los derechos previsionales. El Gobierno concluye afirmando que las informaciones proporcionadas en sus comunicaciones revelan que el ordenamiento jurídico laboral cautela los derechos previsionales, que existen mecanismos de fiscalización y que se ejercen las acciones legales tendientes al cumplimiento de la normativa previsional en el sector educacional en particular. Finalmente, el Gobierno señala que inició un estudio interno para introducir las modificaciones legales que sean necesarias para perfeccionar los actuales instrumentos de fiscalización, impidiendo que se repitan situaciones como las que actualmente afectan al magisterio.
33. 24. En su comunicación de fecha 28 de octubre de 1998, el Gobierno ha transmitido copia de un proyecto de ley, enviado a la Cámara de Diputados, y del Mensaje del Presidente de la República que lo acompaña. El Gobierno subraya que el proyecto tiene por objeto solucionar el grave problema originado en aquellas municipalidades que registran deudas por concepto de imposiciones previsionales respecto de los trabajadores de los servicios traspasados a ellas, entre los que se encuentran los profesores. El Gobierno indica que el sistema consistirá en entregar fondos anticipados a la municipalidad que registre deudas de cotizaciones previsionales de los profesores, ya sea con el sistema público (INP) o con las AFP, para que dichos fondos sean acreditados en las cuentas individuales de los profesores.
34. C. Conclusiones del Comité
35. 25. El Comité observa que la reclamación presentada por el Colegio de Profesores no trata de la conformidad del sistema de pensiones establecido por el decreto-ley núm. 3500 con los Convenios núms. 35 y 37 (Nota 5) sino de la falta de pago de las cotizaciones previsionales de los profesionales de la educación y de la responsabilidad que en consecuencia incumbe a los poderes públicos. El Comité limitará por consiguiente su examen a esta última cuestión que se plantea tanto para el antiguo sistema de pensiones administrado por el INP sistema que sigue vigente para los trabajadores que desearon mantener su afiliación como para el sistema de pensiones establecido en 1980.
36. 26. El Comité toma nota de que la situación de la falta de pago de las cotizaciones de seguridad social de los profesionales de la educación por ciertas municipalidades a la que se refiere el Colegio de Profesores atañe principalmente a la aplicación del párrafo 5 del artículo 10 del Convenio núm. 35 y del párrafo 5 del artículo 11 del Convenio núm. 37. De conformidad con dichas disposiciones, «las instituciones autónomas de seguro estarán sujetas a la vigilancia financiera y administrativa de los poderes públicos». Al ratificar dichos Convenios, los Estados reconocen que son responsables de la protección previsional de los trabajadores. Se desprende de los trabajos preparatorios de dichos convenios que, al confiar la administración del seguro a instituciones autónomas, el Estado no puede desinteresarse de los resultados de su administración y debe guardar un derecho de control. El principio de la administración autónoma tiene por corolario el principio del control financiero y administrativo de los poderes públicos sobre la administración del seguro social. La organización de la fiscalización constituye un elemento esencial del funcionamiento general del seguro social sin el cual no se puede garantizar la aplicación de las normas del derecho nacional e internacional (Nota 6). De conformidad con las disposiciones mencionadas de los Convenios núms. 35 y 37, compete al Gobierno velar por la aplicación plena y conforme a la ley de las disposiciones que reglamentan el sistema de seguro social incluso aquellas relativas al pago de las cotizaciones que figuran en el artículo 9 del Convenio núm. 35 y el artículo 10 del Convenio núm. 37 (Nota 7).
37. 27. El Comité advierte que el Gobierno no refuta el contenido de sus obligaciones internacionales cuando afirma que el Estado tiene por función velar por el derecho a la seguridad social de todos los habitantes. En su comunicación, el Gobierno proporciona informaciones detalladas sobre el marco institucional que permitiría garantizar la aplicación de las disposiciones legales relativas a la seguridad social. En este contexto, el Comité toma nota, en particular, de los poderes de investigación de los entes gestores quienes pueden verificar la veracidad de las declaraciones; de las funciones de control confiadas a la Dirección del Trabajo por el decreto-ley núm. 3500; de la cobranza judicial de las cotizaciones previsionales impagadas; de la aplicación de multas y reajustes con un interés penal diario en caso de falta de declaración y atraso en el pago de las cotizaciones. Pueden aplicarse además sanciones penales, incluyendo penas de presidio menor, en caso de no ejecución de sentencias judiciarias o cuando el empleador no consignar las sumas descontadas de las remuneraciones de sus empleados o que debió descontar (artículo 12 y 13 de la ley núm. 17322). Además de estas medidas, el Ministerio de Educación puede suspender el pago de la subvención educacional a aquellas municipalidades que no se encuentran al día en el pago de las cotizaciones previsionales de sus profesores (decreto-ley núm. 2 de 1997).
38. 28. Además de las informaciones de carácter general sobre los poderes que tiene el Estado para garantizar el funcionamiento de la seguridad social, el Gobierno se refiere a varias medidas especificas, en particular a la realización durante 1997 de 20 programas de fiscalización en los sectores de la educación particular y particular subvencionada. Aunque la reclamación del Colegio de Profesores no se refiere directamente a esos sectores, el Comité desea sin embargo señalar que el grado de incumplimiento de 8,2 por ciento que se constató en la no declaración de cotizaciones previsionales no puede considerarse come «bastante bajo». En cuanto al sector de la educación municipal, el Comité no puede sino comprobar que ciertas medidas, previstas por el artículo 6, e) del decreto-ley núm. 2 de 1997 (fijando el texto refundido del decreto-ley núm. 5 de 1992), tales como la suspensión de las subvenciones de las municipalidades que no estaban al día en el pago de las cotizaciones fueron, en la practica, ineficaces y en la mayoría de los casos se renunció a la aplicación de tal medida a pedido de los docentes que temían que el pago de sus remuneraciones no resultara comprometido. El Comité se pregunta si acaso en tales casos no se hubiera podido recurrir al artículo 42 del mencionado decreto-ley núm. 2 que dispone que cuando por resolución se decide dejar sin efecto la medida de retención de las subvenciones para no comprometer la garantía del derecho a la educación, el Ministerio de Educación debe retener de la subvención un monto equivalente a las cotizaciones impagadas, monto que será retrocedido cuando se haya efectuado el pago de dichas cotizaciones. Asimismo, el Comité toma nota de que la Dirección del Trabajo por carecer de competencia para fiscalizar el pago de las cotizaciones en el sector de la educación municipal, el control de este sector incumbe al Ministerio de Educación. Sin embargo, el Gobierno no ha comunicado informaciones precisas sobre la manera en que se efectúa en la práctica éste control, sobre las sanciones que hubieran podido aplicarse a las municipalidades que no hubieran pagado las cotizaciones previsionales ni tampoco sobre los resultados de eventuales procesos que se hubieran iniciados contra dichas municipalidades. El Comité tampoco dispone de informaciones sobre la manera en que los organismos gestores ejercen su poder para verificar los antecedentes contables de los empleadores y, en caso de falta de pago, para calcular el monto de las cotizaciones. Por consiguiente, el Comité comprueba que, a pesar de existir un ordenamiento jurídico que, según el Gobierno, permite garantizar los derechos previsionales de los trabajadores, ciertas municipalidades han podido contractar deudas con las entidades previsionales, tanto públicas como privadas, lo que perjudica directamente a los derechos previsionales de los trabajadores; situación considerada preocupante por el propio Gobierno. Por cierto, en el marco del programa de mejoramiento de la gestión municipal se han tomado medidas correctivas tras la creación, en octubre de 1997, de una comisión especial para el estudio y la búsqueda de una solución al problema de la falta de pago de las cotizaciones mediante convenios y compromisos con el INP y las AFP pero las estadísticas comunicadas por el Gobierno demuestran que, a pesar de los progresos realizados para amortizar sus deudas, varias municipalidades (una treintena según el Gobierno) mantienen deudas con las entidades previsionales.
39. 29. Además de las actividades de control y del establecimiento y aplicación de sanciones apropiadas, el Comité considera que la aplicación efectiva de los Convenios comprende la adopción de medidas tendientes a reparar el perjuicio causado. Al respecto, el Comité no puede sino comprobar que ni la organización querellante ni el Gobierno comunicaron estadísticas precisas sobre el importe de las cotizaciones impagas y sobre el número de trabajadores afectados. Según el Colegio de Profesores, la deuda de las municipalidades se cifraría en millones y afectaría a miles de profesionales de la educación. Por su parte, el Gobierno se refiere a la comisión especial creada en octubre de 1997, bajo la coordinación del Ministerio de Educación, la cual propuso que, en primer término, se identificara al numero de municipalidades concernidas, sin indicar, todavía, el importe total de las cotizaciones impagas. Además, según el Gobierno, el importe de las deudas de las municipalidades y de las corporaciones municipales con el INP habría sido totalmente identificado, no resulta claro de las informaciones comunicadas por el Gobierno que también sea el caso para las deudas contraídas con las AFP. En todo caso, antes de octubre de 1997, las autoridades encargadas del control no parecían tener una idea precisa del numero de municipalidades con deudas previsionales ni de su monto. Las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre el monto de los reembolsos ya efectuados por las municipalidades sobre la base de los convenios extrajudiciales de pago celebrados con el INP o de los compromisos de pago contraídos con las AFP, no permiten tampoco al Comité conocer el monto total de los reembolsos ni de las sumas aún exigibles. En efecto, las informaciones comunicadas por el Gobierno sólo conciernen resultados parciales. Además, las estadísticas de amortizaciones comunicadas han sido expresadas en porcentaje, en algunas oportunidades; y en valores absolutos, en otras oportunidades. El Comité comprueba también que, según estas estadísticas, algunas municipalidades han pagado totalmente su deuda al INP y a las AFP, pero la mayoría de ellas había hecho solamente reembolsos parciales, los cuales representan en ciertas oportunidades un porcentaje muy bajo de su deuda (los porcentajes de los reembolsos indicados por el Gobierno varían entre 1,5 por ciento y 40 por ciento). En cuanto al número de municipalidades concernidas por la falta de pago de las cotizaciones, el comité considera, de las informaciones comunicadas por el Gobierno, que treinta municipalidades estarían afectadas. El Comité comprueba, al respecto, que esta cifra representa un porcentaje no despreciable de 8,5 por ciento del total de las municipalidades responsables del funcionamiento de la educación (sobre un total de cerca de 350 municipalidades).
40. 30. El propio Gobierno es consciente de la gravedad de la situación ya que según el mensaje del Presidente de la República de fecha 1. de octubre de 1998, un proyecto de ley ha sido sometido a la Cámara de Diputados con el objeto de solucionar «el grave problema» de las deudas previsionales de ciertas municipalidades. Al respecto, el Comité nota con interés que ese proyecto permitirá a las municipalidades interesadas recibir, sobre la base de convenios con las autoridades competentes, fondos anticipados que deben ser directamente acreditados a los organismos gestores. Además, el proyecto establece la obligación general para el Ministerio de Educación de retener de las subvenciones que correspondan a las municipalidades un monto equivalente a las cotizaciones impagadas. El proyecto también prevé un refuerzo de las sanciones. El Comité confía en que este proyecto podrá ser próximamente adoptado.
41. 31. En conclusión, el Comité expresa su preocupación por las graves consecuencias que la falta de pago de las cotizaciones previsionales no dejan de tener sobre los derechos de los trabajadores, en particular, en lo que concierne las pensiones y sobre la credibilidad a largo plazo del sistema de seguridad social chileno. El Comité considera que, si bien las medidas tomadas por el Gobierno han permitido comprobar cierta mejora de la situación, otras medidas siguen siendo necesarias para asegurar en la practica, la plena aplicación de los Convenios. El Comité recomienda, en particular, que los servicios competentes ejerzan sus funciones y refuercen sus actividades de control y que se apliquen estrictamente sanciones adecuadas para impedir que la falta de pago de cotizaciones pueda repetirse en el futuro. Por último, tomando nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales los primeros resultados de los convenios de pago entre las municipalidades y los organismos previsionales han sido considerados positivos por el gremio docente, el Comité exhorta al Gobierno a que continúe vigilando al reembolso de las cotizaciones previsionales todavía adeudadas, cuya importancia no debe subestimarse. Además, el Comité quisiera llamar la atención del Gobierno sobre la situación de los docentes que llegarían a la edad de jubilación antes de que las municipalidades hayan tomado las medidas correctivas necesarias para abonar sus cotizaciones previsionales. El Comité recuerda al respecto que el artículo 8 del Convenio núm. 35 y el artículo 9 del Convenio núm. 37, que al establecer los casos en los cuales las prestaciones pueden ser caducadas o suspendidas total o parcialmente, no hacen referencia a la situación de falta de pago de las cotizaciones por cuenta de los asegurados, mientras como conviene subrayar dichas cotizaciones han sido deducidas de sus remuneraciones.
42. 32. El Comité considera indispensable que la Comisión de Expertos continúe asegurando el seguimiento de las cuestiones planteadas en la presente reclamación. Por consiguiente, solicita al Gobierno que comunique, en la memoria que debe comunicar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, todas las informaciones pertinentes sobre las medidas adoptadas o previstas en relación con las conclusiones precedentes y sobre la evolución subsiguiente de la situación. El Comité considera también esencial que el Gobierno proporcione informaciones estadísticas precisas sobre el número de trabajadores afectados; el importe de las cotizaciones impagadas y el número de municipalidades concernidas; el importe de los reembolsos efectuados así como el número y la naturaleza de las penalidades impuestas.
43. Recomendaciones del Comité
44. 33. El Comité recomienda que el Consejo de Administración apruebe el presente informe y en particular teniendo en cuenta las conclusiones que figuran en los párrafos 25 a 32 del mismo:
45. a)exhorte al Gobierno a que prosiga con sus esfuerzos para garantizar la aplicación de los Convenios núms. 35 y 37 en lo que respecta a que:
46. - tome todas las medidas necesarias para que se restablezcan, con el pago rápido de las cotizaciones previsionales debidas por ciertas municipalidades (o por corporaciones municipales creadas por ellas) a los organismos previsionales, los derechos previsionales de los docentes, incluso los que se hayan jubilado antes de que se regularice la situación previsional;
47. - prosiga y refuerce el control del pago efectivo por las municipalidades de las cotizaciones previsionales;
48. - asegure la aplicación efectiva de sanciones disuasivas en caso de falta de pago de las cotizaciones previsionales;
49. b)invite al Gobierno a presentar, antes del 15 de setiembre de 1999, una memoria en virtud del artículo 22 de la Constitución sobre la aplicación de los Convenios núms. 35 y 37 en la cual comunique informaciones detalladas (incluso informes de las autoridades competentes) sobre todas las medidas adoptadas o previstas con el objeto de garantizar el pago efectivo de las cotizaciones previsionales por las municipalidades (o por las corporaciones municipales) a los organismos previsionales y sobre la evolución consiguiente de la situación, y en particular sobre:
50. - el número de las inspecciones realizadas, en particular por el Ministerio de Educación en relación con el control del pago por las municipalidades de las cotizaciones previsionales; el número y naturaleza de las infracciones observadas y el número y la naturaleza de las sanciones impuestas;
51. - el número de las municipalidades que siguen no estando al día en el pago de las cotizaciones previsionales, el importe de estos atrasos así como el número de trabajadores afectados y el importe de los reembolsos efectuados;
52. - la evolución del tramite legislativo relativo al proyecto de ley presentado a la Cámara de Diputados, para solucionar el problema de la deuda previsional y, una vez el proyecto adoptado, informaciones sobre su aplicación, incluso sobre el número de municipalidades que quisieran beneficiar de fondos anticipados para acreditarlos en las cuentas individuales de los profesores;
53. c) declare cerrado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Chile del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35) y del Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37) presentada por el Colegio de Profesores de Chile A. G.
54. Nota 1
55. Convenio núm. 35 y Convenio núm. 37 ratificados el 18 de octubre de 1935.
56. Nota 2
57. Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, serie A, núm. 1, págs. 63 a 65.
58. Nota 3
59. Documento GB.271/18/1 y Actas de la 271.ª reunión, GB.271/PV (Rev.), pág. VIII/1.
60. Nota 4
61. Decreto con fuerza de ley núm. 2, adoptado el 10 de septiembre de 1996 y publicado el 15 de enero de 1997, que fija el texto refundido del decreto con fuerza de ley núm. 5 de 1992.
62. Nota 5
63. La carta de la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT) comunicada para respaldar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores se refiere también a cuestiones relativas a la administración privada de los fondos de pensiones. Al respecto, el Comité observa que, en su 273.ª reunión (noviembre de 1998), el Consejo de Administración decidió que la reclamación presentada por ciertos sindicatos nacionales de trabajadores de las empresas Administradoras de Fondos de Pensiones alegando el incumplimiento por Chile de los Convenios núms. 35 a 38 era admisible (documento GB.273/15/4). Dicha reclamación, que plantea la cuestión de la conformidad del régimen de administración privada de la seguridad social y en particular la gestión privada de los fondos de pensiones con los Convenios núms. 35 a 38 de la OIT, será examinada por un comité designado a tal efecto por el Consejo de Administración luego de la recepción de las observaciones correspondientes del Gobierno.
64. Nota 6
65. CIT, 16.ª reunión, 1932, Informes, vol. II, El seguro de invalidez, vejez y muerte (disponible únicamente en francés e inglés).
66. Nota 7
67. El artículo 9 del Convenio núm. 35 y el artículo 10 del Convenio núm. 37 estipulan lo siguiente :
68. 1. Los asegurados y sus empleadores deberán contribuir a la constitución de los recursos del seguro.
69. 2. La legislación nacional podrá exceptuar de la obligación de cotizar: a) a los aprendices y a los trabajadores jóvenes, menores de una edad determinada;
70. b) a los trabajadores que no reciban una remuneración en metálico o cuyos salarios sean muy bajos.
71. 3. La cotización de los empleadores podrá no estar prevista en las legislaciones sobre seguros nacionales cuyo campo de aplicación no esté limitado a los asalariados.
72. 4. Los poderes públicos participarán en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro que se establezca en beneficio de los obreros o de los asalariados en general.
73. 5. Las legislaciones nacionales que al adoptarse el presente Convenio no exijan el pago de cotizaciones por los asegurados podrán continuar exonerandolos de la obligación de cotizar.