RECLAMACIÓN (artículo 24) - SUECIA - C121 - 1993

1. Confederación de Sindicatos de Suecia (LO), 2. Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO), 3. Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL)

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Confederación de Sindicatos de Suecia (LO), la Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, relativa al incumplimiento por Suecia del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Confederación de Sindicatos de Suecia (LO), la Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, relativa al incumplimiento por Suecia del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

Introducción
1. Por carta de fecha 28 de enero de 1993, la Confederación de Sindicatos de Suecia (LO), la Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentaron una reclamación en la que se alega el incumplimiento por Suecia del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121).
2. El Convenio núm. 121 ha sido ratificado por Suecia el 17 de junio de 1969 y continúa en vigor para dicho país.
3. Las disposiciones pertinentes de la Constitución de la OIT para la presentación de una reclamación son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento para el examen de las reclamaciones está regido por el Reglamento específico del Consejo de Administración, revisado en su 212.a reunión (marzo de 1980) (Nota 1).
5. En virtud del artículo 1 y del artículo 2, párrafo 1, de dicho Reglamento, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó al Gobierno de Suecia y transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 255.a reunión (marzo de 1993), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió declarar admisible la reclamación y designó un Comité encargado de examinarla, compuesto por el Sr. Dietrich Willers (miembro gubernamental, Alemania, presidente), Sra. Cornélie Hak (miembro empleador, Países Bajos), y Sr. William Brett (miembro trabajador, Reino Unido) (Nota 2).
7. En virtud del artículo 4, párrafo 1, a) y c) del Reglamento, el Comité decidió invitar a las organizaciones querellantes (LO, TCO y CIOSL) a que comunicaran, antes del 15 de abril de 1993, todas las informaciones complementarias que desearan poner en conocimiento del Comité. El Comité decidió también invitar al Gobierno a que presentara, antes del 30 de abril de 1993, sus observaciones sobre la reclamación, quedando entendido que las informaciones complementarias que se recibieran de las organizaciones querellantes serían igualmente comunicadas al Gobierno.
8. Por carta del 15 de abril de 1993, la LO presentó informaciones complementarias, cuya copia fue comunicada al Gobierno.
9. El Gobierno formuló sus observaciones sobre la reclamación en sus comunicaciones de fecha 15 y 28 de junio de 1993.
10. El Comité se reunió por primera vez en marzo, después en junio y finalmente, para la adopción de su informe, en noviembre de 1993.
Examen de la reclamación
Alegatos presentados
11. En la reclamación se aduce que el Gobierno de Suecia ha incumplido sus obligaciones de garantizar la aplicación efectiva del Convenio núm. 121 como resultado de:
1) la introducción de un período de espera de un día en la legislación sobre el seguro de enfermedad a partir del 1.o de abril de 1993;
2) una modificación en la carga de la prueba sobre la ley sobre el seguro contra las lesiones profesionales, y una definición más restrictiva de la lesión profesional.
12. Estas cuestiones se tratarán sucesivamente.
A. Introducción de un período de espera
13. Las organizaciones querellantes declaran que Suecia ha incumplido sus obligaciones dimanantes del artículo 9, párrafo 3 del Convenio núm. 121, al modificar en diciembre de 1992, la legislación sobre el seguro de enfermedad para introducir, a partir del 1.o de abril de 1993, un período de espera de un día, lo que significa que durante el primer día de la enfermedad no se pagarán las prestaciones monetarias. Dado que la legislación sueca sobre las lesiones profesionales prevé un período de coordinación de 180 días, durante el cual se otorgan las prestaciones de conformidad con la legislación sobre el seguro de enfermedad, el período de espera de un día (sin remuneración) se aplica igualmente en caso de lesiones profesionales.
14. La reclamación precisa que la introducción de un período de espera, no es conforme con la antedicha disposición del Convenio, en la medida en que la legislación sueca no preveía ningún período de espera en la fecha en que Suecia ratificó el Convenio, y en que el Gobierno no hizo ninguna declaración en virtud del artículo 9, párrafo 3, apartado b) del Convenio.
15. Según la reclamación, en 1992 se realizó un estudio en el Ministerio de Asuntos Sociales acerca de la introducción de un período de espera. Teniendo en cuenta las disposiciones del Convenio núm. 121, se propuso en dicho estudio un período de espera aplicable únicamente en el marco de la legislación sobre el seguro de enfermedad. La recomendación fue aprobada por el Comité Nacional Sueco sobre la OIT, el 25 de agosto de 1992. Sin embargo, el Gobierno presentó posteriormente una nueva propuesta en la que se introducía un período de espera que cubría también la legislación sobre las prestaciones en caso de lesiones profesionales.
B. Definición de lesión profesional y carga de la prueba
16. La LO, la TCO y la CIOSL declaran que la legislación sueca contiene una definición general de lesión profesional que abarca tanto a los "accidentes del trabajo", según el párrafo 1 del artículo 7 del Convenio, como a las "enfermedades profesionales", según el artículo 8, apartado b). Antes de ser modificada en 1992, la ley sobre el seguro contra las lesiones profesionales preveía que se presume el origen profesional de la enfermedad "a no ser que existan motivos firmes en contrario". En opinión de las organizaciones querellantes, la legislación satisfacía entonces la obligación dimanante del artículo 8, apartado b) del Convenio, y correspondía a lo previsto en el artículo 6, párrafo 2 de la Recomendación núm. 121.
17. A raíz de las modificaciones efectuadas a la ley en diciembre de 1992 la carga de la prueba fue empero revertida. La ley revisada prevé que la lesión ocasionada por un accidente del trabajo o por cualquier otro efecto nocivo a que esté expuesto el asegurado en el trabajo se reputa de origen profesional (y, por ello, se considera como lesión profesional) "si existen motivos firmes en dicho sentido". La reclamación indica que esta modificación de la legislación tiene por efecto imponer al trabajador asegurado la carga de la prueba en caso de lesión profesional. Estas modificaciones, así como otras medidas adoptadas por el Parlamento respecto del grado de probabilidad de que un factor pueda originar una lesión profesional, limitarán, según las organizaciones querellantes, seriamente el alcance de la definición general de lesión profesional. Se estima que cerca de la mitad de los últimos casos registrados de lesiones profesionales no podrán ser reconocidos como tales en los términos de la nueva legislación. Por ello, la reclamación aduce que ya no se cumplen las obligaciones dimanantes del artículo 8, apartado b) del Convenio.
18. Las organizaciones querellantes agregan, al respecto, que la comisión designada por el Gobierno en 1992 para examinar la cuestión de las lesiones profesionales propuso introducir dos tipos distintos de disposiciones sobre la carga de la prueba: a) conservar la presunción del origen profesional en los casos de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales enumerados en el Convenio núm. 121, y b) introducir una carga de la prueba más estricta en todos los demás casos de lesiones profesionales. Estas propuestas fueron aprobadas por el Comité Nacional Sueco sobre la OIT en agosto de 1992, y consideradas conformes con los requerimientos del Convenio núm. 121. Dichas propuestas no fueron acatadas empero por el Gobierno que impuso a los trabajadores una carga de la prueba más estricta en todos los casos de lesiones profesionales.
Respuesta del Gobierno
A. Introducción de un período de prueba
19. En su respuesta el Gobierno proporciona informaciones detalladas sobre los regímenes suecos del seguro de lesiones profesionales y del seguro de salud, así como sobre su evolución en el curso de los últimos anos en el contexto de la situación económica del país, que actualmente encara la crisis económica más grave desde 1930, y un déficit importante de los regímenes de seguridad social.
20. El Gobierno recuerda en particular que el seguro de lesiones profesionales es objeto de una coordinación con el régimen nacional del seguro de salud, en lo que se refiere a la indemnización en caso de estado mórbido, durante los primeros 180 días posteriores a la aparición de la lesión. Según este sistema, y de conformidad con la ley sobre el seguro contra las lesiones profesionales, una persona víctima de una lesión profesional tiene derecho a las prestaciones, a cargo del seguro de salud, durante el período de coordinación, al igual que respecto de cualquier otra enfermedad. En opinión del Gobierno, este "período de coordinación" reviste una gran importancia administrativa, dado que normalmente no es necesario reconocer el derecho a la indemnización de las lesiones profesionales cuando la curación ocurre durante este período. A partir de 1992, se introdujo empero un sistema de indemnizaciones de enfermedad según el cual incumbe al empleador garantizar el pago de las indemnizaciones de enfermedad durante los primeros 14 días de cada caso de enfermedad. Durante este período, las prestaciones de enfermedad no corren a cargo del seguro de lesiones profesionales. Algunas otras medidas, que entraron en vigor el 1.o de marzo de 1991, consistieron en una reducción de las tasas de las prestaciones de enfermedad.
21. A fin de incrementar la participación financiera del asegurado, se examinaron en 1992 propuestas tendientes a introducir un período de espera de dos días durante el cual no se concedería ninguna prestación de enfermedad. Estas propuestas no se aplicaban, sin embargo, a las personas víctimas de lesiones profesionales, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Convenio núm. 121. Un grupo de trabajo que se constituyó en el Ministerio de la Salud y de Asuntos Sociales, elaboró algunas propuestas sobre los aspectos técnicos y jurídicos de las medidas que debían adoptarse, las cuales implicaban la obligación de las oficinas de la seguridad social de extender la determinación de las lesiones profesionales a los casos que concluían durante el período de coordinación. Semejante obligación hubiera implicado tomar decisiones aun en el caso de enfermedades de corta duración, sobre cuestiones en ocasiones demasiado complejas, relacionadas con el vínculo de causalidad entre un presunto efecto laboral nocivo y la lesión. El Consejo de la Seguridad Social Nacional estimó en más de 200 millones de coronas suecas el costo administrativo complementario derivado de la determinación de las lesiones profesionales durante el período de coordinación. Las propuestas mencionadas fueron apoyadas por el Comité Nacional Sueco sobre la OIT y se preveía la adopción de un proyecto de ley en la materia para octubre de 1992.
22. Sin embargo, dada la aguda crisis económica que encaraba Suecia en el curso de la segunda mitad de 1992, se generó un gran consenso en el Parlamento en favor de recortes importantes en los gastos de la seguridad social. El Gobierno estimó que no era posible aumentar los costos administrativos del seguro sobre las lesiones profesionales y se encontró ante la imposibilidad, a pesar de las disposiciones sobre el período de espera previstas por el Convenio núm. 121, de recomendar excepciones para las personas víctimas de lesiones profesionales. En esas condiciones, el Parlamento adoptó el 18 de diciembre de 1992 un proyecto de ley destinado a introducir un período de espera de un día para las prestaciones de enfermedad, sin ningún arreglo particular para las personas víctimas de lesiones profesionales, así como una reducción de las tasas de las prestaciones de enfermedad en caso de enfermedad prolongada.
B. Definición de lesión profesional y carga de la prueba
23. En su respuesta, el Gobierno recuerda que la ley sobre el seguro contra las lesiones profesionales se aplica a las lesiones profesionales en el sentido lato, es decir, a las lesiones derivadas de accidentes, incluidos los accidentes de trayecto, y aquellas derivadas de otros efectos nocivos en el trabajo, quedando entendido que en principio una lesión profesional debe perdurar más de 180 días (período de coordinación) para dar inicio al derecho a las prestaciones previstas por dicha ley. El Gobierno explica así, con pormenores, la aplicación de esta ley antes y después de la adopción de las modificaciones vinculadas a los criterios de determinación de las lesiones profesionales.
24. Según las reglas que se aplicaban desde antes de 1993, la posibilidad de saber si, en un caso particular, una lesión se debía a un accidente o a algún otro efecto nocivo en el trabajo se examinaba en dos etapas. En primer lugar, debía procederse a una encuesta para determinar si el factor nocivo a que se encuentra expuesto el asegurado en su trabajo era susceptible de causar el tipo de lesión o de enfermedad en cuestión. La ley no planteaba ninguna exigencia en materia de prueba para esta evaluación pero, de conformidad con la práctica vigente, bastaba con establecer la probabilidad de que un factor era susceptible de causar la lesión, de manera tal que muy pocas lesiones profesionales eran rechazadas por el hecho de que no existiera tal influencia. La segunda etapa consistía en decidir si el factor nocivo era la causa de la lesión o de la enfermedad. Las reglas en materia de prueba para esta evaluación favorecían igualmente al asegurado, al prever que se podría presumir la existencia de un vínculo de causalidad salvo en el caso de que hubiese buenos motivos para presumir lo contrario.
25. En el curso de la primavera de 1992, una comisión examinó los criterios relativos a las lesiones profesionales y presentó un informe en que recomendaba hacer más estrictos los criterios de evaluación del carácter nocivo de un factor determinado en el ambiente laboral, pasando de la simple probabilidad a un grado elevado de probabilidad. Por cuanto hace al vínculo de causalidad entre un efecto nocivo en el trabajo y la lesión sufrida por el asegurado, esta comisión recomendó que las disposiciones en vigor continuasen aplicándose a las lesiones ocasionadas por accidentes, así como a las enfermedades vinculadas con el medio ambiente del trabajo que se caracterizan por el hecho de ser relativamente fáciles de determinar en la práctica, tales como por ejemplo las enfermedades causadas por sustancias, sacudimientos, vibraciones y ruidos. Se propusieron reglas más estrictas en materia de prueba para los otros tipos de enfermedades, de manera tal que pudiera presumirse la existencia de un vínculo de causalidad si la mayoría de los indicios sugerían que tal era el caso.
26. En las consultas que siguieron, la mayoría de las autoridades y de las organizaciones consultadas se opusieron a una recomendación que proponía dos reglas diferentes para la determinación del vínculo de causalidad. En opinión del Gobierno, la gran mayoría de las lesiones respecto de las cuales la comisión había mantenido la aplicación de la regla más favorable serían igualmente aceptadas a los fines de su indemnización en el marco de una regla más estricta. En esas condiciones, el Gobierno decidió proponer al Parlamento que se aplicara la regla más estricta a todas las lesiones. A partir del 1.o de enero de 1993, la condición requerida para que un factor del medio ambiente laboral se considerase como nocivo cambió de la simple probabilidad a un mayor grado de probabilidad y aquella relativa al vínculo de causalidad entre un efecto nocivo en el trabajo y la lesión sufrida se tornó más estricta, de manera tal que se puede presumir la existencia de dicho vínculo en caso de que la mayoría de los indicios sugieran que tal es el caso.
27. No obstante lo anterior, el Gobierno no es de la opinión de que haya habido alguna modificación de principio en lo que se refiere al concepto general de accidente del trabajo en el seguro de lesiones profesionales, el cual continúa cubriendo toda lesión imputable al trabajo o a las condiciones del trabajo. En su opinión, el artículo 8 del Convenio núm. 121, que prevé tres métodos para la definición de enfermedades profesionales, permite una mayor rigidez en los criterios de nocividad y un reforzamiento de los requerimientos en materia de prueba. La existencia de reglas más estrictas en materia de prueba no significa que la obligación consistente en efectuar una investigación recaiga sobre el asegurado. Al igual que antes, incumbirá a las autoridades del seguro proporcionar la documentación adecuada antes de que se decida un caso. Por el contrario, deberá satisfacerse una exigencia de prueba positiva, lo que significa que se exigirán justificaciones convincentes (médicas o de otra índole), antes de que pueda aceptarse que una lesión reviste el carácter de accidente del trabajo.
Conclusiones del Comité
Introducción de un período de espera
28. El Comité recuerda que, ya en 1982, las organizaciones querellantes habían presentado una reclamación similar cuando Suecia adoptó el 26 de mayo de 1982, una legislación que introducía un período de espera de tres días para el pago de las prestaciones de enfermedad aplicable también a las víctimas de lesiones profesionales. Esta nueva legislación fue no obstante, abrogada poco después por la ley del 17 de diciembre de 1982 (Nota 3).
29. La cuestión de la admisibilidad de un período de espera en lo que se refiere a las prestaciones de incapacidad para el trabajo es objeto del artículo 9, párrafo 3, del Convenio que señala lo siguiente:
3. Se concederán las prestaciones mientras exista la situación que da derecho a ellas; no obstante, en lo que se refiere a la incapacidad para el trabajo, la prestación monetaria podrá no ser pagadera durante los tres primeros días, en los siguientes casos:
a) cuando la legislación de un Miembro, en la fecha en que este Convenio entre en vigor, establezca un período de espera y bajo la condición de que ese Miembro incluya, en las memorias sobre la aplicación de este Convenio que habrá de presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, una declaración de que las razones que él tiene para acogerse a esta disposición subsiste todavía; o
b) cuando esté en vigor una declaración formulada de conformidad con lo previsto en el artículo 2 (Nota 4).
30. Conviene señalar, en primer lugar, que el Gobierno no pone, en ningún caso, en entredicho el contenido de sus obligaciones internacionales. Las primeras propuestas del Gobierno para modificar la legislación tenían debidamente en cuenta las disposiciones pertinentes del Convenio y preveían los arreglos jurídicos y técnicos para garantizar que el período de espera, previsto para el pago de las indemnizaciones por enfermedad, que en principio se otorgan igualmente durante el período de coordinación de 180 días en caso de accidente o de enfermedad profesional, no se aplicara a las víctimas de tales lesiones (Nota 5). Tal como se precisa en la reclamación y en la respuesta del Gobierno, estas propuestas fueron aprobadas por el Comité Nacional Sueco sobre la OIT en agosto de 1992, y se había previsto para el mes de octubre un proyecto de ley.
31. Si el Gobierno dio marcha atrás posteriormente a sus propuestas y decidió proponer la introducción de un período de espera aplicable también a las prestaciones por incapacidad en caso de lesiones profesionales, ello se debió en primer lugar a motivos inherentes a la situación económica del país y a la necesidad de restablecer el equilibrio financiero de los regímenes del seguro de salud y de indemnización de las lesiones profesionales. A este respecto, el Comité toma nota de las explicaciones detalladas proporcionadas por el Gobierno respecto de la situación económica del país, que atraviesa actualmente la crisis más grave desde 1930.
32. En su respuesta, el Gobierno también pone de relieve la evolución de los gastos de la seguridad social, los cuales representan uno de los sectores más importantes en que los gastos públicos han aumentado con mayor rapidez. Según el Gobierno, la tasa de enfermedad, que se ve reflejada en la tasa de ausentismo, se incrementó rápidamente para alcanzar su máximo en 1989. Entre 1985 y 1992 el costo anual del seguro de lesiones profesionales pasó de 1.800 millones a alrededor de 12.000 millones de coronas suecas. El aumento constante de los gastos del seguro de enfermedad y del seguro de lesiones profesionales conllevó, en el curso de los ochenta, déficits que hubieron de cubrirse con el presupuesto nacional, lo que no estaba previsto en el reglamento relativo a su financiamiento. A finales de 1992, la deuda acumulada de la Caja del Seguro de lesiones profesionales dependiente del Estado superaba 26.000 millones de coronas suecas.
33. El Gobierno agrega que para resolver esta situación tuvieron que tomarse algunas medidas para reforzar "la estrategia de trabajo en la seguridad social", dando prioridad a las motivaciones destinadas a reinstalar a una persona en el trabajo respecto de las prestaciones monetarias pasivas. El Gobierno precisa que la reducción del nivel de las prestaciones a partir del 1.o de marzo de 1991, y la reforma relativa a las indemnizaciones de enfermedad a cargo del empleador, que entró en vigor a partir del 1.o de enero de 1992, son parte de este proceso. La decisión adoptada a fines de 1992 de introducir un período de espera aplicable a las prestaciones de incapacidad temporal, ya sean o no de origen profesional, al igual que la reducción de las tasas de las prestaciones en caso de enfermedad prolongada deberían también, en opinión del Gobierno, tener una incidencia en la tasa de ausencia por enfermedad.
34. El Comité es plenamente consciente de la difícil situación económica por la que atraviesa actualmente Suecia, así como de los objetivos perseguidos por el Gobierno en el marco de las medidas adoptadas para restablecer el equilibrio financiero del régimen del seguro de salud y del seguro de lesiones profesionales. El Comité observa, igualmente, que debido al elevado costo administrativo y financiero que hubiera implicado la determinación del carácter profesional de las lesiones durante el período de coordinación, el Gobierno hubo finalmente de renunciar a proponer arreglos particulares con miras a excluir de la aplicación del período de espera los casos de lesiones profesionales.
35. El Comité debe no obstante recordar que, en virtud del artículo 9, párrafo 3 del Convenio, las prestaciones deben concederse mientras exista la situación que da derecho a ellas y que sólo podría autorizarse un período de espera inferior a tres días en los casos previstos en los apartados a) y b) de esta disposición. Al respecto, el Comité observa que en la fecha en que el Convenio entró en vigor la legislación sueca no preveía un período de espera para la concesión de prestaciones en caso de incapacidad permanente derivada de una lesión profesional, y que Suecia no había tampoco, al ratificar el Convenio, efectuado ninguna declaración en virtud de los artículos 2 y 9, párrafo 3, apartado b) del Convenio.
36. En estas condiciones, el Comité estima que el Gobierno tiene la obligación, en virtud de las disposiciones del Convenio, de continuar garantizando el pago de las prestaciones monetarias a las víctimas de lesiones profesionales desde el inicio y durante toda la contingencia, en virtud del artículo 9, párrafo 3 de este instrumento, aun si, como es el caso en lo sucesivo en Suecia, las prestaciones de enfermedad se encuentran a cargo del empleador durante el período que cubre los 14 primeros días de enfermedad. Estima igualmente que las disposiciones adoptadas por el Gobierno para limitar la incidencia negativa del período de espera en caso de enfermedad reiterada o de recaída, que tenga lugar durante los cinco días posteriores al final del período previo de enfermedad, no son en sí suficientes para permitir garantizar la aplicación del Convenio sobre este punto.
37. Finalmente, el Comité ha tomado nota de la declaración del Gobierno según la cual la grave situación económica por la que atraviesa actualmente Suecia perdurará en los próximos anos y que las medidas que se estiman necesarias para enfrentarla incluyen la posibilidad de introducir un nuevo régimen de seguro de salud y de seguro de lesiones profesionales. Se ha constituido un comité consultivo, que debe terminar sus trabajos a fines de 1994, para examinar la situación y deberá examinar en particular si es conveniente conservar los dos regímenes de seguros separados o, por el contrario, fusionarlos en uno solo. El Comité expresa, por consiguiente, la esperanza de que toda reforma del seguro de salud y del seguro de lesiones profesionales, que pueda decidirse a raíz de las recomendaciones del Comité consultivo, tenga plenamente en cuenta las obligaciones internacionales suscritas por Suecia y, en particular, aquellas dimanantes del Convenio núm. 121. La Comisión espera igualmente que los trabajos de dicho comité permitirán alcanzar soluciones tendientes a abrogar el período de espera introducido a partir del 1.o de abril de 1993, en lo que respecta al pago de las indemnizaciones de incapacidad de trabajo debidas a las víctimas de lesiones profesionales, a fin de garantizar el pago desde el primer día de incapacidad, de conformidad con las disposiciones del Convenio.
B. Definición de lesión profesional y carga de la prueba
38. El Comité observa que la reclamación plantea la cuestión de la compatibilidad de las nuevas disposiciones adoptadas el 21 de diciembre de 1992, que modifican las reglas relativas a la definición de lesiones profesionales y a la carga de la prueba, con el artículo 8 del Convenio.
39. El artículo 8 del Convenio que atañe más específicamente a la indemnización de las enfermedades profesionales señala lo siguiente:
"Todo Miembro deberá:
a) prescribir una lista de enfermedades en las que figuren, por lo menos, las que se enumeran en el cuadro I del presente Convenio y que serán reconocidas como enfermedades profesionales cuando sean contraídas en las condiciones prescritas; o
b) incluir en su legislación una definición general de las enfermedades profesionales, que deberá ser suficientemente amplia para que abarque, por lo menos, las enfermedades enumeradas en el cuadro I del presente Convenio; o
c) establecer una lista de enfermedades en cumplimiento del apartado a), añadiendo, además, sea una definición general de enfermedades profesionales o bien otras disposiciones que permitan establecer el origen profesional de las enfermedades que no figuran en la lista o que se manifiestan bajo condiciones diferentes de las prescritas."
40. El Comité recuerda que el artículo 8 del Convenio no prescribe una definición general de enfermedad profesional sino que permite a los Estados que han ratificado el Convenio la posibilidad de elegir entre tres métodos diferentes para determinar las enfermedades profesionales: a saber, a) adopción de una lista de enfermedades profesionales (sistema de lista); b) adopción de una definición general de las enfermedades profesionales (sistema de cobertura global) y c) combinación de los dos métodos indicados (sistema mixto). Cualquiera que sea el método elegido, éste deberá, en todos los casos, en virtud del artículo 8 del Convenio, garantizar que al menos todas las enfermedades profesionales que se enumeran en el cuadro I que figura anexo al Convenio puedan dar derecho a indemnización (Nota 6).
41. En su tenor de 1976, la ley sobre el seguro contra las lesiones profesionales contiene una definición general del término "lesión profesional". Según el artículo 1 del capítulo 2 de la ley, la expresión "lesión profesional" designa toda lesión consecuencia de un accidente o de otros efectos nocivos en el trabajo. Además, el artículo 2 de dicho capítulo 2 precisa "cuando el asegurado haya estado expuesto al riesgo de un accidente o a otros efectos nocivos en el trabajo, toda lesión por él sufrida se considerará ocasionada por dichos efectos nocivos, a no ser que existan motivos firmes en contrario" (Nota 7). Conviene señalar que en su memoria en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación del Convenio núm. 121 para el período 1977-1981, el Gobierno, en respuesta a una solicitud directa de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones formulada en 1978, había indicado que esta definición de lesión profesional había sido adoptada con el fin de suprimir la necesidad de una lista especial de enfermedades profesionales que dan derecho a indemnización. Al respecto, el Comité recuerda que la Comisión de Expertos, cuando examinó la legislación de 1976, consideró que esta definición de lesiones profesionales era suficientemente amplia para cubrir al menos las enfermedades que figuran en el cuadro I del Convenio, dado que ésta no había formulado comentarios sobre el asunto sino que se había limitado a tomar nota en su informe de 1982 de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre este punto (Nota 8).
42. Por otro lado, el Comité ha examinado detalladamente las modificaciones efectuadas por la ley núm. 1698 de 1992 al capítulo 2 de la ley de 1976 sobre el seguro contra las lesiones profesionales que son objeto de esta reclamación. El Comité observa, al respecto, que la definición de lesión profesional no ha sido modificada y continúa por ello designando a "toda lesión derivada de un accidente o de otros efectos nocivos del trabajo" (Nota 9). No se han registrado modificaciones en lo que se refiere a las lesiones causadas por infección, las cuales continúan siendo objeto de disposiciones particulares. Por el contrario, la ley de 1992 introdujo en el artículo 1 del capítulo 2 una definición del término "otros efectos nocivos del trabajo". Según la nueva disposición, se considera como tal el efecto de un factor que, según un grado elevado de probabilidad, es susceptible de provocar una lesión del tipo de aquella que sufra el asegurado. La nueva legislación de 1992 hizo por tanto más estrictas, tal como lo reconoce el Gobierno, las reglas derivadas hasta ahora de la jurisprudencia para determinar si el efecto nocivo a que el trabajador está expuesto en su trabajo es susceptible de provocar o no el tipo de lesión o enfermedad de que es víctima el trabajador, exigiendo un grado elevado de probabilidad y no solamente un grado simple de probabilidad. Por otro lado, la ley de 1992 modificó también las reglas relativas a la presunción del origen profesional de la lesión precisando que, si una persona asegurada ha sido expuesta al riesgo de un accidente o a otros efectos nocivos en el trabajo, cualquier lesión que ésta sufra se considerará ocasionada por dichos efectos nocivos en caso de existir motivos firmes en ese sentido.
43. La Comisión observa que las modificaciones efectuadas por la ley núm. 1698 de 1992, tenían por objeto hacer más estrictas las condiciones que dan derecho a la indemnización de las lesiones profesionales. Sin embargo, en la medida en que la definición de las lesiones profesionales continúa cubriendo "toda lesión derivada de un accidente o de otros efectos nocivos en el trabajo", el Comité estima que las nuevas reglas en vigor para la determinación de las enfermedades profesionales no son en sí mismas incompatibles con las disposiciones del Convenio. En lo que se refiere más especialmente a la carga de la prueba del origen profesional de la enfermedad que, según las organizaciones querellantes, recae en adelante en el propio trabajador, el Comité desea recalcar que el artículo 8, apartado b) del Convenio, no implica la existencia de una presunción del origen profesional de la enfermedad. En efecto, esta disposición del Convenio exige únicamente la inclusión en la legislación de una definición general de las enfermedades profesionales que sea suficientemente amplia para cubrir al menos las enfermedades enumeradas en el cuadro I del Convenio. En ello reside, por otro lado, uno de los inconvenientes del sistema de cobertura global, a pesar de que en numerosos países en que existe tal sistema, la carga de la prueba, aun cuando incumba legalmente a la víctima, pueda ser asumida por otras personas o instituciones en el marco del procedimiento para la determinación de la enfermedad (médico asistente, abogado, expertos, etc.). Al respecto, el Comité observa que, según el Gobierno, una regla estricta de evidencia no significa que la obligación de efectuar investigaciones se traslade a la persona asegurada sino que continuará incumbiendo a las autoridades del seguro proporcionar espontáneamente toda documentación adecuada, aun si en el futuro se proporcionara un elemento de prueba positivo (médico o de otra índole) antes de que una lesión pueda ser considerada como profesional.
44. El Comité observa empero que, según el artículo 1, párrafo 1, del capítulo 2 de la ley de 1976, en su tenor enmendado, el hecho de que un factor pueda estar en el origen de una lesión profesional debe someterse en adelante a una prueba más estricta dado que este factor deberá, con un grado alto de probabilidad, ser susceptible de provocar una lesión del tipo de aquella que sufra el asegurado, en tanto que anteriormente la simple probabilidad era suficiente. Hasta ahora, y habida cuenta de las informaciones disponibles, el Comité no está en condición de apreciar con precisión el efecto en la práctica de esta modificación cuya entrada en vigor el 1.o de enero de 1993, es relativamente reciente. De la respuesta del Gobierno parece desprenderse, que el nuevo procedimiento no debería tener ninguna incidencia en el reconocimiento, a los fines de la indemnización, de las enfermedades profesionales, previstas en el cuadro I del Convenio. Por el contrario, los querellantes aducen que cerca de la mitad de los casos registrados de lesiones profesionales no podrán ser en adelante considerados como tales en los términos de la nueva legislación, sin precisar empero en qué medida esta consecuencia se derivaría de las modificaciones a las reglas relativas a la carga de la prueba del origen profesional o de aquellas relativas al carácter nocivo de los factores a los cuales se encuentra expuesto el asegurado en su trabajo.
45. En estas condiciones, el Comité estima que incumbirá a la Comisión de Expertos examinar el asunto de la aplicación en la práctica de las nuevas disposiciones relativas a la determinación de las lesiones profesionales - en particular aquellas relativas al grado de probabilidad en que un factor del medio ambiente laboral pueda estar en el origen de una lesión profesional - así como su incidencia en la aplicación del artículo 8, apartado b) del Convenio. Convendría a dicho efecto que el Gobierno proporcione, en sus futuras memorias sobre la aplicación del Convenio, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, informaciones detalladas sobre la práctica, tal como se desprende de las decisiones de las autoridades administrativas del seguro y de las autoridades judiciales, a fin de demostrar claramente que las nuevas disposiciones no afectan la observancia de la obligación prevista en el artículo 8, apartado b), del Convenio, según el cual la definición general de enfermedades profesionales debe ser suficientemente amplia para cubrir al menos aquellas enumeradas en el cuadro I del Convenio. En particular, las memorias del Gobierno deberían contener igualmente estadísticas sobre la indemnización de estas enfermedades profesionales (tales como, por tipo de enfermedad, número de casos de enfermedades registradas e indemnizadas, número de casos en que las autoridades del seguro han rehusado una indemnización, así como los motivos de tal rechazo). Finalmente, el Comité desearía que el Gobierno, a fin de evitar toda ambigüedad respecto de la aplicación del artículo 8, apartado b) del Convenio, examine la posibilidad de señalar a la atención de las autoridades competentes en materia de indemnización de enfermedades profesionales, el contenido del cuadro I que figura en anexo al Convenio.
46. El Comité observa que las organizaciones querellantes plantean también algunos puntos sobre la manera en que se ha introducido las modificaciones en cuestión en la legislación, así como sobre el impacto eventual que éstas pueden tener en la aplicación de algunos otros convenios ratificados por Suecia, a saber, el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), así como sobre el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). Las organizaciones querellantes mencionan, en particular, el hecho de que los interlocutores sociales no habían sido consultados sobre las propuestas finales del Gobierno, que condujeron a la adopción de la legislación que prevé la introducción de un período de espera de un día y de las nuevas reglas para la determinación de las lesiones profesionales. Dichas organizaciones mencionan también, en el anexo I de la Reclamación, las implicaciones financieras que las nuevas disposiciones relativas a la determinación de las lesiones profesionales tendrían sobre el seguro complementario separado o negociado por la LO y la TCO, por un lado, y la organización de empleadores (SAF), por otro lado. En la medida en que estas cuestiones no eran objeto de los alegatos formales formulados en la reclamación que se presentó únicamente respecto del Convenio núm. 121, el Comité estima que su examen supera el marco de su mandato. El Comité desea, empero, señalar a la atención de las organizaciones querellantes la facultad de que disponen para formular comentarios sobre la aplicación por Suecia de los Convenios mencionados en el marco del procedimiento regular de control para el examen de las memorias debidas en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT.
Recomendaciones del Comité
47. En relación con las conclusiones a que ha llegado sobre las cuestiones planteadas en la reclamación, el Comité formula las recomendaciones siguientes:
a) Introducción de un período de espera
i) el Gobierno debería adoptar las medidas necesarias para garantizar que el pago de las prestaciones monetarias de incapacidad debidas a una víctima de una lesión profesional se efectúe desde el primer dia de incapacidad, modificando o abrogando en particular las disposiciones del artículo 6 (1) de la ley sobre indemnizaciones de enfermedad de 1991, en su tenor modificado de 1992 (SFS 1992: 1701);
ii) debería invitarse al Gobierno a proporcionar, una memoria, en virtud del artículo 22 de la Constitución, a más tardar el 15 de octubre de 1994, que contenga informaciones sobre las medidas adoptadas o que prevé adoptar en este sentido, a fin de que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda proseguir el examen de la situación.
b) Definición de lesión profesional y carga de la prueba
i) debería invitarse al Gobierno a proporcionar informaciones detalladas sobre la manera en que se aplican en la práctica las nuevas disposiciones adoptadas en 1992 (SFS 1992: 1698), que modifican los artículos 1 y 2 del capítulo 2 de la ley sobre el seguro de lesiones profesionales de 1976, incluida la comunicación del texto de toda decisión pertinente de las autoridades administrativas del seguro y de las autoridades judiciales. En particular, el Gobierno debería también comunicar estadísticas sobre la indemnización de las enfermedades profesionales que figuran en el cuadro I del Convenio (tales como, por tipo de enfermedad, número de casos de enfermedades registradas e indemnizadas, número de casos en que las autoridades han rehusado una indemnización, así como, los motivos de tal rechazo, etc.);
ii) debería invitarse al Gobierno a examinar la posibilidad, a fin de evitar toda ambigüedad en la aplicación del artículo 8, apartado b) del Convenio, de señalar a la atención de las autoridades competentes del seguro las enfermedades profesionales enumeradas en el cuadro I que figura en el anexo del Convenio;
iii) el Gobierno debería comunicar estas informaciones en la antedicha memoria, que deberá presentar a más tardar el 15 de octubre de 1994, a fin de que la Comisión de Expertos pueda proceder a examinar la aplicación en la práctica de las nuevas disposiciones relativas a la determinación de las lesiones profesionales así como su incidencia en la aplicación del artículo 8, apartado b) del Convenio.
48. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
a) la aprobación del presente informe, y, en particular las conclusiones y recomendaciones que se formulan al respecto;
b) declarar concluido el procedimiento entablado ante el Consejo de Administración a raíz de la reclamación presentada por la Confederación de Sindicatos de Suecia (LO), la Confederación de Funcionarios y Empleados de Suecia (TCO) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL).
Nota 1
Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, serie A, núm. 1, págs. 63-65.
Nota 2
Documento GB.255/12/9 y actas de la 255.a reunión, pág. VII/8.
Nota 3
Véase en este sentido documento GB. 222/18/25, 222.a reunión del Consejo de Administración, Ginebra, 1-4 de marzo de 1983.
Nota 4
El artículo 2 del Convenio precisa en su párrafo 1 que "Todo Miembro cuya economía y cuyos recursos médicos estén insuficientemente desarrollados podrá acogerse, mediante una declaración motivada anexa a su ratificación, a las excepciones temporales previstas en los artículos siguientes: ... 9, párrafo 3, apartado b), ...".
Nota 5
En virtud de las disposiciones de la ley sobre el seguro contra las lesiones profesionales (capítulo 3, artículo 1), párrafo 1, en su tenor modificado, cuando una persona se encuentra asegurada contra la enfermedad en virtud de la ley núm. 381 de 1962 sobre el seguro público, tiene derecho, respecto de una lesión profesional, por parte del régimen del seguro de enfermedad, a las prestaciones que le hubieran sido concedidas respecto de cualquier otra enfermedad durante un período de coordinación de 180 días después de la fecha en que aconteció la lesión.
Nota 6
La lista de enfermedades profesionales que figura en el anexo I del Convenio fue modificada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 66.a reunión de 1980. Hasta ahora, sin embargo, Suecia continúa vinculado a la lista de enfermedades profesionales en su tenor de 1964.
Nota 7
SL 1976 - Sue. 2.
Nota 8
Véase CIT, 68.a reunión, 1982, Informe III (Parte IV A) Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, página 229.
Nota 9
Sin embargo, la nueva ley núm. 1698 de 1992 excluye expresamente de la definición de lesión profesional toda lesión de naturaleza sicológica o sicosomática derivada del cierre de una empresa, de un conflicto laboral, de una estimación inadecuada de la distribución del trabajo, de un descontento en el trabajo o en las relaciones con los colegas, así como de otras situaciones equiparables.