RECLAMACIÓN (artículo 24) - PARAGUAY - C026 - 1995

1. Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT)

Cerrado

Informe del Comité designado para examinar la reclamación presentada por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT alegando la inobservancia por Paraguay del Convenio relativo al establecimiento de métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26)

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. I. Introducción
2. 1. Por comunicación de fecha 21 de abril de 1994, la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) presentó una reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en la que se alegaba el incumplimiento por el Gobierno de Paraguay del Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26).
3. 2. El Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26) fue ratificado por Paraguay el 24 de junio de 1964, entrando en vigor para este país según lo previsto en el artículo 7, párrafo 2, del mencionado Convenio, un año después de dicha fecha, es decir el 24 de junio de 1965.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de las reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en las que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al Gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se ha presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento que sigue en caso de reclamación se basa en el Reglamento tal como fue revisado por el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980).
10. 5. En virtud del párrafo 1 de artículo 2 del Reglamento citado, el Director General transmitió la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En su 261.a reunión (noviembre de 1994), el Consejo de Administración, basándose en el informe presentado por su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y, con el fin de que fuera examinada, designó un Comité compuesto por el Sr. Antonio Ducreux (miembro gubernamental Panamá; Presidente); el Sr. Walter Durling (miembro empleador) y el Sr. Richard Falbr (miembro trabajador).
12. 7. De conformidad con las disposiciones que figuran en los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a que presentara las informaciones que considerara oportunas sobre la reclamación antes del 28 de febrero de 1995.
13. 8. El Gobierno envió sus observaciones en una carta de fecha 10 de abril de 1995. El Comité se reunió en Ginebra el 6 de noviembre de 1995, con el fin de examinar la reclamación, así como las observaciones recibidas.
14. II. Examen de la reclamación
15. 1. Alegatos presentados por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT)
16. 9. La Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) alega que el Gobierno del Paraguay no ha asegurado la aplicación del Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26), en especial en lo previsto en su artículo 3, párrafo 2, 3), en el cual se prescribe que "las tasas mínimas de salarios que hayan sido fijadas serán obligatorias para los empleadores y trabajadores interesados, quienes no podrán rebajarlas por medio de un contrato individual ni, excepto cuando la autoridad competente dé una autorización general o especial, por un contrato colectivo". Basándose en diferentes hechos acaecidos en 1994 en el seno de la empresa cafetalera EXIMPORA S.A., la CLAT estima que existe en Paraguay un incumplimiento repetido de la obligación del pago del salario mínimo, que lesiona los derechos de los trabajadores.
17. 10. Según la reclamación, los hechos del caso son los siguientes: en diciembre de 1992, de acuerdo a informaciones proporcionadas por la Central Nacional de Trabajadores del Paraguay (CNT) a la CLAT, se produjo en la empresa cafetalera EXIMPORA S.A., ubicada en la zona de Cuero Fresco (Horqueta) el despido colectivo de 200 trabajadores, entre los cuales se incluían los miembros del sindicato. Dichos trabajadores fueron, según las alegaciones, reemplazados por mano de obra brasileña que recibe, en general, salarios inferiores a los que se pagan en el país. Desde entonces, la empresa ha mantenido, a juicio del sindicato, una política continuada de despidos y de otros incumplimientos que culminaron en 1994, con el despido del secretario general del Sindicato de Trabajadores de la Cafetalera EXIMPORA. De forma paralela, y al efecto de dar cumplimiento a la resolución judicial de despido, el 21 de marzo del mismo año, el juez de la localidad procedió a desalojar a los trabajadores despedidos y a sus familias de las viviendas, ubicadas en propiedad de la empresa.
18. 11. Como consecuencia de estos hechos, el día 13 de abril del 1994, tres trabajadores afectados por dichas medidas iniciaron una huelga de hambre frente al Ministerio de Justicia y Trabajo para protestar contra las actuaciones judiciales ejercidas y para reclamar el pago efectivo de los salarios mínimos en la empresa EXIMPORA S.A.
19. 12. Junto con esta comunicación y al efecto de avalar el impago de los salarios mínimos en el seno de la empresa EXIMPORA, la CLAT adjuntó la hoja de pago de salario del Sr. Roque Jacinto Arego correspondiente al mes de marzo, en la que consta como liquidación correspondiente a dicho mes, la cantidad total de 146.847 guaraníes, siendo el salario mínimo legal en dicha fecha equivalente a 300.000 (tasa de cambio oficial en la misma fecha: 1 dólar de Estados Unidos por cada 1.800 guaraníes). De acuerdo a lo manifestado por la Central, el salario percibido no sólo incumple el artículo 3, párrafo 2, 3), del Convenio, sino que no permite al trabajador cubrir sus necesidades básicas.
20. 2. Observaciones del Gobierno
21. 13. En su comunicación de 10 de abril, el Gobierno señala que el capítulo II del Código del Trabajo vigente, establece una reglamentación específica sobre el salario mínimo que no sólo prevé y define su existencia, sino que también determina los métodos para su fijación y los casos en que cabe la modificación en función de las circunstancias económicas y la variación del costo de vida. En este sentido el Gobierno señala que el artículo 252 del Código prevé la creación de un Consejo Nacional de Salarios Mínimos de carácter tripartito, que hasta la fecha no ha podido ser integrado por cuanto, según se indica en las observaciones gubernamentales, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y la Central Nacional de Trabajadores (CNT) no designaron representante en dicho organismo. No obstante dicha situación, el Gobierno indica que según lo previsto en las disposiciones legales (artículo 256 del Código del Trabajo) y dada la variación del costo de la vida en más de un 10 por ciento, se procedió por decreto núm. 4598 de 11 de julio de 1994 a aumentar la escala de salario mínimo, al considerar que la población veía disminuido su poder adquisitivo.
22. 14. De las observaciones que preceden, el Gobierno considera que cumple con las disposiciones del artículo 1, párrafo 1 del Convenio sobre los métodos de fijación de los salarios mínimos, 1928 (núm. 26).
23. III. Conclusiones del Comité
24. 15. En su comunicación de 10 de abril de 1995, el Gobierno indica que su acción no infringe las disposiciones legales de carácter laboral vigentes en el país. El Comité recuerda que la cuestión de la conformidad de la acción gubernamental con la legislación nacional está fuera de su competencia, pero que le corresponde examinar la aplicación tanto el plano legislativo como en la práctica del Convenio núm. 26 ratificado por Paraguay. La situación respecto a este Convenio se examina, pues, a continuación.
25. 16. El objeto del Convenio núm. 26 es, según se explicita en el artículo 1, párrafo 1, "el establecer o mantener métodos que permitan la fijación de tasas mínimas de los salarios de los trabajadores empleados en industrias en las que no exista un régimen eficaz para la fijación de salarios, por medio de contratos colectivos u otros sistemas, y en las que los salarios mínimos son excepcionalmente bajos", es decir, evitar que se paguen salarios anormalmente bajos, para lo cual no basta adoptar medidas legislativas para crear un sistema de salarios, sino que además es necesario que dicho sistema establezca efectivamente tasas de salarios que se apliquen a los trabajadores interesados (Nota 1). Al objeto de cumplimentar este objetivo el Convenio núm. 26 establece en su articulado:
26. a) la obligatoriedad de las tasas de salarios, las que no pueden ser disminuidas por acuerdo individual (artículo 3, párrafo 2, 3), del Convenio);
27. b) la aplicación de un sistema de control y de sanciones para asegurar que se conozcan las tasas y que no se pague por debajo de ellas (artículo 4, párrafo 1), y
28. c) el derecho, de todo trabajador a quien se le hubiesen pagado salarios inferiores al mínimo, a recuperar la diferencia, dentro de plazo de prescripción (artículo 4, párrafo 2).
29. Obligaciones éstas de carácter complementario que permiten garantizar, por su cumplimiento, la efectiva obtención del trabajador de un verdadero salario mínimo.
30. 17. En el caso presente, la CLAT presentó una reclamación por incumplimiento del artículo 3, párrafo 2, 3), del Convenio, artículo destinado a garantizar el derecho a percibir, sin que quepa acuerdo individual en contrario, las "tasas mínimas de salarios que hayan sido fijadas".
31. 18. Del examen de la legislación nacional vigente, y como se refleja en las observaciones gubernamentales en poder del Comité, tanto la Constitución Nacional como el Código del Trabajo prevén en su ámbito normas que permiten hacer efectiva la totalidad de las obligaciones del Convenio. En efecto, el artículo 92 del texto constitucional establece que "el trabajador tiene derecho a disfrutar de una remuneración que le asegure a él y a su familia una existencia libre y digna. La ley consagra el salario vital, mínimo y móvil...". Este derecho viene directamente desarrollado en los artículos 249 a 260 del Código del Trabajo, que establecen no sólo el derecho al salario mínimo de todo trabajador (artículo 257), sino también que "la fijación del salario mínimo modifica automáticamente los contratos de trabajo en que se haya estipulado un salario inferior", determinando que será "nula de pleno derecho toda cláusula contractual que establezca un salario inferior al mínimo legal" (artículo 259). Incidiendo en esta garantía, el mismo artículo prevé que "el trabajador a quien se le hubiere pagado un salario inferior al mínimo, tendrá derecho a reclamar del empleador el complemento debido. La Autoridad Administrativa del trabajo fijará sumariamente el plazo que no excederá de treinta días para el pago de la diferencia". En el mismo sentido y sin perjuicio de otras acciones previstas en el Código (artículo 384), el artículo 390 sanciona al "empleador que pague a sus trabajadores con salarios inferiores al mínimo legal o al establecido en los contratos colectivos de trabajo con una multa de treinta jornales mínimos, por cada trabajador afectado, que se duplicará en caso de reincidencia". La misión de velar por el cumplimiento de las condiciones establecidas en las leyes y reglamentos de trabajo, así como la de cumplir con las obligaciones previstas en el Código del Trabajo quedan atribuidas a la inspección del trabajo por el decreto núm. 3286, de 4 de marzo de 1964, siendo así el órgano de control que realizará las investigaciones necesarias para detectar la infracción y tomará las medidas oportunas ante la Autoridad Administrativa de Trabajo (Dirección del Trabajo) para lograr el debido cumplimiento.
32. 19. Como se desprende de los artículos mencionados, el Comité estima que la legislación interna establece las obligaciones y prevé mecanismos para garantizar el cumplimiento objetivo del Convenio núm. 26 y en especial el contenido del artículo 3, párrafo 2, 3), objeto de la reclamación. El Comité considera que no se trata por tanto de un problema de desarrollo legal o de incompatibilidad de la legislación nacional con el texto del Convenio, sino tal y como se infiere de la reclamación de la CLAT de un incumplimiento de carácter práctico de las obligaciones previstas en el Convenio.
33. 20. En este sentido en el relato de la reclamación presentada por la CLAT, la Central alega avalándolo con una prueba documental (hoja de pago adjunta al informe), el incumplimiento de la empresa EXIMPORA S.A. de las normas nacionales relativas al salario mínimo, obligación que por extensión lesiona igualmente las obligaciones impuestas en el artículo 3, párrafo 2, 3), del Convenio núm. 26. El Comité toma nota que, de diferentes estudios realizados sobre las relaciones laborales en el Paraguay (Nota 2) bajo el auspicio de la OIT, se desprende que la situación denunciada por la CLAT es una muestra de un incumplimiento generalizado al haberse constatado en otras empresas.
34. 21. Según dichos estudios, a juicio de los diferentes analistas, sólo un 42 por ciento de los trabajadores subordinados percibe una cantidad igual o superior al salario mínimo, considerándose a Paraguay como el único país del MERCOSUR donde la tarifación del salario mínimo es considerada "más bien como un aspiración que como un derecho efectivo". De forma paralela el salario mínimo legal y su cumplimiento efectivo ha venido constatándose como uno de los puntos más conflictivos en el marco de las relaciones laborales. Así algunas de las huelgas que se generaron en 1994 tuvieron como objeto reclamar el cumplimiento de esta obligación. Ejemplo de ello fue la huelga llevada adelante por los trabajadores civiles del Arsenal de la Marina en 1994 que se originó en torno a la denuncia de que los trabajadores recibían entre 180 y 200.000 guaraníes por mes, es decir, un 50 por ciento del salario mínimo oficial vigente (Nota 3).
35. 22. Ateniéndose a las informaciones que anteceden, el Comité estima que el artículo 3, párrafo 2, 3) y el artículo 4 del Convenio núm. 26 no han sido aplicados, al haberse rebajado por decisión unilateral las tasas mínimas de salarios fijadas de forma obligatoria por la ley y al no haberse incoado el procedimiento sancionador, que prevé la aplicación de las multas por incumplimiento de la obligación de pagar el salario mínimo previsto en el artículo 390 el Código del Trabajo.
36. 23. En este sentido, al objeto de subsanar esta situación y en relación a lo previsto en los artículos 3, párrafo 2, 3) y 4 del Convenio núm. 26, el Comité insiste en la necesidad de que el Gobierno tome rápidamente las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones previstas, aconsejando la puesta en práctica de forma efectiva de las medidas establecidas en la legislación nacional y que son conformes a lo prescrito en materia de control y sanciones en el propio artículo 4 del Convenio.
37. 24. De otra parte, según lo expresado en los comentarios gubernamentales sobre la presente reclamación, en los cuales se indica la falta de constitución del órgano tripartito previsto en la ley (Consejo Nacional de Salarios), el Comité en consideración a lo establecido en el artículo 3, párrafo, 2 del Convenio núm. 26 insiste en la necesidad de que el Gobierno garantice la participación de los representantes de los trabajadores y de los empleadores en la fijación de los salarios mínimos. El Comité considera que la efectiva constitución de dicha institución conforme a lo previsto en los artículos 252 y 253 del Código del Trabajo (Nota 4) facilitará no sólo la determinación de escalas de salarios adecuadas a la realidad, sino un conocimiento adecuado de la situación del salario mínimo en el país.
38. 25. El Comité, al objeto de comprobar los avances alcanzados en el cumplimiento de las obligaciones del Convenio núm. 26, solicita que el Gobierno indique en su próximo informe sobre la aplicación del Convenio datos estadísticos y documentales relativos al cumplimiento de este instrumento. De la misma forma, el Gobierno deberá indicar en las memorias las medidas adoptadas a nivel nacional y sectorial para asegurar el cumplimiento del artículo 3, párrafos 2 y 3, así como del artículo 4 del Convenio.
39. IV. Recomendaciones del Comité
40. 26. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
41. a) que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones formuladas en los párrafos 19 a 25, a saber, que se observa un incumplimiento generalizado de la obligación de pagar el salario mínimo a los trabajadores lo cual incumple las disposiciones mencionadas del Convenio sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928 (núm. 26);
42. b) que invite al Gobierno del Paraguay, habida cuenta de las conclusiones formuladas en los párrafos 23 a 25, a adoptar medidas necesarias para:
43. i) asegurar que la legislación en la materia y, en especial, las disposiciones del Código del Trabajo relativas a salarios mínimos, sean aplicadas, conforme a los mecanismos y procedimientos previstos en la legislación nacional;
44. ii) asegurar que los órganos de control nacionales encargados de supervisar el cumplimiento de las normas relativas al salario mínimo realicen su actividad conforme a lo previsto en la legislación nacional;
45. iii) asegurar que la Autoridad Administrativa de Trabajo tomará las medidas oportunas para que se entregue a cada uno de los trabajadores interesados la diferencia entre la remuneración pagada y el salario mínimo debido;
46. c) que invite al Gobierno del Paraguay a que incluya, en sus memorias suministradas en virtud del artículo 22 de la Constitución sobre la aplicación del Convenio núm. 26, informaciones completas sobre las medidas adoptadas, de conformidad con las recomendaciones arriba indicadas, para asegurar la observancia de este Convenio, con el fin de que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda seguir atendiendo a la cuestión;
47. d) que declare clausurado el procedimiento iniciado como resultado de la presente reclamación.
48. Nota 1
49. Véase Salarios mínimos, mecanismos de fijación, aplicación y control. Estudio de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, Conferencia Internacional del Trabajo, 79.a reunión, 1992, Informe III (Parte 4B), págs. 21 y 22.
50. Nota 2
51. Verbigracia, el capítulo 1.3.1 de la obra "El derecho laboral del Mercosur". Instituto de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Montevideo, Uruguay 1994, publicado bajo el auspicio y la supervisión del proyecto RELASUR; y en la versión preliminar del texto "Relaciones Laborales en el Paraguay", preparado por RELASUR, págs 9-10 y 200-202 relativas al salario (mimeografiado de próxima publicación).
52. Nota 3
53. Informativo laboral, núm 90 de junio 1994, pág. 2.
54. Nota 4
55. El artículo 253 del Código del Trabajo faculta al Consejo Nacional de Salarios entre otros a: c) concurrir en corporación o por medio de miembros delegados a cualquier empresa o lugar de trabajo para las constataciones que estime oportunas o de rigor, y d) conceder audiencias públicas para que las partes interesadas puedan exponer sus puntos de vista, así como disponer de medidas de investigación que tiendan a aportar elementos de prueba y demás datos pertinentes.