RECLAMACIÓN (artículo 24) - POLONIA - C122 - 1996

1. Alianza Nacional de Sindicatos Polacos (OPZZ)

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Alianza Nacional de Sindicatos Polacos (OPZZ), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por Polonia del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Alianza Nacional de Sindicatos Polacos (OPZZ), en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en la que se alega el incumplimiento por Polonia del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por comunicación de fecha 22 de marzo de 1993, la Alianza Nacional de Sindicatos Polacos (OPZZ) presentó al Director General de la OIT una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en la que se alega el incumplimiento por Polonia del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122).
2. El Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), fue ratificado por Polonia el 24 de noviembre de 1966 y está en vigor en ese país.
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo sobre la sumisión de las reclamaciones, son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al Gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho Gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del Gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento que ha de seguirse en caso de reclamación se rige por el Reglamento revisado, adoptado por el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980).
5. De conformidad con los artículos 1 y 2 de dicho Reglamento, el Director General acusó recibo de esta reclamación, informó al Gobierno de Polonia al respecto y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 257.a reunión (junio de 1993), el Consejo de Administración, por recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y designó un Comité encargado de examinarla, compuesto por la Sra. M.L.L. Hartwell (miembro gubernamental, Reino Unido, Presidenta), la Sra. L. Sasso-Mazzufferi (miembro empleador, Italia) y la Sra. U. Engelen-Kefer (miembro trabajador, Alemania).
7. El Gobierno de Polonia presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 15 de julio de 1993.
8. El Comité celebró su primera reunión en Ginebra el 16 de noviembre de 1993. Invitó a la OPZZ a presentar, antes del 31 de diciembre de 1993, cualquier elemento nuevo que desee poner en su conocimiento.
9. Por comunicación de fecha 14 de febrero de 1994, la OPZZ propuso, habida cuenta de la apertura de negociaciones con el Gobierno y de la complejidad del problema, que el examen de su reclamación se aplazara a una fecha posterior.
10. El Comité se reunió en Ginebra el 29 de marzo de 1994 y tomó nota de esta comunicación. Se reunió nuevamente en Ginebra el 24 de junio de 1994 e invitó a la OPZZ a que tomase una decisión respecto a las diligencias del procedimiento de reclamación.
11. Por comunicación de fecha 11 de octubre de 1994, la OPZZ indicó que consideraba que los motivos que habían llevado al aplazamiento del examen de su reclamación habían perdido actualidad y presentó nuevas alegaciones, que fueron transmitidas al Gobierno de Polonia.
12. El Comité se reunió en Ginebra el 16 de noviembre de 1994 y decidió reanudar el examen de la reclamación. De conformidad con el Reglamento aplicable, invitó al Gobierno a remitir sus observaciones antes del 31 de enero de 1995.
13. El Gobierno presentó sus observaciones por comunicación de fecha 30 de enero de 1995 y remitió informaciones complementarias por comunicación de fecha 14 de febrero de 1996.
14. El Comité procedió a un intercambio de opiniones sobre su proyecto de informe con ocasión de las reuniones de 1995 del Consejo de Administración. Se reunió el 19 de marzo de 1996 para la discusión y adopción, en su caso, del presente informe.
II. Examen de la reclamación
1. Alegaciones formuladas por la organización reclamante
15. En su comunicación de fecha 22 de marzo de 1993, la OPZZ alega que la pasividad del Gobierno frente al crecimiento del desempleo masivo en su país, constituye una violación del Convenio núm. 122 y, en particular, de su artículo 1, párrafos 1 y 2, y de su artículo 2. La OPZZ indica que su reclamación se funda en el hecho de que se toma a la ligera la situación dramática que afecta a amplias capas de la sociedad polaca, y de que el Gobierno no cumple las promesas y los compromisos contraídos con los sindicatos sobre las medidas que hay que adoptar. Según los datos estadísticos oficiales, que están por debajo de la realidad, el número de desempleados registrados a finales de febrero de 1993 representa un 14,2 por ciento de la población civil activa. Hay zonas en las que los índices de desempleo alcanzan cifras aun más alarmantes, llegando a cerca del 50 por ciento en algunas voivodías (provincias). Hay decenas de municipios en que el índice de desempleo pasa del 60 por ciento. La situación es especialmente dolorosa para un 31,4 por ciento de los desempleados registrados que, según las estadísticas de febrero de 1993, han perdido ya el derecho a las subvenciones de desempleo y se ven privados de los más mínimos medios de existencia, pues no se han previsto para ellos subsidios de seguridad social de carácter duradero. Además, los datos recogidos por los expertos de la OPZZ permiten a esta organización afirmar que, teniendo en cuenta el desempleo rural y los jóvenes que terminan sus estudios, el paro afecta en realidad de un 18 a un 20 por ciento de la población activa (es decir, de 3,4 a 3,6 millones de personas). Ante esta situación dramática, el Gobierno no ha elaborado ningún proyecto de solución, ni tampoco programas locales destinados a las grandes aglomeraciones urbanas afectadas por un desempleo masivo de carácter estructural.
16. En su comunicación de fecha 11 de octubre de 1994, la OPZZ aporta precisiones sobre las razones que la llevaron a solicitar la suspensión del procedimiento de reclamación y a pedir más tarde su reanudación. La organización declara que, tras las elecciones legislativas anticipadas y la entrada en funciones del nuevo Gobierno, tenía la esperanza de que se instaurara un diálogo social en el ámbito del empleo que pudiera ejercer influencia sobre la política que se estaba llevando a cabo, especialmente por medio de la institución de un comité tripartito para las cuestiones económicas y sociales y de la llegada al Parlamento de diputados de extracción sindical. La OPZZ precisa que el 4 de febrero de 1994 el Gobierno inició negociaciones sobre las cuestiones siguientes: a) las orientaciones sobre las enmiendas a la legislación sobre el empleo y el desempleo; b) la política y los instrumentos económicos y financieros a aplicar en las regiones amenazadas por un nivel elevado de desempleo estructural y los criterios de identificación de esas regiones; c) el sistema de seguro de desempleo necesario, y d) las mejoras a aportar al programa gubernamental de lucha contra el desempleo. Se logró alcanzar un acuerdo sobre las orientaciones de las enmiendas a la legislación sobre el empleo y el desempleo, así como también sobre los criterios para determinar las regiones amenazadas por un nivel muy elevado de desempleo estructural pero no sobre los demás puntos, ya que el Gobierno afirmó que el programa de lucha contra el desempleo, adoptado en 1994, no podía ser objeto de negociaciones. A juicio de la OPZZ, este programa (que fue decidido sin consultar a los sindicatos) equivale a favorecer o aceptar pasivamente el crecimiento del desempleo. Para la OPZZ, la causa principal del fracaso de la política del Gobierno estriba en su concepto básico de intervención limitada sobre el mercado de trabajo, que trata de atenuar las consecuencias sin solucionar las causas. Continúa la supresión de empleos en el sector público, se trata a los trabajadores y al empleo como si fueran objetos y el número de desempleados de larga duración sigue en aumento, como aumenta también la proporción de los que han perdido ya el derecho a las subvenciones de desempleo (cerca de un 60 por ciento) que sólo reciben, en condiciones que atentan a su dignidad, una prestación de asistencia social insuficiente para vivir. En resumen, la organización sindical sigue lamentando la ausencia de una política de empleo, de un programa de lucha contra el desempleo y de unos programas regionales de reestructuración.
2. Declaraciones del Gobierno
17. En su comunicación inicial de fecha 15 de julio de 1993, el Gobierno expone que tres factores -- la introducción de la economía de mercado, la recesión económica en parte debida a la aplicación de un programa de estabilización y al hundimiento del mercado de Europa oriental y las privatizaciones -- hicieron disminuir la demanda de trabajo y provocaron, a partir de 1991, un rápido aumento del desempleo. Los datos estadísticos sobre el desempleo recopilados por las oficinas del empleo son muy cercanos a los que figuran en el estudio sobre la actividad económica de la población llevada a cabo por la Oficina Central de Estadística, cuyos trabajos se ajustan a los criterios internacionales; en 1992 se inició un programa de fortalecimiento del sistema de información sobre el mercado de trabajo y, por lo tanto, la afirmación de la OPZZ según la cual las estadísticas subestiman la amplitud del desempleo y no son fiables, no parece estar bien fundada. Como lo muestran las detalladas informaciones estadísticas suministradas, la situación del mercado de trabajo varía considerablemente según las regiones, con un índice de desempleo entre el 6 y el 25 por ciento en marzo de 1993. Estas disparidades han obligado a distinguir entre las regiones amenazadas por un nivel elevado de desempleo estructural y las regiones en las que el mercado de trabajo debe vigilarse a fin de atenuar los efectos del desempleo y de estimular el empleo. El Consejo de Ministros decidió la adopción de medidas especiales para las regiones amenazadas por el desempleo estructural: el beneficio de indemnización por desempleo se prolongó en seis meses más, que se añaden al período de doce meses previsto por la ley; estas regiones tienen prioridad para acceder a los recursos del Fondo del Empleo por medio del incremento de la financiación de las medidas activas de lucha contra el desempleo, y asimismo son beneficiarias de medidas económicas y financieras de estímulo a la creación de empleos, en particular de incentivos fiscales y de subsidios a las inversiones creadoras de empleo. En 1993, nuevas medidas eran objeto de negociaciones en el seno del Grupo de Trabajo Paritario Gobierno-Sindicatos, del que forma parte la OPZZ. A este respecto, el Gobierno indica que está asegurada la cooperación de los interlocutores sociales en el seguimiento de la evolución del mercado de trabajo, tanto a nivel nacional como a nivel local. Considera que esta cooperación estrecha debe ser la regla, en particular en el marco de las facultades económicas que se han atribuido a las voivodías (provincias), después de la reforma de los poderes locales.
18. En apoyo de sus observaciones, el Gobierno transmitió una descripción del "Programa de lucha contra el desempleo y de atenuación de sus efectos negativos" adoptado en 1993. Este programa se basa en la convicción de que el crecimiento económico no basta por sí solo para contener la presión del desempleo y de que es fundamental para ello disponer de una política del mercado de trabajo. Los principales objetivos de ese programa, que deberían aplicarse plenamente a partir de 1994, consisten en la defensa de los empleos productivos y en la creación de nuevos empleos, en el establecimiento de un mercado de trabajo dinámico, en la mejora del sistema de protección social de los desempleados y en la integración de las actividades del conjunto de los actores que intervienen en el mercado de trabajo. El Gobierno brindó nuevas indicaciones sobre el número de desempleados que participan en los programas de formación para el empleo y de los desempleados a los que las oficinas de empleo ofrecieron un empleo temporario o permanente. Especifica que las personas que se encuentran en situación de desempleo desde hace más de 12 meses, son objeto de una atención particular, gracias a la colaboración entre las oficinas de empleo y los servicios de asistencia social. Además, el Gobierno se refiere a la ejecución por la OIT de proyectos de cooperación técnica financiados por el Banco Mundial para el desarrollo de los servicios del empleo y la formación profesional de los adultos. En opinión del Gobierno, las informaciones suministradas demuestran que no tiene una actitud pasiva sino que, por el contrario, ha emprendido múltiples acciones a fin de limitar el desempleo y luchar contra sus efectos.
19. En una comunicación posterior de fecha 30 de enero de 1995, presentada en respuesta a la de la OPZZ del 11 de octubre de 1994, el Gobierno indica que paralelamente a las labores del Ministerio de Trabajo y de la Política Social destinadas a desarrollar un programa gubernamental de lucha contra el desempleo, en abril de 1993 se emprendieron negociaciones con la OPZZ sobre la "Carta de garantías sociales". Uno de los tres grupos de trabajo constituidos en este marco se ocupaba de la lucha contra el desempleo; a propuesta de la OPZZ, este grupo de trabajo designó cuatro subgrupos de trabajo (que se ocupan respectivamente del programa gubernamental, del desempleo de los jóvenes, de la evaluación de las disposiciones legales y de las regiones amenazadas por un nivel elevado de desempleo estructural). El subgrupo que se ocupa del programa gubernamental de lucha contra el desempleo se reunió el 29 de abril y el 14 de mayo de 1993. En esta última reunión, la delegación de la OPZZ aprobó los objetivos del proyecto de programa y propuso completarlos con un reparto entre los diferentes ministerios de las labores necesarias para su aplicación. El proyecto de programa se completó a fin de tener en cuenta la propuesta de la OPZZ y, el 17 de junio de 1993, se presentó al conjunto de las organizaciones sindicales que fueron invitadas a transmitir sus comentarios. No se recibió ningún comentario de la OPZZ. La versión definitiva del programa de lucha contra el desempleo fue aprobado por el Gobierno el 14 de septiembre de 1993. A juicio del Gobierno, a la luz de estas explicaciones, la alegación de falta de consulta a la OPZZ en ocasión de la elaboración de ese programa carece de fundamento. Además, el Gobierno señala que la comunicación de la OPZZ de fecha 11 de octubre de 1994 omite mencionar las consultas celebradas después del 4 de abril de 1994. El acuerdo concluido el 4 de mayo de 1994, en el que la OPZZ es parte, asegura una colaboración permanente entre el Gobierno, los sindicatos y las organizaciones de empleadores en relación con la política aplicable a las regiones amenazadas por un nivel elevado de desempleo estructural. En el marco de ese acuerdo, un grupo de trabajo paritario en el que participa la OPZZ somete al Gobierno propuestas relativas a la revisión de la lista de esas regiones así como sobre la evaluación y adaptación de las medidas que en ella se aplican. El Gobierno consulta al conjunto de los interesados en ocasión de la adopción de decisiones importantes concernientes al mercado de trabajo aun cuando sea difícil llegar a un acuerdo entre las diferentes partes.
20. El Gobierno comunicó también informaciones complementarias sobre la aplicación del Programa de lucha contra el desempleo en el marco de su "Estrategia para Polonia" y la evolución de la situación del empleo en 1994. Se estableció un grupo interministerial de lucha contra el desempleo que está a cargo, en especial, de la revisión de las labores gubernamentales en el marco del Programa de lucha contra el desempleo. La desaceleración del ritmo de crecimiento del desempleo y su estabilización desde principios de 1994 se deben en parte a la aplicación de ese programa y muestran que la alegación de la OPZZ, según la cual el Gobierno favorecería o aceptaría pasivamente el crecimiento del desempleo, no está justificada. El desempleo de larga duración, cuyo ritmo de progresión ha disminuido, sigue siendo con todo un problema grave. Impone al Gobierno la obligación de garantizar una protección particular a esta categoría de desempleados por medio de una garantía de recursos y de programas especiales de promoción de la actividad económica para favorecer su retorno al empleo. La propuesta de introducir un sistema de seguro de desempleo debería en el futuro permitir el incremento de los recursos reservados a las medidas activas de política del empleo (Nota 1).
21. En una nueva comunicación de fecha 14 de febrero de 1996, el Gobierno indica que, dentro del contexto general de intensa reactivación de la producción y de las inversiones, en 1995 se confirmó la tendencia a la mejora de la situación del empleo, motivada especialmente por la fuerte incidencia de la demanda de trabajo y por el aumento del número de posibilidades de salir del desempleo. Sin embargo, subraya que no pueden ignorarse tres características inquietantes del desempleo y de su distribución: aunque presente una tendencia a la baja, el desempleo de larga duración (más de 12 meses) todavía equivale al 38,9 por ciento del desempleo total; los jóvenes de 18 a 24 años soportan un índice de desempleo que llega a un 33 por ciento, circunstancia especialmente preocupante habida cuenta de la inadecuación de sus calificaciones y de las perspectivas que presenta el crecimiento demográfico, y la compartimentación regional del desempleo sigue siendo muy marcada, con unos índices de desempleo que oscilan entre un 4 por ciento y más de un 26 por ciento, según las voivodías (provincias). Para hacer frente a los nuevos desafíos del mercado de trabajo, el Gobierno ha emprendido la elaboración de un nuevo "Programa de fomento del empleo productivo y de reducción del desempleo", que fue aprobado por el Consejo de Ministros el 21 de noviembre de 1995. Como el primer programa del Gobierno que se encaminaba a la contención del aumento del desempleo y a la mitigación de sus efectos ha alcanzado ya sus objetivos, este nuevo programa se dirige a eliminar las causas del desempleo y a fomentar el empleo de una mano de obra en rápido crecimiento. Comprende unas medidas macroeconómicas dirigidas a aprovechar mejor las capacidades de producción, de las inversiones y del desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, así como a proteger los empleos ya existentes y a generar nuevos empleos en la industria alimenticia. Este programa tiene previsto asimismo reforzar la eficacia de las medidas de política activa del mercado de trabajo, en particular para los jóvenes (en el marco del programa de lucha contra el desempleo de los jóvenes, adoptado el 30 de junio de 1995), así como coordinar mejor la enseñanza con la demanda de mano de obra e incrementar las posibilidades de empleo a través de soluciones novedosas (reparto de los puestos o del tiempo de trabajo e incremento del empleo de corta duración o del trabajo temporal). En los presupuestos de 1996 se prevé un aumento de la cuota de recursos que se asignan a la financiación de las medidas activas con cargo al Fondo del Empleo (cuota que será superior a un 15 por ciento). Las disposiciones de la ley sobre el empleo y la lucha contra el desempleo han sido de nuevo modificadas para tener en cuenta las nuevas prioridades y adaptarse a los límites de las restricciones presupuestarias.
22. En resumen, el Gobierno pone de relieve que la mejora de la situación del empleo y del desempleo, que se inició a partir de 1994 y que se prosiguió hasta 1995, se debe a su política activa del mercado de trabajo. Insiste especialmente en los efectos positivos de los principales cambios institucionales que se han llevado a cabo o que están en proyecto, como la reforma de los servicios del empleo sobre la base de las normas de la OIT o la del sistema de financiación de las prestaciones de desempleo. Sin embargo, considera que en Polonia el mercado de trabajo sigue sufriendo la presión, por una parte, del incremento demográfico de la mano de obra y, por otra, de la necesaria prosecución de la reestructuración económica. Reconoce que el desempleo masivo constituye en todo momento una grave amenaza al proceso de transición: Toda nueva mejora de la situación supondrá una coherencia y una determinación excepcionales en la puesta en ejecución de los programas y de las estrategias de desarrollo económico. De hecho, el Gobierno asegura que las decisiones macroeconómicas se toman cada vez más teniendo en cuenta sus efectos potenciales sobre el mercado de trabajo. La política del mercado de trabajo se concibe como una parte integrante de la política económica.
3. Conclusiones del Comité
23. Los alegatos de la organización reclamante se refieren sobre todo a los extremos siguientes: a) la falta de aplicación de una política activa del empleo frente al aumento del desempleo; b) la falta de consultas eficaces a las organizaciones de trabajadores sobre las medidas que se hayan de adoptar en materia de política del empleo, y c) la insuficiencia de las prestaciones pagadas a los desempleados de larga duración. Si bien la organización reclamante sólo se refiere expresamente al artículo 1, párrafos 1 y 2 y al artículo 2 del Convenio, los alegatos relativos a las consultas habrán de examinarse en relación con las disposiciones del artículo 3. La cuestión de las prestaciones de desempleo no está expresamente contemplada en el Convenio. El Comité ha examinado, pues, si esta cuestión puede tener incidencia en la aplicación del Convenio.
a) Alegato de falta de aplicación de una política activa del empleo
24. Según la OPZZ, el Gobierno ha adoptado una actitud pasiva ante el aumento del desempleo y se limita a una intervención restringida en el mercado de trabajo, que atenúa las consecuencias sin solucionar las causas. La organización sindical menciona a este respecto las supresiones de empleo en el sector público. En su respuesta, el Gobierno reconoce que la transición hacia una economía de mercado en un contexto de recesión ha provocado un rápido aumento del desempleo a partir de 1991. Describe detalladamente el programa de lucha contra el desempleo que se aplica desde esa época, y que posteriormente ha sido revisado de manera regular, insistiendo en particular sobre las medidas destinadas a las regiones más afectadas. Según el Gobierno, estas diferentes medidas habrían permitido contener el aumento del desempleo a partir de 1994.
25. El Comité recuerda que el Convenio impone al Estado que es parte en él, la obligación básica de formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido (artículo 1), así como también la de determinar y revisar regularmente las medidas que habrá de adoptar a estos efectos, en el marco de una política económica y social coordinada (artículo 2).
26. Basándose asimismo en informaciones y análisis suministrados por los servicios competentes de la Oficina Internacional del Trabajo o procedentes de otras organizaciones internacionales (Nota 2), en opinión del Comité, la evolución del empleo y del desempleo en Polonia desde 1990 puede resumirse de la manera siguiente. En el contexto de la transición hacia una economía de mercado, el crecimiento del empleo en el sector privado no fue suficiente para compensar la contracción del empleo en el sector público. De ello resultó una baja del empleo global de aproximadamente un 22 por ciento entre 1989 y 1993 y un rápido aumento del desempleo mantenido por el crecimiento de la población activa y la existencia de elevadas tasas de actividad, a pesar de las medidas de jubilación anticipada. Según las estimaciones de la oficina central de estadísticas (Nota 3), el índice de desempleo que en enero de 1990 se situaba en 0,6 por ciento, alcanzaba el 6,1 por ciento en diciembre de 1990, el 11,8 por ciento en diciembre de 1991, el 13,6 por ciento en diciembre de 1992 y el 16,4 por ciento en diciembre de 1993. Ese índice se estabilizó durante el primer semestre de 1994 y desde entonces ha disminuido sensiblemente: en diciembre de 1995 se situaba en un 14,9 por ciento. Sin embargo, la reanudación del crecimiento de la actividad económica y del empleo es desigual según las regiones y los sectores de actividad, y el mantenimiento de índices de desempleo muy elevados en el plano local hace temer la aparición de bolsas de desempleo estructural.
27. El nivel y la evolución del empleo y del desempleo no son suficientes para evaluar la aplicación del Convenio. Lo que hay que determinar, habida cuenta del volumen y la distribución del empleo, de la amplitud del subempleo y del desempleo y de sus perspectivas de evolución, es si se está elaborando y aplicando una política activa dirigida al fomento del empleo.
28. En primer lugar, el Comité observa, que el Gobierno no ha ignorado que la aparición del desempleo requería unas medidas específicas. Al adoptar la ley del 29 de diciembre de 1989 sobre el empleo (Nota 4) se dotó de los instrumentos necesarios para intervenir en el mercado del trabajo. Esta ley organizó la colocación laboral a través de los servicios del empleo y estableció un Fondo del Empleo con un sistema de indemnizaciones de desempleo. Esta ley fue reemplazada con posterioridad por la ley del 16 de octubre de 1991 sobre el empleo y el desempleo (Nota 5), enmendada en varias oportunidades.
29. Además, el Comité toma nota de la descripción del programa de medidas de colocación laboral, de formación profesional y de estímulo a la creación de empleos, suministrada por el Gobierno en su respuesta a los alegatos de la organización reclamante.
30. En ese contexto, las críticas de la OPZZ se refieren, por una parte, a la amplitud de la intervención del Gobierno en el mercado de trabajo que, según ella, tienen un carácter limitado, y por otra parte, a la finalidad de esa intervención, que ella ve como una simple atenuación de las consecuencias del desempleo en lugar de solucionar las causas que lo generan.
31. Sobre el primer punto, varios observadores están de acuerdo en considerar que la parte de los recursos que en Polonia se consagran a las medidas de política activa del mercado de trabajo siguen siendo limitadas y que estas medidas no benefician más que a una proporción relativamente escasa de desempleados. Además, su eficacia es variable, y en algunos casos podría reforzarse (Nota 6). Por su parte, el Comité observa que el Convenio dispone, en su artículo 2, que el Estado parte debe "por los métodos indicados y en la medida en que lo permitan las condiciones del país: a) determinar y revisar regularmente las medidas que habrá de adoptar, como parte integrante de una política económica y social coordinada, para lograr los objetivos previstos en el artículo 1". En aplicación de esta disposición, las medidas de intervención en el mercado de trabajo deberían revisarse regularmente en función de los resultados que esas medidas permitieron obtener. Corresponde al Gobierno evaluar periódicamente la eficacia de esas medidas y proceder de ser necesario a su adaptación teniendo en cuenta asimismo las obligaciones que gravan su financiación. A este respecto, el Comité no ignora que en los períodos de rápido aumento del desempleo, el incremento de los gastos por indemnizaciones a los desempleados tiende a limitar la cuota de los fondos públicos disponibles para la financiación de las medidas activas de las políticas del mercado de trabajo. Al respecto, el Gobierno indica en las últimas informaciones que ha comunicado, que los niveles actuales del PIB y del déficit presupuestario no permiten mantener el actual sistema de prestaciones de desempleo. El Gobierno contempla instituir un sistema de seguros de desempleo cuyo objetivo sería precisamente reservar los recursos del Fondo del Empleo para financiar estas medidas. Además, el Comité observa con interés que desde 1994 el Gobierno ha incrementado de manera significativa la financiación de las medidas de apoyo a la creación de empleos y el número de sus beneficiarios, como muestran las indicaciones más recientes que ha facilitado respecto a los presupuestos de 1996. Además, ha recurrido a la cooperación técnica de la OIT para fortalecer la capacidad de los servicios del empleo, promover el empleo independiente entre los desempleados y desarrollar la formación profesional de los adultos para el empleo.
32. A juicio del Comité debería solicitarse al Gobierno que, en su próxima memoria sobre la aplicación del Convenio, suministre informaciones completas y detalladas sobre los resultados obtenidos por las diferentes medidas de política en el mercado de trabajo que está llevando a cabo, detallando las insuficiencias o las dificultades que eventualmente haya encontrado y la manera en que prevé darles una solución. Asimismo, debería invitarse al Gobierno se sirva indicar el partido que ha sacado de la asistencia técnica internacional para reforzar sus políticas de fomento del empleo y de reducción del desempleo, y muy especialmente de los proyectos de cooperación técnica de la OIT.
33. El segundo aspecto del alegato, es decir, que las medidas de intervención sobre el mercado de trabajo no tendrían efectos sobre los factores que originan el aumento del desempleo, ha llevado al Comité a precisar el alcance que debería tener una política activa del empleo en el sentido del Convenio. Es innegable que las medidas de políticas del mercado de trabajo, especialmente las que se dirigen a influir directamente la oferta y la demanda de trabajo en un plano tanto cuantitativo como cualitativo, son un elemento importante de la política del empleo, en particular en una situación de desempleo elevado. Tales medidas de colocación, de formación profesional, de estímulo a la contratación o al retiro del mercado de trabajo son aplicadas efectivamente en Polonia. Sin embargo deberían, en el sentido del Convenio inscribirse en el marco más amplio de una "política económica y social coordinada" tendiente a promover "como un objetivo de mayor importancia" el pleno empleo, productivo y libremente elegido. Como lo ha puesto de relieve el Consejo de Administración en ocasión de la revisión del formulario de memoria relativo al Convenio (Nota 7), una política activa del empleo depende en gran parte de las medidas adoptadas en materia de política económica y social general y compromete otros aspectos de la acción gubernamental además de los que el Ministerio de Trabajo tiene a su cargo tradicionalmente. El Gobierno reconocía en la última memoria que fuera examinada por la Comisión de Expertos en la reunión de marzo de 1992 (Nota 8): en una solicitud dirigida directamente al Gobierno, la Comisión de Expertos tomaba nota de la indicación que figuraba en esa memoria, según la cual "el Ministerio de Trabajo y de Política Social no puede ser considerado el único responsable del nivel de desempleo ya que, si bien está a cargo de la lucha contra los efectos del desempleo, sólo tiene una influencia limitada sobre su volumen". Por esas razones la Comisión de Expertos invitaba al Gobierno a que se sirva "indicar los procedimientos adoptados a fin de que se tenga debidamente en cuenta el objetivo del pleno empleo, productivo y libremente elegido como parte integrante de una política económica y social coordinada de transición hacia la economía de mercado", y precisa que "las medidas adoptadas a estos efectos tratan de la reforma del régimen de propiedad y de gestión de las empresas; de las políticas presupuestarias, monetarias y de tipos de cambio; de las políticas de inversiones, de precios, de ingresos y de salarios; de las políticas industriales globales, sectoriales y regionales y de políticas dirigidas a un desarrollo regional equilibrado, incluso en el ámbito de la agricultura".
34. El Comité toma nota de que el Gobierno declara en su respuesta a los alegatos que su programa de lucha contra el desempleo se inscribe en el marco de las orientaciones generales de política económica de su "Estrategia para Polonia". El Comité advierte también las indicaciones que suministra el Gobierno en su última comunicación sobre la contribución al fomento del empleo que se espera de ciertas medidas de política macroeconómica integradas en un programa que se dirige a combatir las causas económicas del desempleo. El Comité estima que se debería pedir al Gobierno que describa de qué manera se han tenido en cuenta los objetivos del empleo en la toma de decisiones en materia de política económica y social en general, brindando en su próxima memoria sobre la aplicación del Convenio informaciones completas en respuesta a las cuestiones que figuran en el formulario de memoria bajo los artículos 1 y 2, teniendo en cuenta especialmente los puntos planteados por la Comisión de Expertos en su última solicitud directa.
35. En este espíritu debería también examinarse la cuestión de las supresiones de empleo en el sector público mencionada por la organización reclamante. El Comité no se pronuncia sobre una opción política tan fundamental como es la elección de la transición hacia la economía de mercado -- que, por su naturaleza, supone una reducción importante de la parte del sector público en el empleo --, y el Convenio no pone a cargo del Gobierno la obligación específica de expansión o de mantenimiento del empleo público. Por el contrario, corresponde al Gobierno, al elegir la naturaleza y el ritmo de las reformas que emprende, velar por que el fomento del empleo conserve el carácter de objetivo de la mayor importancia, teniendo en cuenta "las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y sociales", tal como prevé el artículo 1, párrafo 3, del Convenio. El ajuste de los efectivos de las empresas del sector público a la recesión, parece haber sido, al principio, relativamente moderado en comparación con la baja de la producción en ese sector (Nota 9). Es aún más importante que en la prosecución de las reformas estructurales, el esfuerzo de promoción de las posibilidades de empleo en el sector privado tenga en cuenta las supresiones de empleo producidas en el sector público y que se tomen medidas de acompañamiento eficaces para facilitar la movilidad de los trabajadores afectados.
b) Alegatos sobre la falta de consultas eficaces
36. En su primera comunicación, la OPZZ menciona los compromisos que el Gobierno habría asumido con los sindicatos en materia de política del empleo y que no habría cumplido. En su segunda comunicación se refiere a negociaciones celebradas con el Gobierno y lamenta que en ellas sólo se haya alcanzado un acuerdo parcial. Por su parte, el Gobierno suministra indicaciones detalladas sobre las consultas celebradas en el seno de las instancias tripartitas que debieron pronunciarse sobre las grandes orientaciones de la política del empleo así como las medidas que debían aplicarse. Facilita precisiones sobre la manera en que la OPZZ, en particular, fue asociada a esas consultas y de qué modo se tuvieron en cuenta algunas de sus sugerencias.
37. El Comité recuerda que según el artículo 3 del Convenio "se consultará a los representantes de las personas interesadas en las medidas que se hayan de adoptar y, en relación con la política del empleo, se consultará sobre todo a los representantes de los empleadores y de los trabajadores con el objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, además, de lograr plena cooperación en la labor de formular la citada política y de obtener el apoyo necesario para su ejecución".
38. A juicio del Comité, debe establecerse aquí una distinción entre la negociación, que supondría un conjunto de actividades emprendidas por las partes con intereses diferentes o contradictorios a fin de lograr un acuerdo, y las consultas exigidas por esta importante disposición del Convenio. El Convenio impone la consulta a las personas interesadas en relación con la política del empleo pero no la negociación de esas políticas. Si bien el Gobierno debe proceder a esas consultas y tener en cuenta las opiniones emitidas, no está obligado a llegar a un acuerdo. La decisión en materia de política del empleo corresponde, en última instancia, a las autoridades públicas y la obligación de proceder a la celebración de consultas no supone que toda decisión quede subordinada al asentimiento de cada uno de los representantes de los interesados sobre cada uno de sus aspectos. A este respecto, el Comité nota que la OPZZ reconoce implícitamente esta preeminencia de las autoridades públicas en la formulación de la política del empleo al referirse a su propia influencia en el Parlamento.
39. Las explicaciones suministradas por el Gobierno sugieren que la adopción de procedimientos eficaces permite que se consulte regularmente a los representantes de los empleadores y de los trabajadores sobre los numerosos aspectos de las políticas de empleo, sea en el seno de los consejos del empleo instituidos por la ley tanto a nivel nacional, regional como local, o en el marco del acuerdo del 4 de mayo de 1994.
40. Sin embargo, el Comité considera pertinente subrayar, junto con la Comisión de Expertos (Nota 10), que las consultas previstas en el Convenio no deberían limitarse a las cuestiones de política del empleo en el sentido más estrecho de la expresión, sino que deberían ampliarse a todos los aspectos de la política económica que repercuten en el mercado del empleo. Se debería invitar al Gobierno a que en su próxima memoria sobre la aplicación del Convenio facilite informaciones completas, ya solicitadas por la Comisión de Expertos, sobre la forma en que se llevan a cabo esas consultas.
c) Alegatos sobre la insuficiencia de las prestaciones devengadas a los desempleados de larga duración
41. La OPZZ se refiere a la situación precaria de numerosos desempleados de larga duración que ya no tienen derecho a las subvenciones de desempleo, por la insuficiencia de las prestaciones de sustitución que reciben de la asistencia social y de las condiciones a las que está condicionada su concesión. La organización también hace referencia al caso de los jóvenes que buscan un primer empleo al finalizar sus estudios, así como también al de las poblaciones rurales. Por su parte, el Gobierno indica que en las regiones amenazadas por el desempleo estructural las subvenciones de desempleo se prolongaron por seis meses más, además del período de doce meses previsto por la ley y que las oficinas de empleo y los servicios de asistencia social colaboran para prestar una atención particular a los desempleados de larga duración. Además hay que tener en cuenta que el Gobierno declara que, próximamente, se establecerá un sistema de seguro de desempleo que reemplazará la financiación de la indemnización del desempleo a cargo actualmente del Fondo del Empleo. Sin embargo, el Comité toma nota de que en su última comunicación el Gobierno indica que en 1995 cerca de un 50 por ciento de los desempleados registrados no tenían derecho a indemnizaciones de desempleo, porcentaje que coincide prácticamente con las estimaciones facilitadas por la OPZZ.
42. El Comité recuerda que el Convenio se refiere en términos generales a los objetivos y métodos de aplicación de la política del empleo, pero no contiene ninguna disposición relativa a las prestaciones de desempleo. Sin embargo, se reconoce generalmente la vinculación entre los sistemas de protección social, el desempleo y la política del empleo: constituyen incluso el tema central de otras normas internacionales del trabajo (Nota 11) y han merecido la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en el marco de su control de la aplicación del Convenio núm. 122. El Comité estima también que la política de indemnización del desempleo es susceptible de tener incidencia en la prosecución de los objetivos del pleno empleo, productivo y libremente elegido. Asimismo, se debería invitar al Gobierno a que precise, en su próxima memoria relativa a la aplicación del Convenio, la manera en que su política de indemnización del desempleo contribuye a la prosecución de los objetivos del Convenio, especialmente en relación con la prevista institución de un sistema de seguros de desempleo.
III. Recomendaciones del Comité
43. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
a) que apruebe el presente informe;
b) que invite al Gobierno a suministrar en la próxima memoria que deberá presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución, informaciones completas sobre el efecto dado al Convenio, teniendo en cuenta, en particular, las conclusiones que figuran en los párrafos 32, 34, 40 y 42 del presente informe, a fin de permitir que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones reanude el examen de los problemas planteados por la aplicación del Convenio;
c) que declare terminado el procedimiento incoado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación de la Alianza Nacional de Sindicatos de Polonia (OPZZ).
Nota 1
En 1992, la cuota de los recursos asignados a las medidas activas de política de mercado de trabajo equivalía a menos de un 5 por ciento del total de los gastos incurridos por el Fondo del Empleo; en los años que van de 1993 a 1995, esta cuota oscilaba entre un 11 y un 13 por ciento, aproximadamente, según los datos posteriormente facilitados por el Gobierno.
Nota 2
En particular: OCDE -- Centro para la cooperación con las economías en transición, El mercado de trabajo en Polonia, 1993; Estudios económicos de la OCDE, Polonia, diciembre de 1994; Naciones Unidas -- Comisión Económica para Europa, Estudio sobre la situación económica de Europa en 1994-1995, junio de 1995.
Nota 3
Como en muchos otros países, en Polonia, los datos relativos al desempleo provienen de dos fuentes: los registros de las personas inscritas en las oficinas del empleo y las encuestas trimestrales sobre la población activa. Aunque en el pasado hayan podido ser divergentes, las estimaciones de las tasas de desempleo basadas en una u otra de esas fuentes tienden actualmente a coincidir. Además, la adopción de un nuevo método de estimación a partir de noviembre de 1993 llevó a la Oficina Central de Estadística a publicar tasas sensiblemente más elevadas. Por todo ello, el Comité no estimó necesario seguir examinando el alegato subsidiario presentado en una primera etapa y según el cual las estadísticas publicadas por el Gobierno habían subestimado la gravedad del desempleo.
Nota 4
OIT: Documentos de Derecho Social, 1990/2, 1989-POL 2.
Nota 5
OIT: Documentos de Derecho Social, 1992/2, 1991-POL 4.
Nota 6
Según las fuentes ya citadas, en 1993 el 4,3 por ciento de los recursos del Fondo del Empleo se habían asignado a la subvención de empleos; el 3,8 por ciento a la financiación de obras públicas; el 1,7 por ciento a medidas de fomento de las pequeñas empresas y el 1,4 por ciento a medidas de formación profesional. Los costos de funcionamiento de los servicios del empleo habían representado el 4,8 por ciento del gasto, y el saldo (un 84 por ciento) se había empleado íntegramente para financiar las indemnizaciones de desempleo. El porcentaje promedio de participación de los solicitantes de empleo en los programas de medidas activas habría sido de aproximadamente 11,5 por ciento (4,9 por ciento en empleos subvencionados; 3,4 por ciento en programas de formación profesional; 2,8 por ciento en obras públicas y 0,4 por ciento en programas de fomento de las pequeñas empresas). Por término medio, en 1993 estos programas habían permitido a un 28 por ciento de los participantes -- es decir a un 3,2 por ciento del conjunto de los desempleados -- a encontrar un empleo.
Nota 7
Documento GB.202/11/23.
Nota 8
De conformidad con la práctica habitual, con motivo de la presentación de la reclamación la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones suspende sus comentarios sobre la aplicación del Convenio.
Nota 9
E. Kawiatkovski, Public sector adjustment through employment: Retrenchment policies and practices in Poland, proyecto interdepartamental de la OIT sobre el ajuste estructural, documento núm. 20, Ginebra, diciembre de 1993.
Nota 10
OIT: Estudio general acerca de las memorias relativas al Convenio y a la Recomendación sobre la política del empleo, 1964, CIT, 57.a reunión, Ginebra, 1972, Informe III (parte 4B), párrafos 96 y 105.
Nota 11
Convenio (núm. 168) y Recomendación (núm. 176) sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988.