RECLAMACIÓN (artículo 24) - MÉXICO - C169 - 1998

1. Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), Radio Educación

Cerrado

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Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por los Estados Unidos Mexicanos del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la delegación sindical D-III-57 sección XI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), Radio Educación

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por los Estados Unidos Mexicanos del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la delegación sindical D-III-57 sección XI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), Radio Educación

Decision

El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

I. Introducción
1. Por comunicaciones de fecha 9 de julio de 1996 (recibida en la Oficina el 20 de enero de 1997), 4 de junio y 8 de septiembre de 1997, la delegación sindical D-III-57 sección XI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), presentó a la Oficina Internacional del Trabajo, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, una reclamación en la que se alegaba que el Gobierno de México no había adoptado medidas satisfactorias para el cumplimiento del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
2. El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) fue ratificado por los Estados Unidos Mexicanos el 5 de septiembre de 1990, y está en vigor para dicho país.
3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
Artículo 24
Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
Artículo 25
Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
4. El procedimiento que se sigue en caso de reclamación se basa en el Reglamento relativo al procedimiento para el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT, tal como fue revisado por el Consejo de Administración en su 212.a reunión (marzo de 1980).
5. En virtud del artículo 1 y del párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento citado, el Director General acusó recibo de la reclamación, informó de ella al Gobierno de México y la transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
6. En su 270.a reunión (noviembre de 1997), el Consejo de Administración, siguiendo la recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación era admisible y designó un Comité encargado de examinarla compuesto por el Sr. Antonio Ducreux (miembro gubernamental, Panamá), el Sr. Francisco Díaz Garaycoa (miembro empleador, Ecuador) y el Sr. Federico Ramírez León (miembro trabajador, Venezuela).
7. De conformidad con las disposiciones que figuran en los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento, el Comité invitó al Gobierno a que presentara sus observaciones relativas a la reclamación, y a la organización autora de la reclamación a que presentara todas las informaciones complementarias que deseara poner en conocimiento del Comité.
8. En una comunicación de fecha 24 de noviembre de 1997, la Secretaría de Trabajo y Previsión Social indicó, entre otras cosas, que los reclamantes habían interpuesto una acción de amparo ante el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito con miras a revisar una decisión preliminar dictada por el Tribunal Unitario Agrario (distrito núm. 19.o) con fecha 24 de junio de 1996, en la que no se accedía a las demandas de los reclamantes. El Gobierno consideró importante esperar a la resolución que había de dictar dicho tribunal para que fuese la autoridad jurisdiccional la que determinara de qué lado estaban la razón y el derecho.
9. En comunicaciones de fechas 8 de diciembre de 1997, y 9 y 24 de marzo de 1998, el Gobierno envió sus comentarios sobre los alegatos presentados.
10. Por comunicación de fecha 18 de diciembre de 1997 (recibida en la Oficina el 13 de febrero de 1998) la organización reclamante envió observaciones complementarias, que fueron transmitidas al Gobierno con fecha 23 de febrero de 1998.
II. Examen de la reclamación
A. Alegatos presentados por la delegación sindical D-III-57 sección XI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), Radio Educación
11. Por comunicación de fecha 9 de julio de 1996, recibida en la OIT con fecha 20 de febrero de 1997, la delegación sindical D-III-57 de Radio Educación expresó su solidaridad con la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco en la reivindicación histórica de sus territorios, en particular en el caso de los habitantes de San Andrés de Cohamiata. Los reclamantes alegaban que, aunque el Gobierno había manifestado su voluntad de entablar una nueva relación con las comunidades indígenas del país, con apego al derecho y en condiciones de igualdad, la realidad demostraba que a los indígenas se les seguía marginando de las decisiones políticas y económicas; prueba de ello, señalaban los reclamantes, era el caso de los huicholes, a quienes se les seguía arrebatando sus tierras, sin que mediara consulta y sin el consentimiento de los perjudicados.
12. En la comunicación del SNTE se adjuntaba una comunicación de la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco, en la que se indicaba que el pueblo Wixarika (huichol), y más concretamente los huicholes de San Andrés Cohamiata (Tateikié, en lengua huichol) habían solicitado al Gobierno la reunificación territorial de San Andrés Cohamiata, esto es, que les fueran devueltas 22.000 hectáreas que los huicholes de San Andrés tenían en propiedad, pero que, según los reclamantes, el Gobierno Federal concedió ilegalmente a núcleos agrarios mestizos en el decenio de 1960.
13. La comunicación proseguía señalando que los huicholes iniciaron en 1993 un proceso judicial ante el Tribunal Agrario del Estado de Nayarit solicitando el reconocimiento como comunidad del núcleo de Tierra Blanca, así como la titulación subsecuente de 1.255 hectáreas del territorio que había sido segregado de San Andrés. Esta acción se inició porque representaba la posibilidad más inmediata de recuperar parte del territorio que alegaban les pertenecía. Señalaron además que, a pesar de haber fundamentado y motivado su reclamación en el derecho nacional e internacional, en la historia, en la antropología y en la topografía, el tribunal agrario, en fecha 24 de junio de 1996, emitió un parecer contrario a su demanda sobre el poblado de Tierra Blanca, aduciendo que los huicholes de Tierra Blanca no habían logrado probar los elementos constitutivos de la acción intentada.
14. La comunicación de la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco indicaba que se presentaron al tribunal agrario pruebas de la existencia de sus títulos virreinales, que databan de 1725; del acordonamiento (medición con cordeles) hecho de su territorio en 1809, en época de la colonia; los documentos en los que el Gobierno Federal admitió en 1960 que San Andrés Cohamiata tenía una superficie en posesión y titulada de 129.000 hectáreas, en las cuales aún estaban comprendidas las 1.255 hectáreas de Tierra Blanca. Los reclamantes explicaron que Tierra Blanca se encontraba en la localidad de San Juan de Peyotán, y que un grupo de colonos mestizos desplazaron y expulsaron a los pobladores originales (indígenas coras), y utilizaron los títulos virreinales de los pobladores originales para solicitar la adjudicación de estas tierras al Gobierno Federal en 1961. Finalmente en 1965 se titularon, mediante Resolución Presidencial, solamente 74.940 hectáreas a San Andrés, segregándole, en consecuencia la superficie dónde viven más de 2.000 huicholes, que se han visto afectados en su integridad cultural y territorial. En esta superficie segregada se encontraba también Tierra Blanca. Frente a la falta de voluntad política del Gobierno de titular una superficie que representaba una mínima parte del territorio huichol, se decidió acudir a la OIT para exigir el cumplimiento del Convenio núm. 169.
15. Los hechos alegados por la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco se fundamentaban en los siguientes aspectos:
-- San Andrés Cohamiata es una de las tres comunidades del pueblo Huichol cuyo nombre original es Tateikié, que significa "la casa de nuestra madre". Los huicholes tateikietaris viven principalmente en el norte del Estado de Jalisco, pero partes importantes de la comunidad huichol se encuentran también en los Estados de Nayarit, Durango y Zacatecas.
-- El problema que sufre la comunidad de San Andrés es que 2.000 huicholes tateikietaris, que poseen aproximadamente 34.000 hectáreas de tierras, fueron ilegítimamente integrados por el Gobierno Federal a tres poblados mestizos en el decenio de 1960. Hoy, esos huicholes tateikietaris solicitan a las autoridades mexicanas el regreso a su comunidad madre.
-- Este problema tuvo su origen en las indebidas titulaciones hechas por el Gobierno en la sierra huichol, pues entregó ilegalmente a un grupo de colonos mestizos el 40 por ciento del territorio de San Andrés, contraviniendo la legislación agraria entonces vigente y los derechos históricos adquiridos por la posesión ancestral de los huicholes sobre esos terrenos.
-- Los huicholes de San Andrés (tateikietari) han permanecido viviendo en esas tierras por más de 30 años, pero en condiciones que violentan los más elementales derechos individuales y colectivos, ya que al ser minoría frente a la población mestiza, éstos no han sido reconocidos en los censos agrarios, con la consecuencia de que no gozan legalmente de ningún derecho sobre las tierras que ocupan, quedando al arbitrio de la población mestiza el que los indígenas puedan sembrar o tener animales, además de impedirse constantemente sus prácticas culturales.
-- Los huicholes de San Andrés (tateikietari), han recurrido en diversas ocasiones a las autoridades y han solicitado su separación de los núcleos mestizos por motivos de diferencias culturales y para gozar del derecho ancestral de propiedad sobre sus tierras, exigiendo que los territorios sobre los que tienen posesión vuelvan a formar una unidad con San Andrés Cohamiata. Indican que estos reclamos no han tenido eco ante las autoridades.
-- Se han realizado peritajes antropológicos que, después de una serie de trabajos de campo, concluyeron que los habitantes de Tierra Blanca eran huicholes de origen sanandreseño y que aún guardaban estrechos lazos rituales, de parentesco y de organización con la comunidad de San Andrés Cohamiata. Además, la Ley Agraria Mexicana establece dos supuestos legales para que la acción de reconocimiento como comunidad prospere: que los habitantes de la superficie solicitada en juicio estén en posesión de la misma, y que entre ellos guarden el estado comunal. Puntualizan que ambos requisitos se cumplen en el caso del núcleo de Tierra Blanca.
16. La comunicación concluía declarando que el hecho de que la sentencia judicial se negara a reconocer a parte de los tateikietari su derecho territorial era una clara muestra de la falta de voluntad del Gobierno de cumplir con el Convenio, ya que si se negaba a titular sus tierras a una porción de los huicholes sanandreseños, con mayor razón se negaría a emprender las acciones correspondientes a la restitución de la totalidad de la superficie que hacía ya tanto tiempo que solicitaban.
17. En otra comunicación de fecha 4 de junio de 1997, la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco, a través de la delegación sindical D-III-57, Radio Educación, ratificó el alegado incumplimiento por el Gobierno de los artículos 13 y 14 del Convenio por la falta de reconocimiento de los derechos de propiedad y posesión sobre las tierras ocupadas tradicionalmente por los huicholes en los poblados de Tierra Blanca, Campatehuala, Tonalisco, Saucito, Corpos y Mojarras. Estos poblados segregados se encontraban dentro de la comunidad madre de San Andrés, núcleo que en reiteradas ocasiones había solicitado al Gobierno su reunificación.
18. En comunicación de fecha 8 de septiembre de 1997, la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco, a través de la delegación sindical D-III-57, Radio Educación, señaló que el pueblo huichol logró que el Gobierno federal firmara una Minuta de trabajo levantada en el poblado de Mesa del Tirador, la cual disponía entre otras cosas que la Procuraduría Agraria informaría acerca de los plazos y términos en que realizaría un estudio sobre los alcances del Convenio núm. 169; en particular dicho estudio iría destinado a analizar jurídicamente la posibilidad de reintegrar tanto los indígenas huicholes como las tierras que éstos tienen en posesión (El Saucito y Bancos de San Hipólito) a su comunidad de origen, que es la de San Andrés Cohamiata.
19. En otra comunicación de fecha 18 de diciembre de 1997, los reclamantes suministraron pormenorizadas informaciones sobre los antecedentes históricos, legales y antropológicos del pueblo huichol de San Andrés Cohamiata. En el peritaje antropológico suministrado, de fecha 28 de julio de 1994, se indicaba que la investigación antropológica comprobó que los actuales pobladores de San Andrés Cohamiata formaban parte de una comunidad histórica y cultural de huicholes que existía desde hacía al menos mil años. Dicho estudio sostenía que gran parte de dicha comunidad histórica y cultural fue reconocida en el título virreinal de 1725 y en el plano informativo de 1958, pero que los límites agrarios de la Resolución Presidencial de 1965 eran más reducidos, y dejaban una parte de la etnia huichol fuera de la comunidad de San Andrés Cohamiata. El estudio indicaba que, desde 1950, los ganaderos mestizos habían tomado el control sobre significativas extensiones de tierras que históricamente eran indígenas, desplazando así a los habitantes huicholes. Los huicholes dependían de estas tierras no sólo para su subsistencia económica, sino también por motivos religiosos y de organización social. Como consecuencia, el pueblo huichol de esta zona corría un riesgo creciente de perder no sólo una gran parte de sus tierras sino también su identidad como tal.
20. En anexos enviados con la comunicación mencionada en el párrafo anterior se encontraba un informe de la Secretaria de la Reforma Agraria (expediente núm. 276.1/63) sobre los trabajos técnicos de los deslindes comunales de San Andrés Cohamiata. Dicho informe de fecha 10 de junio de 1961, producido por el jefe de la Oficina de Tierras del Departamento de Asuntos Agrarios, señalaba al describir a los habitantes de la mencionada comunidad que éstos eran huicholes, que tenían títulos de propiedad comunal que databan de la época colonial, que habitaban en "barrancas o lugares estratégicos como cuevas" y que vivían en estado primitivo y conservaban el estado comunal. En las conclusiones del informe se indicaba que los terrenos (de San Andrés Cohamiata) estaban libre de disputas; se localizaron los terrenos comunales de dicha comunidad y, tras medirlos, se determinó que éstos comprendían una superficie de 129.250 hectáreas.
B. Observaciones del Gobierno
21. En una comunicación de fecha 24 de noviembre de 1997, el Gobierno informó que el Tribunal Unitario Agrario del distrito núm. 19, después de considerar y evaluar las pruebas ofrecidas por las partes, resolvió en fecha 24 de junio de 1996 que era improcedente el reconocimiento de derechos de propiedad sobre las tierras a la comunidad Tateikié de Tierra Blanca debido a que se afectarían derechos de terceros (la comunidad indígena de San Juan de Peyotán), se violaría el artículo 164 de la Ley Agraria ("en los juicios en que se involucren tierras de los grupos indígenas, los tribunales deberán de considerar las costumbres y usos de cada grupo mientras no contravengan lo dispuesto por esta ley ni se afecten derechos de tercero"), además de que el actor no probó los hechos constitutivos de su acción. La comunicación seguía con la afirmación de que los querellantes no quedaron en estado de indefensión, sino que recurrieron a los procedimientos jurídicos nacionales e impusieron juicio de amparo ante el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito, para revisar la resolución del Tribunal Unitario Agrario. Hasta la fecha, según indicaba la comunicación, el Tribunal Colegiado no había emitido resolución, de lo que cabía deducir que se trataba de un asunto aún no concluido que se encontraba en manos del Poder Judicial. La comunicación informaba además que en 1963, se dictó una sentencia por la que se reconocía y concedía la propiedad a la comunidad indígena de San Juan de Peyotán, municipio del El Nayar, Nayarit, de la superficie que solicita la comunidad de Tateikié de Tierra Blanca y que en 1965 se emitió otra resolución reconociendo derechos de propiedad sobre tierras a la comunidad indígena Tateikié de San Andrés Cohamiata, Jalisco, incluyendo a la comunidad de Tierra Blanca. En este sentido la comunicación señalaba que era importante tomar en cuenta la resolución que había de dictar el Tribunal encargado de resolver la cuestión.
22. Por comunicación de fecha 10 de diciembre de 1997, el Gobierno informó que la Secretaría de Trabajo y Previsión Social había procedido a efectuar las consultas pertinentes, a fin de contar con mayor información sobre el estado en que se encontraba el estudio que elaboraba la Procuraduría Agraria, y que, en su oportunidad, se daría a conocer el resultado de dicha consulta.
23. En comunicaciones de 9 y 24 de marzo de 1998, el Gobierno envió detalladas observaciones y anexó textos de legislación nacional que se citan más adelante, sobre la reclamación en cuestión. Además se hacía referencia a un estudio realizado por la Procuraduría Agraria, en el cual se analizaban los alcances legales del Convenio núm. 169 de la OIT en México, y se concluía que las normas contenidas en dicho Convenio obligaban a los gobiernos de los Estados ratificantes a incluir en su legislación nacional las disposiciones que permitieran la protección de los derechos de los indígenas. El Convenio formaba parte del derecho positivo mexicano y podría ser invocado como fundamento de una reclamación ante las autoridades nacionales. Concluía también que el sistema jurídico mexicano en materia de reivindicación de tierras era congruente con las normas contenidas en el Convenio, como se desprendía de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 4, párrafo primero, 27 fracción VII, 103 y 107), de la Ley Agraria (49, 98, 106, 107, 163 y 164), de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios (9, fracción II y 18, fracción II) y de la Ley de Amparo (Libro Segundo, artículos 212 a 234), y que son plenamente coincidentes con los artículos 13 y 14 del Convenio. El estudio señalaba también que la interpretación y aplicación de las normas del sistema jurídico mexicano, era competencia exclusiva del Poder Judicial, que era el encargado de resolver con autonomía y plena jurisdicción las acciones que se le sometían.
24. El Gobierno se refirió además al argumento presentado por los reclamantes, según el cual la resolución del Tribunal Agrario constituía una clara muestra de la nula voluntad del Gobierno mexicano por respetar y hacer respetar sus derechos como pueblo y por lo tanto de cumplir el Convenio núm. 169. Al respecto el Gobierno señaló que había que considerar que la resolución emitida por el Tribunal Unitario Agrario, distrito núm. 19, en la que declaró improcedente el reconocimiento de tierras a la comunidad huichol de Tierra Blanca, fue acorde con lo establecido por la legislación mexicana en materia agraria, ya que la fundó y motivó conforme a derecho, de acuerdo con los elementos de prueba proporcionados por las partes. Sin embargo, proseguía la comunicación, era importante destacar que debería tomarse en consideración la resolución del Tribunal Colegiado que conocía del juicio de amparo promovido por los afectados, ya que correspondía al Poder Judicial resolver con autonomía y plena jurisdicción las acciones que ante él se promovían. La aseveración hecha por la delegación sindical del SNTE en la reclamación en el sentido de que el Gobierno no había mostrado voluntad de cumplir con el Convenio núm. 169 porque el Tribunal Unitario Agrario del distrito núm. 19 había negado a Tierra Blanca el reconocimiento que solicitaba carecía de fundamento, toda vez que las autoridades agrarias actuaban de acuerdo con el marco normativo establecido en la Constitución y las leyes aplicables en la materia, para proteger los derechos de las comunidades indígenas.
25. El Gobierno suministró un análisis de los fundamentos jurídicos aplicables al caso y destacó que la reclamación planteada ante la OIT se centraba en la inconformidad de una supuesta negativa del Gobierno de México a restituir tierras a un núcleo de población (Tierra Blanca) que afirmaba tener derecho sobre ellas, lo cual suponía una violación del Convenio núm. 169. Añadía que en México, la materia agraria se regulaba en el plano constitucional y en las leyes sobre la materia. De conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 27, fracción VII de su Constitución, a través de los ordenamientos legales conducentes, se habían establecido garantías que protegían los derechos de los pueblos indígenas, y se habían adoptado disposiciones para la observancia de las mismas. En este sentido, el poblado de Tierra Blanca, cuando reclamó el reconocimiento de una superficie que decía poseer y, según afirmaba, le fue arrebatada, procedió tal y como lo establece el artículo 98, fracción III de la Ley Agraria, al solicitar su reconocimiento como comunidad, iniciando un procedimiento contencioso que llevó ante los Tribunales Unitarios Agrarios el 1.o de julio de 1994.
26. El Tribunal Unitario Agrario, distrito núm. 19, indicó que dicho poblado, al presentar su demanda, omitió señalar que la superficie que solicitaba que se le restituyera, había sido reconocida y adjudicada el 6 de enero de 1963 a la comunidad de San Juan Peyotán. Esta Resolución Presidencial declaró inexistente el conflicto de linderos entre este poblado y los de Santa Rosa y San Andrés Cohamiata, debido al convenio que suscribieron el 16 de agosto de 1960 los grupos indígenas involucrados, en el que dejaron de lado los títulos y documentos que poseían para aceptar los linderos establecidos.
27. La comunicación del Gobierno destacaba que, aun cuando el procedimiento contencioso que inició dicho poblado en 1993 se resolvió en su contra, Tierra Blanca tuvo en todo momento desde 1963 la posibilidad de combatir, mediante juicio de amparo, la Resolución Presidencial que reconoció y confirmó tierras al poblado de San Juan Peyotán, de tal suerte que en ningún momento estuvieron en estado de indefensión, ya que tal recurso siempre estuvo disponible para los reclamantes, según lo dispone el artículo 217 de la Ley de Amparo, en el que se señala que las acciones para promover el juicio de amparo en materia agraria son imprescriptibles.
28. A este respecto, continuaba señalando el Gobierno, la Resolución Presidencial del 14 de septiembre de 1965, confirmó y tituló en favor de San Andrés Cohamiata una superficie total de 74.940 hectáreas, debido a que dicho poblado comprobó la propiedad de los terrenos comunales y la posesión de los mismos. Además, San Juan Peyotán contaba con una Resolución Presidencial del 6 de enero de 1963 por la que se le confirmaba y titulaba una superficie de 18.690 hectáreas Al ejecutarse en mayo de 1986, y seguir los trazos de la resolución, se encontró un excedente de 1,789 hectáreas (al obtenerse una suma total de 20.479 hectáreas), por lo que fue necesario trazar una línea nueva para ajustar las 18.690 hectáreas de la resolución. En este contexto, lo que sí parecía claramente una violación del Convenio núm. 169 sería reconocer la superficie reclamada a la comunidad de Tierra Blanca, ya que se estarían desconociendo los derechos de la comunidad de San Juan Peyotán, que fueron confirmados por la Resolución Presidencial de 1963 anteriormente indicada.
29. El Gobierno concluía con los siguientes argumentos:
-- Los artículos 13 y 14 del Convenio núm. 169 disponían que los gobiernos debían tomar medidas para, entre otras, respetar la importancia de la relación de los pueblos con las tierras y territorios que ocupaban o utilizaban y los derechos de propiedad o posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupaban o utilizaban, así como para delimitar dichas tierras. Ello no implicaba necesariamente resolver las controversias en el sentido que solicitaran los posibles reclamantes.
-- De conformidad con este espíritu y como ya se había mencionado, tanto la Constitución Política de México como la legislación secundaria nacional, establecían las normas protectoras y los procedimientos necesarios para: salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar las tierras que no estuvieran exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hubieran tenido tradicionalmente acceso; para determinar las tierras que ocupaban tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión; y para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos.
-- La naturaleza y alcance de la legislación nacional, tanto en sus partes sustantivas como en las procedimentales, tomaban en cuenta las particularidades y condiciones (históricas, culturales y jurídicas) propias del país, sin menoscabo de los derechos y ventajas otorgados a los pueblos indígenas en otros ordenamientos de carácter jurídico. Ello se ajustaba ampliamente a lo dispuesto en los artículos 34 y 35 del Convenio núm. 169.
III. Conclusiones del Comité
30. El Comité toma nota de la detallada información suministrada en este caso tanto por los reclamantes como por el Gobierno. El Comité nota, en particular, que el objeto de la presente reclamación es la solicitud hecha por la Unión de Comunidades Indígenas Huicholas de Jalisco, a través de la delegación sindical D-III-57 del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), de que se reintegren a la comunidad huichol de San Andrés de Cohamiata 22.000 hectáreas que el Gobierno Federal tituló a núcleos agrarios en la década de 1960. El Comité señala que inicialmente la reclamación parecía limitarse a solicitar la reintegración de la comunidad de Tierra Blanca a la comunidad de San Andrés Cohamiata, y que luego los reclamantes especificaron que la misma se extendía también a las zonas de El Saucito, en el Estado de Nayarit (que abarca las rancherías de El Arrayán, Mojarras, Corpos, Tonalisco, Saucito, Barbechito y Campatehuala) y Bancos de San Hipólito, en el Estado de Durango, las cuales, aducen los reclamantes, también pertenecían a San Andrés Cohamiata.
31. El Comité indica que, en el momento de conocer esta reclamación, el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito aún no había emitido resolución sobre la solicitud de amparo interpuesta por los reclamantes en el caso particular de Tierra Blanca. Como el Comité concluye que esta cuestión debe continuar siendo examinada por la Comisión de Expertos, el Comité ha decidido seguir adelante con su examen del caso. El Reglamento relativo al procedimiento para el examen de las reclamaciones no dispone que deba alcanzarse una resolución en el procedimiento nacional antes de que el Consejo de Administración pueda proceder a conocer del caso o del aspecto que se encuentra aún pendiente ante la jurisdicción nacional, y de hecho, el examen de una reclamación por el Consejo se convierte a veces en una circunstancia pertinente en la resolución de un procedimiento legal nacional sobre un punto específico de la aplicación de un convenio ratificado. Así, el Comité considera que debe concluir sus deliberaciones sobre este asunto en su presente reunión.
32. En relación con las demandas de restitución de tierras, el Comité desea expresar que no pretende pronunciarse sobre la resolución de conflictos individuales sobre las tierras en virtud del Convenio, ni hacer recomendaciones al Consejo de Administración en este sentido. El Comité considera que su cometido fundamental consiste más bien en asegurarse de que se han aplicado los medios apropiados para la resolución de estos conflictos y de que se han tomado en consideración los principios del Convenio al tratar de los problemas que afectan a los pueblos indígenas y tribales.
33. El Comité es consciente de las dificultades que plantea el asunto de la disputa sobre las tierras cuando se encuentran intereses diferenciados y enfoques opuestos respecto de la relación que tienen diferentes comunidades con la tierra, de su significado cultural y de las creencias de diferentes etnias, que se ven afectadas profundamente cuando la relación con la tierra que ocupan, a veces desde tiempos inmemoriales, se ve enfrentada a otra visión culturalmente ajena.
34. En opinión del Comité, las disposiciones que tratan de la cuestión de las tierras en el Convenio, y más concretamente los artículos 13 y 14 en los cuales los reclamantes sustentan sus alegatos, deben ser entendidos en el contexto de la política general expresada en el artículo 2 (1) del Convenio, según el cual los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. El Comité también se refiere al artículo 6 del Convenio, que dispone que deberán realizarse consultas de buena fe con los pueblos interesados y de manera apropiada a las circunstancias, y establecer los medios a través de los cuales estos pueblos puedan participar libremente en la adopción de decisiones sobre asuntos que sean de su interés.
35. En el caso de los huicholes de San Andrés Cohamiata, es evidente que los mismos han ejercido derechos sobre las tierras en cuestión, sea por la posesión y uso del territorio objeto de esta reclamación, sea por detentar títulos que datan de la época colonial. El Comité entiende que la posesión de 129.250 hectáreas por la comunidad de San Andrés de Cohamiata fue reconocida por el Gobierno al inicio del decenio de 1960, como consta en el informe de la Secretaría de Reforma Agraria antes mencionado. En este sentido el Gobierno indica que la comunidad indígena involucrada suscribió un convenio en 1963 en el que dejó de lado sus títulos y documentos para aceptar los linderos establecidos, los cuales son causa de la reclamación que ocupa a este Comité.
36. El Comité toma nota de que los huicholes de San Andrés Cohamiata solicitan la devolución de un número de hectáreas que fueron adjudicadas en el decenio de 1960 a tres poblados, que ellos describen como mestizos, y donde viven aproximadamente 2.000 huicholes. Señala además, que según los alegatos, estos huicholes nunca han abandonado esas tierras, que han seguido destinadas a uso comunal de una forma pacífica, pública y de manera continua desde antes de la colonia española, y han mantenido su unidad cultural independientemente de los limites agrarios o Estatales.
37. El Comité toma nota también de que esas tierras están ocupadas simultáneamente por otros grupos culturales que, según indican los huicholes, son mayoría y han detentado títulos de propiedad de esas tierras desde 1963. Indica asimismo que el Gobierno señala que se establecen en la legislación nacional las normas protectoras y los procedimientos necesarios para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso; para determinar las tierras que ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión; y para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos.
38. El Comité nota que el artículo 14 del Convenio dispone que:
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
39. Aunque parece que ciertos títulos de propiedad fueron traspasados a otra comunidad en 1963 y que, en el caso particular de Tierra Blanca, todavía existe un recurso pendiente ante un Tribunal Colegiado, los huicholes han seguido compartiendo las tierras que han motivado esta reclamación. En virtud de la segunda frase del párrafo 1 del artículo 14, el Gobierno estaría obligado a tomar medidas, en los casos apropiados, para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados en utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido históricamente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia, y esta parece ser la situación existente en este caso.
40. En relación con el párrafo 2 del artículo 14, el Comité señala que las tierras que motivan esta reclamación son claramente identificables y que, en el caso de Tierra Blanca, los derechos de las partes se están dirimiendo ante los tribunales. En el caso de las otras tierras, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la protección efectiva de los derechos de propiedad y posesión de los huicholes, en particular preservándolos frente a posibles invasiones de terceros.
41. El párrafo 3 del artículo 14 requiere que se instituyan procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. El Comité indica que existen procedimientos para resolver los conflictos de tierras y, aunque no es la intención de este Comité examinar si estos procedimientos son adecuados o no en lo concerniente a reclamaciones concretas, considera que los mismos están al alcance de las comunidades indígenas, y que, en lo relativo a este caso en particular, parece ser que dichas reclamaciones de tierras se examinan con todo detalle.
42. Mas allá de los conflictos de tierras, el Comité desea expresar su preocupación por los alegatos de los reclamantes según los cuales los huicholes que solicitan la reincorporación del territorio en cuestión viven en condiciones que "violentan los más elementales derechos individuales y colectivos" ya que al representar una minoría frente a los otros pobladores, no han sido reconocidos en los censos agrarios, con la consecuencia de que no gozan legalmente de ningún derecho sobre las tierras que ocupan, quedando al arbitrio de los pobladores mayoritarios el que los indígenas puedan sembrar o tener animales, además de impedirse constantemente sus prácticas culturales. El Comité pide al Gobierno que examine las medidas que podrían tomarse para remediar esta situación, las cuales podrían incluir la adopción de medidas especiales para salvaguardar la existencia de estos pueblos como tales y su forma de vida en el grado que éstos desean salvaguardarla, que es uno de los objetivos primordiales de este Convenio.
43. En relación con lo anterior, el Comité desea llamar la atención sobre el artículo 19 del Convenio que dispone que "los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población, a los efectos de: a) la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico; b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen". El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno examine las medidas que deben ser tomadas en este caso para aplicar las disposiciones de este artículo, y de que tenga presentes dos principios fundamentales del Convenio: 1) el del artículo 4, según el cual deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados y 2) la necesidad de consultar a los pueblos interesados, al aplicar las disposiciones del Convenio, mediante procedimientos apropiados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, como lo dispone el artículo 6.
IV. Recomendaciones del Comité
44. Al adoptar este informe, el Comité es consciente de que la aplicación del Convenio y la mejora de la situación de los pueblos indígenas en México son cuestiones prioritarias para el Gobierno, lo cual ha sido comprobado con atención por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones respecto de ciertos puntos. El Comité espera que el Gobierno mantendrá un estrecho contacto con la Comisión de Expertos y con la Oficina para resolver las dificultades que pudieran surgir a este respecto.
45. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe, tomando en consideración las conclusiones recogidas en los párrafos 30 a 43 del mismo, y que:
a) inste al Gobierno a tomar medidas, en los casos apropiados, para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, sin perjuicio de los de terceros ocupantes, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia, en virtud del artículo 14 del Convenio;
b) que pida al Gobierno que informe a la Comisión de Expertos, mediante las memorias que debe presentar en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT en relación con este Convenio, sobre:
i) la eventual sentencia que dicte el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito sobre la solicitud de amparo interpuesta contra la resolución dictada por el Tribunal Unitario Agrario en el caso particular de Tierra Blanca;
ii) las medidas tomadas o que podrían tomarse para remediar la situación en que se encuentran los huicholes, que representan una minoría en el área en cuestión y no han sido reconocidos en los censos agrarios, las cuales podrían incluir la adopción de medidas especiales para salvaguardar la existencia de estos pueblos como tales y su forma de vida en el grado que ellos deseen salvaguardarla;
iii) la posible adopción de medidas apropiadas para remediar la situación que ha dado origen a esta reclamación, tomando en consideración la posibilidad de asignación de tierras adicionales al pueblo huichol cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico, como lo dispone el artículo 19;
iv) que declare terminado el procedimiento iniciado ante el Consejo de Administración al presentarse la reclamación.