Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que la Ley para la promoción del
empleo y la defensa preventiva de la competitividad, de 26 de julio de 1996, en su forma
enmendada por la Ley de 19 de marzo de 2017, conlleva una restricción drástica
de la capacidad de los interlocutores sociales para negociar libremente la evolución de los
salarios de los trabajadores del sector privado
- 110. La queja figura en una comunicación conjunta de la Confederación de
Sindicatos Cristianos (CSC), la Federación General del Trabajo de Bélgica (FGTB) y la
Central General de Sindicatos Liberales de Bélgica (CGSLB), de 6 de diciembre de 2021.
Por comunicación de 14 de enero de 2022, las organizaciones querellantes enviaron
informaciones complementarias.
- 111. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 24 de
febrero de 2022.
- 112. Bélgica ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre la
negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
A. Alegatos de las organizaciones querellantes- 113. En su comunicación de 6 de diciembre de 2021, las organizaciones
querellantes alegan que la Ley para la promoción del empleo y la defensa preventiva de
la competitividad, de 26 de julio de 1996, en su forma enmendada por la Ley de 19 de
marzo de 2017 (en adelante, «la Ley»), es contraria a los Convenios núms. 98 y 154
ratificados por Bélgica en 1953 y 1988, respectivamente. Las organizaciones indican que
la Ley tiene por objeto introducir un mecanismo de moderación salarial para todo el
sector privado (así como para algunas empresas económicas del sector público) en
Bélgica, lo que se traduce en el establecimiento de un margen máximo disponible que se
puede definir como el porcentaje máximo autorizado para los aumentos salariales que se
negocian en todos los ámbitos de la concertación social (interprofesional, sectorial y
de empresa). Aclaran que el concepto de aumento salarial comprende todas aquellas
medidas que entrañan un costo para el empleador, salvo algunas excepciones detalladas de
manera taxativa en el artículo 10 de la Ley, y que ese mecanismo no comprende únicamente
los aumentos salariales en sentido estricto sino también el aumento de las cotizaciones
sociales, que son la principal fuente de financiación de la seguridad social en
Bélgica.
- 114. Las organizaciones querellantes afirman que las modificaciones
efectuadas en la Ley en 2017 endurecieron considerablemente el régimen de moderación
salarial aplicable en Bélgica, puesto que, hasta entonces, las autoridades solo
intervenían en ausencia de un acuerdo entre los interlocutores sociales sobre la
evolución de los salarios, mientras que desde la reforma legal introducida en 2017, el
mecanismo establecido por la Ley conlleva la intervención previa, sistemática e
indefinida de las autoridades en las negociaciones relativas a la evolución de los
salarios. Las organizaciones querellantes alegan que ese mecanismo socava gravemente el
derecho a la negociación colectiva consagrado en los Convenios núms. 98 y 154, por
cuanto restringe drásticamente los márgenes de negociación y, por tanto, también incide
negativamente en la promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria en todos
los ámbitos de la concertación social. Las organizaciones querellantes también hacen
referencia al proceso legislativo que dio lugar a la modificación de la Ley en 2017. A
ese respecto, manifiestan que: i) el Gobierno de la época había celebrado consultas con
los interlocutores sociales sobre la modificación de la Ley por conducto del Grupo de
los 10, órgano informal de concertación social de ámbito interprofesional que agrupa a
los líderes de las organizaciones sindicales y empresariales, pero esa consulta no se
llevó a cabo a través del Consejo Nacional del Trabajo, órgano legalmente competente
para prestar asesoramiento a las autoridades en materia social y laboral; ii) la
consulta con los interlocutores sociales tuvo lugar en noviembre de 2016, en el mismo
momento en que estos debían negociar el margen salarial para los años 2017-2018 y el
acuerdo interprofesional para 2017-2018, de modo que la consulta menoscabó
considerablemente el espíritu de las negociaciones; iii) los interlocutores sociales,
obviamente, no pudieron lograr un consenso sobre esas modificaciones legislativas (que
eran más favorables para el sector empresarial) y, por lo tanto, no pudieron expresar
oficialmente su opinión, y iv) sin embargo, desde un inicio, las organizaciones
sindicales expresaron fuertes críticas contra los planes del Gobierno, lo que no impidió
que este llevara a cabo su proyecto de modificación de la Ley. Para concluir, las
organizaciones querellantes manifiestan al respecto que las organizaciones de
empleadores, que se habían manifestado a favor del proyecto del Gobierno, habían
supeditado la celebración del acuerdo interprofesional para 2017-2018 (que contenía
importantes disposiciones en materia social, al margen del ámbito salarial) a la
votación parlamentaria de la ley modificatoria, razón por la que el acuerdo
interprofesional para 2017-2018 se suscribió el 21 de marzo de 2017, dos días después de
esa votación. Las organizaciones querellantes alegan que estos hechos demuestran la
influencia de la Ley, modificada en 2017, en el proceso de negociación colectiva y el
desequilibrio que suscita en ese sentido.
- 115. A continuación, las organizaciones describen pormenorizadamente el
mecanismo establecido por la Ley, en su versión enmendada en 2017, el cual consta de
cuatro etapas sucesivas.
- 116. Las organizaciones querellantes aclaran que el mecanismo comienza,
en primer lugar, con la elaboración bienal, en los años pares, de un informe sobre la
evolución del empleo y la competitividad por parte del Consejo Económico Central (CCE).
Indican al respecto que los interlocutores sociales son miembros del CCE. Sin embargo,
afirman que el artículo 5, 2), 1) de la Ley especifica que la primera parte del informe
que se menciona en el párrafo 1 «se elabora bajo la responsabilidad de la secretaría del
CCE y se refiere a los márgenes máximos disponibles para la evolución de los costos
salariales» y que, si bien los interlocutores sociales son miembros del CCE, no forman
parte de su secretaría, que actúa con total independencia. Las organizaciones
querellantes indican posteriormente que los siguientes subpárrafos del artículo 5, 2)
enumeran de manera exhaustiva todos los parámetros que la secretaría del CCE debe tener
en cuenta para calcular el margen máximo disponible. Sostienen al respecto que: i) la
secretaría del CCE no tiene, por tanto, libertad de acción para calcular el margen
máximo disponible y está estrictamente sujeta a las disposiciones de la Ley, y ii) la
Ley tampoco establece ningún papel institucional para los interlocutores sociales en la
elaboración de la primera parte de ese informe.
- 117. En segundo lugar, las organizaciones querellantes indican que el
artículo 6, 1) de la Ley establece que «con carácter bienal, en los años impares, antes
del 15 de enero, el acuerdo interprofesional de los interlocutores sociales fija, sobre
la base del informe a que se refiere el artículo 5, 1), entre otras, distintas medidas
para el empleo, así como el margen máximo para la evolución de los costos salariales
durante los dos años de vigencia del acuerdo interprofesional» y que el artículo 6, 2)
especifica que «el margen máximo para la evolución de los costos salariales, previsto en
el párrafo primero, es como máximo el margen máximo disponible, tal como se dispone en
el artículo 5, 2)». Las organizaciones querellantes afirman al respecto que los
interlocutores sociales no pueden acordar un margen máximo para la evolución de los
salarios que supere el margen máximo disponible establecido previamente por la
secretaría del CCE sobre la base de los parámetros impuestos por la Ley y que, por
tanto, el margen máximo para la evolución de los salarios que pueden pactar solo puede
ser menor o igual a ese margen máximo disponible. Si los interlocutores sociales llegan
a un acuerdo, «el margen […] se fija en un convenio colectivo que se celebra en el marco
del Consejo Nacional del Trabajo». A continuación indican que el artículo 7 de la Ley
también especifica que si los interlocutores sociales deciden de mutuo acuerdo exceder
el margen máximo disponible que establezca el informe de la secretaría del CCE, las
autoridades fijarán el margen máximo para la evolución de los costos salariales, de
conformidad con el artículo 6, 1) y 2) de la Ley, es decir, sin exceder el margen máximo
disponible que establezca el informe elaborado por la secretaría del CCE. Las
organizaciones querellantes señalan al respecto que el margen máximo disponible es de
alcance general, por cuanto se aplica a todos los ámbitos de la concertación social
(interprofesional, sectorial y de empresa).
- 118. Las organizaciones querellantes indican que el artículo 6, 3) de la
Ley dispone que «en ausencia de consenso entre los interlocutores sociales en el plazo
de dos meses desde la fecha del informe [del CCE], el Gobierno invitará a los
interlocutores sociales a una consulta y formulará una propuesta de mediación, sobre la
base de los datos contenidos en el informe». Si se logra un acuerdo al final de ese
intento de conciliación, «el margen máximo para la evolución de los costos salariales se
fija en un convenio colectivo que se celebra en el marco del Consejo Nacional del
Trabajo».
- 119. Las organizaciones querellantes señalan que, en caso de que fracase
el procedimiento de conciliación descrito en el punto anterior, el artículo 7, 1), 1) de
la Ley dispone que «en ausencia de acuerdo entre el Gobierno y los interlocutores
sociales, en la meses siguientes a la convocatoria de los interlocutores sociales a la
consulta a que se refiere el artículo 6, 3), el Rey fija, mediante un decreto objeto de
deliberación en el Consejo de Ministros, el margen máximo para la evolución de los
costos salariales, de conformidad con el artículo 6, 1) y 2)». Reiteran que el
artículo 7, 2) de la Ley también especifica que, si los interlocutores sociales deciden
de mutuo acuerdo exceder el margen máximo disponible que establezca el informe de la
secretaría del CCE, las autoridades fijarán el margen máximo para la evolución de los
costos salariales, de conformidad con el artículo 6, 1) y 2) de la Ley, es decir, sin
exceder el margen máximo disponible que establezca el informe elaborado por la
secretaría del CCE.
- 120. Para concluir su descripción del mecanismo, las organizaciones
querellantes afirman que el mecanismo introducido en virtud de la modificación de la Ley
en 2017, aunque se pone en práctica con carácter periódico (cada dos años), tiene
duración indefinida y, por tanto, se aplicará de manera recurrente sin ningún límite de
tiempo.
- 121. A continuación, las organizaciones querellantes detallan las razones
por las que consideran que el mecanismo descrito, tras las modificaciones realizadas en
2017, sería contrario a los principios establecidos en los Convenios núms. 98 y 154. En
concreto, afirman que: i) el procedimiento en cuestión establece una injerencia previa
de las autoridades en la negociación colectiva y que, si bien el Comité de Libertad
Sindical ya ha aceptado que las autoridades pueden intervenir después de que no se haya
llegado a un acuerdo entre los interlocutores sociales, esos supuestos solo se refieren
a casos en que las autoridades intervienen a posteriori; señalan que, en el presente
caso, al fijarse de antemano un margen máximo disponible para la evolución de los
salarios, la injerencia de las autoridades en el proceso de negociación colectiva se
produce incluso antes de que se inicie la negociación colectiva y restringe
considerablemente, desde el principio, el marco de las negociaciones en perjuicio de los
intereses que defienden las organizaciones representativas de trabajadores; ii) el
establecimiento unilateral por las autoridades de los parámetros para la determinar el
incremento salarial máximo es contrario al criterio del Comité de Libertad Sindical,
para el que «la determinación de los criterios a tener en cuenta por la partes para
fijar los salarios […] es materia de negociación entre las mismas»; de hecho, los
interlocutores sociales deberían estar facultados para determinar por sí mismos los
parámetros que han de tenerse en cuenta a la hora de fijar el incremento salarial
máximo; iii) esos parámetros y su aplicación se traducen en un margen máximo disponible
tan restringido que las organizaciones representativas de empleadores apenas tienen
interés en negociar; iv) las autoridades, al imponer unilateralmente los parámetros para
calcular el incremento salarial máximo, sin ninguna excepción posible, y establecer de
antemano de manera obligatoria un margen máximo disponible, socavan gravemente la
autonomía de las partes en la negociación colectiva, con carácter permanente; las
organizaciones querellantes añaden que el artículo 7, 2) de la Ley pone particularmente
de manifiesto el obstáculo que entraña ese instrumento legislativo para la autonomía de
las partes en la negociación, puesto que permite incluso que las autoridades anulen un
posible acuerdo concertado entre los interlocutores sociales en el que se reconozca un
incremento salarial máximo que sea superior al margen salarial máximo disponible
calculado de conformidad con el artículo 5, 2) por la secretaría del CCE, y v) una vez
que la evolución de los salarios está limitada por ley, las organizaciones
representativas de empleadores apenas tienen interés en recurrir a la negociación
colectiva, lo que crea un desequilibrio entre las partes e impide que se alcancen
acuerdos equilibrados y satisfactorios para todas las partes interesadas.
- 122. En vista de las consideraciones que anteceden, las organizaciones
querellantes afirman que el mecanismo objeto de la presente queja repercute
negativamente en la promoción de la negociación colectiva y, a ese respecto, mencionan
la aplicación práctica del mecanismo desde 2017 e indican que: i) si bien en 2017-2018
se alcanzó un acuerdo interprofesional, que incluía los correspondientes incrementos
salariales, ese acuerdo (materializado mediante la celebración del convenio colectivo
núm.°119, suscrito el 21 de marzo de 2017 en el Consejo Nacional del Trabajo) se
concertó en un contexto de gran desconfianza por parte de las organizaciones sindicales
en relación con las nuevas disposiciones de la Ley de 26 de julio de 1996; ii) las
organizaciones querellantes continuaron dirigiendo esas críticas vehementes contra el
mecanismo en cuestión y no se logró llegar a un acuerdo interprofesional en materia
salarial para el periodo 2019-2020; en consecuencia, el Gobierno tuvo que imponer el
margen máximo para la evolución de los salarios mediante la aprobación de un
Real Decreto; iii) asimismo, dado que las organizaciones sindicales no han podido
aceptar el yugo impuesto por la Ley, no se ha llegado a ningún acuerdo interprofesional
en materia salarial para el periodo 2021-2022; por tanto, el Gobierno tuvo que imponer
otra vez el margen máximo para la evolución de los salarios mediante la aprobación de un
Real Decreto, y iv) cabe temer que la próxima ronda de negociaciones interprofesionales
prevista para el periodo 2023-2024 tampoco logre ser satisfactoria en lo tocante a la
evolución de los salarios si no se modifica la Ley de 26 de julio de 1996 con el fin
concreto de respetar los principios contenidos en el Convenio núm. 98.
- 123. Con miras a ilustrar los efectos de la aplicación del mecanismo
legislativo en la capacidad de los interlocutores sociales para acordar incrementos
salariales, las organizaciones querellantes se refieren específicamente al sector de la
horticultura. En ese sentido, afirman que: i) en el convenio del sector de la
horticultura para los años 2017-2018 se preveía un alza salarial mayor para los
trabajadores estacionales y ocasionales, con el fin de lograr para 2025 la armonización
de esos salarios con el salario mínimo de la categoría inferior del subsector en
cuestión; ii) el margen salarial máximo fijado para los años 2017-2018 en un incremento
del 1,1 por ciento impide que se lleve a cabo esa armonización de los salarios, y
iii) los interlocutores sociales que celebren acuerdos que excedan el margen salarial
máximo impuesto están sujetos a las sanciones previstas en el artículo 9, 1), 4) a 6) de
la Ley, que establece que «se podrá imponer una multa administrativa de 250 a 5 000
euros al empresario que no cumpla con la obligación [de no exceder el margen salarial
máximo autorizado]. [...] La multa se multiplica por el número de trabajadores
afectados, hasta un máximo de 100 trabajadores».
- 124. En su comunicación adicional de 14 de enero de 2022, las
organizaciones querellantes se refieren en primer lugar a la situación de una empresa
del sector de vales de servicio (servicios en el sector de la economía del cuidado
remunerados mediante un vale reconocido por el Estado) para ilustrar los efectos
restrictivos del mecanismo legal de defensa de la competitividad a la hora de aplicar
los convenios colectivos en los ámbitos sectorial y de empresa. Las organizaciones
querellantes indican que en Bélgica existe un sistema que concede reducciones temporales
de las cotizaciones a la seguridad social para las empresas que introducen una reducción
colectiva de las horas de trabajo por tiempo indefinido. En ciertas condiciones, los
salarios de los trabajadores a tiempo parcial también se deben equiparar si se reducen
colectivamente las horas de trabajo. Sin embargo, la empresa en cuestión no ajustó los
salarios de muchos trabajadores a tiempo parcial, a pesar de beneficiarse de reducciones
en las cotizaciones a la seguridad social. Las organizaciones querellantes indican que
la empresa no estaba dispuesta a aportar una solución por su parte. Las organizaciones
sindicales, con el fin de eliminar esa práctica desleal, exigieron y consiguieron,
durante las negociaciones sectoriales de 2019-2020 en el sector de vales de servicio,
que se incluyera en el convenio colectivo sectorial la obligación de que las empresas
equipararan los salarios de los trabajadores a tiempo parcial en caso de que redujeran
colectivamente las horas de trabajo. Las organizaciones querellantes manifiestan que la
empresa en cuestión se niega a aplicar ese convenio sectorial por considerar que es
contrario a la Ley de 26 de julio de 1996, y que está dispuesta a hacer valer esa
posición ante los tribunales en caso de que los sindicatos emprendan acciones legales
para lograr la aplicación del convenio sectorial libremente negociado por los
interlocutores sociales.
- 125. A continuación, las organizaciones querellantes se remiten de nuevo
a los parámetros establecidos por la Ley para calcular el margen máximo disponible para
la evolución de los costos salariales. Después de haber reiterado que, conforme a la
Ley, en su versión enmendada en 2017, los interlocutores sociales no tienen competencia
para determinar esos parámetros, lo que sería contrario a los Convenios núms. 98 y 154,
las organizaciones querellantes alegan la inadecuación de los criterios elegidos,
destacando en particular que: i) la situación relativa del costo laboral por hora de
Bélgica en comparación con el de los países vecinos está distorsionada, dado que no se
tienen en cuenta la reducción de las cotizaciones de los empleadores ni los subsidios
salariales que se abonan con fondos públicos, y ii) solo se comparan los costos
salariales absolutos por hora, sin tomar en consideración la productividad laboral, que
es más alta en Bélgica que en los países vecinos. Las organizaciones querellantes añaden
que si bien los interlocutores sociales lograron pactar un aumento escalonado del
salario mínimo del 5 por ciento entre 2022 y 2026, ese acuerdo no será suficiente para
compensar el retraso causado por la política de moderación salarial que dio lugar a una
disminución del 4 por ciento del salario mínimo interprofesional real entre 2009 y
2019.
- 126. Finalmente, las organizaciones querellantes manifiestan que el
mecanismo de fijación de salarios en el ámbito interprofesional debería tener carácter
indicativo en vez de obligatorio, como ocurría antes de la reforma de 2017. En concreto,
afirman que: i) la rigidez generada por la Ley actual no permite responder a las
realidades económicas, a veces muy diferentes según el sector, y que una norma salarial
indicativa permitiría dejar margen para la convergencia en los sectores de bajos
salarios, sobre todo en caso de incremento de los salarios mínimos y de operaciones
destinadas a crear o mantener puestos de trabajo mediante la reducción de las horas de
trabajo que lleven aparejada la conservación de los salarios, y ii) antes de la reforma
de 2017, los ligeros sobrecostos en determinados sectores o empresas siempre se
compensaban con acuerdos salariales más limitados en otros sectores, de manera que nunca
se superó la norma salarial de manera global entre 1996 y 2017.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 127. En su comunicación de 24 de febrero de 2022, el Gobierno informa en
primer lugar sobre la historia, los motivos y los mecanismos de la Ley de 25 de julio de
1996. El Gobierno indica que, en el marco de la integración de Bélgica en la Unión
Económica y Monetaria Europea y en la zona del euro, el Parlamento belga votó en 1996 la
adopción de la Ley, con el fin de evitar pérdidas de competitividad en lugar de tener
que corregirlas a posteriori, como había sucedido en el contexto de la legislación
anterior. El Gobierno especifica que, cada año impar, antes del 15 de enero, sobre la
base del informe a que se refiere el artículo 5, 1) de la Ley, el acuerdo conjunto de
los interlocutores sociales determina principalmente las medidas a favor del empleo y el
margen máximo para la evolución de los costos salariales en los dos años que abarca ese
convenio. Aclara que, en ese contexto, es necesario distinguir entre el procedimiento de
cálculo del margen máximo disponible, por un lado, y el procedimiento de fijación del
margen máximo para la evolución de los costos salariales, por otro.
- 128. En cuanto al cálculo del margen máximo disponible para la evolución
de los costos salariales, el Gobierno indica que: i) el procedimiento, modificado
significativamente en 2017, prevé la intervención de la secretaría del CCE, que elabora
bienalmente, en los años pares, un informe sobre los márgenes máximos disponibles para
la evolución de los costos salariales y la diferencia de los costos salariales de
Bélgica en comparación con los tres países vecinos de referencia (Alemania, Francia y
Países Bajos); ii) al calcular el margen máximo disponible, la secretaría del CCE deberá
ceñirse a las disposiciones legales que figuran en el artículo 5 mencionado, sin que
exista posibilidad de aplicar excepciones, y iii) los procedimientos y los cómputos que
debe realizar el CCE al amparo de ese nuevo artículo 5 incluyen, entre otras, medidas
cautelares (margen de seguridad), medidas para reducir la diferencia salarial acumulada
desde 1996 (plazo de corrección) y medidas para tener en cuenta, a saber, además de
previsiones en cuanto a los cambios que se producirán en los dos años siguientes, la
evolución de los costos salariales que se ha constatado en los dos últimos años,
mediante la comparación de esos datos con los de los países de referencia en cada
ocasión. El Gobierno agrega que la reforma realizada en 2017 en ese mecanismo pretendía,
como se indica en el resumen introductorio del proyecto de ley, «eliminar la diferencia
de los costos salariales con respecto a nuestros tres países vecinos antes de que
finalice la legislatura, de manera concertada con los interlocutores sociales».
- 129. En lo que respecta al procedimiento por el que se fija el margen
máximo disponible para la evolución de los costos salariales, el cual se describe en los
artículos 6 y 7 de la Ley, el Gobierno indica que: i) los interlocutores sociales toman
la iniciativa de la negociación sobre la base del informe del CCE; ii) después de la
reforma de 2017, su acuerdo debe concretarse en un convenio colectivo que se celebra en
el marco del Consejo Nacional del Trabajo, y iii) el Gobierno federal interviene solo en
caso de que las negociaciones fracasen, a través de una propuesta de mediación, y el
margen máximo para la evolución de los costos salariales, en ausencia de un acuerdo
entre los interlocutores sociales, se fija en virtud de un Real Decreto objeto de
deliberación en el Consejo de Ministros. En vista de las consideraciones que anteceden,
el Gobierno manifiesta que: i) los interlocutores sociales siguen manteniendo la
iniciativa de las negociaciones para determinar el margen máximo para la evolución de
los costos salariales, aunque estén condicionadas; ii) aunque el Gobierno también puede
intervenir cuando el acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales no se ajuste al
margen máximo fijado por el CCE, en ese caso todavía es posible establecer un diálogo, y
iii) cabe subrayar que el propio Gobierno se compromete a respetar la norma fijada por
el CCE, lo que significa que si la norma se establece en un determinado porcentaje, este
se respetará, independientemente de su valor. El Gobierno manifiesta también que los
sucesivos reales decretos adoptados desde 2011 en los que se fijaba unilateralmente la
norma salarial fueron adoptados cada vez más tarde durante sus respectivos años para
dejar a los interlocutores sociales todas las posibilidades de llegar a un acuerdo (28
de marzo para el Real Decreto 2011, 28 de abril para el Real Decreto 2013, 19 de abril
para el Real Decreto 2019 y 30 de julio para el Real Decreto 2021).
- 130. Asimismo, el Gobierno añade que el margen máximo para la evolución
de los costos salariales no puede excederse en los convenios laborales de ámbito
intersectorial, sectorial, de empresa o individual. El incumplimiento del margen máximo
para la evolución de los costos salariales podrá ser objeto de control por los servicios
de inspección social, que podrán levantar acta en caso de infracción. Sin embargo, solo
se prevé una sanción administrativa para el empleador individual que no haya respetado
el margen máximo para la evolución de los costos salariales. Las organizaciones de
empleadores o de trabajadores que celebren convenios que excedan el margen máximo para
la evolución de los costos salariales no podrán ser sancionadas.
- 131. El Gobierno manifiesta que, en 1996, la Ley introdujo una forma
avanzada de coordinar los costos salariales en el sistema belga de fijación de salarios
y negociación colectiva, contexto en que ese instrumento se utiliza para equilibrar los
siguientes objetivos macroeconómicos: i) defender la competitividad basada en los costos
en una economía globalizada y en el euromercado (en los que ya no es posible devaluar la
moneda); ii) impulsar el empleo en un país sumamente dependiente de las exportaciones, y
iii) la obtención por el factor trabajo de una parte justa del ingreso nacional
creciente a través de negociaciones sectoriales (con un efecto positivo en el consumo
interno).
- 132. El Gobierno también afirma que, en varios estudios internacionales
recientes, realizados en particular por la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos, se ha subrayado la importancia de esa coordinación, sobre todo con respecto
a las desigualdades sociales. Por tanto, Bélgica es un país donde la desigualdad
salarial es extremadamente baja y esa desigualdad se ha mantenido muy estable.
- 133. El Gobierno indica que esa forma de coordinación se utiliza en un
sistema institucional que facilita significativamente las negociaciones (salariales)
colectivas y sectoriales y que cuenta con un sistema muy desarrollado de determinación
de los salarios básicos sectoriales por convenios colectivos mediante escalas salariales
sectoriales y una indexación salarial garantizada por convenio. El Gobierno desea
destacar que es importante que no se considere el instrumento de forma aislada, sino que
se perciba la forma en que se integra en un conjunto más amplio de instituciones y
reglamentación que estructuran y facilitan el sistema belga de negociación
colectiva.
- 134. A continuación, el Gobierno se refiere a la repercusión de la Ley en
su versión enmendada por la Ley de 19 de marzo de 2017 sobre el derecho a la negociación
colectiva libre e independiente. A ese respecto, manifiesta que: i) el procedimiento
legal establece un equilibrio entre el objetivo de defensa preventiva de la
competitividad y la promoción del empleo al garantizar la inclusión de los
interlocutores sociales en cada etapa del proceso; ii) el procedimiento legal deja en
manos de los interlocutores sociales la determinación, a través de la negociación
colectiva, del margen máximo para el incremento de los costos salariales, y el Gobierno
solo está facultado a intervenir en ausencia de consenso entre los interlocutores
sociales o en caso de incumplimiento del marco jurídico; iii) la falta de consenso entre
los interlocutores sociales en el ámbito intersectorial puede acabar dando lugar al
bloqueo de la negociación colectiva en los ámbitos inferiores, y a ese respecto el
Comité de Libertad Sindical ha admitido que llega un momento en las negociaciones en
que, tras conversaciones prolongadas y sin éxito, puede estar justificada la
intervención de las autoridades, cuando se torna evidente que ese estancamiento no puede
resolverse sin una iniciativa de su parte; iv) a pesar de las críticas a la modificación
legislativa efectuada en 2017, los interlocutores sociales pudieron llegar a un acuerdo
para el periodo 2017-2018 conforme a las nuevas disposiciones legales, si bien es cierto
que, durante las dos rondas de negociación siguientes, los interlocutores sociales no
lograron alcanzar un acuerdo en el marco de la Ley en su versión enmendada, y v) los
datos estadísticos disponibles ponen de manifiesto que el número de convenios colectivos
celebrados en el ámbito sectorial no ha disminuido desde 2017 y que todavía se aborda
una gran diversidad de temas en ellos.
- 135. Seguidamente, el Gobierno manifiesta que el mecanismo legal para
calcular el margen máximo para la evolución de los costos salariales no incluye todos
los elementos relacionados con los costos salariales en la medida en que, conforme al
artículo 10 de la Ley, para el cálculo de los costos salariales no se tienen en cuenta
los siguientes elementos: i) las participaciones en los beneficios, según se definen en
la Ley; ii) los incrementos de la masa salarial resultantes del aumento en el número de
empleados equivalentes a tiempo completo; iii) los pagos en efectivo o en acciones o
participaciones a los trabajadores, en aplicación de la Ley relativa a la participación
de los trabajadores en el capital de las empresas y al establecimiento de una prima por
beneficios para los trabajadores, de 22 de mayo de 2001; iv) las cotizaciones abonadas
en el marco de planes de pensiones que cumplan las condiciones establecidas en la Ley
sobre Pensiones Complementarias, de 28 de abril de 2003; v) las primas únicas a la
innovación a que se refiere el artículo 28 de la Ley de 3 de julio de 2005, y vi) el
bono corona para respaldar temporalmente el poder adquisitivo de los trabajadores, con
un importe máximo de 500 euros, incluido en el Real Decreto de 21 de julio de 2021, y
que puede ser negociado en los ámbitos sectorial, de empresa o individual.
- 136. El Gobierno recuerda a continuación que las indexaciones y los
aumentos relaciones con la escala salarial están garantizados por la Ley de 1996, de
modo que el incremento salarial que se establezca en el mecanismo legal objeto de la
presente queja se sumará a las indexaciones y los aumentos relacionados con la escala
salarial. En ese sentido, Bélgica es, a diferencia de sus tres países vecinos de
referencia, el único que dispone de un mecanismo automático de indexación salarial
garantizado por convenio. El procedimiento establecido por Ley desde 1996 se aplica
bienalmente. En cada ronda de negociación se concreta una nueva norma que se calcula a
partir de distintos elementos económicos objetivos y, por lo tanto, esa norma tiene un
carácter temporal y variable.
- 137. A modo de conclusión, el Gobierno manifiesta finalmente que: i) como
reconocen las organizaciones querellantes, el proceso otorga la tarea de fijar la norma
salarial a los interlocutores sociales, quienes conservan un papel protagonista en su
determinación; ii) aunque la negociación colectiva está regulada por ley, se adoptan
numerosas medidas con el fin de mantener el nivel de vida de los trabajadores; iii) cabe
destacar la importancia del mecanismo de indexación de salarios, la cual se garantiza
por convenio en el marco de la protección del poder adquisitivo de los trabajadores
belgas; iv) los aumentos relacionados con la escala salarial siguen estando autorizados
y el artículo 10 de la Ley establece que determinados elementos no se tienen en cuenta
para calcular la evolución de los costos salariales, de manera que los interlocutores
sociales mantienen su libertad de negociación con respecto a los elementos salariales, y
v) se aspira a lograr una concertación social en relación con otros temas, puesto que la
negociación colectiva no se limita a la negociación salarial.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 138. El Comité observa que el presente caso se refiere a la Ley para la
promoción del empleo y la defensa preventiva de la competitividad, de 26 de julio de
1996, en su forma enmendada por la Ley de 19 de marzo de 2017, en virtud de la cual,
bienalmente, se adopta en el ámbito intersectorial, con la participación de los
interlocutores sociales, una norma salarial que consiste en la fijación de un margen
máximo para la evolución de los costos salariales que se aplica más adelante en los
distintos ámbitos de negociación colectiva del país. El Comité toma nota de los alegatos
de las organizaciones querellantes, según los cuales esa Ley, en particular desde su
revisión en 2017, restringe drásticamente la posibilidad de que los interlocutores
sociales negocien libremente la evolución de los salarios para los trabajadores del
sector privado y, por lo tanto, es contraria al principio de negociación colectiva libre
y voluntaria consagrado en los instrumentos de la OIT ratificados por Bélgica. El Comité
constata que, por su parte, el Gobierno sostiene que el mecanismo, cuyo objetivo es
lograr un equilibrio entre la defensa preventiva de la competitividad y la promoción del
empleo, sigue atribuyendo un papel significativo a los interlocutores sociales a la hora
de determinar la evolución de los salarios y que la Ley en cuestión no puede evaluarse
por separado de todo el sistema belga de relaciones colectivas, que reconoce un lugar
destacado para la negociación y la concertación entre los interlocutores sociales.
- 139. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que el
mecanismo legal mencionado lleva aparejada, en particular desde la reforma de 2017 que
las organizaciones de trabajadores habían rechazado, una intervención previa,
sistemática e indefinida de las autoridades públicas en las negociaciones relativas a la
evolución de los salarios en el sector privado. El Comité observa que las organizaciones
querellantes afirman en particular que: i) las negociaciones en el ámbito intersectorial
entre los interlocutores sociales, establecidas por la Ley desde 1996, sobre la
definición bienal de un margen máximo para la evolución de los costos salariales, han
ido precedidas, desde la reforma de 2017, de un informe elaborado por la secretaría del
CCE en el que se calcula, a partir de los criterios enumerados taxativamente por la Ley
y sin la participación de los interlocutores sociales, ese margen máximo; ii) esos
criterios de cálculo impuestos unilateralmente por la Ley están distorsionados, dado que
no se tienen en cuenta la reducción de las cotizaciones de los empleadores ni los
subsidios salariales que se abonan con fondos públicos, ni tampoco la productividad
laboral y, por lo tanto, no permiten comparar con precisión el costo real de la mano de
obra entre Bélgica y sus países vecinos; iii) durante las negociaciones intersectoriales
posteriores al cálculo realizado por la secretaría del CCE, los interlocutores sociales
están obligados a respetar el margen definido y no pueden acordar un nivel superior de
incremento máximo de los costos salariales; iv) en caso de que los interlocutores
sociales decidan exceder el margen máximo calculado por la secretaría del CCE, su
acuerdo será anulado por las autoridades, que definirán unilateralmente el margen máximo
disponible de conformidad con el cálculo realizado por la secretaría del CCE, y v) bajo
pena de sanción, se impone el margen máximo para la evolución de los costos salariales
en todos los ámbitos sucesivos de negociación (sectorial y de empresa).
- 140. El Comité observa que las organizaciones querellantes afirman que el
mecanismo de moderación salarial descrito: i) restringe considerablemente de entrada el
marco de negociación en perjuicio de los intereses defendidos por las organizaciones de
trabajadores, y reduce el interés de las organizaciones representativas de los
empleadores en recurrir a la negociación colectiva, lo que crea un desequilibrio entre
las partes; ii) socava gravemente y con carácter permanente la autonomía de las partes
en la negociación colectiva, al imponer unilateralmente los parámetros para calcular el
incremento salarial máximo, sin ninguna excepción posible, y al permitir que las
autoridades establezcan de antemano de manera obligatoria un margen máximo disponible;
iii) repercute negativamente en la promoción de la negociación colectiva, como demuestra
la ausencia de acuerdos salariales interprofesionales para los periodos 2019-2020
y 2021-2022, casos en los que se impuso el margen máximo para las actualizaciones
salariales de forma unilateral por parte de las autoridades mediante reales decretos,
como prevé la legislación en ese supuesto; iv) impide, por ejemplo en el caso de la
horticultura, la aplicación de acuerdos sectoriales destinados a revaluar los salarios
de categorías de trabajadores especialmente vulnerables, como los trabajadores
estacionales o los trabajadores ocasionales, y v) por norma general, no permite que los
diferentes sectores de actividad respondan a las realidades económicas, a veces muy
diferentes, a las que se enfrentan, y no deja suficiente margen para los reajustes en
los sectores de bajos salarios, lo que subraya que sería preferible una norma indicativa
a ese respecto.
- 141. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno recuerda en
primer lugar que el mecanismo legal para fijar el margen máximo para la evolución de los
costos salariales tiene como finalidad principal la defensa de la competitividad basada
en los costos en una economía globalizada y en el euromercado e impulsar el empleo en un
país sumamente dependiente de las exportaciones en el que se registran diferencias en
los costos salariales con respecto a sus vecinos directos. El Comité observa que,
después de describir sucesivamente las diferentes etapas del mecanismo legal, el
Gobierno afirma que: i) los interlocutores sociales, a pesar de estar ciertamente
condicionados por la Ley y tener que basarse en el informe de la secretaría del CCE,
mantienen la iniciativa de las negociaciones de la norma salarial; ii) el Gobierno
federal interviene solo para fijar la norma salarial en caso de que las negociaciones
entre los interlocutores sociales fracasen, a través de una propuesta de mediación;
iii) aunque el Gobierno también puede intervenir cuando el acuerdo celebrado entre los
interlocutores sociales no se ajuste al margen máximo fijado por el CCE, siempre es
posible establecer un diálogo; iv) si bien no se pudieron alcanzar acuerdos durante las
dos siguientes rondas de negociaciones, los interlocutores sociales lograron, en el
marco del mecanismo reformado en 2017, adoptar por consenso el margen máximo para la
evolución de los costos salariales para el periodo 2017-2018, y v) la norma salarial
adoptada, ya sea por acuerdo de los interlocutores sociales o por Real Decreto, se
aplica durante dos años y, por tanto, no tiene carácter permanente.
- 142. El Comité observa que el Gobierno manifiesta asimismo que el
mecanismo legal para calcular el margen máximo de evolución de los costos salariales no
incluye todos los elementos relacionados con los costos salariales, dado que, conforme
al artículo 10 de la Ley, para el cálculo de los costos salariales no se tienen en
cuenta los siguientes elementos: i) las participaciones en los beneficios, según se
definen en la Ley; ii) los incrementos de la masa salarial resultantes del aumento en el
número de empleados equivalentes a tiempo completo; iii) los pagos en efectivo o en
acciones o participaciones a los trabajadores, en aplicación de la Ley relativa a la
participación de los trabajadores en el capital de las empresas y al establecimiento de
una prima por beneficios para los trabajadores, de 22 de mayo de 2001; iv) las
cotizaciones abonadas en el marco de planes de pensiones que cumplan las condiciones
establecidas en la Ley sobre Pensiones Complementarias, de 28 de abril de 2003; v) las
primas únicas a la innovación a que se refiere el artículo 28 de la Ley de 3 de julio de
2005, y vi) el bono corona para respaldar temporalmente el poder adquisitivo de los
trabajadores, con un importe máximo de 500 euros, incluido en el Real Decreto de 21 de
julio de 2021.
- 143. El Comité observa que el Gobierno indica a continuación que las
indexaciones de los salarios y los aumentos relacionados con la escala salarial (es
decir, el aumento salarial existente en función de la antigüedad, la edad, los ascensos
normales o los cambios individuales de categoría, previstos en un convenio colectivo)
están garantizados por la Ley, de modo que el incremento salarial que se establezca en
el mecanismo legal objeto de la presente queja se sumará a las indexaciones y los
aumentos relacionados con la escala salarial. El Gobierno manifiesta a ese respecto que,
entre sus vecinos, Bélgica es el único país que tiene un mecanismo automático de
indexación salarial garantizado por convenio. Para concluir, el Comité observa que el
Gobierno indica que: i) la coordinación de la norma salarial en el ámbito
intersectorial, objeto del presente caso, no puede examinarse por separado del sistema
institucional en el que se encuadra, el cual facilita significativamente las
negociaciones (salariales) colectivas y sectoriales y cuenta con un sistema muy
desarrollado de determinación de los salarios básicos sectoriales por convenios
colectivos; ii) los datos estadísticos disponibles ponen de manifiesto que el número de
convenios colectivos celebrados en el ámbito sectorial no ha disminuido desde 2017 y que
todavía se aborda una gran diversidad de temas en ellos, y iii) se aspira a lograr una
concertación social en relación con otros temas, puesto que la negociación colectiva no
se limita a la negociación salarial.
- 144. El Comité toma debida nota de los distintos elementos proporcionados
por las partes. Observa que, según las descripciones concordantes de las organizaciones
querellantes y del Gobierno, el mecanismo de fijación de la norma salarial en el ámbito
intersectorial, establecido en 1996 y reformado en 2017, que tiene por objeto establecer
por un periodo de dos años el margen máximo para la evolución de los costos salariales,
consta de las siguientes etapas: i) todos los años pares, la secretaría técnica del CCE
calcula ese margen máximo a partir de los criterios enumerados taxativamente en el
artículo 5 de la Ley; ii) sobre la base de ese cálculo, los interlocutores sociales
inician negociaciones para fijar el margen máximo, y su posible acuerdo se recoge en un
convenio colectivo nacional (artículo 6, 2) de la Ley); iii) en caso de que no se logre
un acuerdo en las negociaciones, el Gobierno facilita un proceso de consulta y mediación
entre los interlocutores sociales (artículo 6, 3) de la Ley), y iv) en caso de que la
mediación fracase, corresponde al Gobierno fijar el margen máximo y su decisión da lugar
a la adopción por el Consejo de Ministros de un real decreto (artículo 7, 1) de la Ley).
El Comité constata que las partes también están de acuerdo en que tanto los
interlocutores sociales, en el caso de que estos celebren un acuerdo, como el Gobierno,
en el caso de la adopción de un real decreto, no pueden exceder el margen calculado al
inicio del proceso por la secretaría del CCE (artículo 7 de la Ley) y que el margen
finalmente fijado es de aplicación general en los distintos ámbitos de negociación bajo
pena de sanción de los empleadores de que se trate.
- 145. El Comité observa que, si bien el mecanismo descrito forma parte de
una práctica establecida de concertación salarial en el ámbito intersectorial, cuyos
resultados se aplican posteriormente a los distintos ámbitos de negociación existentes
en el país, la reforma realizada en 2017 modificó de manera considerable distintos
aspectos del mecanismo. A ese respecto, el Comité observa que el Gobierno reconoce la
existencia de límites a la libertad de negociación de los interlocutores sociales en
relación con la evolución de los salarios, sobre todo debido a la obligación de respetar
el margen máximo calculado al inicio del proceso por la secretaría del CCE. El Comité
observa, sin embargo, que la percepción de las partes diverge, por un lado, en relación
con el alcance de las restricciones impuestas a la autonomía de las partes y, por otro,
en lo que atañe al carácter temporal o no de esos límites.
- 146. En relación con el primer punto, el Comité constata que, según lo
indicado por las partes, los interlocutores sociales no pueden, en virtud de la
legislación vigente, acordar una norma salarial que prevea un incremento superior al
margen máximo para la evolución de los costos salariales establecido de antemano por la
secretaría técnica del CCE, calculado sobre la base de los criterios enumerados
taxativamente por la Ley. A ese respecto, el Comité observa que el artículo 2 de la Ley
define la evolución de los costos salariales como «el incremento en términos nominales
del costo laboral promedio por trabajador en el sector privado» y que, en ese contexto,
el costo laboral se define en la misma disposición como «toda remuneración en dinero o
en especie pagada por los empleadores a sus empleados en retribución del trabajo
realizado por estos últimos durante el periodo de referencia (…)». El Comité, si bien
toma debida nota de que el artículo 10 de la Ley establece que determinados incrementos
de la masa salarial, enumerados de forma exhaustiva, no entran en el cómputo del margen
máximo, observa que los elementos descritos indican la existencia de una restricción
significativa de la capacidad de los interlocutores sociales para negociar de forma
autónoma la evolución del nivel de los salarios en el sector privado. En ese sentido, el
Comité recuerda que ha considerado que corresponde a las partes determinar los temas a
negociar y que la determinación de los criterios a tener en cuenta por las partes para
fijar los salarios (alza del costo de la vida, productividad, etc.) es materia de
negociación entre las mismas y no corresponde al Comité expedir una opinión sobre los
mismos [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición,
2018, párrafos 1289 y 1465]. Recordando que Bélgica ha ratificado los Convenios núms. 98
y 154, el Comité subraya además que considera que las medidas que se aplican
unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser
objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con el Convenio núm. 98; como método
particularmente adecuado para remediar este género de situaciones se dispone del
procedimiento de consultas de carácter tripartito destinadas a establecer, de común
acuerdo, líneas directrices en materia de negociación colectiva [véase Recopilación,
párrafo 1290].
- 147. En cuanto al carácter temporal o no de los límites a la libre
negociación del margen máximo de la evolución de los costos salariales descritos
anteriormente, el Comité observa que, si bien la norma salarial adoptada cada dos años
no es, por definición, de carácter permanente, el mecanismo que permite establecerla y
que es objeto de la presente querella se aplica continuamente en el tiempo por cuanto,
conforme a la legislación vigente, rige por tiempo indefinido los ejercicios sucesivos
de fijación del margen máximo para la evolución de los costos salariales. A ese
respecto, y teniendo debidamente en cuenta las características del presente caso
(participación de los interlocutores sociales en la fijación del margen máximo,
posibilidad de negociar ciertos aspectos puntuales de la remuneración aparte del
referido margen mecanismo de indexación salarial), el Comité recuerda que ha considerado
que si en virtud de una política de estabilización un Gobierno considerara que las tasas
de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción
debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un
periodo razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida
de los trabajadores [véase Recopilación, párrafo 1456].
- 148. En vista de las consideraciones que anteceden y teniendo debidamente
en cuenta la tradición de concertación que caracteriza las relaciones laborales
colectivas en Bélgica, el Comité pide al Gobierno que, en plena consulta con los
interlocutores sociales, adopte las medidas necesarias para garantizar que los
interlocutores sociales puedan decidir libremente los criterios sobre los que basar sus
negociaciones sobre la evolución de los salarios en el ámbito intersectorial y los
resultados de esas negociaciones. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado
de la evolución de la situación.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité- 149. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
- El Comité
pide al Gobierno, en plena consulta con los interlocutores sociales que adopte las
medidas necesarias, para garantizar que los interlocutores sociales puedan decidir
libremente los criterios sobre los que basar sus negociaciones sobre la evolución de
los salarios en el ámbito intersectorial y los resultados de esas negociaciones. El
Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la
situación.
