Informe definitivo - Informe núm. 397, Marzo 2022

Caso núm. 3387 (Grecia) - Fecha de presentación de la queja:: 07-JUL-20 - Cerrado

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que una nueva disposición legislativa (artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020) vulnera los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva y los Convenios núms. 87 y 98 al asignar a los empleadores la regulación de las condiciones de empleo de los trabajadores del transporte. Las organizaciones querellantes denuncian asimismo que no se celebraron consultas con los sindicatos antes de que se adoptara la disposición

1. 365. La queja figura en las comunicaciones de fechas 7 y 22 de julio de 2020 de la Confederación General Griega del Trabajo (GSEE) y la Federación de Sindicatos de Transportes de Grecia (OSME).
2. 366. El Gobierno presentó sus observaciones por medio de una comunicación de fecha 5 de marzo de 2021. También presenta la respuesta de la organización de empleadores interesada, la Federación Panhelénica de Conductores de Transporte Interurbano, de fecha 8 de septiembre de 2020.
3. 367. Grecia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 368. En sus comunicaciones de 7 y 22 de julio de 2020, las organizaciones querellantes alegan que una nueva disposición legislativa —el artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020— fue promulgada sin que se celebraran consultas previas con los sindicatos y vulnera los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva y los Convenios núms. 87 y 98, al asignar a los empleadores la responsabilidad de regular las condiciones de empleo de los trabajadores de las empresas de transporte de pasajeros (KTEL).
2. 369. Las organizaciones querellantes indican que los KTEL —operadores de transporte urbano e interurbano—se fundaron en 1952 como entidades jurídicas privadas encargadas de un servicio exclusivamente público (en el sentido funcional), a saber, el transporte de pasajeros en la mayoría de las líneas urbanas e interurbanas del país. En 2001, los KTEL se transformaron en sociedades anónimas, y pasaron a aplicárseles las disposiciones de la Ley de Sociedades Anónimas (derecho privado). Sin embargo, para garantizar la calidad y la seguridad del servicio de transporte que se presta, los principales parámetros de las condiciones de prestación del servicio de transporte (el importe de la tarifa, la determinación de las paradas de las estaciones, el despacho de billetes, etc.) se establecieron mediante actos administrativos normativos. Por la naturaleza de esta actividad (un servicio público adscrito), el Reglamento General del Personal se estableció también mediante actos administrativos normativos desde 1956, y el último de ellos fue el Decreto Presidencial núm. 246/2006. En el Decreto Presidencial se determinaban aspectos importantes de las condiciones de empleo, como las calificaciones para la contratación, las funciones generales y específicas de los trabajadores, los permisos de ausencia, las faltas disciplinarias, los periodos de trabajo, los descansos, las vacaciones, las horas extraordinarias, etc. Las organizaciones querellantes alegan que el Estado siempre ha considerado la prerrogativa del Gobierno de establecer el Reglamento General del Personal en los KTEL como una restricción lícita del derecho de negociación colectiva porque este texto regía las condiciones de trabajo básicas de los trabajadores de las empresas privadas, pero también influía en aspectos de la prestación del servicio de transporte, como la calidad del servicio y la seguridad de los pasajeros. Según las organizaciones querellantes, esa prerrogativa establece los límites entre la intervención del Estado y la negociación colectiva, puesto que, en ese caso, entran en juego bienes públicos (la seguridad y la calidad del transporte público) que dependen directamente de las condiciones de empleo de los trabajadores.
3. 370. Sin embargo, las organizaciones querellantes alegan que el nuevo artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020, promulgado sin que se celebrara ningún proceso previo de información o consulta con los sindicatos de base pertinentes o con la OSME, deroga efectivamente el Decreto Presidencial núm. 246/2006 y modifica el artículo 14, 3) de la Ley núm. 2963/2001, por el que se autorizaba la emisión del Decreto Presidencial, al delegar en los empleadores la facultad unilateral exclusiva de regular las condiciones fundamentales de los servicios prestados por los trabajadores. Indican que el artículo 33, 3) estipula lo siguiente: «El Reglamento Interno de Funcionamiento emitido por los prestadores de servicios de transporte, previa aprobación de la asamblea general de cada entidad jurídica, determina las calificaciones para la contratación, los motivos y el procedimiento de despido del personal, la situación laboral oficial de los trabajadores, la conducta y las obligaciones del personal, el tiempo de trabajo y de descanso, la responsabilidad disciplinaria, las sanciones disciplinarias, los comités encargados de aplicarlas y el procedimiento que han de utilizar, así como cualquier otra normativa pertinente, de conformidad con las disposiciones de la legislación del trabajo vigente y de la legislación sobre sociedades anónimas. El Reglamento Interno de Funcionamiento se presenta al organismo de transportes y comunicaciones de la región o de la unidad regional correspondiente en un plazo exclusivo de tres (3) meses a partir de la publicación de la presente Ley. En caso de incumplimiento del plazo anterior, por decisión del gobernador regional correspondiente, se suspende el funcionamiento del Consejo de Administración de KTEL PLC o de los KTEL hasta la presentación del Reglamento Interno de Funcionamiento».
4. 371. Según las organizaciones querellantes, con la adopción de esa disposición, el legislador decidió no conservar la facultad de establecer los reglamentos generales del personal de los KTEL y, en lugar de asignar esa labor a los sindicatos a través de la autonomía colectiva, delegó esa competencia por ley en el empleador. Las organizaciones querellantes alegan que, de acuerdo con la Ley, durante el proceso de determinación unilateral del reglamento de funcionamiento, las empresas no tienen que deliberar con los sindicatos ni informarlos, de manera que se pasa por alto el hecho de que esas empresas tienen asignada la ejecución de un servicio público y se rompe con la práctica arraigada de velar por que las condiciones de trabajo de los KTEL garanticen la seguridad básica y la calidad del transporte. El reglamento interno constituye la suma de todas las normas que conforman el orden interno de la empresa y regula las relaciones que surgen durante la contratación, el empleo y la terminación de la relación de trabajo. Las organizaciones querellantes sostienen que el hecho de asignar la competencia reguladora de todos los aspectos de las condiciones de empleo directamente a la facultad unilateral de regulación del empleador contraviene el artículo 22 de la Constitución de Grecia, que otorga a la negociación colectiva la condición de principal medio institucional de regulación de las condiciones de empleo, aparte del nivel mínimo de protección establecido por la legislación nacional. También afirman que, en virtud de la legislación griega, los únicos casos en que es aceptable que el empleador establezca de manera unilateral el reglamento del personal son aquellos en que no existe un sindicato con capacidad para negociar colectivamente ni un consejo de trabajadores, o cuando no es posible alcanzar un acuerdo de negociación colectiva en una empresa con menos de 50 trabajadores, o si los representantes sindicales mantienen una actitud completamente pasiva (Ley núm. 1767/1988 y Ley núm. 1876/1990). Es importante destacar que esa disposición contraviene el derecho básico de los empleados de los KTEL y de sus sindicatos de negociar colectivamente y de determinar, mediante convenios colectivos, el marco básico que regirá sus relaciones laborales, lo que vulnera el artículo 4 del Convenio núm. 98 y el artículo 11 del Convenio núm. 87. Además, esta limitación del derecho a negociar colectivamente las condiciones fundamentales de empleo no se impone por razones de seguridad del transporte u otro servicio público, sino para permitir que los empleadores puedan ajustar las condiciones de empleo en su beneficio. Por último, las organizaciones querellantes sostienen que cuando el legislador decidió renunciar a su competencia para establecer el reglamento del personal de los KTEL, reconociendo de esta manera que esas cuestiones no estaban relacionadas con el interés público, la facultad pertinente en materia de regulación debería haberse transferido automáticamente al marco de la negociación colectiva en lugar de asignarse a los empleadores.

B. Respuesta del Gobierno

1. 372. En su comunicación de 5 de marzo de 2021, el Gobierno indica que los servicios de transporte interurbano de pasajeros son prestados por operadores de autobuses —los KTEL— o por conductores individuales en algunos casos, y que ese marco institucional se rige por la Ley núm. 2963/2001 y sus instrumentos normativos. De conformidad con sus disposiciones, la mayoría de los KTEL se convirtieron en sociedades anónimas, son de propiedad privada y tienen derechos de transporte exclusivos dentro de los límites geográficos de su región. El Ministerio de Infraestructura y Transporte se encargaba de establecer la reglamentación interna, y las regiones supervisaban el funcionamiento de los servicios de transporte de pasajeros por carretera. En ese contexto, se emitió el Decreto Presidencial núm. 246/2006, que contiene el reglamento del personal de los KTEL y especifica las calificaciones para la contratación, los motivos y los procedimientos de despido, la situación laboral del personal, la conducta y las responsabilidades, el tiempo de trabajo y los periodos de descanso, las responsabilidades y sanciones disciplinarias y otros asuntos. El Gobierno afirma que, en virtud de la nueva Ley núm. 4663/2020, que se puso a disposición pública para consulta durante dos semanas en diciembre de 2019, se derogó el Decreto Presidencial núm. 246/2006 y se modificó el artículo 14 de la Ley núm. 2963/2001, al incluirse la obligación de que cada KTEL estableciera su reglamento interno, cuyo contenido debía ser equivalente al del Decreto Presidencial de 2006 y estar en conformidad con las disposiciones de la legislación en materia de trabajo y de la Ley núm. 2190/1920 sobre Sociedades Anónimas. Según el Gobierno, el marco reglamentario de los KTEL se equipara así al de las demás empresas de transporte, en las cuales el Estado no regula las cuestiones del reglamento interno, salvo las que ya se rigen por las disposiciones generales y específicas de la legislación del trabajo.
2. 373. Además, el Gobierno sostiene que, si bien en el artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020 se estipula que los KTEL están obligados a establecer y aplicar un reglamento interno del personal, no se define la forma en que debería elaborarse dicho reglamento, porque ello es competencia de la legislación general del trabajo. El Gobierno proporciona distintos detalles al respecto, indicando en particular que: i) según el Decreto Legislativo núm. 3789/1957, las empresas o actividades en general que empleen a más de 70 trabajadores, independientemente de su forma jurídica o de la persona física o jurídica que sea su titular, deben elaborar un reglamento interno que regule las relaciones durante el desempeño del trabajo entre ellas y todo su personal vinculado mediante una relación laboral de derecho privado; ii) en el memorando explicativo del Decreto Legislativo núm. 3789/1957 se estipula que las normas internas son el reglamento de una empresa adaptado a sus condiciones específicas de funcionamiento, que se aplica además de la legislación vigente, con el fin de garantizar unas condiciones equitativas, uniformidad, una autoridad disciplinaria justa e igualdad de trato para los trabajadores; por lo tanto, el reglamento interno incluye disposiciones que rigen las relaciones entre la empresa y sus trabajadores, incluidas las cuestiones relativas al desempeño del trabajo, el desarrollo del personal, la organización de la empresa y la relación entre los trabajadores; iii) la Ley núm. 1876/1990 establece que las cuestiones relativas a la elaboración del reglamento interno de las empresas, sin perjuicio de las competencias atribuidas a los comités de empresa, pueden ser objeto de un convenio colectivo, y iv) la Ley núm. 1767/88, modificada por la Ley núm. 2224/1994, establece que el reglamento interno debe ser decidido conjuntamente por el empleador y el comité de empresa, si no hay sindicatos en la empresa y si estas cuestiones no están reguladas por un convenio colectivo, de forma que se concede prioridad a las organizaciones sindicales para regular el reglamento interno. En consecuencia, el Gobierno sostiene que la elaboración del reglamento interno es una obligación del empleador, que por lo general se lleva a cabo: i) mediante la celebración de un convenio colectivo si hay un sindicato operativo en la empresa; ii) mediante una decisión conjunta del empleador y del comité de empresa, si no hay sindicato en la empresa y los asuntos no se abordan en un convenio colectivo a nivel de empresa, o iii) de forma unilateral por el empleador si el sindicato no pretende regular el contenido del reglamento por conducto de un convenio colectivo y si no se ha elegido un comité de empresa. Por lo tanto, cuando hay un sindicato de empresa, este tiene derecho a elaborar el reglamento interno junto con el empleador mediante la celebración de un convenio colectivo a nivel de empresa. El Gobierno afirma que la legislación general del trabajo aplicable a la elaboración de los reglamentos internos, incluidos los de los KTEL, garantiza íntegramente los derechos sindicales, habida cuenta de que los reglamentos internos del personal son el resultado de la negociación colectiva.
3. 374. El Gobierno también aporta las observaciones realizadas por la organización de empleadores interesada, la Federación Panhelénica de Conductores de Transporte Interurbano. La Federación expone que la queja se basa en el supuesto erróneo de que los KTEL son empresas públicas, mientras que, de acuerdo con la Ley núm. 2963/2001 y el Tribunal Superior de Casación del país, las empresas son entidades privadas, predominantemente sociedades anónimas, que proporcionan beneficios a sus accionistas. La participación del Estado en la gestión de los KTEL se limita a las cuestiones reguladas por los artículos 8, 10 y 16 de la Ley núm. 2963/2001, incluida la aprobación de las rutas, los importes de las tarifas y la supervisión general del servicio de transporte de pasajeros por carretera, mientras que todas las demás cuestiones se rigen por el derecho privado. Por lo tanto, la federación sostiene que, dado que tanto el legislador como la jurisprudencia nacional declaran que los KTEL son empresas privadas, las cuales no forman parte del sector público más amplio, era necesario adoptar la Ley núm. 4663/2020 y derogar el Decreto Presidencial núm. 246/2006, por el que se había establecido el reglamento interno del personal de los KTEL, puesto que era incompatible con la Ley núm. 2190/1920 y la Ley núm. 4548/2018, por las que se rigen las sociedades anónimas, y con la legislación general del trabajo que regula las relaciones laborales en todos los tipos de empresas.
4. 375. La Federación sostiene además que las garantías de seguridad pública y de protección de los trabajadores, a las que se refieren las organizaciones querellantes, ya están garantizadas por el legislador, habida cuenta de que el artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020 objeto de controversia establece que el reglamento interno del personal deberá estar en conformidad con la legislación del trabajo vigente y la Ley de Sociedades Anónimas, y en el memorando expositivo se añade que el contenido del reglamento deberá ser equivalente al del decreto presidencial derogado. En consecuencia, al hacer referencia explícita a esa legislación, que también incluye todos los convenios colectivos y laudos arbitrales, varios de los cuales se aplican específicamente a los KTEL, y al mantener los reglamentos internos de personal dentro de los límites establecidos por ellos, el legislador no dejó a merced de los empleadores la regulación de las relaciones laborales del personal de los KTEL, sino que aseguró la protección de los trabajadores y ajustó esas garantías a las exigencias del mercado libre y la competencia.

C. Conclusiones del Comité

1. 376. El Comité recuerda que el presente caso se refiere a los alegatos de que, en virtud de una nueva disposición legislativa —el artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020— promulgada sin que se celebraran consultas previas con los sindicatos, el legislador asignó al empleador la regulación de las condiciones de empleo de los trabajadores de los KTEL, restringiendo así los derechos de negociación colectiva de los sindicatos interesados y vulnerando los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, así como los Convenios núms. 87 y 98.
2. 377. En cuanto a los alegatos de que la Ley de 2020 restringe los derechos de negociación colectiva, el Comité observa en primer lugar que las partes no cuestionan muchos aspectos del caso. En ese sentido, el Comité toma nota de que, según la información presentada, los KTEL son personas jurídicas, en su mayoría sociedades anónimas, que se rigen por el derecho privado y que prestan servicios de transporte urbano e interurbano de pasajeros en el país, que las organizaciones querellantes consideran un servicio público. Observa que no existe controversia entre las organizaciones querellantes y el Gobierno en cuanto a la naturaleza jurídica de esas empresas o al establecimiento, antes de 2020, del reglamento interno y de las condiciones básicas de empleo de los KTEL mediante actos administrativos, lo que, en opinión de las organizaciones querellantes, estaba justificado por el carácter de servicio público de la actividad realizada y constituía una restricción lícita del derecho de negociación colectiva. El Comité también toma nota de que las partes no cuestionan el hecho de que, en virtud de la adopción del artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020, el legislador haya decidido dejar de conservar la facultad normativa para establecer el reglamento interno de los KTEL y haya delegado esa prerrogativa en el empleador. Del mismo modo, ni el Gobierno ni la federación de empleadores interesada pusieron en duda el derecho de negociación colectiva de los trabajadores de los KTEL. Por lo tanto, el Comité no tratará detalladamente estas cuestiones que no se han refutado.
3. 378. Sin embargo, el Comité observa que las organizaciones querellantes y el Gobierno discrepan sobre el efecto de la Ley de 2020 en los mecanismos que se utilizan en la práctica para establecer el reglamento interno de los KTEL y, por ende, las condiciones básicas de empleo. Por un lado, las organizaciones querellantes alegan que, dado que el legislador renunció a establecer el reglamento interno de los KTEL, esa labor debería haberse asignado a los sindicatos a través de la negociación colectiva y no haberse delegado por ley en el empleador. En su opinión, la ley permite ahora a los empleadores regular las condiciones fundamentales de empleo de forma unilateral, sin celebrar consultas con los sindicatos, y por consiguiente vulnera el derecho básico de los empleados de los KTEL y sus sindicatos de negociar colectivamente y de determinar sus relaciones laborales mediante convenios colectivos. Por otro lado, el Gobierno considera que, en virtud de la Ley de 2020, el marco reglamentario de los KTEL se equipara ahora al de otras empresas de transporte, cuyo reglamento interno no está regulado por el Estado, y afirma que, si bien en la Ley se estipula que los KTEL están obligados a establecer y aplicar un reglamento interno, no se define la forma en que debería elaborarse dicho reglamento, que se rige por la legislación general del trabajo, la cual garantiza íntegramente los derechos sindicales, puesto que el reglamento interno suele ser el resultado de la negociación colectiva. El Comité observa que el Gobierno señala las disposiciones pertinentes en la materia e indica que la elaboración del reglamento interno es una obligación del empleador, que se lleva a cabo: i) mediante la celebración de un convenio colectivo si hay un sindicato operativo en la empresa; ii) mediante una decisión conjunta del empleador y del comité de empresa, si no hay sindicato en la empresa y los asuntos no se abordan en un convenio colectivo a nivel de empresa; o iii) de forma unilateral por el empleador si el sindicato no pretende regular el contenido del reglamento por conducto de un convenio colectivo y si no se ha elegido un comité de empresa. El Comité toma nota de que la federación de empleadores interesada sostiene además que la protección de los trabajadores está garantizada, habida cuenta de que la disposición objeto de controversia y su memorando explicativo establecen que el reglamento interno del personal deberá dictarse de conformidad con la legislación del trabajo vigente y la Ley de Sociedades Anónimas y que su contenido será equivalente al del decreto presidencial derogado.
4. 379. El Comité infiere de lo anterior que el conflicto relativo al presente caso se desarrolla, en última instancia, en torno a la cuestión de si el artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020 permite a los empleadores establecer unilateralmente el reglamento interno de los KTEL y, de ser así, si la Ley restringe el derecho de las organizaciones querellantes a determinar, por conducto de la negociación colectiva, las condiciones de empleo de sus miembros. A ese respecto, el Comité desea recordar, de entrada, que debería estimularse y fomentarse entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1231]. El derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legítimo ejercicio impedido.
5. 380. Si bien observa además a ese respecto que en el artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020 se asigna efectivamente al empleador la facultad de adoptar el reglamento interno de los KTEL y no se prevé explícitamente la participación de los sindicatos en su establecimiento, como denuncian las organizaciones querellantes, el Comité infiere, a partir de la información presentada por el Gobierno, que la legislación general del trabajo a la que se hace referencia en la disposición prevé la participación de las organizaciones de trabajadores en esa labor. En particular, el Comité entiende que por regla general el reglamento interno se adopta a través de la negociación colectiva entre el empleador y el sindicato a nivel de empresa o conjuntamente por el empleador y un comité de empresa, y los casos en que el empleador establece de forma unilateral el reglamento interno se limitan a situaciones en que el sindicato no pretende regular el contenido del reglamento mediante un convenio colectivo y no se ha elegido un comité de empresa. Por consiguiente, el artículo 33, 3) de la Ley núm. 4663/2020 no parece contravenir los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva en la medida en que, a través de una referencia explícita a la legislación general del trabajo, permite a los sindicatos participar en el establecimiento del reglamento interno de los KTEL y, por ende, negociar y determinar, mediante la negociación colectiva, las condiciones fundamentales de trabajo y empleo. Habida cuenta de lo anterior, recordando la importancia que el Comité concede a la negociación colectiva como medio esencial para determinar las condiciones de trabajo y empleo, y dada la afirmación del Gobierno de que los reglamentos internos de las empresas privadas del país se establecen generalmente a través de convenios colectivos, el Comité confía en que los sindicatos que representan a los trabajadores de los KTEL podrán participar, junto con el empleador, en la determinación de las condiciones de trabajo y empleo de sus miembros mediante la negociación colectiva. El Comité confía en que las partes realicen ese ejercicio de buena fe, contribuyendo así a la armonía laboral en el sector del transporte.
6. 381. En cuanto a la supuesta ausencia de consultas en la elaboración de la Ley de 2020, el Comité toma nota de que, si bien las organizaciones querellantes denuncian que no se celebró un proceso previo de información o consulta con los sindicatos de base pertinentes o con la OSME acerca de la elaboración de la Ley núm. 4663/2020, el Gobierno sostiene que el proyecto se puso a disposición pública para consulta durante dos semanas en diciembre de 2019. Reconociendo que una consulta pública no equivale a la celebración de un proceso previo de información y consulta con las partes directamente interesadas, el Comité ha subrayado la importancia de consultar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la preparación y elaboración de una legislación que afecta a sus intereses.
7. 382. En vista de lo anterior, el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.

Recomendación del Comité

1. 383. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.