Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 396, Octubre 2021

Caso núm. 3386 (Kirguistán) - Fecha de presentación de la queja:: 29-JUN-20 - En seguimiento

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que, de adoptarse, el proyecto de ley de sindicatos violaría la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva. Además, alegan actos de injerencia y presión contra la FPK y sus dirigentes

1. 453. La queja figura en una comunicación del Sindicato de Trabajadores de Minería y Metalurgia de Kirguistán (MMTUK) de 29 de junio de 2020. IndustriALL Global Union y el Sindicato de Trabajadores del Sector de Alimentos y del Procesamiento de la República Kirguisa se adhirieron a la queja y proporcionaron información adicional en comunicaciones de fechas 18 de agosto y 9 de diciembre de 2020, respectivamente. La Federación de Sindicatos de Kirguistán (FPK) se adhirió a la queja en una comunicación de fecha 15 de febrero de 2021 y proporcionó información adicional en una comunicación de fecha 10 de junio de 2021.
2. 454. Ante la falta de respuesta del Gobierno, el Comité ha tenido que aplazar el examen del caso en dos ocasiones. En su reunión de mayo-junio de 2021 [véase 395.º informe, párrafo 7], el Comité dirigió un llamamiento urgente al Gobierno, en el que se indicaba que, de conformidad con las normas de procedimiento establecidas en el párrafo 17 de su 127.º informe, aprobado por el Consejo de Administración (1972), el Comité podría presentar un informe sobre el fondo de la cuestión en su siguiente reunión aun cuando las informaciones u observaciones solicitadas no se hubieran recibido a tiempo. Hasta la fecha, el Gobierno no ha enviado observaciones.
3. 455. Kirguistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 456. En sus comunicaciones de 29 de junio, 18 de agosto y 9 de diciembre de 2020, y 15 de febrero y 10 de junio de 2021, el MMTUK, IndustriALL Global Union, el Sindicato de Trabajadores del Sector de Alimentos y del Procesamiento de la República Kirguisa y la FPK presentaron los siguientes grupos de alegatos: 1) de ser adoptado, el proyecto de ley de sindicatos, cuyo examen está pendiente en el Parlamento, violaría la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva, y 2) la injerencia de las autoridades estatales en la gobernanza y los asuntos internos de la FPK y sus afiliados, además de la presión ejercida sobre sus dirigentes.

Proyecto de ley de sindicatos

1. 457. Las organizaciones querellantes alegan que el proyecto de ley de sindicatos en cuestión fue elaborado por miembros del Parlamento sin celebrar consultas ni debates con los sindicatos y las organizaciones de empleadores. El proyecto de ley se presentó al Parlamento el 27 de mayo de 2019, regresó para una segunda discusión el 30 de abril de 2020, pasó el trámite de la segunda discusión el 6 de noviembre de 2020, fue aprobado en la tercera discusión el 31 de marzo de 2021 y fue enviado al Presidente para que lo promulgara. El 6 de abril de 2021, hubo una manifestación de trabajadores frente a la casa de Gobierno, donde se encuentra la Oficina del Presidente. Representantes de la presidencia recibieron a la delegación de manifestantes y les prometieron que señalarían toda la información objetiva a la atención del Presidente. El Presidente no promulgó el proyecto de ley, sino que lo devolvió al Parlamento tras haberle introducido objeciones y ordenó que se creara una comisión de conciliación integrada por representantes del Gabinete de Ministros, asociaciones de empleadores y sindicatos, con el objetivo de preparar un proyecto de ley concertado.
2. 458. Las organizaciones querellantes consideran que el proyecto de ley infringe la Constitución nacional y las normas internacionales del trabajo, en particular los Convenios núms. 87 y 98 y que, de ser adoptado, lesionaría gravemente la libertad sindical en Kirguistán y pondría fin a la democracia y la independencia de los sindicatos. Las organizaciones querellantes plantean específicamente las siguientes cuestiones.
3. 459. Las organizaciones querellantes señalan que el proyecto de ley concede el derecho de constituir sindicatos y afiliarse a ellos únicamente a individuos mayores de 14 años y que ejerzan actividades laborales (profesionales), por lo que priva de este derecho a estudiantes y pensionistas.
4. 460. Las organizaciones querellantes alegan, además, que el artículo 7 del proyecto de ley reglamenta en detalle las normas, las actividades y el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores, el contenido de los estatutos de los sindicatos y su estructura. En este sentido, las organizaciones querellantes alegan que las disposiciones del proyecto de ley trascienden el marco de los requisitos formales y obstaculizan considerablemente la constitución y el desarrollo de los sindicatos al establecer una jerarquía rígida, mediante la cual todas las organizaciones sindicales, desde los sindicatos en el lugar de trabajo hasta los sindicatos que abarcan todo un sector, deberían estar afiliadas a una estructura o asociación sindical de nivel superior, y todos los sindicatos deberían estar afiliados a la asociación sindical nacional. Además, al definir la asociación sindical nacional, el proyecto de ley hace referencia directa a la FPK. No está permitido que los sindicatos funcionen fuera de la estructura prevista. Es así que el proyecto de ley establece como permitido un único sistema de sindicatos. Los afiliados responden a la Federación y sus actividades están controladas por ella. La Federación tiene derecho de aprobar los estatutos de sus afiliados, que deberán ajustarse a las disposiciones de los estatutos de la FPK. Los estatutos de los principales sindicatos afiliados a asociaciones sindicales sectoriales y territoriales no deberán contradecir los estatutos de las asociaciones correspondientes. Las organizaciones sindicales de todos los niveles tienen la obligación de reorganizarse y reformar sus estatutos en un plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la ley. El incumplimiento de los requisitos legales tendrá como consecuencia la disolución del sindicato y la transferencia de su patrimonio a la FPK (artículo 35).
5. 461. Las organizaciones querellantes señalan que el proyecto de ley prescribe el procedimiento para elegir al presidente de la Federación, establece la duración de su mandato y contiene una lista definitiva de motivos para relevarlo del cargo de forma anticipada. Por ejemplo, el presidente de la Federación puede ser relevado del cargo si obtiene la ciudadanía extranjera. Además, el proyecto de ley establece un límite de edad para los miembros del Consejo de la Federación y su presidente, que deberán tener entre 35 y 60 años. El proyecto de ley también contiene listas detalladas y definitivas de las tareas y funciones de las asociaciones sindicales sectoriales y territoriales y de sus filiales regionales.
6. 462. Las organizaciones querellantes señalan además que el artículo 29 del proyecto de ley introduce una nueva obligación de publicar en los medios de comunicación un informe anual de las actividades financieras y económicas de los sindicatos. Explican que, actualmente, los sindicatos, al igual que las organizaciones comerciales y no comerciales, deben presentar informes a las autoridades tributarias estatales, al Fondo Social y a los organismos de estadísticas.
7. 463. Las organizaciones querellantes consideran que la aprobación del proyecto de ley podría afectar la participación de Kirguistán en el Sistema de Preferencias Generalizadas Plus (SPG+) de la Unión Europea, del que Kirguistán ha sido parte desde comienzos de 2016 y que otorga a los productores el derecho de exportar a Europa alrededor de 6 000 artículos de mercancía sin pagar aranceles. El volumen de comercio anual entre Kirguistán y la Unión Europea es de alrededor de 1 000 millones de dólares de los Estados Unidos, de los cuales 100 millones se exportan en virtud del Sistema de Preferencias Generalizadas Plus. Una de las condiciones del sistema SPG+ es el cumplimiento de las obligaciones en virtud de 27 convenios internacionales sobre derechos humanos, buena gobernanza y normas laborales y medioambientales.
8. 464. Las organizaciones querellantes señalan que el Gobierno de Kirguistán presentó su evaluación del proyecto de ley el 4 de julio de 2019. En opinión del Gobierno, varias disposiciones del proyecto de ley contradicen textos legislativos que prevalecen sobre la Ley de Sindicatos. Según las organizaciones querellantes, algunos de los argumentos del Gobierno hacían referencia a posibles vulneraciones de la libertad sindical, consagrada en el Convenio núm. 87. En este sentido, las organizaciones querellantes señalan que, entre otras cosas, el Gobierno expresó preocupación respecto del aparente monopolio de la FPK en la legislación; la reglamentación detallada de temas relacionados con la gobernanza interna de los sindicatos (es decir, su organización, afiliación, estructuras y funcionamiento), y el requisito de que los estatutos de organizaciones sindicales locales y de base que son parte de asociaciones sindicales sectoriales y territoriales no deberían contradecir los estatutos de las asociaciones respectivas y que los estatutos de las organizaciones afiliadas a la FPK no deberían contradecir los estatutos de la FPK. Con respecto a esto último, las organizaciones querellantes señalan que, en opinión del Gobierno, el procedimiento de inscripción se volvería muy complicado para los sindicatos y la autoridad registradora si esta última debe verificar no solo el cumplimiento de la legislación vigente, sino también de los estatutos de organizaciones sindicales de nivel superior, a las cuales están afiliadas las organizaciones en cuestión. Las organizaciones querellantes señalan que, hasta el momento, el Parlamento no ha tenido en cuenta la posición del Gobierno.
9. 465. Las organizaciones querellantes explican que la Comisión de asuntos sociales, educación, ciencia, cultura y atención de la salud del Parlamento, cuya portavoz es la Sra. Gulkan Moldobekova, esposa del ex presidente de la FPK, Mirbek Asanakunov, ha realizado cabildeo a favor del proyecto de ley. Las organizaciones querellantes vinculan este hecho con la presunta injerencia en los asuntos internos de la FPK, como se describe a continuación.

Injerencia de las autoridades estatales en las actividades sindicales

1. 466. A modo de antecedentes, las organizaciones querellantes explican que el 16 de enero de 2017, por decisión del Consejo de la FPK, se confirmó al Sr. Asanakunov como presidente electo de la FPK. De conformidad con los estatutos de la FPK, un requisito para ser electo es haber ocupado cargos electivos en sindicatos durante al menos cinco años. Sin embargo, más adelante, los miembros del Consejo de la FPK tuvieron conocimiento de que cuando se postuló para el cargo de presidente, el Sr. Asanakunov había proporcionado documentación falsa para acreditar que tenía cinco años de experiencia en cargos sindicales electos. El Sr. Asanakunov no poseía la experiencia necesaria como funcionario sindical electo, por lo que no era elegible para postularse al cargo de dirigente de la FPK. Sobre la base de esta información, en 2019, el vicepresidente del Comité Central del Sindicato de Trabajadores Industriales, de Servicios y de Iniciativa Empresarial, afiliado a la FPK, inició una demanda para que se anulara la decisión del Consejo de la FPK de confirmar su elección. El 9 de enero de 2020, el Tribunal Supremo confirmó que la decisión del Consejo de la FPK de 16 de enero de 2020 era inválida. Sobre esta base y debido a su cabildeo a favor del inconstitucional proyecto de ley de sindicatos con el objetivo de ampliar sus poderes, el 5 de febrero de 2020, el Consejo de la FPK relevó al Sr. Asanakunov de sus funciones. La Sra. Rysgul Babayeva fue electa presidenta interina de la FPK.
2. 467. Las organizaciones querellantes señalan que el tribunal desestimó la apelación presentada por el Sr. Asanakunov contra la decisión del Consejo. Según las organizaciones querellantes, el Sr. Asanakunov remitió entonces el asunto a las fuerzas del orden, desde los departamentos de policía regionales hasta el Ministerio del Interior, la Fiscalía General, miembros del Parlamento y el presidente de la Comisión de Políticas Sociales. Las organizaciones querellantes alegan que el ex presidente de la FPK publicó información negativa sobre actividades sindicales y difamó a miembros del Consejo de la FPK al formular acusaciones falsas en su contra. A solicitud del Sr. Asanakunov, el 7 de febrero de 2020, se iniciaron procedimientos preliminares sobre la presunta falsificación de la decisión del Consejo de 5 de febrero de 2020. El Sr. Asanakunov también ha alegado que desaparecieron 100 000 dólares de los Estados Unidos y joyas de su oficina. Como parte de la investigación de los alegatos del Sr. Asanakunov, tras la decisión del Tribunal de Distrito de Sverdlovsk en Biskek, el 20 de marzo de 2020, se confiscó un cofre de seguridad —que pertenecía a la FPK— de la oficina de la presidenta de la Federación. Se interrogó a miembros del Consejo de la FPK y se registraron sus domicilios.
3. 468. Las organizaciones querellantes alegan además que el 3 de junio de 2020, la presidenta interina de la FPK, Sra. Babayeva, fue llevada por la fuerza a la comisaría por oficiales del orden, cuando se encontraba bajo tratamiento médico, y fue sometida a un interrogatorio que duró varias horas. El interrogatorio estaba relacionado con el procedimiento de la reunión del Consejo de la FPK de 5 de febrero de 2020 y a la decisión de destituir al Sr. Asanakunov. Durante el interrogatorio, la Sra. Babayeva fue sometida a presión psicológica y recibió amenazas de que podía ser detenida durante un periodo más prolongado. El 9 de junio de 2020, se interpusieron demandas contra el Sr. Kanatbek Osmonov, presidente del Sindicato de Trabajadores Forestales de Kirguistán, de conformidad con las disposiciones siguientes del Código Penal: artículo 219: allanamiento; artículo 233: abuso de poder, y artículo 359: falsificación de documentos. Al día siguiente, el Tribunal de Distrito de Sverdlovsk en Biskek lo sometió a arresto domiciliario durante dos meses sin derecho a utilizar telecomunicaciones o internet. Más tarde, el arresto domiciliario se extendió durante dos meses más. El Sr. Osmonov fue destituido, a todos los efectos, de su puesto. Según las organizaciones querellantes, el 3 de julio de 2020, el tribunal destituyó al Sr. Osmonov de sus funciones de vicepresidente de la FPK y presidente del Sindicato de Trabajadores Forestales. El 21 de agosto de 2020, la Sra. Babyeva recibió una notificación de acusaciones en la cual se le informaba de que era sospechosa de haber cometido los siguientes delitos: abuso de poder, falsificación de documentos y allanamiento, sancionables mediante una pena de hasta cinco años de prisión. Según las organizaciones querellantes, en junio, julio y agosto de 2020, se enviaron notificaciones de acusaciones similares a los siguientes miembros de la FPK: el Sr. Sultakeyev, presidente del Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Construcción y de Materiales de Construcción de Kirguistán; el Sr. Agliulin, presidente del Consejo Regional de Sindicatos de Yalalabad, y el Sr. Toktogulov, presidente del Comité Central del Sindicato de Trabajadores de la Educación y la Investigación de Kirguistán. Según las organizaciones querellantes, el Sr. Sultakeyev también fue destituido de su puesto. En sus comunicaciones posteriores, las organizaciones querellantes informaron que el 26 de febrero de 2021, se desestimaron los procedimientos preliminares contra los Sres. Osmonov, Agliulin y Sultakeyev y la Sra. Babayeva debido a la ausencia de elementos penales en sus acciones. Todas las medidas impuestas anteriormente contra estas personas se anularon. El Sr. Asanakunov no estuvo de acuerdo con la orden del investigador y solicitó al Tribunal de Distrito de Sverdlovsk en Biskek que la anulara y reanudara la investigación. El 1.º de abril de 2021, el tribunal anuló la orden del investigador. El sindicato apeló ante el Consejo Judicial del Tribunal Municipal de Biskek que, mediante una decisión de 26 de abril de 2021, confirmó el fallo del Tribunal de Distrito. De este modo, según las organizaciones querellantes, se podía reanudar la investigación penal y continuaría la persecución de dirigentes sindicales.
4. 469. Las organizaciones querellantes alegan además que, como parte del examen del proyecto de ley de sindicatos, se creó una comisión parlamentaria ad hoc bajo la supervisión del miembro del Parlamento, Sr. T. Tillayev. Las organizaciones querellantes alegan que el Sr. T. Tillayev se excedió en sus atribuciones al ordenar al Servicio Estatal para el Combate de Delitos Económicos que investigara las actividades económicas y financieras de los sindicatos, incluido si era legal deducir y gastar el 1 por ciento de las cuotas sindicales de los salarios de los trabajadores así como adjudicar fondos para viajes de curas de salud. Un investigador principal del Departamento de Investigaciones del Servicio Estatal para el Combate de Delitos Económicos decidió iniciar una auditoría. El 18 de junio de 2020, un juez de instrucción del distrito de Pervomaisky en Biskek autorizó que se confiscaran documentos contables originales de la FPK y de sus 26 asociaciones sindicales sectoriales y regionales, correspondientes al periodo 2015 2020. Si bien se apelaron las decisiones del investigador y del juez de instrucción, se continúa presionando a las organizaciones para que presenten documentación de contabilidad financiera para la auditoría. Como consecuencia de ello, la labor de FPK se ha paralizado, dado que sus cuentas bancarias se han congelado, por lo que le es imposible pagar los salarios de sus empleados y llevar a cabo sus actividades habituales. Según las organizaciones querellantes, desde octubre de 2019, la Comisión parlamentaria ad hoc encargada de examinar la aplicación de la Ley de Sindicatos ha iniciado y renovado más de 52 causas penales relacionadas con actividades sindicales en el país.
5. 470. Las organizaciones querellantes alegan además que en otoño de 2020, el jefe del grupo de investigación del Departamento Estatal del Interior de Biskek pidió al tribunal que suspendiera a la Sra. Babayeva de su puesto de presidenta interina de la FPK. El 12 de noviembre de 2020, el Tribunal de Distrito de Sverdlovsk en Biskek falló a favor de su suspensión hasta que finalizaran los procedimientos preliminares y el caso fuera examinado por el tribunal. Este fallo judicial es inapelable. El 21 de noviembre de 2020, el Comité ad hoc decidió que el Gobierno y la Fiscalía General deberían suspender las elecciones del presidente de la FPK y de los presidentes de todos los sindicatos sectoriales para poder finalizar la investigación de los sindicatos. El Viceprimer Ministro informó a la FPK al respecto el 23 de noviembre de 2020.
6. 471. Las organizaciones querellantes señalan que a finales de diciembre de 2020, el Sr. Asanakunov, con el apoyo de miembros del Parlamento y representantes gubernamentales, organizó y celebró una reunión anunciada como «XXIV Congreso Especial de la FPK» con el objetivo de obtener facultades y derechos para disponer de los activos, los fondos financieros y principales de la FPK. Dicho «congreso especial» se celebró por decisión del Comité Organizador para la Preparación del XXIV Congreso Especial de la FPK de fecha 18 de diciembre de 2020. Las organizaciones querellantes consideran que la decisión del Comité Organizador, el XXIV Congreso Especial de la FPK, celebrado el 25 de diciembre de 2020, y las decisiones que allí se adoptaron carecen de validez. La FPK apeló la decisión ante el Tribunal de Distrito de Pervomaisky en Biskek. El 18 de marzo de 2021, el tribunal instituyó medidas cautelares. En particular, prohibió a las partes demandadas (el Sr. Asanakunov y otros) poseer, usar y disponer de activos fijos y propiedades de la FPK; participar y votar en reuniones del Consejo de la FPK; organizar y llevar a cabo congresos extraordinarios y ordinarios de la FPK; firmar documentos y adoptar decisiones respecto de cuestiones relacionadas con el personal y las actividades financieras y económicas de la FPK y de la Oficina de Organizaciones de Complejos Sanitarios Vacacionales y Turísticos e instituciones vacacionales de salud de la FPK; acudir a toda institución financiera, crediticia y bancaria representándose a sí mismos como dirigentes de la FPK para abrir cuentas bancarias en nombre de la FPK y llevar a cabo transacciones financieras en cuentas bancarias que pertenecen a la FPK; o representándose a sí mismos como dirigentes de la FPK en trámites con las autoridades tributarias, autoridades estadísticas, el Fondo Social y otros organismos gubernamentales. El departamento contable de la FPK tiene prohibido emitir pagos en efectivo y en especie a los demandados. Debido a que el fallo del Tribunal de Distrito debe ejecutarse de inmediato, se presentó una solicitud a la Unidad de Servicio de Alguaciles. No obstante, los demandados, que tenían acceso al edificio administrativo de la FPK, a sus vehículos, a otros activos y a documentación, ignoraron la orden. El agente judicial presentó una solicitud al Departamento de Asuntos Internos del distrito de Pervomaisky en Biskek. El 26 de abril de 2021, el Tribunal Municipal de Biskek, tras haber examinado la queja privada del Sr. Asanakunov y otros en contra del fallo del Tribunal de Distrito de Pervomaisky en Biskek, de 18 de marzo de 2021, la desestimó y confirmó el fallo del tribunal de primera instancia. El Sr. Asanakunov y otros presentaron un recurso de casación ante el Tribunal Supremo, cuyo examen estaba previsto para junio de 2021.
7. 472. Las organizaciones querellantes alegan que el Sr. Asanakunov, con el apoyo de su esposa, la Sra. Moldobekova, que es miembro del Parlamento, ejerce presión en los consejos sindicales regionales para paralizar sus actividades y, en este sentido, hacen referencia al caso del Consejo Regional de Sindicatos de Jalal-Abad, en que se informó que el presidente había sido destituido y reemplazado por el vicepresidente.

B. Conclusiones del Comité

1. 473. El Comité lamenta que, a pesar del tiempo transcurrido desde la presentación de la queja, el Gobierno no haya proporcionado las observaciones y la información solicitadas en los plazos señalados, pese a que en reiteradas ocasiones se lo instó, incluso mediante un llamamiento urgente efectuado en su reunión de junio de 2021. En estas condiciones y de conformidad con las reglas de procedimiento aplicables [véase 127.º informe, párrafo 17, aprobado por el Consejo de Administración en su 184.ª reunión (1972)], el Comité se ve obligado a presentar un informe sobre el fondo de este caso sin contar con las informaciones que esperaba recibir del Gobierno.
2. 474. El Comité recuerda al Gobierno que el objetivo de todo el procedimiento instituido por la Organización Internacional del Trabajo para examinar las quejas de violación de la libertad sindical es velar por el respeto de los derechos sindicales de jure y de facto. Si bien el procedimiento protege a los Gobiernos contra acusaciones infundadas, estos, por su parte, deben reconocer la importancia que reviste el hecho de presentar respuestas detalladas a los alegatos en su contra con vistas a un examen objetivo de los mismos [véase primer informe del Comité, 1952, párrafo 31].
3. 475. El Comité observa que las organizaciones querellantes en el presente caso, el MMTUK, IndustriALL Global Union, el Sindicato de Trabajadores del Sector de Alimentos y Procesamiento de la República Kirguisa y la FPK presentaron los grupos de alegatos siguientes: 1) de adoptarse, el proyecto de ley de sindicatos que está siendo examinado en el Parlamento vulneraría la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva, y 2) injerencia de las autoridades estatales en la gobernanza y los asuntos internos de la FPK y sus afiliados, así como presión ejercida sobre sus dirigentes. El Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes de que el proyecto de ley de sindicatos fue redactado por miembros del Parlamento sin previa consulta o debate con sindicatos y organizaciones de empleadores. El proyecto de ley se presentó al Parlamento el 27 de mayo de 2019, se aprobó tras el tercer examen el 31 de marzo de 2021 y se lo envió al Presidente para que lo promulgara. El Presidente formuló varias objeciones y lo devolvió al Parlamento con la orden de crear una comisión de conciliación integrada por representantes del gabinete de ministros, asociaciones de empleadores y sindicatos a fin de preparar un proyecto de ley consensuado. A partir de la información públicamente disponible, el Comité entiende que desde la última comunicación de las organizaciones querellantes de 30 de junio de 2021, el Parlamento aprobó un nuevo proyecto de ley, que fue enviado al Presidente para que lo promulgara. El Presidente lo volvió a vetar.
4. 476. El Comité toma nota del alegato de las organizaciones querellantes de que el proyecto de ley se elaboró sin consultar a los interlocutores sociales y, en este sentido, recuerda que en varias ocasiones ha señalado a la atención de los Gobiernos la importancia de una consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de que se adopte cualquier ley en el terreno del derecho laboral [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1540]. El Comité recuerda además que la consulta tripartita tiene que darse antes de que el Gobierno someta un proyecto a la Asamblea Legislativa o establezca una política laboral, social o económica [véase Recopilación, párrafo 1532]. El Comité entiende que el proyecto de ley de sindicatos emana de los miembros del Parlamento y no del Gobierno. Sin embargo, recuerda que la última responsabilidad para garantizar el respeto de los derechos de la libertad sindical corresponde al Gobierno [véase Recopilación, párrafo 46].
5. 477. El Comité observa que, en sus últimos comentarios, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) constató con preocupación que, además de regular con detalle el funcionamiento interno de los sindicatos mediante la imposición de requisitos obligatorios excesivos para sus estatutos y elecciones, el proyecto de ley de sindicatos (primera versión) imponía un monopolio sindical. A partir de estos comentarios, el Comité observa que en su informe el Gobierno señaló que, en su opinión, algunas de las disposiciones del proyecto de ley no estaban en conformidad con la legislación nacional, la Constitución y las normas internacionales del trabajo. El Comité aprecia que por este motivo, entre otros, el Presidente haya vetado la primera versión del proyecto de ley.
6. 478. A partir de una versión disponible públicamente de la segunda versión del proyecto de ley de sindicatos que también vetó el Presidente por motivos técnicos, el Comité observa, en particular, que si bien el proyecto de ley ya no impone un monopolio sindical, menciona explícitamente a la FPK como el único representante de los trabajadores en la concertación social a escala nacional, le otorga derechos exclusivos y reglamenta en detalle sus derechos, organización y estructura (capítulo 3 y artículos 15, 3), 1); 16, 2); y 17, 2)). Estos artículos plantean preocupaciones similares a las formuladas en la queja original respecto de la primera versión del proyecto de ley. El Comité considera además que las disposiciones legislativas que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleadores entrañan graves riesgos de injerencia por las autoridades públicas. Recuerda que la libertad sindical implica el derecho de los trabajadores y de los empleadores a elegir libremente a sus representantes y a organizar su administración y actividades sin injerencia alguna de las autoridades públicas [véase Recopilación, párrafo 666].
7. 479. Con respecto al derecho de las personas jubiladas de afiliarse a sindicatos (artículo 1, 2)), el Comité recuerda que corresponde a la autonomía interna de cualquier sindicato determinar si este desea representar o no a trabajadores retirados para defender sus intereses específicos [véase Recopilación, párrafo. 413].
8. 480. En cuanto a la obligación de que los fines y objetivos de los estatutos de los sindicatos de nivel inferior (primario y sectorial) coincidan con los estatutos del sindicato de nivel superior al que están afiliados (artículo 7, párrafo 5, y artículo 8, párrafo 5), el Comité recuerda que, por regla general, las autoridades públicas deben respetar la autonomía de los sindicatos y de las organizaciones de nivel superior, incluso en lo que se refiere a las diversas relaciones que pueden establecer. Las disposiciones legales que afecten esa autonomía deberían, por consiguiente, constituir una excepción y, cuando se estimen necesarias en razón de circunstancias inhabituales, deben acompañarse de todas las garantías posibles contra injerencias indebidas [véase Recopilación, párrafo 583].
9. 481. El Comité observa además que el artículo 25 impone responsabilidades excesivas a los sindicatos (entre otras, la obligación de publicar en los medios de comunicación un informe anual de sus actividades financieras y económicas; la obligación de presentar al empleador y al gabinete de ministros información sobre la aplicación de los acuerdos de negociación colectiva, incluidas medidas destinadas a mejorar la salud y el bienestar de los trabajadores; y la obligación de velar por que sus miembros respeten la legislación nacional cuando organicen y lleven a cabo huelgas, reuniones pacíficas, marchas, piquetes y manifestaciones, etcétera). El Comité considera que esas obligaciones adicionales impuestas a los sindicatos pueden entrañar el riesgo de que las autoridades públicas intervengan en su administración y esa intervención puede ser tal que limite los derechos de las organizaciones o impida su legítimo ejercicio. El Comité recuerda que el control de las autoridades públicas sobre los fondos sindicales debería limitarse normalmente a la presentación periódica de balances financieros. Si las autoridades tienen la facultad discrecional de inspeccionar o pedir información en cualquier momento, existe un peligro de injerencia en la administración de los sindicatos [véase Recopilación, párrafo 711]. En este sentido, el Comité toma nota de la observación de las organizaciones querellantes de que además de la obligación propuesta de publicar un informe en los medios de comunicación, los sindicatos deben actualmente presentar un informe anual ante tres autoridades estatales diferentes.
10. 482. Al observar que el proyecto de ley ha sido enviado nuevamente al Parlamento para que lo vuelva a examinar, el Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que todo proyecto de ley de sindicatos que se examine sea sometido a consultas plenas y significativas con los interlocutores sociales y que tenga en cuenta las conclusiones anteriores. El Comité recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto, si así lo desea.
11. 483. El Comité toma nota de los alegatos de injerencia en la gobernanza interna de la FPK y sus afiliados y observa que, si bien algunas de las cuestiones planteadas por las organizaciones querellantes son consecuencia de conflictos internos en la FPK o de sus organizaciones afiliadas, otras están relacionadas con las numerosas y continuas investigaciones de los sindicatos por parte de las autoridades estatales. El Comité recuerda que el Gobierno tiene la obligación de observar una actitud de total neutralidad en los conflictos dentro del movimiento sindical [véase Recopilación, párrafo 1612]. El Comité observa, sin embargo, que los alegatos en el presente caso parecerían indicar que al menos algunas autoridades estatales se han aprovechado del conflicto interno de la FPK, lo cual ha dado lugar a que se realizaran numerosas investigaciones y se ejerciera presión psicológica sobre dirigentes sindicales, paralizando de este modo las actividades de la FPK y de algunas de sus organizaciones afiliadas. El Comité insta al Gobierno a que concluya sin más demora todas las investigaciones pendientes relacionadas con la FPK y sus afiliados, que devuelva toda la documentación vinculada con su administración interna y se asegure de que la FPK pueda utilizar sus cuentas bancarias para llevar a cabo sus actividades sindicales legítimas. El Comité insta al Gobierno a que le mantenga informado sobre toda evolución de la situación. Observando además el supuesto pedido de la comisión parlamentaria ad hoc (encargada de examinar la aplicación de la Ley de Sindicatos) de suspender la elección de presidente de la FPK y de los puestos directivos de las organizaciones afiliadas hasta que se finalicen las investigaciones, el Comité solicita al Gobierno que brinde sus observaciones al respecto sin demora y recuerda que la libertad sindical implica el derecho de los trabajadores y de los empleadores a elegir libremente a sus representantes [véase Recopilación, párrafo 585] y que las autoridades deberían abstenerse de toda injerencia que pudiera obstaculizar el derecho de los trabajadores a elegir libremente sus representantes, ya sea respecto a la celebración de las elecciones sindicales o respecto de las condiciones de elegibilidad, reelección o destitución de los representantes [véase Recopilación, párrafo 590].
12. 484. El Comité señala a la atención de la CEACR los aspectos legislativos del presente caso.

Recomendaciones del Comité

1. 485. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité lamenta que el Gobierno no haya respondido a los alegatos del presente caso, pese a que en reiteradas ocasiones se lo instó a ello, incluso mediante un llamamiento urgente, y le solicita que responda a la mayor brevedad;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de garantizar que todo proyecto de ley de sindicatos que se esté examinado sea sometido a consultas plenas y significativas con los interlocutores sociales y que tenga en cuenta las conclusiones anteriores. El Comité recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto, si así lo desea;
   • c) el Comité insta al Gobierno a que concluya toda investigación pendiente sobre la Federación de Sindicatos de Kirguistán (FPK) y sus afiliados sin más demora, que devuelva toda la documentación relacionada con su administración interna y que asegure de que la FPK pueda utilizar sus cuentas bancarias para llevar a cabo sus actividades sindicales legítimas. El Comité insta al Gobierno a que le mantenga informado sobre toda evolución de la situación;
   • d) el Comité solicita al Gobierno que le proporcione sin demora sus observaciones sobre el supuesto pedido de la comisión parlamentaria ad hoc (encargada de examinar la aplicación de la ley de sindicatos) de suspender la elección al cargo de presidente de la FPK y a los puestos directivos de sus afiliados hasta que hayan concluido todas las investigaciones, y
   • e) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) los aspectos legislativos del presente caso.