Informe definitivo - Informe núm. 396, Octubre 2021

Caso núm. 3338 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 27-JUN-18 - Cerrado

Alegatos: exclusión de la Asociación de Trabajadores del Estado del seno de la comisión negociadora paritaria central, en el marco de la negociación colectiva de los trabajadores de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

1. 120. La queja figura en las comunicaciones de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA de los Trabajadores), la Central de Trabajadores de la Argentina Autónoma (CTA Autónoma) y la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) de fechas 3 de julio de 2018 y de 18 de enero de 2019.
2. 121. El Gobierno envió observaciones por comunicación de mayo de 2019.
3. 122. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 123. En sus comunicaciones las organizaciones querellantes alegan exclusión de la ATE de la negociación colectiva de los trabajadores estatales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), en particular del seno de la comisión negociadora paritaria central.
2. 124. En su comunicación de 27 de junio de 2017 los querellantes afirman que la ATE cuenta con personería gremial y ámbito de representación para negociar colectivamente en la CABA y ha negociado colectivamente en el pasado con las autoridades en este ámbito. Los querellantes aluden en particular a un convenio colectivo suscrito entre la ATE y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) en 2010, luego de que la justicia hubiera impuesto el reconocimiento de la ATE en 2008 (mediante una sentencia que reconocía el derecho de la ATE a intervenir en las negociaciones colectivas generales de la ciudad y ordenaba su incorporación a la comisión negociadora paritaria central). Los querellantes destacan al respecto que en el sector público en general, y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en particular, tal y como reconoce la Ley de relaciones laborales en la administración pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, núm. 471, existe una pluralidad de sindicatos con personería gremial. En el caso de la comisión negociadora paritaria central para los trabajadores públicos del poder ejecutivo de la CABA, los querellantes precisan que los sindicatos con personería gremial en el escalafón general son la ATE, así como la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) y el Sindicato Único de Trabajadores del Estado de la Ciudad de Buenos Aires (SUTECBA). Los querellantes brindan informaciones adicionales para ilustrar el funcionamiento del sistema de pluralidad sindical en otros sectores públicos, por ejemplo destacando como en el sector docente o de la salud varios gremios participan en una única mesa negociadora.
3. 125. Los querellantes alegan que, sin embargo, el GCBA ha venido excluyendo a la ATE de la negociación colectiva en el ámbito del escalafón general, integrando la comisión negociadora paritaria central solo con el SUTECBA. Al respecto, los querellantes indican, para ilustrar este alegato, que: i) en respuesta a la petición de 24 de febrero de 2017 de la ATE a las autoridades para que convoque a la comisión negociadora paritaria central, de forma extemporánea el 9 de marzo de 2017, el GCBA no procedió a la convocatoria de las partes sino que manifestó que las distintas asociaciones con personería gremial «serán convocadas a las negociaciones que se inicien en lo sucesivo». Los querellantes consideran esta respuesta una actitud dilatoria que evade el derecho a la negociación colectiva, y ii) ante esta respuesta de las autoridades, la ATE, mediante comunicación de 14 de marzo de 2017, intimó por última vez al GCBA a convocar a la comisión negociadora paritaria central con todas las organizaciones habilitadas en el plazo de cuarenta y ocho horas y a abstenerse de negociar sin la participación de la ATE, todo ello bajo apercibimiento de considerar incrementar las acciones gremiales y legales correspondientes. Por consiguiente, los querellantes concluyen su comunicación inicial, solicitando que se conforme la comisión negociadora paritaria central del GCBA. Consideran que las dilaciones de las autoridades en cuanto a la confirmación de esta última son contradictorias con el reconocimiento que se da en otros sectores —como la educación o la salud— de la negociación conjunta con diferentes organizaciones con personería gremial. Hacen referencia al reconocimiento de este modelo de pluralidad sindical en la negociación por parte de otras legislaciones, tanto nacional como provinciales, y afirman que se trata igualmente de una costumbre en el sector. Asimismo, los querellantes consideran que la autoridad de aplicación es juez y parte en la controversia y denuncian que, ante la solicitud realizada, la Subsecretaría de Trabajo, Industria y Comercio no convocó a la reunión paritaria, en tanto que autoridad de aplicación en materia de conflictos colectivos y negociación, negando una de sus funciones y competencias y siendo cómplice de la mala fe negocial de la administración.
4. 126. En su comunicación de 18 de enero de 2019, los querellantes complementan sus alegatos afirmando que: i) el Estado de la República Argentina y el GCBA, ambos del mismo signo político, no respetan los postulados de la libertad sindical, desarrollando un plan sistemático contra la ATE a fin de difuminar su representatividad —un plan sistemático que tendría múltiples manifestaciones: despidos de delegados, quite de locales gremiales, impugnación de elecciones sindicales y exclusión de la negociación—; ii) durante todo el 2018 las autoridades se han sentado a negociar excluyendo sistemáticamente a la ATE y se han negado a remitir la información solicitada por esta última (sin contestar las notas de la ATE solicitando remisión de actas paritarias y disposiciones de conformación de la comisión negociadora); iii) la exclusión no se ha limitado a la negociación colectiva del escalafón general sino que se ha extendido a la comisión negociadora de los profesionales de la salud de la CABA, y iv) el 20 de septiembre de 2018 se instrumentó, mediante Resolución núm. 1697/MEFGC/18, el acta paritaria núm. 27/18 de aumento salarial para los trabajadores del GCBA exclusivamente con el SUTECBA. Los querellantes solicitan la conformación de la comisión paritaria central del GCBA y la comisión negociadora paritaria central de los profesionales de la salud del GCBA con todas las partes habilitadas, incluida la ATE.

B. Respuesta del Gobierno

1. 127. En su comunicación de mayo de 2019 el Gobierno niega los alegatos vertidos y transmite las observaciones del GCBA al respecto.
2. 128. Las autoridades recuerdan en primer lugar la articulación del derecho sindical en el ámbito de la administración pública, destacando: i) que en la administración pública pueden existir varias asociaciones sindicales con personería gremial superpuesta, es decir, compartiendo todo o parte del mismo ámbito personal y territorial de actuación en la negociación colectiva —se trata de una situación codificada en distintas leyes, entre ellas la Ley nacional núm. 24185 y la Ley núm. 471 de la CABA—; ii) en el ámbito abarcado por la CABA operan más de 60 asociaciones sindicales y más de 20 de ellas poseen personería gremial para representar, según el caso a todos o parte de los trabajadores del GCBA, y iii) existen tres asociaciones con personería gremial concedida para representar a todos los trabajadores del GCBA: el SUTECBA afiliando aproximadamente al 50 por ciento de los trabajadores del escalafón general, la ATE con aproximadamente el 5,3 por ciento y la UPCN el 2,5 por ciento (el Gobierno precisa que los porcentajes se han obtenido considerando las afiliaciones únicas y apartando las dobles, aclara que de todos modos, aunque se sumaran las dobles, los porcentajes finales no sufrirían variaciones significativas).
3. 129. El Gobierno rechaza las acusaciones vertidas por los querellantes y afirma que, al tiempo que se ha respetado plenamente el derecho a la libre afiliación, en todo momento se han reconocido a la ATE todos los derechos que se encuentran ligados a su personería gremial, aunque dicha entidad diste mucho de ser la más representativa de acuerdo con los porcentajes de afiliación y no se ha ejercido acto alguno para restringir el ejercicio por parte de la ATE de su derecho de negociar colectivamente. En efecto, la propia ATE reconoce haber suscrito un convenio colectivo con el GCBA en 2010, pero lo que omite reconocer es que el GCBA ha actuado de la misma forma desde aquella oportunidad. Al respecto el GCBA remite copias de convenios colectivos suscritos con la ATE hasta 2016.
4. 130. Las autoridades destacan que durante 2017 y 2018 fue por su propia decisión que la ATE no suscribió ningún acuerdo de carácter colectivo, y niegan que el GCBA no haya convocado a la ATE. El GCBA enfatiza que jamás ha desconocido el derecho de la ATE de participar en la negociación colectiva ni se ha opuesto a la conformación de la voluntad común a los efectos de ejercer la representación colectiva de todos los trabajadores. Sin embargo, las organizaciones sindicales con personería gremial, lejos de haber fomentado una voluntad común, han optado por expresar sus voces y operar por separado, sin consensuar sus acciones. Por consiguiente, el GCBA ha venido llegando a acuerdos con algunas de las asociaciones, y nunca se ha negado a negociar a través de las distintas formas que dichas asociaciones han decidido adoptar.
5. 131. En este contexto, el Gobierno destaca que la ATE omitió realizar los esfuerzos mínimos para conformar la representación común con carácter previo a formalizar su petición unilateral de apertura de negociación colectiva (siendo la primera pauta dada por la legislación para conformar la voluntad común la existencia de un acuerdo entre las distintas asociaciones sindicales que quieren participar en la comisión negociadora). Al contrario, la ATE ha realizado numerosas medidas de fuerza, incluida de forma simultánea a sus intimaciones a negociar, demostrando su desprecio por la posibilidad de mantener un diálogo amplio y ordenado. Al respecto, el Gobierno brinda informaciones detalladas sobre 40 medidas de fuerza convocadas por la ATE entre febrero de 2017 y enero de 2019, incluidas medidas de fuerza con movilizaciones intimidatorias —incluidas usurpaciones de edificios públicos y permanencias ilegales— realizadas al mismo tiempo en que exigía la convocatoria urgente a la comisión negociadora paritaria central. El Gobierno destaca como la ATE incumplió en este sentido con el procedimiento de prevención de conflictos colectivos que se había acordado en el artículo 35 del convenio colectivo ratificado por la Resolución núm. 2779/MHGC/2010 y precisa que muchas de estas medidas de fuerza con ceses de actividades en el GCBA se fundaron en hechos parcial o totalmente ajenos a las relaciones laborales.
6. 132. El Gobierno añade que a pesar de todo ello, con total buena fe y tratando de permanecer al margen de las visibles disputas entre las distintas asociaciones sindicales (SUTECBA, ATE y UPCN) para que se pronunciasen sobre la propuesta de cierre de pauta salarial para 2017 y un esquema de aumentos de salarios para 2018. Al respecto, desmintiendo el alegato de exclusión sistemática de la ATE durante 2018, las autoridades remiten copia de una comunicación de convocatoria remitida a la ATE el 7 de febrero de 2018, convocando a los paritarios de esta asociación a una reunión a efectos de tratar, entre otras cuestiones, la negociación colectiva del año 2018. El Gobierno destaca que en la convocatoria no se hizo ninguna discriminación y el SUTECBA y la UPCN —que conjuntamente representan al 52,5 por ciento de los afiliados cotizantes—, se pronunciaron aceptando la propuesta. En cambio, la ATE (representando al 5,3 por ciento), antes de dar respuesta formal comenzó a anunciar públicamente medidas de fuerza. En ese contexto, con la suscripción de los acuerdos entre el GCBA y el SUTECBA y la UPCN, y la negativa tácita de la ATE reflejada en las medidas de fuerza unilateralmente adoptadas, naturalmente se dio por concluida la negociación entre el Gobierno y las organizaciones de trabajadores. Por su parte, la ATE, al encontrarse en desacuerdo con las otras organizaciones, resolvió de manera unilateral convocar a numerosos paros de actividades sin activar el procedimiento de prevención de conflictos antes mencionado. El Gobierno considera paradójico que la ATE de manera extemporánea —es decir, luego de terminada la negociación— reclame la constitución de una mesa negociadora única con todas las demás asociaciones sindicales mientras que exhibe un marcado desprecio por la voluntad ya expresada por aquellas e intenta, sin lograrlo, imponer su voluntad. Por consiguiente, el Gobierno considera prudente llamar a la reflexión a la ATE para que modifique su intransigente posición y ofrece continuar con la realización, por parte del GCBA, de los mayores esfuerzos posibles para lograr una mejora de los métodos de negociación colectiva y de las relaciones laborales en general a través del diálogo.
7. 133. Por otra parte, el Gobierno afirma que son falsas, temerarias y maliciosas las acusaciones de un plan sistemático contra la ATE a fin de difuminar su representatividad e incluyendo el despido de delegados, quite de locales gremiales e impugnación de elecciones sindicales. El Gobierno destaca que estos alegatos carecen de todo respaldo fáctico o probatorio, así como de toda referencia a sus circunstancias y a los sujetos que habrían afectado. Ello no permite al Gobierno ni siquiera defenderse. Las autoridades concernidas añaden que es totalmente falso que se haya despedido a delegados de la ATE e indica que los dirigentes sindicales electos por la ATE en todo momento han gozado de la licencia sin goce de haberes y la consecuente tutela sindical especial. Indica asimismo que es falso que se le hayan quitado locales a la ATE y afirma que el GCBA ha venido respetando los mandatos de los delegados elegidos y solo procede a impugnar las convocatorias a elecciones realizadas en abierta violación de la normativa vigente.

C. Conclusiones del Comité

1. 134. El Comité toma nota de que la queja alega la exclusión de la ATE de la negociación colectiva de los trabajadores estatales de la CABA, en particular del seno de la comisión negociadora paritaria central.
2. 135. El Comité observa que cada una de las partes afirma que la otra no actuó de buena fe para fomentar la negociación colectiva en la CABA. Los querellantes acusan al Gobierno de exclusión de la negociación y el Gobierno afirma que la ATE, a pesar de tener limitada representatividad, no respetó el procedimiento acordado de prevención de conflictos y eligió estrategias unilaterales de confrontación en lugar de buscar acuerdos entre las partes, incluidos otros sindicatos, que, contando con aproximadamente diez veces más de afiliados que la ATE, sí participaron en la negociación y concluyeron un acuerdo con el Gobierno.
3. 136. Al respecto y de modo general, el Comité recuerda que es importante que tanto los empleadores como los sindicatos participen en las negociaciones de buena fe y que hagan todo lo posible por llegar a un acuerdo, y la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1328].
4. 137. En cuanto al caso concreto, y si bien no dispone de los elementos para examinar cada uno de los reproches formulados entre las partes, el Comité observa, que, ante los alegatos de exclusión sistemática a la ATE de la negociación colectiva en la CABA, el Gobierno no niega, sino que reconoce en repetidas ocasiones, los derechos de participación que reclama la ATE y afirma que, si bien tiene una representatividad limitada (5,3 por ciento de los cotizantes —en comparación con el 50 por ciento de los cotizantes que representa el SUTECBA—) es una de las tres asociaciones con personería gremial (de las más de 60 que operan en la CABA) concedida para representar a todos los trabajadores del GCBA. Asimismo, el Comité observa que el Gobierno brinda pruebas de haber suscrito varios acuerdos con la ATE resultado de la negociación colectiva en 2016 y 2017 (remitiendo las actas correspondientes) y, en cuanto al alegato principal de exclusión en 2018, el Gobierno prueba haber convocado a la ATE para una reunión de la comisión negociadora paritaria central, en aras de tratar entre otras cuestiones, la negociación colectiva de 2018.
5. 138. En cuanto al alegato de la existencia de un plan sistemático contra la ATE a fin de difuminar su representatividad y que incluiría el despido de delegados, quite de locales gremiales e impugnación de elecciones sindicales, el Comité observa que, según destaca el Gobierno, se trata de afirmaciones generales sin precisión fáctica o remisión de documentos probatorios que permitan al Gobierno responder adecuadamente y al Comité entrar en su examen. Al respecto, el Comité desea recordar que, en aras de poder examinar alegatos de violaciones a los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva deben precisarse con concreción y, en la medida de lo posible, ir acompañadas de pruebas. En estas condiciones, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.
6. 139. A la luz de todo lo que antecede (al tiempo que saluda el llamado del Gobierno al diálogo para continuar promoviendo la mejora de los métodos de negociación colectiva y de las relaciones laborales), el Comité invita a las autoridades competentes a continuar promoviendo la negociación colectiva de buena fe en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con las distintas organizaciones que tienen reconocida personería gremial, como es el caso de la ATE, de conformidad con la legislación aplicable y en aras de fomentar relaciones laborales armoniosas.

Recomendaciones del Comité

1. 140. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité invita a las autoridades competentes a continuar promoviendo la negociación colectiva de buena fe en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con las distintas organizaciones que tienen reconocida personería gremial, como es el caso de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), de conformidad con la legislación aplicable y en aras de fomentar relaciones laborales armoniosas, y
   • b) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.