Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 393, Marzo 2021

Caso núm. 3323 (Rumania) - Fecha de presentación de la queja:: 16-JUL-18 - En seguimiento

Alegatos: las organizaciones querellantes denuncian que el Gobierno no garantiza el cumplimiento de los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva, lo cual ha dado lugar a vulneraciones generalizadas, tanto en la legislación como la práctica. Las organizaciones querellantes alegan la existencia de fallos y lagunas en la legislación nacional, la denegación de la libertad sindical y la negociación colectiva en muchas empresas, además de vulneraciones sistemáticas de los derechos fundamentales de los trabajadores, como abusos físicos y verbales, especialmente en el sector privado

1. 601. El Gobierno presenta sus observaciones en comunicaciones de fechas 23 de octubre de 2018 y 30 de septiembre de 2020.
2. 602. Rumania ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm.154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 603. En sus comunicaciones de 16 de julio y 12 de octubre de 2018, las organizaciones querellantes denuncian que el Gobierno no garantiza el cumplimiento de los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, lo cual ha dado lugar a vulneraciones generalizadas, tanto en la legislación como en la práctica. Las organizaciones querellantes alegan, en particular, la existencia de varios fallos y lagunas en la legislación nacional, que han entrañado la denegación efectiva de la libertad sindical y del derecho de negociación colectiva en muchas empresas, además de vulneraciones sistemáticas de los derechos fundamentales, como abusos físicos y verbales, especialmente en el sector privado. También alegan, con carácter específico, la injerencia y mala fe en la negociación colectiva por parte de una compañía de transporte aéreo.

Alegatos relativos a lagunas en la legislación nacional

1. 604. Las organizaciones querellantes indican que, en 2011, se adoptaron nuevas leyes laborales en el país, en particular: el Código del Trabajo (ley núm. 40/2011) y la Ley sobre el Diálogo Social (ley núm. 62/11), por los que se derogó la Ley núm. 130/1996 sobre los Convenios Colectivos, reguladora del acuerdo colectivo nacional sobre escalas salariales; la Ley núm. 168/1999 sobre la Resolución de Conflictos Laborales; la Ley núm. 356/2001 sobre las Organizaciones de Empleadores, y la Ley núm. 54/2003 sobre los Sindicatos. Según las organizaciones querellantes, la Ley sobre el Diálogo Social plantea una serie de problemas en relación con el cumplimiento del derecho de libertad sindical y negociación colectiva, en particular: restricciones del derecho de constituir organizaciones sindicales y afiliarse a ellas, mediante la fijación de requisitos de afiliación mínima excesivos; restricciones del derecho de huelga derivadas de la amenaza de que los huelguistas deban indemnizar los daños y perjuicios ocasionados por la huelga si esta fuera declarada ilegal; la imposición de umbrales excesivos y arbitrarios para determinar la representatividad a efectos de la negociación colectiva; la prerrogativa de los empleadores de impugnar en cualquier momento la representatividad de los sindicatos; la atribución de un papel importante a los representantes elegidos por los trabajadores en detrimento de los sindicatos en los casos en que no es posible determinar cuál es el sindicato más representativo en la empresa; la atribución de un papel reducido a los sindicatos minoritarios en la negociación colectiva y en los conflictos colectivos, y la imposición de un mecanismo de negociación colectiva restrictivo de la negociación colectiva a nivel nacional y limitativo del derecho de entablar negociaciones.
2. 605. En lo referente al derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos, las organizaciones querellantes alegan que el requisito de afiliación mínima de 15 miembros establecido en el artículo 3 de la Ley sobre el Diálogo Social es arbitrario y excesivo, ya que la aplastante mayoría de las empresas existentes en el país son pequeñas y medianas empresas (pymes) y un 92 por ciento de ellas emplean a menos de 15 personas. Por tanto, este requisito priva a alrededor de 1 millón de trabajadores del derecho de sindicación y de negociación colectiva. Además, según las organizaciones querellantes, el artículo 201 de la Ley sobre el Diálogo Social, que permite al empleador impugnar la legalidad de una huelga y solicitar a los tribunales que condenen a los huelguistas al pago de daños y perjuicios, tiene por efecto debilitar el derecho de libertad sindical y limita el derecho de huelga, no solo en la fase de su realización, sino también en la de su preparación, como lo demuestra la situación concreta que se expone a continuación.
3. 606. Respecto a los umbrales aplicables para determinar la representatividad a efectos de la negociación colectiva, las organizaciones querellantes alegan que, en virtud del artículo 51 de la Ley sobre el Diálogo Social, para que un sindicato sea considerado como la organización de trabajadores más representativa en la empresa y pueda negociar colectivamente, debe estar legalmente reconocido y reunir, por lo menos, la mitad más uno del número total de trabajadores de la empresa. A nivel de los sectores o de los grupos de empresas, el umbral mínimo que una federación debe alcanzar para tener la consideración de organización representativa es de un 7 por ciento del número total de trabajadores del sector. A nivel nacional, este umbral mínimo es de un 5 por ciento del número total de trabajadores de la economía nacional, y el sindicato nacional debe tener estructuras en, al menos, la mitad más uno de los condados. Según las organizaciones querellantes, estos criterios de habilitación son excesivos y arbitrarios (al hallarse desvinculados de todo criterio razonablemente objetivo que refleje la situación existente en el país) y su aplicación ha provocado inestabilidad y discordia en las relaciones laborales. Las organizaciones querellantes sostienen que, desde la adopción de la Ley sobre el Diálogo Social, en 2011, la negociación colectiva brilla por su ausencia de ámbito nacional y el número de trabajadores cubiertos por ella se ha desplomado de un 98 por ciento a un 36 por ciento. A nivel sectorial, tan solo nueve de los 30 sectores existentes cumplen los criterios de representatividad y el número de convenios colectivos de ámbito empresarial ha caído de un 100 por ciento a un 15 por ciento. Las organizaciones querellantes también destacan que alrededor de un 92 por ciento de las empresas existentes en Rumania emplean a menos de 15 personas, por lo que la representatividad de sus sindicatos suele estar en juego cada vez que su afiliación aumenta o disminuye en uno o dos miembros. Además, si bien es cierto que cada cuatro años se procede a una verificación de la representatividad (artículo 221), los empleadores tienen la posibilidad de impugnarla en cualquier momento (artículo 222), lo cual genera un entorno favorable a la injerencia del empleador y a la discriminación antisindical; de hecho, para socavar la representatividad sindical, los empleadores mantienen la presión en unos pocos trabajadores para que cesen en su afiliación. Los trabajadores que se niegan a ceder a estas presiones son blanco de una discriminación antisindical más marcada, que incluye despidos, traslados y acoso, y ello genera una inseguridad grave en el empleo. Las organizaciones querellantes sugieren que debería instituirse la protección necesaria para impedir a los empleadores minar la eficacia y la autonomía de la afiliación sindical.
4. 607. Respecto a los casos en que no es posible determinar el estatus de organización más representativa a efectos de la negociación colectiva, las organizaciones querellantes indican que la ley prevé varias opciones (artículo 135). Si el sindicato de empresa está afiliado a una federación más representativa, puede solicitar, junto con los representantes elegidos por los trabajadores, que esta negocie colectivamente a nivel de la empresa. A falta de esta afiliación, solo los representantes elegidos por los trabajadores (y no conjuntamente con el sindicato) están habilitados, de manera exclusiva y automática, para negociar colectivamente en la empresa. Las organizaciones querellantes alegan que este sistema favorece a los representantes elegidos por los trabajadores en detrimento de los representantes sindicales e infringe los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, en menoscabo de lo dispuesto en los Convenios núms. 135 y 154. Según las organizaciones querellantes, cuando existan sindicatos en una empresa, los interlocutores en la negociación no deberían ser, por defecto, los representantes elegidos por los trabajadores, y cuando se exija a los trabajadores que elijan representantes para facilitar acuerdos con el empleador no debería deducirse que estos actúan en virtud de un mandato global para llevar a cabo las negociaciones colectivas. El Gobierno no ha enmendado su legislación a este respecto, pese a habérselo solicitado la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (Comisión de Expertos), y las cifras correspondientes a 2014 revelan que un 92 por ciento de los convenios colectivos de ámbito empresarial fueron negociados por representantes de los trabajadores. Las organizaciones querellantes también denuncian que, en virtud de la Ley sobre el Diálogo Social, los sindicatos minoritarios no están autorizados para representar a sus afiliados a efectos de la negociación colectiva y la resolución de conflictos colectivos. La omisión del Gobierno de paliar estos incumplimientos legislativos y de instituir una administración y una inspección del trabajo eficaces para velar por un cumplimiento efectivo ha socavado sistemáticamente la negociación colectiva y expuesto las actividades sindicales de los trabajadores a un perjuicio real y material.
5. 608. Las organizaciones querellantes también alegan que el artículo 128 de la Ley sobre el Diálogo Social suprime la negociación colectiva a nivel nacional. Al excluir la negociación colectiva a nivel nacional de la lista de niveles en los cuales puede realizarse la negociación colectiva, se contravendría el principio según el cual las confederaciones deberían poder concertar convenios colectivos incluso a nivel nacional. El artículo 129 de la Ley sobre el Diálogo Social obliga a negociar colectivamente a nivel empresarial, pero reserva el poder de entablar las negociaciones al empleador o a la organización de empleadores. El sindicato más representativo goza tan solo de una iniciativa residual cuando el empleador ha omitido entablar la negociación colectiva, cuya duración máxima no puede superar sesenta días, a menos que las partes consientan en prorrogarla. Según las organizaciones querellantes, estas disposiciones imponen un mecanismo de negociación colectiva a las partes, cuya iniciativa de negociación queda así limitada en menoscabo del principio de negociación colectiva libre y voluntaria.
6. 609. Finalmente, las organizaciones querellantes sostienen que, si bien algunas enmiendas a la Ley sobre el Diálogo Social se hallan actualmente ante el Parlamento, no reflejan el asesoramiento técnico que la OIT prestó en abril de 2018 y, además, las modificaciones propuestas comprometen considerablemente la aplicación de los principios de la libertad sindical, al ser perjudiciales para los trabajadores y contrarias a las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud de los Convenios núms. 87 y 98. Las organizaciones querellantes consideran que, pese a la obligación del Gobierno de garantizar la consulta efectiva y significativa de los interlocutores sociales cuando se preparan textos legislativos que afectan a los intereses de los trabajadores, no se han mantenido tales consultas y no se han incluido las contribuciones de los trabajadores en el proyecto de legislación.

Alegatos de injerencia y mala fe en la negociación colectiva por parte de una compañía de transporte aéreo

1. 610. Las organizaciones querellantes alegan, además, actos de injerencia en la libertad sindical por parte del Sindicato Libre de Mantenimiento de Aeronaves (Sindicatul Liber De Handling Aeronatic (SLHA)), y actos de mala fe en la negociación colectiva por parte de GlobeGround Romania, que es una compañía de transporte aéreo. También denuncian que el Gobierno no garantiza el cumplimiento del principio de la libertad sindical y la negociación colectiva por parte de esta compañía. Las organizaciones querellantes indican que el SLHA fue constituido en febrero de 2015, y en virtud de la Ley sobre el Diálogo Social, obtuvo el estatus de organización representativa por orden judicial de julio de 2015 (firme desde finales de julio de 2018), reuniendo 440 afiliados sobre un total de 710 trabajadores. El SLHA es miembro de la Federación Nacional de los Sindicatos Portuarios de Rumania (FNSP), a su vez miembro del BNS y de la ITF.
2. 611. En enero de 2015, el SLHA solicitó a la dirección que entablase negociaciones colectivas a nivel de la unidad; sin embargo, casi un año después, estas no habían progresado de manera significativa y la empresa las obstaculizaba una y otra vez para demorar y estancar el proceso. Por esta razón, en diciembre de 2015, el sindicato notificó a la dirección su intención de declarar el punto muerto de las negociaciones y un conflicto laboral para ir a la huelga. En enero de 2016, se procedió a una conciliación obligatoria bajo la supervisión de la Inspección Territorial del Trabajo, pero las partes no llegaron a un acuerdo y el proceso de negociación colectiva siguió bloqueado. Así pues, en cumplimiento del procedimiento relativo a los conflictos laborales, el sindicato notificó a la empresa la inminencia de una huelga, que debía empezar el 22 de enero con una huelga de advertencia. La víspera, la empresa había acudido a los tribunales para solicitar la suspensión de la huelga y su ilegalización. Las organizaciones querellantes alegan que el Tribunal de Primera Instancia conoció del caso en ausencia del sindicato, apoyó las pretensiones de la empresa y la huelga de advertencia quedó suspendida hasta tanto el conflicto se resolviese con carácter definitivo. El 29 de febrero de 2016, el Tribunal de Apelación reconoció, por sentencia definitiva, el derecho de celebrar la huelga de advertencia, por lo que la cuestión de fondo, relativa a la legalidad de la huelga en general, se resolvió a favor del sindicato, en mayo de 2016 (se necesitaron cinco meses para resolver la cuestión de la huelga). Las organizaciones querellantes destacan que, si la huelga hubiera sido declarada ilegal, sus organizadores y participantes se habrían visto obligados a pagar importantes cuantías por los daños y perjuicios generados en el ámbito de actividad de la compañía, en virtud del artículo 201 de la Ley sobre el Diálogo Social, según se detalló anteriormente. Inmediatamente después de completarse este litigio, se llevó a cabo una huelga de advertencia, tras la cual se concertó, a nivel de la unidad, un convenio colectivo que entró en vigor el 1.° de julio de 2016. Las organizaciones querellantes alegan que, en menoscabo de su obligación de negociar de buena fe, la empresa demoró sin justificación las negociaciones durante un año y medio (de enero de 2015 a mayo de 2016) antes de concertar el primer convenio colectivo. Según las organizaciones querellantes, la política antisindical de la empresa tenía por objeto oponer el sindicato a sus afiliados, reducir la representatividad y la pertinencia del sindicato, y renunciar en su afiliación. En el presente caso, el Gobierno debería haber garantizado la adopción de medidas para impedir que se violasen sus obligaciones en virtud de los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva. Por ejemplo, podría haber ordenado inspecciones, controles o actas de inspección eficaces, pero no lo hizo.
3. 612. Las organizaciones querellantes también alegan que, antes de expirar el convenio colectivo de 2016 y a instancia del sindicato, las partes debían entablar negociaciones para renovar el acuerdo en noviembre de 2017. Sin embargo, en lugar de invitar al SLHA a la reunión programada con este objeto, la dirección invitó a los representantes de los trabajadores, suspendió unilateralmente las negociaciones y declaró que el sindicato ya no era representativo y no estaba habilitado para negociar convenios colectivos. La empresa también acudió a los tribunales para impugnar la representatividad del sindicato e invocó esta acción para rechazar todo nuevo acuerdo con el sindicato. Según las organizaciones querellantes, el artículo 222 de la Ley sobre el Diálogo Social permite al empleador impugnar en cualquier momento la representatividad del sindicato si está convencido de que han dejado de concurrir las condiciones de representatividad; además, no existen sanciones ni garantías para impedir que los empleadores cuestionen la representatividad sindical en el contexto más amplio de campañas de discriminación antisindical. Las organizaciones querellantes sostienen que el empleador no debería tener el poder de suspender unilateralmente negociaciones y nada debería impedir a la empresa proseguir las negociaciones a la espera de que los tribunales se pronuncien.
4. 613. Dada la intransigencia que mostró la empresa en su afán por demorar las negociaciones hasta después de resuelta la impugnación judicial de la representatividad del sindicato, el SLHA tomó la sorprendente decisión de renunciar a su representatividad, a fin de que, en virtud del artículo 134 de la Ley sobre el Diálogo Social, la organización más representativa a nivel sectorial, la FNSP, pudiese negociar en nombre de los trabajadores de la empresa. Aun en estas condiciones, la empresa se negó a negociar. Pese a que el Tribunal de Primera Instancia rechazó, en mayo de 2018, la acción de impugnación incoada por la empresa, las partes no han empezado todavía las negociaciones, ya que el empleador tenía un plazo de treinta días para recurrir la decisión judicial. Para evitar mayores dilaciones, el sindicato intentó iniciar un procedimiento de conflicto laboral con miras a declarar una huelga, pero dado que en virtud de la Ley sobre el Diálogo Social solo las organizaciones representativas están autorizadas para iniciar tal procedimiento, el sindicato quedó privado de esta posibilidad a la espera de que el Tribunal resolviese con carácter definitivo. Las organizaciones querellantes alegan que, pese a las muchas acciones legales del sindicato, incluida la orden judicial por la que se validó la calidad de este último para negociar un convenio colectivo en nombre de sus afiliados, la empresa se ha negado a negociar con el sindicato y los trabajadores carecen de protección en materia de negociación colectiva desde enero de 2018. Según las organizaciones querellantes, el Gobierno no ha procurado evitar que estas dilaciones injustificables y poco razonables provoquen lagunas en la protección y no ha mostrado la voluntad o la capacidad de instituir las medidas exigidas, en cumplimiento de sus obligaciones internacionales, para garantizar una actuación de la empresa acorde con los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva. Cuando las organizaciones querellantes presentaron su comunicación, en octubre de 2018, todavía no existía un nuevo acuerdo.
5. 614. Las organizaciones querellantes alegan, además, que después de la concertación del convenio colectivo de 2016, la empresa tomó medidas de represalia para debilitar y socavar al sindicato, y restar toda eficacia a su trabajo. La dirección se aseguró de que todos los nuevos contratos concluidos fueran de corta duración y varios trabajadores recién contratados declararon que la dirección les había amenazado con no renovar su contrato si se afiliaban al sindicato. Así pues, ningún trabajador recién contratado por una duración determinada se afilió al sindicato, aunque la libertad sindical está protegida por la Constitución política del país y por el Derecho Internacional. Además, la empresa empezó a reestructurar y a reducir la plantilla de los departamentos que registraban mayor tasa de sindicación, como los servicios de limpieza y de seguridad. La dirección reveló su intención de despedir a 29 trabajadores, pero en junio, después de la acción judicial incoada por el sindicato, se tomó la decisión de impedir los despidos. Pese a ello, la constante amenaza de los despidos indujo a 20 trabajadores a dimitir de los departamentos mencionados y a diez a renunciar en su afiliación al sindicato. Además, la dirección ha instalado las oficinas del sindicato delante del despacho del director, en un espacio abierto, de modo que los trabajadores se sienten vigilados, intimidados e incapaces de realizar libremente sus actividades de protección y asistencia sindical. Por ejemplo, el 31 de julio de 2018, se invitó a un trabajador que había acudido a la oficina del sindicato para solicitar información a explicar por qué se había ausentado de su puesto durante diez minutos. Las organizaciones querellantes sostienen que los contratos de corta duración destinados a coartar la libertad sindical, el acoso diario, la intimidación, así como las medidas de represalia y de discriminación antisindicales, constituyen un ataque antisindical masivo y deliberado que, en la práctica, frustra el ejercicio del derecho de libertad sindical y de negociación colectiva.
6. 615. En conclusión, reiterando el alegato según el cual el Gobierno no garantizó el respeto de los principios de la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva, las organizaciones querellantes piden al Comité que inste al Gobierno a: velar por que la empresa reconozca que el sindicato es una organización de trabajadores más representativa y entable con ella negociaciones colectivas de buena fe a la espera de que recaiga la decisión del Tribunal; investigue sin demora los casos de discriminación antisindical en la empresa y garantice la instauración de recursos eficaces y sanciones disuasorias; vele por que existan, tanto en la legislación como en la práctica, medidas adecuadas para proteger el ejercicio de la libertad sindical, además de medios de reparación eficaces en caso de discriminación antisindical; realice las inspecciones del trabajo necesarias para evitar la discriminación y la intimidación antisindicales y garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores, y revise la Ley sobre el Diálogo Social en efectiva consulta con los interlocutores sociales, en particular las disposiciones relativas a la constitución de sindicatos, a la determinación de la representatividad de estos, a la negociación colectiva y a la resolución de conflictos, a fin de ponerla en conformidad con lo dispuesto en los convenios de la OIT.

B. Respuesta del Gobierno

1. 616. En sus comunicaciones de 23 de octubre de 2018 y 30 de septiembre de 2020, el Gobierno informa de la evolución histórica de las relaciones laborales en el país y señala una falta de cooperación, además de una relación conflictiva entre los sindicatos y las organizaciones de empleadores, lo cual entraña una carga de trabajo excesiva para los tribunales nacionales y las autoridades de inspección. El Gobierno declara que la normativa y las medidas adoptadas para promover el diálogo bipartito y la negociación colectiva están penalizadas, en la práctica, por la incapacidad de los interlocutores sociales para cooperar en diferentes niveles mediante negociaciones y relaciones consensuales basadas en la buena fe.
2. 617. Respecto de la adopción de nuevas leyes laborales, el Gobierno declara que la revisión de la legislación sobre el diálogo social es objeto de debate con los interlocutores sociales desde 2006. Después de una serie de consultas tripartitas, las partes aceptaron que se consolidase la legislación aplicable mediante la adopción, en 2011, de la Ley sobre el Diálogo Social, en la que se refunden las normativas anteriores y se reflejan las enmiendas aceptadas por los interlocutores sociales. Los esfuerzos adicionales realizados entre 2014 y 2017 para mejorar el marco legal mediante consultas celebradas con los interlocutores sociales en grupos de trabajo bipartitos y tripartitos no desembocaron en un consenso ni permitieron acordar las enmiendas legales necesarias.
3. 618. Respecto al requisito de afiliación mínima de 15 trabajadores para constituir un sindicato, el Gobierno indica que, según el Comité Europeo de Derechos Sociales, la exigencia de un número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato no es contraria al derecho de organización si ese número es razonable y no impide la financiación de las organizaciones. El Gobierno informa de que, según los datos del Instituto Nacional de Estadística, en 2015, el número medio de trabajadores empleados en el sector de la industria era de 25 personas, frente a una media de cinco trabajadores en el sector de los servicios. Así pues, la exigencia de 15 trabajadores introducida por la Ley sobre el Diálogo Social, y aceptada por los sindicatos durante las consultas, refleja los intereses prevalecientes en el ámbito de la industria. El Gobierno afirma que este requisito tiene por objeto fortalecer los sindicatos de empresa y garantizar la financiación inicial necesaria para organizar e iniciar las actividades de un nuevo sindicato, sin perder de vista la necesidad de que las cuotas sindicales sean abordables para los trabajadores, a fin de no desalentar la afiliación.
4. 619. Respecto a la cuestión de los conflictos laborales y las huelgas, el Gobierno indica que, según la legislación nacional, un conflicto laboral puede ser iniciado por un sindicato representativo o por representantes de los trabajadores libremente elegidos, sin que se establezca una distinción entre los representantes sindicados y aquellos no sindicados (artículo 183). La participación en una huelga no constituye una violación de las obligaciones profesionales ni motiva la aplicación de sanciones; cualquiera de las partes puede solicitar a la Inspección del Trabajo que verifique si se ha producido alguna infracción. Si el empleador sospecha que se ha quebrantado la ley, puede instar a los tribunales que ordenen el fin de la huelga y la resolución judicial es recurrible. En la medida en que la protección ofrecida a los sindicalistas durante una huelga no cubre los actos penados por la legislación nacional, no cabe considerar que las disposiciones que permiten limitar una huelga en caso de violación de la ley restrinjan la libertad sindical.
5. 620. Respecto a los criterios de representatividad, el Gobierno indica que, a propuesta de los sindicatos, los actuales criterios de representatividad a nivel sectorial (un 7 por ciento) y a nivel nacional (un 5 por ciento) son idénticos a los que contemplaban las disposiciones legales anteriores, mientras que la exigencia para tener representatividad a nivel empresarial se fijó en una mayoría de la mitad más uno, con objeto de garantizar la legalidad de la representación de los intereses individuales y, por tanto, el efecto erga omnes de los convenios colectivos, en cuanto fuente de derecho. Esta mayoría también se fijó para reforzar la posición de los sindicatos en las empresas, con la eliminación de las quejas cruzadas por falta de cooperación entre sindicatos, que en la práctica dificultaban la negociación colectiva y la concertación de convenios colectivos. El artículo 221 de la Ley sobre el Diálogo Social dispone que la representatividad sindical se determina exclusivamente por decisión judicial y se verifica cada cuatro años. El artículo 222 prevé medidas destinadas a impedir que las partes cuestionen mutuamente su representatividad respectiva durante la negociación colectiva llevada a cabo en diferentes niveles.
6. 621. El Gobierno indica, además, que la Ley sobre el Diálogo Social prevé varias opciones para que todos los trabajadores puedan tener representación en la negociación colectiva de ámbito empresarial, ya sea mediante sindicatos representativos o afiliados a federaciones sectoriales representativas, o bien mediante representantes elegidos por los trabajadores. Aclara que, después de la enmienda de 2016 a la Ley sobre el Diálogo Social, cuando no exista un sindicato representativo ni un sindicato afiliado a una federación representativa, los trabajadores de la empresa pueden decidir cómo desean estar representados en la negociación de los acuerdos colectivos aplicables con eficacia erga omnes: votan para elegir a sus representantes, que pueden ser trabajadores sindicados o no sindicados (artículos 134 y 135 de la Ley sobre el Diálogo Social). Según el Gobierno, los trabajadores tienen por tanto la posibilidad de decidir por votación si desean que los representantes elegidos para negociar colectivamente en nombre de todos ellos incluyan o no afiliados sindicales, y las decisiones de estos representantes reflejan la libertad y los intereses de los trabajadores.
7. 622. Respecto a los derechos de los sindicatos minoritarios, el Gobierno aclara que el artículo 135 de la Ley sobre el Diálogo Social regula la representatividad para negociar colectivamente en nombre de todos los trabajadores (acuerdos colectivos dotados de eficacia erga omnes), que la negociación voluntaria y el mutuo reconocimiento de las partes no dependen de la representatividad de las organizaciones, y que pueden entablarse negociaciones en los niveles de negociación que interesan a las partes con base en el principio de reconocimiento mutuo (artículo 153 de la Ley sobre el Diálogo Social). En consecuencia, todos los sindicatos tienen el derecho de negociar colectivamente y de concertar convenios colectivos en todos los niveles; estos convenios solo son aplicables a los miembros de las partes firmantes y no es obligatorio registrarlos ni informar de ellos a las autoridades. El Gobierno afirma que el artículo 153 de la Ley sobre el Diálogo Social garantiza el cabal cumplimiento de la recomendación de la Comisión de Expertos, mencionada en la queja, de fomentar la negociación colectiva voluntaria.
8. 623. En lo relativo a la negociación colectiva a nivel nacional, el Gobierno indica que el artículo 128 de la Ley sobre el Diálogo Social establece los niveles de negociación de los acuerdos colectivos, sin prohibir la negociación voluntaria a nivel nacional. Afirma que el artículo 153 prevé la negociación colectiva en todos los niveles que resulten de interés, con base en el principio de reconocimiento mutuo de las partes. Pese a ello, desde 2011, las confederaciones de trabajadores y de empleadores reconocidas como organizaciones representativas no han manifestado la menor intención de negociar a nivel nacional. A nivel sectorial, las negociaciones voluntarias condujeron a la concertación de acuerdos sectoriales por federaciones, por ejemplo, en el sector de la construcción. Los datos relativos a los convenios colectivos registrados indican, además, lo siguiente: el registro de 8 367 convenios de ámbito empresarial en 2013 y de 9 366 acuerdos en 2016, aplicables a alrededor de un tercio de los trabajadores activos; el registro de 12 convenios colectivos a nivel de unidades en 2013, aplicables a 4 605 trabajadores; el registro de siete acuerdos en 2016, aplicables a 26 180 trabajadores, y el registro de tres acuerdos sectoriales en 2014, pero ninguno en 2016. El Gobierno declara que la situación nacional refleja actualmente la voluntad, la implicación y el interés mutuo de las partes en lo que respecta a la negociación colectiva voluntaria; los datos registrados entre 2008 y 2012, y aun después, evidencian un aumento del número de convenios colectivos concertados a nivel empresarial (incluidos aquellos negociados mediante representantes de los trabajadores), a nivel de grupos de empresas y a nivel sectorial.
9. 624. Volviendo a los alegatos específicos de mala fe en la negociación colectiva en la compañía de transporte aéreo, el Gobierno enumera las garantías relativas a la negociación colectiva reguladas en la Ley sobre el Diálogo Social, entre ellas: la obligación de entablar negociaciones colectivas a nivel de la unidad; la obligación de no rebasar el periodo de sesenta días para la negociación sin el consentimiento de las partes; la protección de la dirección sindical contra el matonismo y los despidos, y el reconocimiento judicial de la representatividad de los sindicatos. La Inspección del Trabajo identifica y sanciona estas infracciones, previa su notificación o inspección, y sus decisiones son recurribles ante los tribunales administrativos. El Gobierno declara, además, que la participación en la negociación colectiva presupone que las partes estén efectivamente capacitadas para negociar y tengan intereses comunes y mutuamente beneficiosos que las alienten a alcanzar un acuerdo. Estas condiciones no se dieron en la compañía de transporte aéreo, donde se tardó casi un año en negociar el convenio colectivo de 2016 (la Inspección del Trabajo no fue inmediatamente informada de que las negociaciones se prolongaban) y la negociación del nuevo acuerdo también se prolongó más allá del plazo máximo de sesenta días señalado en el artículo 129 de la Ley sobre el Diálogo Social. El Gobierno indica que, para fomentar una solución consensuada de los conflictos colectivos legalmente registrados, la ley prevé la conciliación obligatoria, así como la mediación y el arbitraje voluntarios, que las partes pueden solicitar. En el presente conflicto, la Inspección Territorial del Trabajo celebró una conciliación en enero de 2016, pero las partes no lograron un acuerdo y el sindicato se negó a continuar por la vía de la mediación. Cuando la empresa cuestionó la legalidad de la huelga anunciada por el sindicato, el Tribunal aplazó primero su decisión para permitir al sindicato contratar asistencia letrada, aunque después falló a favor del sindicato, al declarar que había cumplido el procedimiento legal para iniciar la huelga y al rechazar la solicitud del empleador de poner fin a la huelga. En mayo de 2018, durante la negociación de un nuevo convenio, la Inspección Territorial del Trabajo fue oficialmente informada de que la empresa no cumplía la obligación de entablar la negociación colectiva, y procedió a verificar y analizar una serie de documentos facilitados por la empresa. La Inspección del Trabajo concluyó que el sindicato era representativo para negociar hasta julio de 2019, en virtud de la resolución judicial de 2018, y que cuando se realizó la inspección, en junio de 2018, el empleador había rebasado el plazo máximo de sesenta días para negociar, en contravención de lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley sobre el Diálogo Social. Para aprovechar todos los esfuerzos de negociación colectiva que ya se habían realizado, la Inspección del Trabajo ordenó la continuación de las negociaciones con el acuerdo de las partes y que la empresa informara de todo avance registrado en ese proceso. La empresa comunicó que había adoptado medidas para proseguir las negociaciones entre junio y octubre de 2018, y puntualizó que negociaría de buena fe y mantendría los beneficios derivados del convenio colectivo anterior a lo largo del proceso de negociación. En consecuencia, se celebraron tres reuniones de negociación, pero el sindicato no respondió a dos actas de las reuniones y no formuló comentarios sobre el proyecto de convenio colectivo. Habida cuenta de la actitud pasiva del sindicato, la empresa informó a la Inspección del Trabajo de que no podía imputársele la responsabilidad del retraso de las negociaciones. Finalmente, la Inspección del Trabajo indica que, en julio de 2020, no había recibido todavía ninguna solicitud de registro de un convenio colectivo.
10. 625. Respecto de los alegatos relativos al recurso a contratos de corta duración en la empresa, el Gobierno afirma que el derecho de sindicación de las personas titulares de contratos de trabajo individuales queda garantizado, sin perjuicio del tipo y de la duración de su contrato, y que este derecho es inalienable. Previa notificación, la Inspección del Trabajo realiza inspecciones, aplica medidas preventivas y sanciones, y procede a campañas de información y de inspección. Las medidas y sanciones que adopta son recurribles en virtud de los procedimientos legales aplicables.
11. 626. Respecto a los alegatos de intimidación y acoso en la empresa, el Gobierno indica que son especulativos, porque no se sustentan en notificaciones individuales o colectivas ni en pruebas y que, según la empresa, las declaraciones escritas de cuatro sindicalistas formuladas durante la inspección del trabajo realizada en mayo de 2019 demuestran que la empresa no discriminó a los sindicalistas durante el proceso de negociación. También declara, en términos generales, que la Ley sobre el Diálogo Social regula los derechos y libertades sindicales, así como la protección del ejercicio de las prerrogativas sindicales, en particular mediante la imposición de sanciones disuasivas contra la discriminación antisindical. La legislación instituye mecanismos de notificación y sanción de los actos de discriminación y acoso, incluidos aquellos basados en motivos antisindicales. Estos mecanismos incluyen el Consejo Nacional de Lucha contra la Discriminación (NCCD), que está facultado para pronunciar decisiones vinculantes; la Inspección del Trabajo; la mediación por conducto de la Defensoría del Pueblo y la mediación extrajudicial en virtud del Código del Trabajo, la Ley sobre el Diálogo Social, la legislación sobre la igualdad de trato y la ordenanza gubernamental núm. 137/2000, por la que se sancionan todas las formas de discriminación. Las víctimas de la discriminación tienen, así, la posibilidad de utilizar mecanismos de mediación independientes, de notificar los abusos al NCCD y de recurrir a los tribunales. El acoso en general está sancionado por el Código Penal, mientras que la protección contra el acoso laboral se garantiza mediante la tutela de los derechos regulados en la legislación laboral. Para asegurar la confidencialidad, proteger a los sindicalistas y no desalentar la afiliación, las medidas legales y administrativas adoptadas obedecen solamente a las declaraciones del sindicato sobre la relación existente entre el número de afiliados y el número total de trabajadores, y el sindicato puede representar los intereses de sus miembros ante las autoridades y ante los tribunales. Para garantizar la protección de los trabajadores en el ejercicio de sus derechos, el Código del Trabajo también dispone que el empleador tiene la obligación de justificar los despidos y la modificación de las relaciones de trabajo. Respecto a la discriminación antisindical, los sindicatos y las asociaciones de empleadores que son representativos a nivel nacional intervienen directamente en un mecanismo común de notificación e inspección, como miembros de un consejo tripartito que asesora a la Inspección del Trabajo y a las inspecciones territoriales.

C. Conclusiones del Comité

1. 627. El Comité observa que el presente caso se refiere, por una parte, a alegatos según los cuales la legislación adolece de fallos y lagunas que, en la práctica, han entrañado la denegación de la libertad sindical y de negociación colectiva en muchas empresas, así como violaciones sistemáticas de los derechos fundamentales de los trabajadores, y, por otra parte, a alegatos específicos de injerencia, mala fe en la negociación colectiva, acoso antisindical e intimidación de los trabajadores en una compañía de transporte aéreo.

Alegatos relativos a lagunas en la legislación nacional

1. 628. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, varias disposiciones de la Ley sobre el Diálogo Social, de 2011, conculcan los principios de la libertad sindical y el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva. El Comité observa que los alegatos se refieren a: restricciones del derecho de constituir organizaciones sindicales y de afiliarse a ellas, mediante la imposición de requisitos de afiliación mínima excesivos (artículo 3); restricciones del derecho de huelga derivadas de la amenaza de que los huelguistas deban indemnizar los daños y perjuicios ocasionados por la huelga si esta fuera declarada ilegal (artículo 201); umbrales excesivos y arbitrarios para determinar la representatividad a efectos de la negociación colectiva (artículo 51); la atribución de un papel importante a los representantes elegidos por los trabajadores en detrimento de los sindicatos en los casos en que no es posible determinar cuál es el sindicato más representativo en la empresa (artículo 135); la atribución de un papel reducido a los sindicatos minoritarios en la negociación colectiva y en la resolución colectiva de los conflictos; la prerrogativa de los empleadores de impugnar en cualquier momento la representatividad de un sindicato, lo cual genera un entorno favorable a la injerencia de los empleadores (artículo 222); la exclusión por ley de la negociación colectiva a nivel nacional (artículo 128), y la imposición de un mecanismo de negociación colectiva en que el poder de entablar las negociaciones se confiere exclusivamente al empleador o a la organización de empleadores, y solo se atribuye un poder residual de iniciativa a los sindicatos más representativos (artículo 129).
2. 629. Respecto a los alegatos de restricciones del derecho de sindicación, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que el requisito de afiliación mínima de 15 miembros fundadores de una misma unidad para constituir un sindicato, fijado en el artículo 3, 2), de la Ley sobre el Diálogo Social, es arbitrario y excesivo, si se considera que la mayoría de las empresas existentes en el país son pymes, las más de las cuales emplean a menos de 15 personas. También alegan que, a causa de este requisito, alrededor de un millón de trabajadores quedan privados del derecho de sindicación y de negociación colectiva. El Comité toma nota de que, si bien el Gobierno reconoce que la mayoría de las pymes emplean una media de entre cinco y 25 trabajadores, también indica que el requisito fue aceptado por los sindicatos durante las consultas que precedieron a la adopción de la Ley sobre el Diálogo Social y tiene por objeto fortalecer los sindicatos de empresa y garantizar que estos dispongan de una financiación inicial suficiente. El Comité recuerda que, aunque el requisito de una afiliación mínima no es en sí incompatible con el Convenio núm. 87, el número mínimo debería mantenerse dentro de límites razonables para no obstaculizar la constitución de organizaciones. Lo que constituye un número razonable puede variar según las condiciones particulares en las que se imponga una restricción [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 441]. Considerando el elevado número de pequeñas empresas que existe en el país y las preocupaciones expresadas por las organizaciones querellantes en cuanto a la imposibilidad para sus trabajadores de sindicarse, el Comité invita al Gobierno a que revise el requisito de afiliación mínima para la constitución de un sindicato, en plena consulta con los interlocutores sociales, y a que adopte las medidas apropiadas para garantizar que todos los trabajadores puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas. El Comité también pide al Gobierno que aclare de qué manera los trabajadores de las pequeñas empresas pueden constituir sindicatos y, en particular, que indique si los trabajadores pueden formar grupos dentro de las empresas a fin de alcanzar el umbral necesario para poder organizarse. El Comité pide al Gobierno que facilite a la Comisión de Expertos la información relativa a las medidas adoptadas, y señala a la atención de esta última este aspecto legislativo del caso.
3. 630. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes también alegan que la legislación vigente tiene por efecto debilitar la libertad sindical, toda vez que limita el derecho de huelga, incluso a nivel de la preparación, al permitir a los empleadores solicitar a los tribunales que la declaren ilegal, con miras a ponerle fin, además de estipular el pago de importantes cuantías en concepto de daños y perjuicios en el ámbito de actividad de la compañía (artículo 201 de la Ley sobre el Diálogo Social). Según el Gobierno, en la medida en que la protección ofrecida a los sindicalistas durante una huelga no cubre los actos penados por la legislación nacional, no cabe considerar que las disposiciones que permiten limitar una huelga en caso de violación de la ley restrinjan la libertad sindical. El Comité recuerda a este respecto que, si bien los principios de la libertad sindical no protegen extralimitaciones en el ejercicio del derecho de huelga que consistan en acciones de carácter delictivo [véase Recopilación, párrafo 965], las penas que, en su caso, se impongan por actos ilegales vinculados a una huelga deberían ser proporcionales al delito o la falta cometida.
4. 631. Respecto a los umbrales de representatividad a efectos de la negociación colectiva, el Comité toma nota, por una parte, de los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales los requisitos impuestos por el artículo 51 de la Ley sobre el Diálogo Social son excesivos y arbitrarios. En efecto: a nivel de la empresa, todo sindicato legalmente reconocido debe representar a la mitad más uno del número total de trabajadores; a nivel sectorial, debe alcanzar una afiliación del 7 por ciento del número total de trabajadores del sector, y, a nivel nacional, el umbral mínimo es del 5 por ciento del número total de trabajadores de la economía nacional y el sindicato debe tener estructuras en, al menos, la mitad más uno de los condados. Las organizaciones querellantes también alegan que los umbrales de representatividad existentes han provocado una disminución drástica de la negociación de convenios colectivos concertados en todos los niveles y que los sindicatos minoritarios no tienen el derecho de representar a sus afiliados en la negociación colectiva. Por otra parte, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, los criterios de representatividad a nivel sectorial y a nivel nacional siguen siendo los mismos que anteriormente y que el requisito introducido a nivel empresarial tiene por objeto garantizar la legalidad en la representación de los intereses individuales exigida para que los convenios colectivos surtan efecto erga omnes y fortalecer los sindicatos mediante la eliminación de los casos de falta de cooperación que penalizaban la concertación de convenios colectivos en la práctica. El Gobierno afirma que la situación nacional refleja actualmente la voluntad, la implicación y el interés mutuo de las partes en lo que respecta a la negociación colectiva voluntaria.
5. 632. El Comité entiende, de cuanto antecede, que los umbrales de representatividad sirven para determinar cuáles son los sindicatos más representativos en cada nivel (empresarial, sectorial y nacional) mediante un sistema basado en derechos de negociación exclusivos, es decir, un sistema en que la organización más representativa puede negociar y concertar convenios colectivos aplicables a todos los trabajadores de una unidad de negociación. El Comité desea recordar, de entrada, que son compatibles con los principios de la libertad sindical tanto los sistemas de negociación colectiva con derechos exclusivos para el sindicato más representativo como con aquellos en los que son posibles varios convenios colectivos concluidos por varios sindicatos dentro de una empresa [véase Recopilación, párrafo 1351]. Ahora bien, cuando, en un sistema de designación de agente negociador exclusivo, ningún sindicato representa al porcentaje de trabajadores exigido para ser declarado agente negociador exclusivo, los derechos de negociación colectiva deberían concederse a los sindicatos de la unidad, por lo menos en nombre de sus propios afiliados [véase Recopilación, párrafo 1389]. El Comité toma nota de que el Gobierno aclara que la negociación voluntaria no depende de la representatividad de las organizaciones, toda vez que todos los sindicatos tienen el derecho de negociar colectivamente con base en el principio de reconocimiento mutuo y pueden concertar convenios colectivos aplicables a los miembros de las partes firmantes. En vista de las consideraciones que anteceden, el Comité confía en que, en la práctica, los sindicatos que no alcancen el umbral de representatividad exigido tengan la posibilidad de representar a sus afiliados y de negociar convenios colectivos en su nombre, y no se vean privados de los medios esenciales para defender los intereses de sus miembros y organizar su administración y sus actividades.
6. 633. En cuanto a los umbrales de representatividad específicos, el Comité considera que deberían evaluarse atendiendo a las características propias del sistema de relaciones laborales existente en el país y no deberían situarse tan alto que coarten la promoción y el desarrollo de la negociación colectiva libre y voluntaria. El Comité toma nota de las preocupaciones expresadas por las organizaciones querellantes delatan la existencia de unos umbrales sumamente difíciles de alcanzar, cuya aplicación en la práctica surte un efecto perjudicial en la negociación colectiva en todos los niveles. Por tanto, el Comité alienta al Gobierno a estimular y promover el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva en todos los niveles, y remite este aspecto legislativo a la atención de la Comisión de Expertos.
7. 634. El Comité también toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales, en los casos en que no es posible determinar la representatividad de un sindicato a nivel empresarial, los convenios colectivos aplicables a todos los trabajadores son negociados y concertados exclusivamente por los representantes elegidos por los trabajadores, en menoscabo de los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva. A este respecto, el Comité observa que, según el Gobierno, desde la enmienda de 2016 a la Ley sobre el Diálogo Social, el artículo 134, 2) prevé que los representantes elegidos por los trabajadores solo deben asegurar la representación cuando no exista un sindicato en la empresa. Al tiempo que toma debida nota de esta enmienda, el Comité, sin embargo, subraya que, según el alegato de las organizaciones querellantes, en 2017, más del 92 por ciento de los convenios colectivos vigentes en el sector privado habían sido concertados por representantes de los trabajadores. Recordando que en el Convenio núm. 135 y en el Convenio núm. 154 también figuran disposiciones expresas para garantizar que, cuando en una misma empresa existan sindicatos y representantes elegidos por los trabajadores, se adopten medidas apropiadas para garantizar que la existencia de representantes electos no se utilice en menoscabo de la posición de los sindicatos interesados [véase Recopilación, párrafo 1345], el Comité invita al Gobierno a que examine, junto con los interlocutores sociales, el alegato relativo a la prevalencia de convenios colectivos concertados con representantes de los trabajadores, a fin de determinar si deberían adoptarse medidas adicionales para promover la negociación colectiva entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y evitar así que los acuerdos concertados antes de la enmienda de 2016 con representantes elegidos sigan socavando la posición de los sindicatos.
8. 635. Respecto al alegato relativo a limitaciones a la negociación colectiva a nivel nacional, el Comité observa, por una parte, que las organizaciones querellantes sostienen que la legislación excluye expresamente la negociación colectiva a nivel nacional de la lista de niveles en que la negociación colectiva puede tener lugar y que, en consecuencia, la negociación colectiva a nivel nacional es inexistente. Por otra parte, observa que el Gobierno afirma que, si bien el artículo 128 de la Ley sobre el Diálogo Social no menciona la negociación a nivel nacional, tampoco la prohíbe; además, las confederaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores no han mostrado la menor intención de negociar a nivel nacional desde 2011. Recordando que la determinación del nivel de negociación colectiva debería depender esencialmente de la voluntad de las partes [véase Recopilación, párrafo 1406] y que dicho nivel no debería ser impuesto por ley, el Comité confía en que el Gobierno reforzará las medidas, adaptadas a las condiciones nacionales, para que la negociación colectiva pueda llevarse a cabo en cualquier nivel, incluido el nacional.
9. 636. El Comité también toma nota de los alegatos adicionales relativos a la negociación colectiva y observa que, según las organizaciones querellantes, la legislación impone a las partes un mecanismo de negociación colectiva en que el poder de entablar las negociaciones se confiere exclusivamente al empleador o a la organización de empleadores (artículo 129); la duración de la negociación colectiva no puede superar sesenta días, a menos que las partes dispongan otra cosa (artículo 129), y los empleadores pueden impugnar en cualquier momento la representatividad de un sindicato (artículo 222), todo lo cual genera un entorno favorable a la injerencia de los empleadores y, por tanto, socava la autonomía y la representatividad sindicales. El Comité toma nota de que el Gobierno refuta estos alegatos, al indicar que la representatividad sindical se determina por resolución judicial y se verifica cada cuatro años; que las medidas existentes tienen por objeto impedir que las partes cuestionen mutuamente su representatividad respectiva durante la negociación colectiva, y que la legislación contiene varias disposiciones que garantizan la negociación voluntaria y libre. En vista de las cuestiones planteadas y pese a la información facilitada por el Gobierno, el Comité desea recordar que deberían estimularse y fomentarse entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos las condiciones de empleo [véase Recopilación, párrafo 1231]. En vista de los alegatos según los cuales se ha registrado una fuerte disminución de la negociación colectiva en todos los niveles, el Comité alienta al Gobierno a que adopte medidas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación colectiva por los interlocutores sociales, como medio eficaz para regular las condiciones de empleo y contribuir al desarrollo y al mantenimiento de relaciones laborales constructivas.
10. 637. Además, el Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes según los cuales, si bien la Ley sobre el Diálogo Social está en curso de enmienda, el texto que se halla actualmente ante el Parlamento no incluye la contribución de los trabajadores debido a que no se celebraron consultas significativas con los interlocutores sociales, y que además no refleja los consejos técnicos que la OIT formuló en abril de 2018, de forma que las modificaciones propuestas podrían tener consecuencias profundamente dañinas en la aplicación de los principio de libertad sindical. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno sostiene que sí se celebraron consultas bipartitas y tripartitas con los interlocutores sociales entre 2014 y 2017 con objeto de mejorar aún más el marco legal, pero que no fue posible consensuar las enmiendas legales necesarias. Recordando que las consultas tripartitas que deben celebrarse antes de que el Gobierno someta un proyecto a la Asamblea Legislativa o establezca una política laboral, social o económica deberían ser detalladas, francas y detalladas [véase Recopilación, párrafo 1545], el Comité confía en que el Gobierno garantizará la participación significativa de los interlocutores sociales en la parte restante de la actual revisión legislativa y en que las enmiendas propuestas reflejaran todas las preocupaciones que aún suscita la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que facilite la información relativa a la evolución de la situación a este respecto a la Comisión de Expertos, a cuya atención remite este aspecto legislativo del caso.

Alegatos de injerencia y mala fe en la negociación colectiva por parte de una compañía de transporte aéreo

1. 638. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes también alegan, con carácter específico, la mala fe de una compañía aérea en su negociación colectiva con el SLHA. El Comité observa que estos alegatos se refieren a obstáculos a la negociación colectiva, en particular: a demoras injustificadas en las negociaciones, a una acción judicial encaminada a impugnar la representatividad del sindicato, y a la suspensión unilateral de la negociación con los representantes de los trabajadores, todo lo cual privaba a los trabajadores de la empresa de los beneficios de la negociación colectiva desde hacía varios meses. El Comité también observa que, si bien las organizaciones querellantes denuncian tentativas de la compañía para minar el sindicato y reducir su representatividad, y culpan al Gobierno de no velar por que la empresa cumpla sus obligaciones de negociar de buena fe, el Gobierno sostiene que la legislación prevé garantías respecto a la negociación colectiva y se han adoptado medidas para corregir los actos específicos alegados en la empresa, en particular mediante actividades de conciliación en enero de 2016 y de inspección del trabajo en junio de 2018. El Comité también observa que, según la información facilitada, después de realizarse la inspección del trabajo, la empresa demostró la voluntad de entablar negociaciones de buena fe con el sindicato, que se celebraron tres reuniones de negociación entre julio y octubre de 2018, pero que en julio de 2020 la Inspección del Trabajo no había recibido todavía ninguna solicitud de registro de un convenio colectivo. Observa que, según la empresa, el sindicado mostró una actitud pasiva al no formular comentarios respecto de dos actas de las reuniones o del proyecto de convenio colectivo y, por lo tanto, no puede imputarse a la empresa la responsabilidad del retraso de las negociaciones. En estas condiciones, el Comité recuerda la importancia de que tanto los empleadores como los sindicatos participen en las negociaciones de buena fe y que hagan todo lo posible por llegar a un acuerdo; también recuerda que la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes. El principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, significa que cualquier retraso injustificado en el desarrollo de las negociaciones debe ser evitado [véase Recopilación, párrafos 1328 y 1330]. Además, la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91) da preeminencia, en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva, a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en el caso de ausencia de tales organizaciones [véase Recopilación, párrafo 1343]. En vista de las consideraciones que anteceden, el Comité confía en que el Gobierno adoptará medidas para acercar a las partes con el fin de fomentar un diálogo social genuino y constructivo basado en la buena fe, como medio para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes y unas relaciones de trabajo armoniosas en la empresa.
2. 639. Finalmente, respecto a los alegatos según los cuales se aplica una política antisindical en la empresa, el Comité observa que, si bien las organizaciones querellantes denuncian que la compañía recurre a contratos de corta duración, a la intimidación de los trabajadores recién contratados, al acoso diario, a represalias antisindicales, a amenazas de despido y a la discriminación, y alegan que tales prácticas equivalen a un ataque antisindical masivo y deliberado que, en la práctica, priva de todo significado el derecho de libertad sindical y de negociación colectiva, el Gobierno considera, por su parte, que estos alegatos son especulativos, porque no existen notificaciones individuales o colectivas ni pruebas del acoso alegado, e indica que, según la empresa, las declaraciones escritas de cuatro sindicalistas formuladas durante la inspección del trabajo realizada en mayo de 2019 demuestran que la empresa no discriminó a los sindicalistas durante el proceso de negociación. El Gobierno afirma también que se garantiza el derecho de sindicación de los trabajadores con independencia del tipo y de la duración de su contrato, y que la legislación prevé la protección del ejercicio de las prerrogativas de los sindicatos, y además dispone de mecanismos destinados a notificar y sancionar los actos de discriminación y acoso, en particular por motivos antisindicales. Al tiempo que toma debida nota de la indicación del Gobierno, el Comité observa con preocupación los alegatos de intimidación de trabajadores recién contratados y de represalia contra afiliados sindicales, y recuerda, a este respecto, que la discriminación antisindical representa una de las más graves violaciones de la libertad sindical, ya que puede poner en peligro la propia existencia de los sindicatos. Los actos de acoso e intimidación perpetrados contra los trabajadores por motivo de su afiliación sindical o de sus actividades sindicales legítimas, aunque no impliquen necesariamente perjuicios en su empleo, pueden desalentarlos de afiliarse a las organizaciones de su elección, lo cual constituye una violación de su derecho de sindicación. Amenazar e intimidar de forma directa a los miembros de una organización de trabajadores y obligarlos a que se comprometan a romper los vínculos con su organización bajo la amenaza de despido supone negar los derechos de libertad sindical de estos trabajadores [véase Recopilación, párrafos 1072, 1098 y 1100]. Además, los contratos de trabajo de duración determinada no deberían ser utilizados de manera deliberada con fines antisindicales [véase Recopilación, párrafo 1096]. En vista de las consideraciones que anteceden y habida cuenta de los efectos negativos que las represalias antisindicales pueden tener en la afiliación sindical y en el funcionamiento de los sindicatos, el Comité pide al Gobierno que realice una investigación independiente de los alegatos relativos a la persistencia de represalias antisindicales en la compañía de transporte aéreo y que, de confirmarse la veracidad de los mismos, garantice la disponibilidad de medios de reparación eficaces para las personas afectadas, además de la aplicación de sanciones suficientemente disuasivas. El Comité también invita a las organizaciones querellantes a facilitar a las autoridades nacionales toda información pertinente a este respecto para permitirles investigar el asunto de manera plena y objetiva. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de toda investigación que se realice a este respecto, de su resultado y de las medidas que se adopten en consecuencia.

Recomendaciones del Comité

1. 640. En vista de las conclusiones que anteceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité invita al Gobierno a que revise el requisito de afiliación mínima para la constitución de un sindicato, en plena consulta con los interlocutores sociales, y a que adopte las medidas apropiadas para garantizar que todos los trabajadores puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas;
   • b) el Comité alienta al Gobierno a que estimule y promueva el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva en todos los niveles por medio del pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación colectiva por los interlocutores sociales, como medio eficaz para regular las condiciones de empleo y contribuir al desarrollo y al mantenimiento de relaciones laborales constructivas;. También confía en que el Gobierno reforzará las medidas, adaptadas a las condiciones nacionales, para que la negociación colectiva pueda llevarse a cabo en cualquier nivel, incluido el nacional;
   • c) el Comité invita al Gobierno a que examine, junto con los interlocutores sociales, el alegato relativo a la prevalencia de convenios colectivos concertados con representantes de los trabajadores, a fin de determinar si deberían adoptarse medidas adicionales para promover la negociación colectiva entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y evitar así que los acuerdos concertados antes de la enmienda de 2016 con representantes elegidos sigan socavando la posición de los sindicatos;
   • d) el Comité confía en que el Gobierno garantizará la participación significativa de los interlocutores sociales en la parte restante de la actual revisión legislativa y que las enmiendas propuestas reflejaran todas las preocupaciones que aún suscita la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva;
   • e) el Comité remite los aspectos legislativos antes indicados a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones;
   • f) el Comité confía en que el Gobierno adoptará medidas para acercar a las partes con el fin de fomentar un diálogo social genuino y constructivo basado en la buena fe, como medio para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes y unas relaciones de trabajo armoniosas en la empresa de transporte aéreo, y
   • g) habida cuenta de los efectos negativos que las represalias antisindicales pueden tener en la afiliación sindical y en el funcionamiento de los sindicatos, el Comité pide al Gobierno que realice una investigación independiente de los alegatos relativos a la persistencia de represalias antisindicales en la compañía de transporte aéreo y que, de confirmarse la veracidad de los mismos, garantice la disponibilidad de medios de reparación eficaces para las personas afectadas, además de la aplicación de sanciones suficientemente disuasivas. El Comité también invita a las organizaciones querellantes a facilitar a las autoridades nacionales toda información pertinente a este respecto para permitirles investigar el asunto de manera plena y objetiva. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de toda investigación que se realice a este respecto, de su resultado y de las medidas que se adopten en consecuencia.