Informe definitivo - Informe núm. 393, Marzo 2021

Caso núm. 3312 (Costa Rica) - Fecha de presentación de la queja:: 01-FEB-18 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega haber sido excluida de los procesos de negociación colectiva en el sector de la educación pública a pesar de su carácter representativo

1. 287. La queja figura en dos comunicaciones de la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE) de fechas 8 de junio de 2017 y 1.º de febrero de 2018.
2. 288. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 26 de abril de 2019 y 22 de enero de 2021.
3. 289. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 290. En sus comunicaciones de fechas 8 de junio de 2017 y 1.º de febrero de 2018, la APSE, constituida en 1955 como asociación civil y convertida en sindicato de industria en 2014, señala que afilia aproximadamente a 40 000 trabajadores de las distintas categorías laborales y profesionales del Ministerio de Educación Pública (MEP) (profesores, docentes, técnicos, administrativos y profesionales interdisciplinarios).
2. 291. La organización querellante indica que en 2013 el MEP firmó junto con el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Educación Costarricense (SEC) y el Sindicato de Trabajadores de Comedores Escolares y Afines (SITRACOME) la primera convención colectiva de trabajo (CCT) de los funcionarios de la educación que laboran para el MEP. La organización querellante indica que dicha CCT tenía una vigencia de tres años y que el 1.º de abril de 2016, ambos sindicatos denunciaron la CCT con la finalidad de negociar la segunda CCT. La organización querellante manifiesta que el proceso de negociación de la segunda CCT lo asumió una coalición sindical integrada por los dos sindicatos antes mencionados, así como la APSE y la Asociación Nacional de Educadores (ANDE). La organización querellante alega que, finalizada la negociación de la segunda CCT, y haciendo falta únicamente que la misma sea firmada, la Ministra de Educación excluyó unilateralmente y arbitrariamente a la APSE y celebró la CCT con los otros tres sindicatos. La organización querellante alega que no solo la APSE había participado activamente en el proceso de negociación de la CCT, sino que, además, es el sindicato más representativo del MEP ya que reúne a la mayor cantidad de trabajadores afiliados a las distintas categorías de los funcionarios que prestan sus servicios en el Ministerio. Según la organización querellante, la actuación de la Ministra constituye una típica represalia y discriminación antisindical contra la APSE por su oposición a varios proyectos de ley, en relación a los cuales la APSE había convocado a realizar una huelga.
3. 292. La organización querellante añade que el 1.º de junio de 2016 el MEP firmó con los otros tres sindicatos la segunda CCT. Indica, asimismo, que esta tenía un periodo de vigencia de un año y que, un mes antes de que venciera, la APSE solicitó a la Ministra iniciar el proceso de negociación de la siguiente CCT. Según la organización querellante, con la finalidad de impedir que la APSE negociara la siguiente CCT, la Ministra resolvió prorrogar la segunda CCT por un periodo de tres años, dejando una vez más a la APSE excluida de la CCT.
4. 293. La organización querellante alega además que, pese a que ha intentado abrir espacios de diálogo, y que se reconozca la participación de la APSE, en algunos de los órganos paritarios contemplados en la CCT, tales como la Junta Paritaria de Relaciones Laborales, ello ha sido imposible. La organización querellante indica que dicha junta es un órgano paritario, de carácter convencional, compuesto por representantes del MEP y representantes de los sindicatos que firmaron la CCT y que tiene una competencia negociadora amplia. La organización querellante alega que, al haber sido excluida arbitrariamente de la CCT como de participar en dicha junta, la APSE ha quedado prácticamente privada de todo espacio de negociación colectiva.
5. 294. La organización querellante indica que el ordenamiento jurídico establece que la titularidad para negociar una CCT la ostenta el sindicato mayoritario. En el sector público, de conformidad con el inciso b) del artículo 56 del Código del Trabajo, si varios sindicatos de empresa o actividad presentasen por separado un proyecto de CCT, el jerarca les previene que presenten uno en conjunto, y en caso de que no hubiere respuesta o existiese oposición, la CCT debe negociarse con el sindicato mayoritario; sin perjuicio de las negociaciones con los sindicatos gremiales, cuya respectiva convención solo cubrirá a las personas del respectivo gremio. La organización querellante afirma que, en virtud de lo anterior, corresponde a la APSE la negociación de la CCT que cubra a todos los trabajadores del MEP, porque se trata del sindicato que afilia a la mayor cantidad de trabajadores afectados directamente por la CCT.
6. 295. La organización querellante añade que, contemporáneamente a los hechos antes mencionados, la APSE solicitó a la directora de recursos humanos del MEP una certificación de la cantidad de trabajadores afiliados a los sindicatos SEC, SITRACOME y ANDE (signatarios de la CCT), pero que dicha información le fue denegada. Según la organización querellante, la denegación de dicha información forma parte de la práctica institucional, sistemática, de carácter discriminatoria y antisindical contra la APSE, todo lo cual, en su conjunto, le causa un daño grave e irreversible que amenaza con su normal funcionamiento, coartando sustancialmente el desempeño de la función sindical y amenazando la existencia misma del sindicato.

B. Respuesta del Gobierno

1. 296. En su comunicación de 26 de abril de 2019, el Gobierno indica que el 16 de abril de 2013, el MEP suscribió junto con los sindicatos SEC y SITRACOME la primera CCT que regula las relaciones de trabajo de los trabajadores del sistema de educación pública que tienen como patrono único al MEP (85 000 aproximadamente). Dicha CCT fue homologada el 17 de mayo de 2013 y entró en vigencia un día después, con un plazo de tres años, es decir, hasta el 18 de mayo de 2016. Según el Gobierno, la negociación de dicha CCT motivó a dos asociaciones históricas de la educación costarricense, la APSE y la ANDE, constituidas en 1955 y 1942 como asociaciones civiles, a transformarse en organizaciones sindicales, para poder participar de la negociación colectiva en el sector de la educación.
2. 297. El Gobierno indica que el 1.º de abril de 2016 los sindicatos SEC y SITRACOME denunciaron el fenecimiento de la CCT, informaron al MEP que se había constituido una coalición sindical más amplia, y que los sindicatos ANDE y APSE también participarían de la negociación de la nueva CCT. El Gobierno indica que, si bien las negociación de la segunda CCT trascurrió rápidamente y de manera positiva, la discusión en el seno del Poder Legislativo de un proyecto de ley (Ley núm. 19506 para el Ordenamiento de las Retribuciones Adicionales al Salario Base del Sector Público) dividió el accionar de los sindicatos que se encontraban en proceso de negociación de la segunda CCT: mientras que el SEC, el SITRACOME y la ANDE continuaron en la mesa de negociación de la CCT, la APSE se separó de la coalición y abandonó unilateralmente el proceso de negociación, convocando a una huelga general para el día 29 de junio de 2016 en contra del proyecto de ley. El Gobierno indica que el accionar de la APSE obligó al MEP a seguir el proceso de diálogo hacia la segunda CCT únicamente con las organizaciones que decidieron permanecer en la mesa de negociación. El Gobierno niega que el MEP haya excluido a la APSE de la negociación por represalias antisindicales y afirma que fue la APSE que, por no compartir la estrategia de lucha del resto de la coalición sindical magisterial, se retiró de la mesa de negociación.
3. 298. El Gobierno indica que el 1.º de junio de 2016, el MEP y los sindicatos que continuaron en la mesa de negociación (SEC, SITRACOME y ANDE) suscribieron la segunda CCT. Homologada el 10 de junio de 2016, la misma entró en vigencia un día después de su homologación (el 11 de junio de 2016) y rigió por un año a partir de dicha fecha, es decir, hasta el 11 de junio de 2017. El Gobierno indica que, el 5 de mayo de 2017, al acercarse la fecha de fenecimiento de la segunda CCT, la APSE solicitó al MEP que se iniciara el proceso de negociación de la tercera CCT, para lo cual presentó un proyecto para la negociación. El Gobierno señala que, la APSE le había indicado al MEP que había realizado varios intentos para que la tercera CCT se negociara y suscribiera conjuntamente con el SEC, SITRACOME y la ANDE, pero que las gestiones directas no habían prosperado, por lo que solicitaron al Ministro de Trabajo que convocara a todas las organizaciones sindicales con la finalidad de que pudieran llegar a un entendimiento y negociar conjuntamente la siguiente CCT. El Gobierno ha enviado la copia de una carta que la APSE envió a la Ministra de Educación Pública el 5 de mayo de 2017 en la cual la APSE reconoce los esfuerzos realizados por el Ministro de Trabajo al haber convocado a todas las organizaciones sindicales a una reunión a celebrarse el 4 de mayo de 2017, con la finalidad de que estas pudieran llegar a un entendimiento y negociar conjuntamente el proyecto de la próxima convención colectiva. En dicha carta la APSE confirma que el SEC, el SITRACOME y la ANDE no asistieron a dicha reunión y que, ante la insistencia del Ministro de Trabajo para realizar otra reunión el día 5 de mayo de 2017, las organizaciones manifestaron que tampoco podían asistir, demostrando desinterés en el proceso de negociación compartida. El Gobierno manifiesta que el MEP siempre estuvo de acuerdo con que la APSE participase en la negociación de la tercera CCT y destaca que, si bien promovió gestiones para que los gremios limaran sus asperezas y participaran de la negociación colectiva como una unidad sindical, no logró el objetivo de conciliarlos.
4. 299. El Gobierno indica que, en virtud del evidente conflicto intersindical, el MEP resolvió negativamente la solicitud de la APSE para negociar una nueva CCT, debido a que dicha organización no era parte de la coalición gremial titular del interés laboral en la segunda CCT. Según indica el Gobierno, el MEP informó a la APSE que: i) no podía iniciar negociaciones con la misma, ya que hasta el momento no había demostrado por los mecanismos idóneos, que tenía mejor derecho que dicho grupo para representar el interés laboral colectivo de los trabajadores del MEP, y ii) estaba impedido, como empleador, de intervenir en asuntos internos de los sindicatos, teniendo prohibido decidir unilateralmente la representación sindical de los trabajadores. El Gobierno indica además que la afiliación que la APSE afirma tener entre los funcionarios del MEP no es cierta por cuanto el número que cita, incluye a personas jubiladas que ya no están activas como trabajadores de la educación. El Gobierno indica que tampoco es cierto que sea el sindicato mayoritario en el conjunto de todas las categorías laborales y profesionales del MEP, por cuanto la coalición del SEC, el SITRACOME y la ANDE, supera en afiliación a la APSE y comprende trabajadores y trabajadoras de todos los estamentos.
5. 300. El Gobierno indica que, el MEP y los sindicatos de la coalición (SEC, SITRACOME y ANDE), acordaron, por razones de conveniencia y oportunidad, no denunciar la segunda CCT, y que en virtud de la cláusula núm. 68 de la misma, la segunda CCT quedó prorrogada automáticamente por tres años a partir del 11 de junio de 2017, es decir, con una vigencia hasta el 11 de junio de 2020.
6. 301. El Gobierno indica que: i) el 4 de septiembre de 2017, el presidente de la APSE solicitó ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) la nulidad de la resolución ministerial que homologó la mencionada prórroga (esto por cuanto la CCT tenía un periodo de vigencia de un año y no podía ser prorrogada automáticamente por un periodo de tres años); ii) el MTSS ordenó a la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS que realizara un estudio jurídico al respecto; iii) la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS dictaminó que la frase «Esta convención puede prorrogarse automáticamente por trienios» contenida en el artículo 68 de la convención era nula, en cuanto prorrogaba la convención por tres años, cuando el periodo anterior era únicamente de un año y recomendó al Ministro de Trabajo solicitar la nulidad de esa frase, dejando incólume el acto de homologación y el resto del contenido de la CCT; iv) para subsanar el señalamiento formulado por la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS, las partes titulares de la CCT, convinieron en modificar, el plazo de la misma, especificando que la vigencia de la CCT iba a ser por tres años a partir de la primera prórroga anual ya operada, o sea, a partir del 12 de junio de 2017 y hasta el 12 de junio de 2020, manteniendo la posibilidad de que la CCT, en caso de prórroga automática, se prorrogue por un plazo igual (trienios), y v) dicha modificación a la CCT se llevó a cabo el 20 de julio de 2018.
7. 302. El Gobierno indica que el MEP se reúne periódicamente con la dirigencia de la APSE para tratar asuntos que interesan a sus agremiados, toda su dirigencia está amparada al fuero sindical, se otorgan permisos y licencias sindicales, y gozan de facilidades en el desempeño de sus actividades. El Gobierno indica asimismo que, si bien la APSE no participa de la Junta Paritaria de Relaciones Laborales porque es una instancia convencional de la cual ellos no son parte, tienen participación en las negociaciones para reformar el sistema de empleo público y en comisiones específicas, como la que revisa la modificación del incentivo salarial.
8. 303. En cuanto a la información relativa a la afiliación de los otros sindicatos que la APSE habría solicitado al MEP, el Gobierno indica que en ningún momento se le negó a la APSE dicha información, sino que la directora de recursos humanos del MEP lo que hizo fue indicarle a la APSE que esa información la debía solicitar a la dependencia competente, en este caso, la Tesorería Nacional.
9. 304. El Gobierno considera que el conflicto planteado por la APSE se inscribe más bien en un conflicto de naturaleza intersindical, en el cual no puede intervenir bajo pena de violentar la libertad sindical consagrada por los convenios internacionales y la jurisprudencia constitucional, en particular el voto núm. 5000-93 de la Sala Constitucional, que en su conjunto obligan al patrono y al Estado a no intervenir en las decisiones propias de los sindicatos, a garantizarles su autonomía negocial y a no modificar unilateralmente la representación laboral en una CCT vigente. El Gobierno indica que no obstante lo anterior, la legislación recientemente promulgada (artículos 699 y 701 del Código del Trabajo), establece el procedimiento a seguir en caso de que los sindicatos no se pongan de acuerdo ante el inicio de la negociación de una CCT. En particular, el artículo 701 prevé que: «cuando existan varias organizaciones sindicales en la mesa de negociación y cada una de ellas haya remitido su propio proyecto de convención colectiva, se les solicitará elaborar un proyecto unitario previo a la negociación. Si en un plazo de un mes natural, contado a partir de la prevención que les hará el jerarca de la respectiva institución o empresa, no hubieran cumplido el requisito aquí establecido, se tendrá como proyecto a negociar aquel que haya presentado el sindicato mayoritario, si la negociación es en una sola empresa o negociación, o el proyecto que respalde la mayoría de los representantes sindicales, si se tratara de una negociación por sector».
10. 305. En su comunicación de 22 de enero de 2021, el Gobierno indica que la segunda CCT, firmada el 1.º de junio de 2016, entre el MEP y los sindicatos ANDE, SITRACOME y SEC, fue denunciada el 7 de mayo de 2020. Indica asimismo que el 1.º de diciembre de 2020 se suscribió la tercera CCT entre el MEP y los sindicatos ANDE, SITRACOME, SEC y APSE. El Gobierno indica asimismo que la CCT está siendo actualmente examinada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social bajo el expediente núm. 947. Con base en lo anterior, el Gobierno estima que la pretensión contemplada en la queja planteada por la APSE ha quedado satisfecha en su totalidad, al haber participado en la negociación y haber suscrito la tercera CCT del MEP.

C. Conclusiones del Comité

1. 306. El Comité observa que, en la presente queja, la APSE, que es un sindicato de trabajadores del sector de la educación, alega que, a pesar de su carácter representativo, el MEP lo ha excluido de los procesos de negociación colectiva, causándole un daño grave e irreversible que amenaza con su normal funcionamiento y con la existencia misma del sindicato.
2. 307. El Comité observa que, la organización querellante y el Gobierno, coinciden en que: i) el 16 de abril de 2013 el MEP suscribió con los sindicatos SEC y SITRACOME una CCT que estuvo vigente hasta el 18 de mayo de 2016; ii) en 2014, la APSE y la ANDE, constituidas en 1955 y 1942 como asociaciones civiles, se transformaron en organizaciones sindicales, y iii) el 1.º de abril de 2016, el SEC y el SITRACOME denunciaron el fenecimiento de la CCT e informaron al MEP que el proceso de negociación de la segunda CCT lo iba a asumir una coalición sindical integrada por dichos sindicatos así como por la APSE y la ANDE.
3. 308. El Comité observa que las versiones de la organización querellante y del Gobierno en cuanto a la manera en la que se llevó a cabo la firma de la segunda CCT son divergentes. Por un lado, la organización querellante alega que: i) faltando únicamente la firma de la segunda CCT, la Ministra de Educación decidió excluir arbitrariamente a la APSE y suscribió la CCT con los otros tres sindicatos; ii) la Ministra actuó en represalia porque la APSE había convocado a una huelga en relación a un proyecto de ley sobre políticas públicas, y iii) corresponde que el MEP negocie con la APSE porque es el sindicato más representativo del MEP, afiliando a casi 40 000 personas y a la mayor cantidad de trabajadores del MEP.
4. 309. Por su parte, el Gobierno sostiene que: i) no fue el MEP el que excluyó a la APSE de la firma sino que fue la APSE la que se separó de la coalición sindical y abandonó el proceso de negociación de la segunda CCT para convocar a una huelga general el día 29 de junio de 2016 en contra del proyecto de ley; ii) la afiliación que la APSE afirma tener no es cierta, ya que el número que cita incluye a personas jubiladas que ya no están activas como trabajadores de la educación, y iii) tampoco es cierto que sea el sindicato mayoritario en el conjunto de todas las categorías laborales y profesionales del MEP, por cuanto la coalición SEC, SITRACOME y ANDE, supera en afiliación al APSE y comprende trabajadores y trabajadoras de todos los estamentos.
5. 310. El Comité observa que, tanto la organización querellante como el Gobierno indican que el 1.º de junio de 2016 el MEP firmó con el SEC, el SITRACOME y la ANDE la segunda CCT con un periodo de vigencia de un año.
6. 311. El Comité toma nota de que, según alega la organización querellante, con la finalidad de impedir a la APSE que participara en la negociación de la tercera CCT, el MEP prorrogó la segunda CCT por un periodo de tres años. El Comité observa que el Gobierno niega lo antedicho y señala que, el MEP siempre estuvo de acuerdo con que la APSE participase en la negociación de la tercera CCT e incluso convocó a todas las organizaciones sindicales a dos reuniones con la finalidad de que estas pudieran llegar a un entendimiento y negociar conjuntamente el proyecto de la próxima convención colectiva (lo cual ha sido reconocido por la APSE en una carta enviada al MEP y anexada por el Gobierno). Según el Gobierno, existía un conflicto entre los sindicatos, en relación al cual no podía intervenir, por lo que, el MEP y los sindicatos de la coalición (SEC, SITRACOME y ANDE), acordaron, por razones de conveniencia y oportunidad, no denunciar la segunda CCT, y en su lugar, prorrogarla por tres años a partir del 11 de junio de 2017. El Comité también toma nota de que, según indica el Gobierno, la APSE solicitó la nulidad de la resolución ministerial que homologó dicha prórroga (esto por cuanto la CCT tenía un periodo de vigencia de un año y no podía ser prorrogada automáticamente por un periodo de tres años), y a raíz de ello, por orden de la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS, el 20 de julio de 2018, se especificó que la CCT iba a tener una vigencia de tres años a partir de la primera prórroga anual ya operada, o sea, a partir del 12 de junio de 2017 y hasta el 12 de junio de 2020.
7. 312. El Comité observa asimismo que, en relación al alegato de que le ha sido imposible a la APSE participar en los órganos paritarios contemplados en la CCT, principalmente en la Junta Paritaria de Relaciones Laborales, el Gobierno indica que ello se debe a que es una instancia convencional de la cual la APSE no es parte, no obstante lo cual la APSE participa en las negociaciones para reformar el sistema de empleo público, se reúne periódicamente con el MEP, su dirigencia cuenta con fuero sindical, permisos y licencias sindicales, así como facilidades en el desempeño de sus actividades. Por otra parte, el Comité toma nota de que el Gobierno niega que la directora de recursos humanos del MEP le haya denegado a la APSE la información relativa al número de afiliados del SEC, el SITRACOME y la ANDE, y en su lugar afirma que se le habría indicado a la APSE que esa información la debía solicitar a la Tesorería Nacional.
8. 313. El Comité observa que, según establece la legislación nacional, en caso de que existan varias organizaciones sindicales en la mesa de negociación y estas no se pusieran de acuerdo en cuanto a un proyecto único de negociación, debe tenerse como proyecto a negociar aquel que haya sido presentado por el sindicato mayoritario. Teniendo en cuenta lo anterior, el Comité lamenta observar que, ante las disputas relativas a la participación en la negociación objeto de esta queja, incluidas las versiones divergentes de la organización querellante y del Gobierno en lo que respecta al nivel de representatividad de los sindicatos en cuestión, todo pareciera indicar que no se verificó dicha representatividad, de modo que hasta la fecha, no se cuenta con información clara y objetiva en cuanto al número de afiliados de cada uno de estos y por lo tanto en cuanto a su capacidad para negociar con el MEP.
9. 314. Al respecto, el Comité recuerda que las autoridades competentes deberían tener siempre la facultad de proceder a una verificación objetiva de cualquier solicitud de un sindicato que afirme representar a la mayoría de los trabajadores de la empresa, a condición de que la solicitud les parezca plausible. Si se prueba que el sindicato interesado representa a la mayoría de los trabajadores, las autoridades deberían adoptar medidas de conciliación apropiadas para obtener que los empleadores reconozcan a dicho sindicato con fines de negociación colectiva [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1366].
10. 315. El Comité observa que en su comunicación más reciente, el Gobierno indica que la segunda CCT, firmada el 1.º de junio de 2016 entre el MEP y los sindicatos SEC, ANDE y SITRACOME, fue denunciada el 7 de mayo de 2020. Indica asimismo que la APSE participó junto con los sindicatos antedichos en la negociación de la tercera CCT, la cual fue firmada el 1.º de diciembre de 2020 por el Gobierno y la coalición sindical SEC-ANDE-SITRACOME-APSE. Según indica el Gobierno, a la fecha (enero de 2021), dicha CCT está siendo examinada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para su homologación bajo el expediente núm. 947.
11. 316. Con base en lo anterior y no habiendo recibido ninguna otra información por parte de la organización querellante, el Comité entiende que el objeto de la presente queja habría quedado resuelto tras la inclusión de la APSE en la tercera CCT. Observando, sin embargo, que se está a la espera de la homologación de la tercera CCT, el Comité espera que el Gobierno tomará las medidas necesarias para que la misma entre en vigor a la brevedad y confía en que ello contribuirá al desarrollo armonioso de las relaciones colectivas en el MEP.

Recomendación del Comité

1. 317. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, las cuales no requieren de un examen más detenido, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
2. El Comité espera que el Gobierno tomará las medidas necesarias para que la tercera convención colectiva firmada el 1.º de diciembre de 2020 entre en vigor a la brevedad y confía en que ello contribuirá al desarrollo armonioso de las relaciones colectivas en el Ministerio de Educación Pública (MEP).