Informe definitivo - Informe núm. 392, Octubre 2020

Caso núm. 3345 (Polonia) - Fecha de presentación de la queja:: 10-DIC-18 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega la exclusión por ley de los sindicatos distintos de aquellos que agrupan exclusivamente a enfermeras y parteras de la negociación de convenios colectivos que establezcan la remuneración para esta categoría de trabajadores, así como una discrepancia entre la formulación del Convenio núm. 98 y su traducción al polaco en lo que respecta al concepto de «contrato colectivo»

1. 909. La queja figura en una comunicación del Sindicato Independiente y Autónomo «Solidarność», de fecha 10 de diciembre de 2018.
2. 910. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 13 de mayo de 2019.
3. 911. Polonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 912. En su comunicación de fecha 10 de diciembre de 2018, la organización querellante denuncia la falta de una aplicación adecuada con arreglo a la legislación polaca del Convenio núm. 98 y de la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113). Declara que las disposiciones de estos instrumentos se aplican principalmente a través de normas contenidas en la Ley de Sindicatos de 1991 y, en algunos casos, mediante reglamentos especiales relativos a los principios de la consulta sobre los salarios de determinados grupos profesionales. En particular, a través del Reglamento del Ministerio de Salud, de 8 de septiembre de 2015, sobre las condiciones generales de los contratos para la prestación de servicios de atención de salud (el Reglamento) el legislador especificó las reglas para determinar los salarios de las enfermeras y parteras. El artículo 2, párrafo 4, apartado 1), del Reglamento establece que: «El proveedor de servicios [...] transfiere los contratos firmados y modificados junto con: 1) una copia del acuerdo concluido con los representantes de los sindicatos de enfermeras y parteras que agrupan exclusivamente a las enfermeras y parteras que desempeñan su actividad profesional en las instalaciones del proveedor de servicios, en la que se detalle la distribución mensual de los fondos destinados a la remuneración de las enfermeras y parteras a los que se hace referencia en el apartado 3, punto 1, teniendo en cuenta un incremento medio de la remuneración junto con otros componentes y derivados de 300 zlotis polacos por cada puesto de trabajo a tiempo completo o actividad equivalente a tiempo completo». Según la organización querellante, este artículo otorga el derecho exclusivo de negociar los salarios a los representantes de sindicatos de enfermeras y parteras que agrupan exclusivamente a las enfermeras y parteras que desempeñan su actividad profesional en el seno de un proveedor de servicios (el empleador en el sentido del Código del Trabajo), lo que significa que todos los demás sindicatos que operan en Polonia se ven privados de la posibilidad de influenciar las reglas relativas a la división y la cuantía de la remuneración para este grupo profesional, pese a que sus afiliados también incluyen a enfermeras y parteras contratadas por proveedores de servicios y están directamente interesadas en el objeto de las consultas. La organización querellante denuncia por tanto la exclusión por ley de las consultas sobre los aumentos salariales de las enfermeras y parteras a los representantes de sindicatos distintos del (que agrupa exclusivamente a enfermeras y parteras que desempeñan su actividad profesional contratadas por un empleador). La organización querellante sostiene que, a través de la actividad legislativa, el legislador contravino lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio núm. 98, que fomenta la negociación colectiva con miras a concluir convenios colectivos, y alega que el Reglamento favorece a un sindicato y discrimina, en lo que respecta al procedimiento de negociación de la remuneración, a otros sindicatos, incluidos los representativos, que operan legalmente en Polonia y agrupan, entre otros profesionales, a enfermeras y parteras. Por consiguiente, la organización querellante pidió al Ministerio de Salud en septiembre de 2018 que modificara dicho Reglamento, pero no se ha adoptado ninguna medida y la organización querellante no ha recibido respuesta alguna. Considera que el Reglamento debería modificarse de modo que no hubiera discriminación entre los sindicatos en cuanto al proceso de negociación de las remuneraciones y para asegurar una amplia participación de las organizaciones sindicales interesadas en las negociaciones salariares en el sector de la salud.
2. 913. Además, la organización querellante denuncia una discrepancia entre la formulación del artículo 4 del Convenio núm. 98 y su traducción al polaco. Mientras que el Convenio se refiere a los contratos colectivos, la versión en polaco limita este concepto a los convenios colectivos de trabajo, si bien son términos diferenciados en el ordenamiento jurídico de Polonia: los convenios colectivos de trabajo (uklady zbiorowe) son acuerdos concluidos con arreglo al Código del Trabajo y los contratos colectivos (porozumienia zbiorowe) son aquellos concluidos, por ejemplo, en virtud del Reglamento de 2015. Según la organización querellante, el Tribunal Supremo de Polonia señaló acertadamente este problema terminológico cuando consideró que la traducción al polaco sugiere que los convenios que han de suscribirse son convenios colectivos de trabajo, una noción menos amplia que la de los contratos colectivos, y que las versiones inglesa y francesa del Convenio son las que deberían constituir la base jurídica de todos los tipos de contratos colectivos concluidos entre las partes.
3. 914. La organización querellante también señala que la Recomendación núm. 113 prevé la colaboración con las organizaciones de trabajadores interesadas a fin de apoyar las consultas a nivel sectorial, como en el sector de la salud en este caso, y sostiene que la consulta y la colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como entre las propias organizaciones, deberían aplicarse sin hacer discriminación de ninguna clase y no deberían vulnerar ni la libertad sindical ni los derechos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, incluidos sus derechos de negociación colectiva. Si bien la Recomendación se refiere a la colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones en lo que respecta a las disposiciones legislativas, según la organización querellante, la regla también debería aplicarse a las negociaciones de servicios específicos del sector de la salud y en el lugar de trabajo con los representantes de todos los sindicatos interesados, puesto que la norma actual de la OIT establece el requisito de igualdad de trato entre las organizaciones sindicales interesadas en cuestiones relativas a la negociación salarial, tanto a nivel de empresa como a nivel superior.

B. Respuesta del Gobierno

1. 915. En su comunicación de fecha 13 de mayo de 2019, el Gobierno proporciona información sobre los antecedentes del caso, e indica que una crisis en el funcionamiento de la Comisión Tripartita de Asuntos Sociales y Económicos —la institución nacional de diálogo social intersectorial— coincidió con una protesta de las enfermeras y parteras a fin de obtener un aumento de remuneración, lo que llevó al Ministro de Salud a adoptar medidas a partir de principios de 2015 con el objetivo de alcanzar un acuerdo con este grupo de profesionales. De este modo, el Ministro mantuvo conversaciones con los representantes del Sindicato Nacional de Enfermeras y Parteras, el mayor sindicato de la profesión médica, que cuenta entre sus afiliados con 80 000 enfermeras y parteras de un total de 218 723 afiliados, y concluyó un acuerdo que sirvió de base para el proyecto de reglamento de 2015. Según el Gobierno, el Reglamento de 2015 se elaboró de conformidad con los requisitos legales pertinentes sobre la manera de celebrar consultas públicas, en particular salvaguardando los derechos de los sindicatos para expresar su opinión acerca de los proyectos de legislación en virtud del artículo 19 de la Ley de Sindicatos. También se celebraron las consultas públicas prescritas en la ley para la elaboración de un Reglamento de enmienda en octubre de 2015 y en agosto de 2018.
2. 916. El Gobierno informa asimismo de que las actividades del Ministerio de Salud —incluida la labor legislativa— están destinadas a reglamentar la cuestión de los salarios de las enfermeras y parteras de un modo que satisfaga todas las normas legales. Por consiguiente, el régimen previsto en los Reglamentos se elaboró a modo de una disposición especial y accesoria, específica para las enfermeras y parteras que desempeñaban su actividad profesional en las instalaciones de los proveedores de servicios, y tenía por objeto aumentar la remuneración de estas profesionales en un período de tiempo estrictamente definido. Como consecuencia de ello, el mecanismo previsto en el artículo 2, párrafo 4, apartado l), del Reglamento de 2015 podía aplicarse por última vez en julio de 2019 y, en virtud del Reglamento de 2018, el director del servicio pertinente de la Caja Nacional de Salud estaba obligado a presentar, a más tardar en julio de 2019, la cuantía de los fondos adicionales asignados a la atención de la salud prestada por enfermeras y parteras entre septiembre de 2018 y agosto de 2019. Asimismo, como resultado de la inclusión del artículo 4a en el Reglamento de 2018, se ha establecido la obligación de que los proveedores de servicios destinen, a partir del 1.º de julio de 2019, al menos 1 100 zlotis polacos de los fondos recibidos de la Caja Nacional de Salud a aumentar el salario básico de cada enfermera y partera que reúna las condiciones establecidas en esa disposición. Por consiguiente, cada enfermera y partera debería recibir el aumento en cuestión y dicho aumento, hasta la cuantía indicada, no es negociable con arreglo al procedimiento para la distribución de fondos transferidos para la atención de la salud que prestan enfermeras y parteras. Además, el Gobierno sostiene que, desde la entrada en vigor del Reglamento de 2018, la opción de aplicar el mecanismo previsto en el artículo 2, párrafo 4, apartado l), del Reglamento de 2015 se ha suprimido a todos los efectos. Adicionalmente, en junio de 2017 se aprobó una ley relativa a la manera de determinar el salario básico más bajo para determinados trabajadores empleados por entidades de atención de la salud. La ley de 2017 establece el salario básico más bajo para el personal sanitario, incluidas todas la enfermeras y parteras empleadas por entidades de atención de la salud, prevé el aumento gradual de los salarios básicos y dispone que el procedimiento para determinar la manera de aumentar los salarios está sujeto a negociaciones anuales entre el empleador (la entidad de atención de la salud) y los sindicatos del sector que estén autorizados a concluir convenios colectivos de trabajo.
3. 917. El Gobierno indica asimismo que el Ministerio de Familia, Trabajo y Políticas Sociales ha recordado periódicamente a los miembros del Consejo de Ministros la obligación de consultar a los interlocutores sociales en virtud de la legislación vigente. En diciembre de 2015, tras el establecimiento del Consejo de Diálogo Social, la Ministra remitió una carta a todos los miembros del Consejo de Ministros para informarles acerca del nuevo foro de consulta pública y de las nuevas responsabilidades en materia de consulta derivadas de su establecimiento. La Ministra también recordó que los derechos del Consejo de Diálogo Social no excluyen la obligación de recabar opiniones sobre los proyectos de propuestas y los proyectos de legislación de las organizaciones representativas de los interlocutores sociales en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Sindicatos y el artículo 16 de la Ley de Organizaciones de Empleadores. Después de que los interlocutores sociales pusieran de relieve las irregularidades relativas a las consultas sobre los proyectos de legislación, la Ministra de Familia, Trabajo y Políticas Sociales remitió una carta en marzo de 2017 a los miembros del Consejo de Ministros para recordarles la obligación de celebrar consultas con arreglo a la legislación vigente. Además, una vez que la Ministra asumió el cargo de Presidenta del Consejo de Diálogo Social, ésta pidió a los miembros del Consejo de Ministros que prestaran una atención particular al cumplimiento de lo dispuesto en la Ley del Consejo de Diálogo Social, que imponía una serie de obligaciones al Gobierno.
4. 918. El Gobierno concluye afirmando que el Reglamento en cuestión no discrimina a otros grupos profesionales del sistema de atención de salud ni a los sindicatos que son miembros de los sindicatos representativos a nivel nacional, ya que estas organizaciones pueden someter cuestiones de gran importancia pública o económica al Consejo de Diálogo Social con miras a expresar sus opiniones o iniciar negociaciones para alcanzar un acuerdo sobre un ámbito de aplicación personal y material concreto.

C. Conclusiones del Comité

1. 919. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega la exclusión por ley de los sindicatos distintos de aquellos que agrupan exclusivamente a enfermeras y parteras de la negociación de convenios colectivos que establezcan la remuneración para esta categoría de trabajadores, así como una discrepancia entre la formulación del Convenio núm. 98 y su traducción al polaco en lo que respecta al concepto de «contrato colectivo».
2. 920. El Comité toma nota en particular de que la organización querellante alega que el Reglamento de 2015, por el que se establecen las reglas para determinar los salarios de las enfermeras y parteras que trabajan en las instalaciones de los proveedores de servicios, no está en consonancia con el Convenio núm. 98, ya que otorga el derecho exclusivo de negociar convenios colectivos sobre la remuneración salarial de las enfermeras y parteras a los sindicatos que agrupan exclusivamente a esta categoría de trabajadoras. El Comité observa también que mientras la organización querellante alega que esto provoca favoritismo y un trato discriminatorio mediante la exclusión de otros sindicatos del proceso, pese a que tienen carácter representativo y cuentan entre sus afiliados con enfermeras y parteras empleadas por proveedores de servicios, el Gobierno sostiene que el Reglamento se elaboró tras la celebración de consultas públicas y que éste no discrimina a otros sindicatos —miembros de sindicatos representativos a nivel nacional— ya que estas organizaciones pueden someter cuestiones de gran importancia pública o económica al Consejo de Diálogo Social con miras a expresar sus opiniones o iniciar negociaciones para alcanzar un acuerdo sobre un ámbito de aplicación personal y material concreto. El Comité infiere de lo anterior que el asunto en cuestión se refiere a la determinación de los sindicatos que pueden participar en las negociaciones salariales en el sector de la salud con arreglo al Reglamento de 2015, en particular en lo que respecta a la remuneración de las enfermeras y parteras que desempeñan su actividad profesional en las instalaciones de los proveedores de servicios de atención de la salud. El Comité desea recordar a este respecto que los trabajadores y los empleadores deben poder constituir y afiliarse a las organizaciones de su elección y elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva. [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1359 ]. En caso de que el derecho de negociación colectiva sea una prerrogativa exclusiva del sindicato más representativo al nivel en que se desarrolla la negociación, la determinación de su carácter representativo debería hacerse en virtud de criterios objetivos y preestablecidos.
3. 921. El Comité observa también que hay diferencias de opinión entre la organización querellante y el Gobierno sobre si la disposición en cuestión del Reglamento de 2015 sigue siendo aplicable o si ha sido reemplazada en su totalidad por los actos legislativos posteriores. Por un lado, la organización querellante alega que el Reglamento es aplicable y pide que se modifique para permitir una amplia participación de los sindicatos interesados en las negociaciones salariares en el sector de la salud. Por otro lado, el Gobierno afirma que el régimen propuesto por el Reglamento de 2015 era una disposición accesoria destinada a aumentar la remuneración de las enfermeras y parteras que desempeñaban su actividad profesional en las instalaciones de los proveedores de servicios de atención de la salud en un período de tiempo estrictamente definido —hasta julio de 2019— y que, como resultado del Reglamento de 2018, se ha eliminado el mecanismo previsto en el artículo 2, párrafo 4, apartado l), objeto de controversia. Además, una ley de 2017 establece en la actualidad el salario mínimo para los proveedores de servicios de atención de la salud y afirma también que el procedimiento para determinar la manera de aumentar los salarios está sujeto a negociaciones anuales entre el empleador (la entidad de atención de la salud) y los sindicatos del sector que estén autorizados a concluir convenios colectivos de trabajo. Tomando debida nota de los avances legislativos de los que ha informado el Gobierno, el Comité confía en que la legislación actualmente en vigor permita a todos los trabajadores del sector de la salud, en particular las enfermeras y parteras, a elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva de salarios, tanto en el sistema general de salud como a nivel sectorial. El Comité espera que, en caso de que el derecho de negociación colectiva sea una prerrogativa exclusiva del sindicato más representativo a nivel de negociación, su carácter representativo se determine con arreglo a criterios objetivos y previamente determinados..
4. 922. Al tiempo que toma nota de que la organización querellante denuncia una discrepancia entre la formulación del Convenio núm. 98, que se refiere a los contratos colectivos, y su traducción al polaco, que menciona la noción más restringida de convenios colectivos de trabajo, el Comité considera que se trata de un asunto que corresponde al mandato de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y no proseguirá con el examen de este alegato.

Recomendación del Comité

1. 923. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • El Comité confía en que la legislación actualmente en vigor permita a los trabajadores del sector de la salud, en particular las enfermeras y parteras, a elegir libremente a sus representantes a los efectos de la negociación colectiva de salarios, tanto en el sistema general de salud como a nivel sectorial. El Comité espera que, en caso de que el derecho de negociación colectiva sea una prerrogativa exclusiva del sindicato más representativo al nivel en que se desarrolla la negociación, la determinación de su carácter representativo debería hacerse en virtud de criterios objetivos y preestablecidos.