Informe definitivo - Informe núm. 392, Octubre 2020

Caso núm. 3211 (Costa Rica) - Fecha de presentación de la queja:: 21-MAR-16 - Cerrado

Alegatos: injerencia de la autoridad reguladora de los servicios públicos en la aplicación de convenciones colectivas suscritas por empresas públicas

1. 519. La queja figura en comunicaciones de la Central Social Juanito Mora Porras (CSJMP), la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN), la Central del Movimiento de Trabajadores Costarricenses (CMTC) y la Confederación Unitaria de Trabajadores (CUT), de 21 de marzo y 28 de abril de 2016.
2. 520. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 11 de noviembre de 2016, 7 de agosto de 2017 así como 31 de enero y 27 de septiembre de 2019
3. 521. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 522. En sus comunicaciones de fechas 21 de marzo y 28 de abril de 2016, la CSJMP, la CTRN, la CMTC y la CUT indican que existen en el país empresas e instituciones públicas que prestan servicios tarifados y que están sometidas al control de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), tales como la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (en adelante «empresa de servicios portuarios»); la Refinadora Costarricense de Petróleo (en adelante «empresa petrolera») y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (en adelante «empresa de energía eléctrica»). Las organizaciones querellantes indican que dichas empresas, que operan bajo el sistema de aprobación de tarifas que se cobran al consumidor final y que son fijadas por la ARESEP, han suscrito convenciones colectivas con el Sindicato de Trabajadores de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (SITRAJAP), el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (SITRAPEQUIA) y el Sindicato Industrial de Trabajadores Eléctricos y de Telecomunicaciones (SITET) respectivamente y que, en dichas convenciones se acordaron beneficios de carácter económico que se financian a través de las tarifas.
2. 523. Las organizaciones querellantes indican que, el 9 de octubre de 2003, a raíz de un ajuste tarifario solicitado por la empresa de servicios portuarios, la ARESEP emitió la resolución núm. 3223, determinando que algunos gastos relacionados con la convención colectiva suscrita con el SINTRAJAP, entre ellos, el pago de licencias sindicales, contravenían el principio del servicio al costo y no tenían relación directa con la prestación del servicio, por lo cual no se iban a poder financiar con las tarifas. Las organizaciones querellantes indican que la empresa interpuso una demanda contencioso administrativa contra la resolución de la ARESEP pero que la misma fue rechazada en razón de que la Ley núm. 7593 (ley constitutiva de la ARESEP) le faculta a excluir gastos que contravengan el principio del servicio al costo, que no tengan relación directa con la prestación del servicio o que sean desproporcionados y excesivos. Las organizaciones querellantes han adjuntado una copia de una carta que envió el 18 de enero de 2016 la presidenta ejecutiva de la empresa al presidente del SINTRAJAP, indicando que, en virtud de la sentencia mencionada y de la resolución núm. 3223 de la ARESEP, se veía imposibilitada a otorgar las licencias sindicales contempladas en la convención colectiva.
3. 524. Las organizaciones querellantes indican que, si bien el antecedente de la empresa de servicios portuarios había generado mucha preocupación por las consecuencias que podía tener en perjuicio del derecho a la negociación colectiva, fue tomado por el movimiento sindical del país como un hecho aislado. Tanto es así que en todos los años transcurridos entre el 2003 y el 2015, la ARESEP no había vuelto a emitir ninguna resolución en los procedimientos de ajuste tarifario que implicara desconocimiento de gastos relacionados con convenciones colectivas vigentes en las empresas o instituciones reguladas. Las organizaciones querellantes manifiestan que, hasta el año 2015, la ARESEP autorizó sin inconveniente alguno, todos los gastos relacionados con convenciones colectivas de trabajo, por cuanto aceptaba que tales gastos formaban parte de los costos de producción que tienen las empresas e instituciones tarifadas.
4. 525. Las organizaciones querellantes indican, sin embargo, que, en el año 2015, a raíz de un ajuste tarifario solicitado por la empresa petrolera y la empresa de energía eléctrica, la ARESEP emitió una serie de resoluciones en las que determinó que los gastos de las convenciones colectivas no se iban a poder financiar con las tarifas que pagan los consumidores (resolución núm. 91 emitida el 21 de agosto de 2015 en relación a la empresa petrolera y resoluciones núms. 113, 114 y 115 emitidas el 20 de noviembre de 2015 en relación a la empresa de energía eléctrica). Las organizaciones querellantes indican que, en dichas resoluciones la ARESEP señaló que la ley núm. 7593 le faculta a excluir gastos que contravengan el principio del servicio al costo, que no tengan relación directa con la prestación del servicio o que sean desproporcionados y excesivos; y que, si bien las convenciones colectivas son contratos jurídicamente válidos, las convenciones colectivas en cuestión contenían cláusulas que entraban en abierta oposición al principio de servicio al costo y al principio de equilibrio financiero definido en dicha ley. Las organizaciones querellantes indican que, dado que las resoluciones tarifarias de la ARESEP son de acatamiento obligatorio, las empresas no pudieron dar cumplimiento a las obligaciones convencionales, lo cual trajo como consecuencia un vaciamiento del contenido económico de las convenciones colectivas. Las organizaciones querellantes indican que las empresas, por mandato de ley, no pueden generar utilidades económicas por la gestión de su actividad empresarial y que la única fuente con la que cuentan para poder financiar los costos de una convención colectiva, es a través de las tarifas que cobran, que son fijadas por la ARESEP.
5. 526. Las organizaciones querellantes alegan que la intervención de la ARESEP constituye un acto de injerencia que vulnera el derecho a la negociación colectiva. Las organizaciones querellantes indican además que, como consecuencia de las resoluciones de la ARESEP, la Contraloría General de la República ha desaprobado las partidas presupuestarias, destinadas al reconocimiento y pago de derechos económicos provenientes de convenciones colectivas, con lo cual, legalmente, las empresas públicas no pueden presupuestar los pagos necesarios para el cumplimiento de las convenciones colectivas. Las organizaciones querellantes indican que el SITET interpuso ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia un recurso de amparo en contra de las resoluciones núms. 113, 114 y 115 de 2015 de la ARESEP relativas a la empresa de energía eléctrica, alegando que con lo resuelto por esas instituciones se estaba violentando el artículo 62 de la Constitución Política (que otorga fuerza de ley a las convenciones colectivas) y el Convenio núm. 98. Según indican las organizaciones querellantes, la Sala Constitucional rechazó el recurso de amparo por tratarse de cuestiones que deben discutirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional, y no por medio de un amparo.
6. 527. Las organizaciones querellantes indican que las autoridades de la ARESEP habrían anunciado que la decisión de excluir de los ajustes tarifarios los gastos relativos a convenciones colectivas se aplicará para todas las futuras solicitudes tarifarias, pues en lo sucesivo dicho criterio formará parte de una política institucional encaminada a hacer valer el principio de «servicio al costo». Según las organizaciones querellantes, lo anterior permite concluir que la política de la ARESEP, una institución perteneciente al Estado, no está dirigida solamente a las empresas antes mencionadas sino a todas aquellas otras empresas donde hay convenciones colectivas firmadas y cuyas tarifas por venta de servicios se aprueban por parte de esa autoridad administrativa.

B. Respuesta del Gobierno

1. 528. En su comunicación de 11 de noviembre de 2016, el Gobierno constata que los temas que son objeto de la presente queja son asimismo objeto de una reclamación presentada por las mismas organizaciones querellantes en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT (se trata de una reclamación aún no examinada y en la cual se alegan además otros temas). En razón de lo anterior, el Gobierno solicita que los alegatos que son objeto de esta queja, es decir, lo relativo a la ARESEP, sea por consiguiente examinado en una sola causa.
2. 529. En sus comunicaciones de 11 de noviembre de 2016, 7 de agosto de 2017 así como 31 de enero y 27 de septiembre de 2019, el Gobierno transmite sus observaciones, así como las de la ARESEP y las empresas concernidas. La ARESEP indica que la ley núm. 7593 le faculta a excluir gastos que violen el principio de servicio al costo que no tengan relación directa con la prestación del servicio y que, a tal efecto, uno de los criterios que debe considerar la ARESEP para la fijación de precios, tarifas o tasas es el de eficiencia económica (artículo 31). Específicamente y de modo taxativo, el artículo 32, en sus incisos b) y c), señala que no se aceptarán como costos de las empresas reguladas «las erogaciones innecesarias o ajenas a la prestación del servicio público» y «las contribuciones, los gastos, las inversiones y deudas incurridas por actividades ajenas a la administración, la operación o el mantenimiento de la actividad regulada». En virtud de lo anterior, la ARESEP manifiesta que aquellos beneficios que no guarden relación directa con la prestación del servicio público no pueden ser cubiertos con tarifas y en última instancia trasladados al usuario.
3. 530. La empresa de servicios portuarios indica que, a partir de un detallado análisis técnico, la ARESEP reconsideró su posición respecto de los rubros relacionados con la convención colectiva y que, mediante la resolución núm. 780 del año 2012, la ARESEP aprobó que se incluyeran en las tarifas una serie de rubros de la convención colectiva.
4. 531. Por su parte, la empresa petrolera señala que la resolución núm. 91 de la ARESEP generó un problema interno en la empresa puesto que dejó sin contenido económico los pagos de ciertos compromisos adquiridos en el marco de la convención colectiva. La empresa petrolera indica que: i) apeló la resolución núm. 91 ante la junta directiva de la ARESEP y que el 31 de agosto de 2015 un grupo de abogados de la empresa petrolera presentó a título personal un recurso de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; y ii) con fecha 10 de junio de 2016, la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo mediante voto núm. 7998-2016 y anuló el contenido de la resolución núm. 91 en lo que se refiere a la exclusión del cálculo tarifario los gastos asociados a los beneficios de la convención colectiva. El Gobierno destaca que el voto de la Sala Constitucional núm. 7998 2016 ha permitido reiterar que en el país el instituto de la negociación colectiva se encuentra amparado por el ordenamiento jurídico y por las autoridades que tutelan el resguardo de derechos fundamentales de los trabajadores.
5. 532. La empresa petrolera indica asimismo que: i) en lo que respecta al recurso de apelación que había interpuesto ante la junta directiva de la ARESEP, el 23 de junio de 2017 dicha Junta emitió la resolución núm.155 indicando que estaba a la espera de que se resolvieran dos acciones de inconstitucionalidad que habían sido interpuestas el 18 de junio de 2016 por el diputado Sr. Otto Guevara Guth y el representante de la Cámara de Industrias, Sr. Enrique Egloff en relación a la convención colectiva, y ii) con respecto al estado de cumplimiento de lo resuelto por la Sala Constitucional mediante el voto núm. 7998 2016, el 18 de octubre de 2017, la ARESEP envió a la empresa petrolera una carta indicando que aún estaba revisando la información que había recibido de la empresa petrolera en relación a la contabilización de los gastos de la convención colectiva que debían de añadirse a las tarifas.
6. 533. En lo que respecta al caso de la empresa de energía eléctrica, ésta manifiesta que, como consecuencia de lo resuelto por la ARESEP, no pudo dar cumplimiento a las obligaciones convencionales, con las consecuencias que eso conlleva, refiriéndose a un vaciamiento del contenido económico de la convención colectiva.

C. Conclusiones del Comité

1. 534. El Comité observa que, en la presente queja, las organizaciones querellantes alegan injerencia de la ARESEP en la aplicación de convenciones colectivas suscritas por empresas públicas. Las organizaciones querellantes se refieren concretamente a resoluciones emitidas por la ARESEP en 2003 y 2015, en las que no autorizó a tres empresas públicas a incluir en sus costos de producción, y por ende en las tarifas que cobran por los servicios que brindan, gastos que, según su consideración, no tenían relación con la prestación del servicio público, entre éstos, los gastos necesarios para cumplir con las obligaciones que emanan de convenciones colectivas.
2. 535. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que: i) en una resolución emitida en 2003, la ARESEP excluyó del ajuste tarifario solicitado por la empresa de servicios portuarios los gastos relacionados con varios de los beneficios acordados en la convención colectiva suscrita con el SINTRAJAP; ii) en 2015, la ARESEP emitió una serie de resoluciones en las que excluyó del ajuste tarifario solicitado por la empresa petrolera y la empresa de energía eléctrica, gastos relacionados con las convenciones colectivas suscritas con el SITRAPEQUIA y el SITET respectivamente; iii) en dichas resoluciones, la ARESEP señaló que está facultada por ley a excluir gastos que contravengan el principio del servicio al costo, que no tengan relación directa con la prestación del servicio o que sean desproporcionados y excesivos; iv) como consecuencia de lo resuelto por la ARESEP, la Contraloría General de la República desaprobó las partidas presupuestarias destinadas al pago de derechos económicos provenientes de convenciones colectivas, y v) la empresa de servicios portuarios interpuso una demanda contencioso administrativa en contra de la resolución núm. 3223 de 2003 de la ARESEP pero fue rechazada (la justicia contencioso administrativa consideró que la ARESEP estaba facultada por ley a excluir gastos que no tenían relación directa con la prestación del servicio) y el SITET interpuso un recurso de amparo en contra de las resoluciones núms. 113, 114 y 115 de 2015 de la ARESEP, el cual fue asimismo rechazado (la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia determinó que se trataba de una cuestión que debería de discutirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional, y no por medio de un amparo).
3. 536. Al respecto, el Comité toma nota de que: i) la ARESEP indica que la ley núm. 7593 le faculta a excluir gastos que violen el principio de servicio al costo que no tengan relación directa con la prestación del servicio; ii) la empresa de servicios portuarios indica que la ARESEP reconsideró su posición respecto de los rubros relacionados con la convención colectiva y que, en la resolución núm. 780 emitida en 2012, la ARESEP aceptó incluir en las tarifas una serie de rubros de la convención colectiva; iii) la empresa petrolera y la empresa de energía eléctrica señalan que las resoluciones de la ARESEP le generaron problemas internos puesto que no le permitieron cumplir con las convenciones colectivas suscritas; iv) la empresa petrolera interpuso, ante la junta directiva de la ARESEP, un recurso de apelación en contra de la resolución núm. 91 de 2015 de la ARESEP; y un grupo de abogados de la empresa petrolera presentó a título personal un recurso de amparo en relación a dicha resolución ante la Sala Constitucional; v) dicho recurso de amparo fue declarado con lugar mediante el voto núm. 7998-2016 y en consecuencia, quedó nula la resolución núm. 91 de 2015 de la ARESEP; vi) unos días después de que el recurso de amparo fuera declarado con lugar, un diputado y el representante de la Cámara de Industrias presentaron dos acciones de inconstitucionalidad en relación a la convención colectiva de la empresa petrolera, y vii) la junta directiva de la ARESEP resolvió que iba a esperar a que dichas acciones de inconstitucionalidad fueran resueltas para pronunciarse en relación al recurso de apelación que había sido interpuesto por la empresa petrolera en contra de la resolución núm. 91 de 2015.
4. 537. El Comité observa que las resoluciones de la ARESEP fueron objeto de recursos interpuestos por las empresas públicas y/o por las organizaciones sindicales. En relación a la empresa de servicios portuarios, de las informaciones proporcionadas se desprende que: i) la demanda contencioso administrativa presentada por la empresa en contra de la resolución núm. 3223 de 2003 de la ARESEP fue rechazada, y ii) si bien, en 2012 la ARESEP aceptó que se incluyeran en las tarifas varios rubros relativos a la convención colectiva, sigue habiendo rubros, tales como las licencias sindicales, que continuarían estando excluidos de las tarifas.
5. 538. En cuanto a la empresa de energía eléctrica, el Comité observa que, el recurso de amparo presentado por el SITET en contra de las resoluciones núms. 113, 114 y 115 de 2015 de la ARESEP fue rechazado por la Sala Constitucional por tratarse de cuestiones que deberían de discutirse en la vía administrativa o jurisdiccional y no por medio de un amparo. El Comité no cuenta con ninguna otra información al respecto.
6. 539. Por otro lado, el Comité observa que, según indican el Gobierno y la empresa petrolera, el recurso de amparo presentado por un grupo de abogados de la empresa en contra de la resolución núm. 91 de 2015 de la ARESEP, fue declarado con lugar mediante el voto núm. 7998 2016 y fue anulada la mencionada resolución de la ARESEP. El Comité observa que, en dicho voto, la Sala Constitucional señaló que la ARESEP se había extralimitado en sus competencias y funciones al desconocer las normas de una convención colectiva que se encontraba vigente y homologada por el Ministerio de Trabajo. La Sala Constitucional destacó asimismo que los beneficios de la convención colectiva habían sido excluidos por la ARESEP con base en un análisis tarifario y no presupuestario y que la ARESEP no había tomado en consideración que los gastos que había excluido eran producto de una convención colectiva, a la cual, la Constitución Política otorga fuerza de ley.
7. 540. El Comité observa que, según se desprende de la información disponible en el portal web de la Corte Suprema: i) en una resolución de fecha 18 de diciembre de 2017, la Sala Constitucional dispuso que la ARESEP debía posponer la implementación del voto núm. 7998 2016 hasta tanto se resolvieran las acciones de inconstitucionalidad que habían sido interpuestas en relación a la convención colectiva de la empresa petrolera; ii) el 22 de mayo de 2019 la Sala Constitucional se pronunció en relación a dichas acciones de inconstitucionalidad y emitió el voto núm. 9226 2019, mediante el cual anuló por inconstitucionales once cláusulas de la convención colectiva de la empresa petrolera 2011-2012, y iii) los beneficios declarados inconstitucionales incluyen, entre otros, subsidios de transporte y alimentación así como el servicio de odontología para el núcleo familiar del trabajador. El Comité observa que en el voto núm. 9226 2019, la Sala Constitucional señaló que los beneficios antes mencionados violentaban los principios de razonabilidad de la norma, igualdad, legalidad y austeridad en el gasto de los recursos públicos. La Sala Constitucional también indicó que algunos de los beneficios declarados inconstitucionales ya habían sido eliminados en la convención renegociada para el período 2016-2019.
8. 541. El Comité recuerda que es aceptable que en el proceso de negociación la parte empleadora que represente a la administración pública recabe el dictamen del Ministerio de Finanzas o de un órgano económico-financiero que controle las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos. El Comité ha considerado asimismo que el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir o limitar el cumplimiento de convenios colectivos que hayan previamente negociado los organismos públicos, no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1491 y 1484].
9. 542. De lo anterior pareciera desprenderse que, si bien la Sala Constitucional acogió el recurso de amparo presentado por los abogados de la empresa petrolera y anuló la resolución núm. 91 de 2015 de la ARESEP, varios artículos de la convención colectiva habrían sido anulados por la Sala Constitucional a raíz de la interposición de las dos acciones de inconstitucionalidad. Con base en lo anterior, el Comité pide nuevamente al Gobierno, tal como lo hizo recientemente en el marco del caso núm. 3243, examinado en octubre de 2019 [véase 391.er informe, párrafos 171-190], que tome las medidas necesarias inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para que en el futuro las autoridades den preferencia, en la medida de lo posible, a los mecanismos de negociación colectiva a la hora de evaluar cuestiones de interés público en relación con los beneficios económicos de las cláusulas de convenios colectivos del sector público.
10. 543. El Comité recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la OIT está a su disposición en relación con las cuestiones planteadas en este caso.

Recomendación del Comité

1. 544. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • El Comité pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para que en el futuro las autoridades den preferencia, en la medida de lo posible, a los mecanismos de negociación colectiva a la hora de evaluar cuestiones de interés público en relación con los beneficios económicos de las cláusulas de convenios colectivos del sector público. El Comité recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la OIT está a su disposición en relación con las cuestiones planteadas en este caso.