Informe definitivo - Informe núm. 391, Octubre 2019

Caso núm. 3266 (Guatemala) - Fecha de presentación de la queja:: 20-FEB-17 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que la exigencia para las organizaciones sindicales de obtener un número de identificación tributaria atenta contra los principios de libre sindicalización, ya que se habilita a las autoridades administrativas a conocer y controlar de manera excesiva las actividades y administración interna de los sindicatos

1. 303. La queja figura en una comunicación del Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) de fecha 20 de febrero de 2017.
2. 304. El Gobierno envió su respuesta por dos comunicaciones de 20 de diciembre de 2017 y 3 de mayo de 2019.
3. 305. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 306. En su comunicación de 20 de febrero de 2017, el MSICG alega que mediante la exigencia de proporcionar un número de identificación tributaria (NIT) para la apertura de cuentas en el sistema bancario y para la deducción de los impuestos sobre las donaciones realizadas a los sindicatos se habilita a las autoridades tributarias a conocer y controlar de manera excesiva las actividades y la administración interna de las organizaciones sindicales, lo cual es contrario al derecho de las organizaciones sindicales de organizar libremente su administración y sus actividades sin injerencia.
2. 307. La organización querellante indica que durante muchos años los órganos de control de la OIT cuestionaron al Estado guatemalteco por la existencia de un sistema de supervigilancia sobre los sindicatos derivado de la obligación de los mismos de rendir cuentas sobre la administración de sus recursos anualmente a la Dirección General del Trabajo. Las observaciones de la OIT dieron lugar a la aprobación en 2001 de una serie de reformas al Código del Trabajo, que, si bien no eliminaron por completo la supervigilancia sobre los sindicatos, aliviaron momentáneamente la presión ejercida sobre ellos. Sin embargo, la administración tributaria no tardó en suplir esta supervigilancia, y comenzó a exigir a las organizaciones sindicales el NIT, para el traslado de las cuotas sindicales de sus miembros, lo cual implicaba: i) la contratación de un contador para realizar las inscripciones pertinentes ante el registro tributario; ii) la autorización de libros distintos y la emisión de comprobantes distintos a los previstos por el Código del Trabajo, y iii) el sometimiento de los sindicatos a los controles tributarios de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Dicha práctica fue objeto de una denuncia ante el Comité de Libertad Sindical, el cual formuló sus recomendaciones en el marco del caso núm. 2259. La organización querellante indica que, si bien el Gobierno no cumplió con las recomendaciones formuladas en el marco del mencionado caso, se dejó de exigir a los sindicatos, en la práctica, el sometimiento a los controles tributarios antes mencionados.
3. 308. No obstante, la organización querellante denuncia que recientemente se comenzó a exigir a los sindicatos su NIT para la apertura de cuentas en el sistema bancario, lo cual tiene una incidencia en el manejo y la conservación de los fondos de las organizaciones sindicales. Adicionalmente, manifiesta que el decreto núm. 10-2012 y el acuerdo gubernativo núm. 223-2013 impusieron la exigencia legislativa de proporcionar un NIT para proceder a la deducción de los impuestos sobre las donaciones realizadas a los sindicatos. La organización querellante manifiesta que para la asignación del NIT, la SAT exige el sometimiento de los sindicatos a los controles tributarios (artículo 19 del decreto núm. 6-91 (Código Tributario)). Indica a este respecto que el artículo 30 del Código Tributario crea la obligación para «toda persona individual o jurídica, incluyendo al Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas» de proporcionar a los funcionarios de la SAT «información sobre actos, contratos, actividades mercantiles, profesionales o de cualquier naturaleza, con terceros, que sea requerida a efecto de verificar la determinación o generación de tributos» y que, por lo tanto, las mencionadas facultades permitirían la revisión por la administración tributaria de decisiones de la asamblea, los estatutos, los acuerdos del comité ejecutivo y las cuentas del sindicato.
4. 309. La organización querellante manifiesta que la normativa anterior al decreto núm. 10-2012 y al acuerdo gubernativo núm. 223-2013 siempre estableció la exoneración de tributos para las organizaciones sindicales, la posibilidad para los afiliados de deducir sus cotizaciones ordinarias y extraordinarias del impuesto sobre la renta proveniente de sus donaciones y aportaciones, aclarando que constituye un derecho subjetivo de los interesados de reportarlo y reivindicar su deducción o de no hacerlo. Además manifiesta que, al someter a los sindicatos a los controles tributarios, éstos se ven sometidos tanto a las exigencias previstas en el Código del Trabajo como a las exigencias previstas por la legislación tributaria, lo cual es contrario al artículo 210 del Código del Trabajo que establece que los sindicatos no están sujetos a obligaciones tributarias, y que además se aparta del principio de especialidad, siendo que es el Código del Trabajo quien rige el accionar de los sindicatos y sus relaciones con los afiliados.
5. 310. Por último, la organización querellante denuncia la ausencia de recursos contra la acción fiscalizadora de la SAT, en virtud de las atribuciones que la legislación le confiere a la mencionada institución, y manifiesta que las organizaciones sindicales concernidas no pueden oponer resistencia a la misma, ya que existe un sistema de sanciones administrativas y penales susceptibles de permitir el allanamiento de sedes sindicales, el secuestro de todos los registros físicos y electrónicos, archivos, equipos de cómputo y demás documentación relacionada con sus actividades (artículos 69 y 71 del Código Tributario y artículo 358, D), del Código Penal).

B. Respuesta del Gobierno

1. 311. En sus comunicaciones de fechas 20 de diciembre de 2017 y 3 de mayo de 2019, el Gobierno refiriéndose a la exigencia para las organizaciones sindicales de presentar un NIT, indica que: i) de conformidad con el artículo 120 del Código Tributario, todos los contribuyentes y responsables están obligados a inscribirse en la Administración Tributaria, antes de iniciar sus actividades afectas; ii) a la fecha, la mayoría de sindicatos legalmente constituidos en el país se encuentran inscritos al registro de contribuyentes para poder cumplir con las obligaciones tributarias (acreditamiento de la cuota sindical), o aún, para ser acreedores de donaciones, bienes o servicios nacionales o extranjeros, puesto que sin el NIT estas organizaciones no podrían ser beneficiarias de lo antes indicado; iii) a la fecha, las organizaciones sindicales inscritas al Registro Tributario Unificado no han presentado oposición alguna para su inscripción, dado que cumplen con los requisitos establecidos, haciendo constar que el trámite es gratuito y quienes han solicitado la exención de los diferentes impuestos que la ley les concede, les ha sido otorgada mediante la resolución correspondiente; iv) en el presente caso, la renuencia del MSICG a inscribirse a la SAT obedece a que dicha organización carece de personería jurídica propia, a pesar de que se le requirió la documentación que acredite su conformación legal y nombramiento de su representante legal ante el Registro de Sindicatos del Ministerio de Trabajo y Previsión Social; v) la SAT no pretende obstaculizar y/o fiscalizar la actividad sindical, toda vez que el control y vigilancia sindical no es competencia de la institución; vi) el NIT es una obligación tributaria, establecida en el ordenamiento jurídico guatemalteco para toda persona, sea individual o jurídica, que realice diligencias ante la SAT, con el fin de dar transparencia al manejo de fondos, y vii) en virtud del artículo 8 del Convenio núm. 87, las organizaciones sindicales están obligadas a respetar la legalidad, y el Comité de Libertad Sindical ha declarado anteriormente que las cuestiones relativas a la legislación tributaria general no son de competencia del Comité, a menos que dicha legislación sea utilizada en la práctica para inferir en las actividades sindicales.

C. Conclusiones del Comité

1. 312. El Comité toma nota de que, en la presente queja, la organización querellante alega que la exigencia para las organizaciones sindicales de obtener un NIT para la apertura de cuentas bancarias y para proceder a la deducción de impuestos sobre las donaciones realizadas a los sindicatos, implica en la práctica el sometimiento de las mismas a los controles tributarios de la SAT, lo cual es contrario al derecho de las organizaciones sindicales de organizar libremente su administración y sus actividades sin injerencia por parte de las autoridades. El Comité toma nota también de que la organización querellante afirma que, en el marco del caso núm. 2259, el Comité de Libertad Sindical ya había emitido recomendaciones relativas al control tributario sobre las organizaciones sindicales pero que la necesidad de obtener un NIT para la apertura de cuentas bancarias y la deducción de los impuestos sobre las donaciones realizadas a los sindicatos, surgen como elementos nuevos que deben ser examinados por el Comité.
2. 313. El Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante según los cuales: i) la asignación del NIT requiere del sometimiento de los sindicatos a los contrales tributarios; ii) el decreto núm. 10-2012 y el acuerdo gubernativo núm. 223-2013 establecen la exigencia de proporcionar el NIT a fin de deducir los impuestos sobre las donaciones realizadas a los sindicatos; iii) el artículo 30 del Código Tributario crea la obligación de proporcionar a los funcionarios de la SAT información sobre actos, contratos, actividades mercantiles y profesionales con terceros, incluyendo la percepción de las cuotas sindicales, las donaciones de terceros y todo gasto superior a 100 quetzales, los cuales al ser deducibles de impuestos sobre la renta, están sujetos a fiscalización por parte de la autoridad administrativa; iv) el poder fiscalizador de la SAT se extendería a la revisión de las decisiones de la asamblea, los estatutos, los acuerdos del comité ejecutivo y las cuentas del sindicato, de forma que esta institución ejercería de facto la supervisión y el control de los sindicatos; v) el artículo 225 del Código del Trabajo, de conformidad con toda la legislación anterior al decreto núm. 10-2012 y al acuerdo gubernativo núm. 223-2013, establece una exoneración de impuestos sobre la renta para las organizaciones sindicales; vi) los sindicatos, al tener que someterse a los controles tributarios y a las obligaciones del Código del Trabajo, se ven sometidos a un doble control, y vii) en virtud de las atribuciones que la legislación le confiere a la SAT, las organizaciones sindicales concernidas no pueden oponer resistencia a su acción fiscalizadora considerando que existe un sistema de sanciones administrativas y penales susceptible de permitir, entre otras, el allanamiento de sedes sindicales y el secuestro de registros en virtud del Código Tributario y Penal.
3. 314. El Comité observa que el Gobierno, por su parte, indica que: i) a fines de transparencia en el manejo de fondos, el artículo 120 del Código Tributario establece que todos los contribuyentes y responsables están obligados a inscribirse a la Administración Tributaria; ii) la mayoría de los sindicatos legalmente constituidos en el país se encuentran inscritos al registro de contribuyentes con miras al cumplimiento de sus obligaciones tributarias, o bien, para ser acreedores de donaciones, bienes o servicios nacionales o extranjeros; iii) hasta la fecha las organizaciones sindicales inscritas al Registro Tributario Unificado no han presentado oposición alguna a su inscripción, dado que cumplen con los requisitos de inscripción y se les han concedido las exenciones sobre los diferentes impuestos que la ley les concede, y iv) la renuencia del MSICG a inscribirse a la SAT obedece a que dicha organización carece de personería jurídica propia, pese a que se le requirió la documentación que acredite su conformación legal y nombramiento de su representante legal ante el Registro de Sindicatos del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
4. 315. En relación con el caso núm. 2259 (cerrado) mencionado por la organización querellante, el Comité recuerda que, en su último seguimiento del caso, al tomar nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en cuanto a la alegada supervigilancia e injerencia del Estado en el manejo de los fondos sindicales, el Comité concluyó que no había habido ningún caso de injerencia de las autoridades públicas en los asuntos financieros de los sindicatos [véase 348.º informe, caso núm. 2259, noviembre de 2007], motivo por el cual el Comité no prosiguió con el examen de este alegato.
5. 316. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega la existencia de dos elementos nuevos en comparación con la situación ya examinada por el Comité en el marco del caso núm. 2259, a saber: i) la exigencia práctica de solicitar el NIT a fin de proceder a la apertura de cuentas bancarias, y ii) la exigencia legislativa de proporcionar el NIT para obtener las exenciones de las donaciones efectuadas a las organizaciones sindicales, en virtud del decreto núm. 10-2012 y al acuerdo gubernativo núm. 223-2013. El Comité constata, sin embargo, que los alegatos formulados por la organización querellante se limitan a indicar que, en el marco de la situación descrita, los poderes de la autoridad tributaria podrían constituir un riesgo potencial para las organizaciones sindicales y que la queja no contiene ningún alegato concreto de que la Superintendencia de Administración Tributaria estaría ejerciendo una supervigilancia o se estaría injiriendo en la gestión interna de las organizaciones sindicales. Recordando que las cuestiones relativas a la legislación tributaria general no son de su competencia, a menos que dicha legislación sea utilizada en la práctica para interferir en actividades sindicales [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 28] y ante la ausencia de alegatos concretos de injerencia en las actividades sindicales, el Comité no proseguirá con el examen de este caso.

Recomendación del Comité

1. 317. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detallado.