Informe provisional - Informe núm. 383, Octubre 2017

Caso núm. 3185 (Filipinas) - Fecha de presentación de la queja:: 05-FEB-16 - Activo

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que se han producido ejecuciones extrajudiciales de tres dirigentes sindicales y denuncian que el Gobierno no ha investigado adecuadamente estos casos ni ha puesto a los culpables a disposición de la justicia. Estas organizaciones alegan además el uso de amenazas y tentativas de homicidio contra un cuarto dirigente sindical y su familia, que se vieron obligados a esconderse, y denuncian que el Gobierno no ha investigado adecuadamente este caso ni ha protegido a las víctimas. El hecho de no investigar las quejas ni procesar a los culpables ha agravado el clima de impunidad, violencia e inseguridad, lo que ha tenido un efecto perjudicial en el ejercicio de los derechos sindicales

1. 538. El Comité examinó por última vez este caso en su reunión de octubre de 2016, y en esa ocasión presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 380.º informe, párrafos 811 a 858, que el Consejo de Administración aprobó en su 328.ª reunión (noviembre de 2016)].
2. 539. El Gobierno envió observaciones adicionales en comunicaciones de fechas 3 de abril y 2 de octubre de 2017.
3. 540. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 541. En su reunión de noviembre de 2016, a la luz de las conclusiones provisionales del Comité, el Consejo de Administración aprobó las siguientes recomendaciones:
   • a) tomando nota de los numerosos esfuerzos realizados por el Gobierno en los últimos años para luchar contra la impunidad, el Comité pide al Gobierno que siga manteniéndole informado de las medidas adoptadas y previstas para garantizar un clima de justicia y seguridad para los sindicalistas en Filipinas, y más concretamente, a que suministre información relativa al establecimiento de un equipo tripartito de validación para el presente caso, su funcionamiento y las conclusiones de sus trabajos;
   • b) al tiempo que aprecia que se haya encomendado al Órgano de Control Tripartito Regional XI de la ciudad de Davao la tarea de recabar más información sobre los asesinatos de los tres dirigentes sindicales, Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera y Kagi Alimudin Lucman, con el fin de que la Comisión Interinstitucional los revise por segunda vez, confía en que se pondrán en conocimiento del grupo técnico de trabajo de la IAC las conclusiones del Comité y pide al Gobierno que lo mantenga informado: i) de los resultados de la segunda revisión de la IAC y, en caso de que resulten definitivamente excluidos como ejecuciones extrajudiciales, de las razones exactas que lo explican; ii) de las resoluciones dictadas por el NTIPC sobre las tres ejecuciones extrajudiciales, y iii) del resultado de la verificación tripartita del asesinato del Sr. Lucman;
   • c) el Comité espera que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para garantizar que, con independencia de la cooperación de los familiares de las víctimas, la investigación y el proceso judicial relativos a todas las ejecuciones extrajudiciales avancen satisfactoriamente y sin demora, a fin de identificar, procesar y condenar a los culpables para evitar la repetición de casos como éstos. Pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • d) en relación con los intentos de asesinato del dirigente sindical Carlos Cirilo y las amenazas contra él, el Comité invita al Gobierno y a las organizaciones querellantes a que proporcionen toda información adicional a su alcance. El Comité pide al Gobierno que garantice la observancia en el futuro del principio enunciado en sus conclusiones, confía en que el Gobierno adoptará medidas para agilizar la investigación y la instrucción judicial de este caso, y le solicita que lo mantenga informado al respecto, y
   • e) el Comité llama especialmente la atención del Consejo de Administración sobre el carácter grave y urgente de este caso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 542. En sus comunicaciones de fechas 3 de abril y 2 de octubre de 2017, el Gobierno facilita información general sobre las medidas adoptadas e información actualizada sobre los casos en curso.
2. 543. En el caso del Sr. Antonio Petalcorin, el Gobierno indica, en su comunicación de fecha 3 de abril de 2017, que el presunto autor ya ha sido identificado como Jay-Jay Gascon Vallesteros (declaración jurada formulada por el Sr. Capistrano III el 28 de agosto de 2013). La Policía Nacional de Filipinas (PNP) actuó en coordinación con la familia de la víctima, concretamente, con su mujer y su hija, para interponer una demanda contra el sospechoso. Pese a los esfuerzos invertidos para convencerles, los mencionados miembros de la familia siguieron negándose a cooperar. No se conoce el motivo de su falta de interés. Además, la familia de Antonio Petalcorin siempre está fuera del país. La PNP ha seguido trabajando en la investigación del caso; ha llevado ya a cabo una investigación y ha emprendido ulteriores investigaciones de seguimiento. No obstante, en dichas investigaciones ha incidido negativamente la falta de cooperación de la familia de las víctimas, dificultando la recopilación de pruebas. El Órgano de Control Tripartito Regional XI (RTMB-XI) recomendó, como posible solución, que determinados miembros del RTMB-XI hablaran personalmente con la familia del Sr. Petalcorin en cuanto hubieran vuelto al país y estuvieran disponibles. El RTMB-XI recomienda asimismo que se prosigan las investigaciones y que la PNP facilite periódicamente al RTMB-XI información actualizada sobre el caso. En su comunicación de fecha 2 de octubre de 2017, el Gobierno indica que fueron presentadas acusaciones de asesinato el 8 de marzo de 2017 contra los sospechosos identificados como Jay-Jay Gascon Vallesteros y Armie Zerudo Escandor con expediente NPS núm. XI-02-INV-17-b-0258.
3. 544. Conforme a la información actualizada sobre el asesinato de Antonio Petalcorin facilitada por el Gobierno en febrero de 2017, la Oficina del Defensor del Pueblo de Mindanao comunicó, el 16 de enero de 2017, que la denuncia por falta grave presentada por el Sr. Petalcorin contra el director del Consejo para la Regulación y Concesión de Licencias del Transporte por Tierra de Davao (LTFRB), Sr. Benjamin Go, el Sr. Carlos Cirilo y la Sra. Annie Cirilo fue desestimada el 19 de noviembre de 2013 por falta de causa probable y, por tanto, falta de pruebas sustanciales.
4. 545. En el caso del Sr. Emilio Rivera, el Gobierno señala que ya se había presentado una denuncia contra el acusado, Baltazar «Bobby» Namoc Mantica, quien tiene una orden de detención vigente. No obstante, al día de hoy el acusado sigue en libertad. Se ha seguido recabando información para tratar de localizar al acusado. El RTMB-XI recomendó que siga recabándose información en ese sentido y que la PNP presente regularmente información al RTMB-XI sobre el caso.
5. 546. Conforme a la información actualizada facilitada por el Gobierno en febrero de 2017, la PNP trabajó intensamente en la investigación del asesinato del Sr. Rivera, y, de hecho, el acusado ya ha sido identificado. El mismo sospechoso fue imputado por delito de asesinato, registrado con referencia caso penal núm. 74-993-13-13, caso actualmente archivado en la subdivisión 6, 11.ª región judicial del Tribunal Regional de Primera Instancia de Davao.
6. 547. En el caso del Sr. Kagi Lucman, el Gobierno se remite a un informe anterior de la PNP en el que se señala que se ha intentado entablar diálogo con la familia de la víctima y con posibles testigos a fin de obtener nuevos datos o información que puedan ayudar a esclarecer las investigaciones, pero dichas pesquisas han resultado inútiles. Según parece, huyeron y no se les ha podido localizar. Las investigaciones posteriores han confirmado que la esposa de la víctima se encuentra en Riad (Arabia Saudita), y la otra víctima y posible testigo del asesinato, Mohmaden Ayunan Aloy, se encuentra en paradero desconocido.
7. 548. En el caso del Sr. Carlos Cirilo, el Gobierno señala que se efectuaron investigaciones para localizar a posibles testigos que pudieran saber algo acerca del incidente relativo al lanzamiento de una granada a la residencia de la víctima. Pero todavía no se han encontrado testigos que puedan facilitar información. Por otra parte, el Sr. Cirilo se mudó a otra residencia tras el incidente. La PNP continúa realizando esfuerzos para investigar el caso; ya ha llevado a cabo una investigación y ha emprendido ulteriores investigaciones de seguimiento. No obstante, en dichas investigaciones ha incidido negativamente que no hayan podido encontrarse testigos que faciliten información sobre el incidente, dificultando la recopilación de pruebas. El RTMB-XI recomendó que se prosigan las investigaciones de seguimiento y que la PNP facilite periódicamente al RTMB-XI información actualizada sobre el caso.
8. 549. El Gobierno añade que la PNP aclaró que al Sr. Cirilo no se le denegó escolta policial. La policía señaló que comprobaría sus archivos para determinar si el Sr. Cirilo había presentado una solicitud de escolta policial. En caso afirmativo, la policía comprobará los motivos de su denegación con arreglo a las directrices para proporcionar protección policial. Si no se presentó tal solicitud, ese podría ser el motivo que explicaría por qué el Sr. Cirilo no recibió protección policial.
9. 550. El Gobierno reitera que todos los casos anteriormente mencionados se están tramitando e investigando con arreglo a los procedimientos ordinarios que se aplican en la investigación y los enjuiciamientos penales. Así, que se disponga de informes depende en gran medida de las investigaciones policiales y de los procedimientos judiciales ordinarios, cuyo avance puede verse afectado por la falta de testigos directos. Conforme a la información actualizada facilitada por el Gobierno en febrero de 2017, la PNP señala que en las investigaciones de los casos anteriores incide negativamente la falta de cooperación de la familia. Pese a la dificultad para la sustentación de las causas, la PNP está trabajando con ahínco en las investigaciones de seguimiento de dichos casos.
10. 551. Por último, el Gobierno indica, en su comunicación de fecha 2 de octubre de 2017, que el Departamento de Trabajo y Empleo, junto con la Oficina Nacional de la OIT en Filipinas y con el apoyo del Sistema Generalizado de Preferencias Plus, ha iniciado un proyecto de cooperación técnica de dos años en libertad sindical y negociación colectiva, cuyo objetivo es mejorar aún más el ambiente y la capacidad de los socios tripartitos para una mejor implementación y aplicación del derecho a la libertad sindical y negociación colectiva en Filipinas, guiados por objetivos estratégicos específicos. El 13 de septiembre de 2017 se realizó en Manila la jornada de lanzamiento de dicho proyecto tripartito, en el que se reunieron alrededor de 100 interlocutores sociales y tripartitos, especialmente los organismos gubernamentales interesados, para debatir y acordar estrategias para mejorar la aplicación de los principios de la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva basados en los convenios clave ratificados por Filipinas (es decir: los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT). Parte de la actividad fue la firma ceremonial por parte de los socios tripartitos del «Manifiesto tripartito de compromiso y esfuerzo colectivo para sostener la observancia y el mejoramiento adicional de la aplicación de los principios de libertad de sindical y negociación colectiva», que compromete a los socios tripartitos a promover y proteger los derechos de los trabajadores en todo momento, de conformidad con los principios fundamentales de la libertad sindical y la negociación colectiva, con miras a, entre otros objetivos, armonizar la legislación y la práctica nacionales con estos principios; formular y adoptar un plan de acción nacional con áreas y estrategias de resultados clave identificadas para mejorar aún más la aplicación de estos principios en Filipinas; colaborar y trabajar activamente hacia la implementación del plan de acción nacional, y esforzarse por lograr de manera eficiente y efectiva los objetivos identificados en el mismo.

C. Conclusiones del Comité

1. 552. El Comité observa que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que se han producido ejecuciones extrajudiciales de tres dirigentes sindicales y denuncian que el Gobierno no ha investigado adecuadamente estos casos ni ha puesto a los culpables a disposición de la justicia. Las organizaciones querellantes alegan además el uso de amenazas y tentativas de homicidio contra un cuarto dirigente sindical y su familia, que se vieron obligados a esconderse, y denuncia que el Gobierno no ha investigado adecuadamente este caso ni ha protegido a las víctimas. Según las organizaciones querellantes, el hecho de no haber investigado estos casos ni procesado a los culpables ha agravado el clima de impunidad, violencia e inseguridad, lo que ha tenido un efecto perjudicial en el ejercicio de los derechos sindicales.
2. 553. El Comité toma nota de la información actualizada facilitada por el Gobierno sobre los casos en curso.
3. 554. El Comité observa en particular que, mediante la aplicación de un pormenorizado y complejo marco de mecanismos de supervisión e investigación, tanto en el ámbito nacional como regional, se ha seguido trabajando activamente en los casos de asesinato de sindicalistas y otros tipos de violencia denunciados ante los órganos de control de la OIT. Asimismo, el Comité nota con interés la celebración del reciente evento tripartito para la puesta en marcha del proyecto de cooperación técnica de dos años, en el cual los socios tripartitos firmaron el «Manifiesto tripartito de compromiso y esfuerzo colectivo para sostener la observancia y el mejoramiento de la aplicación de los principios de la libertad sindical y negociación colectiva». El Comité pide al Gobierno que lo siga informando de las medidas adoptadas o que se prevén adoptar para garantizar a los sindicalistas de Filipinas un clima de justicia y de seguridad. Más concretamente, el Comité pide al Gobierno que facilite información acerca del equipo tripartito de validación (dependiente del Órgano de Control del Consejo Nacional Tripartito para la Paz Laboral (NTIPC-MB)), mencionado anteriormente, creado para el presente caso, así como acerca de su funcionamiento y los resultados de su labor.
4. 555. El Comité recuerda que, con respecto a los tres asesinatos objeto de examen, y con respecto a la gran mayoría de casos por ejecuciones extrajudiciales anteriores a la creación, en virtud de la orden administrativa núm. 35(AO 35), de la Comisión Interinstitucional (IAC) sobre ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzosas, torturas y otras violaciones graves del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas, se consideró que no cumplían los criterios previstos en dicha orden administrativa, en particular, en lo que respecta a la condición de que la víctima fuera perseguida y asesinada debido a su afiliación, la defensa de una causa o a su profesión, real o supuesta. El Comité reitera su anterior opinión, a saber, que, en último término, las causas del asesinato tan sólo puede determinarlas un tribunal, mientras que el límite para establecer un posible motivo en la relación con el activismo de la víctima no requeriría más que un indicio suficiente, y que, a falta de pruebas que descarten una vinculación del delito con el ejercicio de la afiliación, el cargo o las actividades sindicales, y, por el contrario, en el contexto específico de una actividad sindical legítima (como puede ser la presentación de una queja), en los casos de asesinato de dirigentes sindicales deberían ser aplicables los recursos y las competencias de máximo nivel de la IAC [véase 380.º informe, párrafo 854].
5. 556. A la luz de lo que antecede, el Comité considera que el Gobierno debería garantizar que, en relación al funcionamiento de los órganos de control no judiciales tales como la IAC o el RTMB, los criterios utilizados para seleccionar los casos que van a ser considerados deberían de ser más amplios que los criterios utilizados por los tribunales a fin de no excluir indebidamente los posibles casos de libertad sindical y garantizar que la actividad laboral o la función sindical, aun cuando puedan ser considerados otros factores, dé lugar a un examen exhaustivo de la posible motivación. El Comité confía en que sus anteriores consideraciones se pondrán en conocimiento del grupo técnico de trabajo de la IAC y pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre: i) los resultados de la segunda revisión, a cargo de la IAC, de los asesinatos de los tres líderes sindicalistas Sres. Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera y Kagi Alimudin Lucman y, en caso de que resulten definitivamente excluidos en virtud de la orden administrativa AO núm. 35, las razones exactas de dicha exclusión, y ii) cualquier resolución dictada por el NTIPC-MB sobre las tres ejecuciones extrajudiciales.
6. 557. El Comité toma nota de que el Gobierno reitera que los casos anteriormente mencionados de los tres asesinatos y de un intento de asesinato de líderes sindicales se están tramitando e investigando con arreglo a los procedimientos ordinarios que se aplican en la investigación y los enjuiciamientos penales, en cuyo avance repercute negativamente la falta de cooperación de las familias de las víctimas o de testigos directos. El Comité reitera una vez más que, debido a su gravedad, tales delitos deberían investigarse y, cuando haya pruebas (no necesariamente en forma de testigos), enjuiciarse de oficio y sin demora, independientemente de que las partes no estén interesadas en que se siga tramitando la causa, esto es, aun cuando ni las víctimas ni las partes ofendidas hayan presentado una denuncia penal oficial [véanse caso núm. 2528: 359.º informe, párrafo 1112; 364.º informe, párrafo 949, y 370.º informe, párrafo 81]. En este contexto, el Comité aprecia poder tomar nota de las informaciones más recientes según las cuales se han realizado progresos en relación con la muerte del Sr. Antonio Petalcorin y que los sospechosos fueron acusados de asesinato el 8 de marzo de 2017. El Comité espera que los autores serán juzgados y condenados sin demora, y pide al Gobierno que lo mantenga informado de los progresos realizados a este respecto y que proporcione copia de los fallos pertinentes tan pronto como sean transmitidos.
7. 558. Habida cuenta de los obstáculos planteados por el Gobierno en la investigación y en el enjuiciamiento de los demás casos de asesinatos de sindicalistas, el Comité pide al Gobierno, que adopte medidas generales, si fuese necesario de carácter legislativo, para garantizar que esos graves delitos sean investigados y, cuando haya pruebas, enjuiciados motu proprio, esto es, independientemente de que las familias de las víctimas u otras partes no estén interesadas en que se siga tramitando la causa, o no cooperen al respecto, y aunque la parte ofendida no haya presentado una demanda penal oficial. Además, el Comité confía en que el sistema penal nacional recibirá asistencia para aumentar la capacidad de recabar pruebas forenses y dejar de depender en exceso de las pruebas testimoniales, de manera que la falta de testigos o su retractación no siga impidiendo avanzar en la investigación y el procesamiento de los casos. Más concretamente, el Comité recuerda que el Gobierno tiene el deber de fomentar un clima social de observancia de las leyes, pues es la única vía de garantizar el respeto y la protección de las personas, y que los derechos de las organizaciones de trabajadores y empleadores sólo podrán ejercerse en un clima en el que no haya violencia, presiones ni amenazas de ningún tipo contra los líderes y miembros de tales organizaciones, y que incumbe a los gobiernos garantizar que dicho principio se respete [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 34 y 44]. El Comité espera que el Gobierno tome todas las medidas necesarias para que la investigación y el proceso judicial de los tres presuntos actos de ejecución extrajudicial, aunque no hayan sido cometidos por entidades estatales, avancen satisfactoriamente y sin demora a fin de identificar, procesar y condenar a los responsables y evitar que se repitan casos de este tipo. Pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.
8. 559. En lo que respecta al intento de asesinato y las amenazas cometidas contra el líder sindicalista Carlos Cirilo, que se vio obligado a esconderse con su familia, y a la presunta omisión del Gobierno de conferir una protección adecuada, el Comité observa que la PNP está todavía en vías de verificar si se presentó una solicitud de escolta policial. Recordando que los hechos imputables a particulares responsabilizan a los Estados debido a la obligación de los mismos de prevenir la violación de los derechos humanos, y que, en consecuencia, los gobiernos deberían procurar cumplir sus obligaciones relativas al respeto de los derechos y las libertades individuales así como su obligación de garantizar el derecho a la vida de los sindicalistas [véase Recopilación, op. cit., 2006, párrafo 47] el Comité pide al Gobierno que adopte medidas generales para garantizar plenamente la observancia de este principio confiriendo protección efectiva a las víctimas potenciales, ya sea por medios formales o menos formales.

Recomendaciones del Comité

1. 560. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • tomando nota con interés de la celebración del reciente evento tripartito para la puesta en marcha del proyecto de cooperación técnica de dos años en libertad sindical y negociación colectiva, en el que los socios tripartitos firmaron el «Manifiesto tripartito de compromiso y esfuerzo colectivo para sostener la observancia y mejoras adicionales en la aplicación de los principios de la libertad sindical y negociación colectiva», el Comité pide al Gobierno que siga manteniéndolo informado de las medidas adoptadas o previstas para garantizar un clima de justicia y seguridad para los sindicalistas de Filipinas y para luchar contra la impunidad con mayor eficacia. Más concretamente, el Comité pide al Gobierno que facilite información relativa al equipo tripartito de validación, mencionado anteriormente, establecido para el presente caso, su funcionamiento y las conclusiones de sus trabajos; reciente evento tripartito a efectos de poner en marcha el proyecto de cooperación técnica de dos años;
   • recordando que con respecto a los tres asesinatos objeto de examen, y a la gran mayoría de casos por ejecuciones extrajudiciales anteriores a la creación de la IAC, se consideró que no cumplían los criterios previstos en la orden administrativa núm. 35, el Comité considera que el Gobierno debería garantizar que, en relación al funcionamiento de los órganos de control no judiciales tales como la IAC o el RTMB, los criterios utilizados para seleccionar los casos que van a ser considerados deberían de ser más amplios que los criterios utilizados por los tribunales a fin de no excluir indebidamente los posibles casos de libertad sindical y garantizar que la actividad laboral o la función sindical, aun cuando puedan ser considerados otros factores, establezcan una presunción que justifique un examen exhaustivo de la posible motivación. El Comité confía en que sus anteriores consideraciones se pondrán en conocimiento del grupo técnico de trabajo de la IAC y pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre: i) el resultado de la nueva revisión, a cargo de la IAC, de los asesinatos de los tres líderes sindicalistas Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera y Kagi Alimudin Lucman y, en caso de que resulten definitivamente excluidos en virtud de la orden administrativa AO núm. 35, las razones exactas de dicha exclusión, y ii) cualquier resolución dictada por el NTIPC-MB sobre las tres ejecuciones extrajudiciales;
   • observando que el 8 de marzo de 2017 fueron presentadas contra los sospechosos acusaciones de asesinato por la muerte del Sr. Antonio Petalcorin, el Comité espera que los autores serán juzgados y condenados sin demora, y pide al Gobierno que lo mantenga informado de los progresos realizados a este respecto y que comunique copia de los fallos pertinentes tan pronto cuando sean transmitidos;
   • habida cuenta de los mencionados obstáculos planteados por el Gobierno en la investigación y en el enjuiciamiento de casos de asesinatos de los demás sindicalistas, el Comité pide al Gobierno que adopte medidas generales, si fuese necesario de carácter legislativo, para que esos graves delitos sean investigados y, cuando haya pruebas, enjuiciados motu proprio, esto es, independientemente de que las familias de las víctimas u otras partes no estén interesadas en que se siga tramitando la causa o no cooperen al respecto, y aunque la parte ofendida no haya presentado una demanda penal oficial;
   • además, el Comité confía en que el sistema penal nacional recibirá asistencia para aumentar la capacidad de recabar pruebas forenses y dejar de depender en exceso de las pruebas testimoniales, de manera que la falta de testigos o su retractación no siga impidiendo avanzar en la investigación y el procesamiento de los casos. Más concretamente, el Comité espera que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para que la investigación y el proceso judicial de los tres presuntos actos de ejecución extrajudicial, aunque no hayan sido cometidos por entidades estatales, avancen satisfactoriamente y sin demora a fin de identificar, procesar y condenar a los responsables y evitar que se repitan casos de este tipo. Pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • f) el Comité pide al Gobierno que adopte nuevas medidas para garantizar la protección efectiva de las víctimas potenciales, ya sea por medios formales o menos formales, de conformidad con los principios enunciados en sus conclusiones, y
   • g) el Comité señala a la atención del Consejo de Administración la naturaleza grave y urgente de los asuntos tratados en este caso.