Alegatos: la organización querellante alega que se ha promulgado una Ley sobre la
Negación de Pago, en virtud de la cual el Gobierno puede suspender unilateralmente los
convenios colectivos en vigor en la administración pública
- 306. La queja figura en una comunicación de la Asociación de Sindicatos
Croatas (MATICA), de fecha 17 de septiembre de 2013.
- 307. El Gobierno envió su respuesta a los alegatos en una comunicación de
fecha 22 de septiembre de 2014.
- 308. Croacia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Alegatos de la organización querellante
A. Alegatos de la organización querellante- 309. En su comunicación de fecha 17 de septiembre de 2013, la
organización querellante, una de las organizaciones sindicales representativas de
Croacia, de la que son miembros diez sindicatos de los servicios públicos y estatales,
alega que la Ley sobre la Negación del Pago de Determinados Derechos Sustantivos de los
Empleados de la Administración Pública (OG núm. 143/12, en adelante, «la ley») vulnera
el derecho a la libertad sindical garantizado por los Convenios núms. 87 y 98.
- 310. La organización querellante indica que el régimen laboral de los
empleados de la administración pública de Croacia se rige, además de por la Constitución
croata, principalmente por las fuentes internacionales de derecho laboral, entre ellas
los convenios ratificados de la OIT; así como por la Ley del Trabajo y la Ley sobre
Salarios en la Administración Pública; el convenio colectivo básico para funcionarios y
empleados de la administración pública y los convenios colectivos sectoriales que
constituyen una fuente de derecho autónoma en este ámbito. En Croacia, la negociación
colectiva es una práctica generalizada en el ámbito de la administración pública, ya que
el número de empleados permite un uso efectivo de este instrumento a fin de garantizar
el equilibrio de intereses en la relación de trabajo. El convenio colectivo básico para
funcionarios y empleados de la administración pública (en adelante, CCB de 2010) entró
en vigor el 4 de octubre de 2010; fue suscrito por ocho sindicatos representativos de la
administración pública y por el Gobierno croata, con validez hasta el 4 de octubre de
2013. Convenios colectivos para sectores específicos de los servicios públicos (en
adelante, convenios colectivos sectoriales) fueron suscritos ulteriormente, entre ellos
el convenio colectivo relativo al sector científico y de la enseñanza superior de 22 de
octubre de 2010 (OG núm. 142/2010), con validez hasta el 23 de octubre de 2014, el
convenio colectivo para empleados de escuelas de enseñanza secundaria de 21 de diciembre
de 2010 (OG núm. 7/2011), con validez hasta el 31 de diciembre de 2014, el convenio
colectivo para empleados de escuelas de enseñanza primaria de 29 de abril de 2011 (OG
núm. 66/2011), con validez hasta el 30 de abril de 2015 y el convenio colectivo en
materia de asistencia médica y seguro de salud de 27 de octubre de 2011
(OG núm. 126/2011), con validez hasta el 28 de octubre de 2015.
- 311. La organización querellante declara que, el 19 de diciembre de 2012,
el Parlamento, en su calidad de órgano legislativo de Croacia, promulgó la ley en virtud
de la cual se niega a los empleados de la administración pública de Croacia el pago de
determinados derechos sustantivos que se habían adquirido mediante convenios colectivos
u otros acuerdos suscritos por el Gobierno. En su opinión, la ley vulnera directamente
el derecho de negociación colectiva en Croacia, garantizado por los Convenios
fundamentales núms. 87 y 98 de la OIT, ratificados por el país, los cuales, según el
artículo 140 de la Constitución de la República de Croacia, forman parte del sistema
jurídico nacional y tienen precedencia sobre la ley. Según se desprende de un borrador
de la ley elaborado en diciembre de 2012 (adjunto a la queja), el Ministerio de Trabajo
y Pensiones, siendo el autor de la controvertida ley, alega los motivos siguientes: a)
la inversión de las tendencias macroeconómicas, y b) la necesidad de aplicar más medidas
de austeridad fiscal para reducir la deuda pública mediante una disminución de los
costos laborales en el sector público.
- 312. Según la organización querellante, los motivos por los cuales el
Gobierno denegó los derechos adquiridos en virtud de los convenios colectivos son
irrelevantes e injustos. En relación con el apartado a), la alegada «inversión de las
tendencias macroeconómicas» en la economía croata ha existido durante dos años en total,
antes de que se acordaran los derechos de los empleados de la administración pública que
deniega la ley respectiva. Estos derechos fueron acordados en octubre de 2010, y la
«inversión de las tendencias» (o, en términos económicos, la recesión) se inició a
finales del año 2008. Tras la disminución del producto interno bruto (PIB) a lo largo de
dos años, la situación se estabilizó en 2011. La organización querellante considera que,
durante el período de vigencia de los convenios colectivos sectoriales, no ha habido
cambios importantes desde el momento de su firma, y el Gobierno suscribió los convenios
y, posteriormente, los derogó por medio de la mencionada ley en condiciones económicas
casi idénticas o muy similares. La ley fue promulgada en diciembre de 2012, en ese
entonces el Gobierno disponía de datos estadísticos que no indicaban ningún cambio
importante. Además, los documentos oficiales del Gobierno se basaban en sus propias
estimaciones para 2012, en las que se preveía un crecimiento del PIB.
- 313. En relación con el apartado b), la organización querellante
considera que la declaración del Ministerio según la cual existe un vínculo de
causalidad entre la «inversión de la tendencia de los indicadores macroeconómicos» y la
necesidad de reducir los costos laborales precisamente en el sector público no está
fundamentada ni justificada. Según un número cada vez mayor de puntos de vista
económicos, la causalidad alegada sólo existe en el sentido de un indicador negativo, es
decir, que las medidas de austeridad fiscal agravan la crisis en lugar de resolverla, lo
que ha quedado claramente demostrado por el fracaso de las estrictas medidas de
austeridad aplicadas en Europa estos últimos cinco años. La organización querellante
considera que las medidas de austeridad reducen la demanda global y, por consiguiente,
la producción, lo que conlleva pérdidas de empleos y una disminución de todos los
«indicadores macroeconómicos», lo que confirman los artículos científicos de destacados
analistas económicos, con base en los cuales algunas instituciones que hasta ahora
habían insistido ciegamente en estas medidas, han empezado a cambiar o suavizar sus
puntos de vista (FMI, Comisión Europea) a lo largo de este año.
- 314. La organización querellante indica que, a raíz de las elecciones
parlamentarias celebradas en 2012, el nuevo Gobierno electo, de orientación liberal,
comenzó a poner en aplicación una concepción económica basada principalmente en el
ahorro. En febrero de 2012, el Parlamento croata aprobó el presupuesto del Estado, en el
que no se asignaban fondos suficientes para que el Gobierno cumpliera con las
obligaciones contraídas en virtud de los convenios colectivos básicos y sectoriales
aplicables. El presupuesto del Estado fue aprobado sin consultar previamente a los
sindicatos, y el Gobierno indicó que no tenía intención alguna de respetar los derechos
contractuales de los empleados de la administración pública. Hasta junio de 2012, al
poner en aplicación su concepto de política económica, el Gobierno ha reiterado en
varias ocasiones su posición oficial acerca de la necesidad de reducir los derechos y
los salarios de los empleados de la administración pública, y ha hecho caso omiso de la
obligatoriedad del diálogo social.
- 315. La organización querellante añade que el Gobierno comenzó a negociar
con los sindicatos de la administración pública en junio de 2012, es decir, al terminar
el año académico, por lo que indirectamente impidió a los sindicatos que hicieran un uso
efectivo de su instrumento más eficaz en la lucha por los derechos de sus afiliados, a
saber, una huelga de trabajadores. Se dio un ultimátum a los sindicatos, en el sentido
de que se les dio a elegir entre la aplicación de recortes salariales a sus afiliados o
la retención de algunas prestaciones salariales. Debido a la situación económica y con
la intención de ayudar al Gobierno a aplicar su concepción económica, todos los
sindicatos estaban dispuestos a sacrificarse, siempre y cuando se restablecieran sus
derechos cuando fuera posible. Cuatro sindicatos (el Sindicato de Docentes de Croacia,
el Sindicato Independiente de Empleados de Escuelas de Enseñanza Secundaria de Croacia,
el Sindicato Independiente de Personal Investigador y de la Enseñanza Superior de
Croacia y el Sindicato de Enfermeras y Técnicos Sanitarios), que congregan a más de las
dos terceras partes de todos los afiliados de la administración pública, no estaban
dispuestos a renunciar incondicionalmente a sus derechos sin someter esta cuestión a
votación de sus afiliados mediante un referéndum. Solicitaron, en relación con los
servicios públicos, la devolución de los fondos para la indemnización y el
restablecimiento de los correspondientes derechos, una vez que se hubiera salido de la
crisis y que los indicadores económicos fueran favorables. La organización querellante
declara que el Gobierno no aceptó la propuesta del sindicato e insistió en una renuncia
incondicional y que, a principios de agosto, anunció la suspensión del convenio
colectivo básico para la administración pública.
- 316. Según la organización querellante, durante todo el período previo a
la conclusión del convenio colectivo, prácticamente no hubo negociaciones entre el
Gobierno y los sindicatos, como proceso de diálogo e intercambio de opiniones razonados
o un proceso en el que las partes trataran de llegar a un compromiso ya que el Gobierno
sólo estaba interesado en ejecutar su ultimátum, y no en un diálogo razonable.
Finalmente, a finales de julio, cuatro sindicatos se negaron a firmar una reducción
incondicional de los derechos de sus afiliados, se llevó a cabo un proceso de mediación
con los sindicatos involucrados en el conflicto y se celebró el referéndum entre los
afiliados sindicales para saber si estaban de acuerdo con la reducción irrevocable de
sus derechos. El resultado fue que 59 256 empleados, que representaban el 84 por ciento
de los afiliados sindicales, participaron en la votación, de los cuales el 91,1 por
ciento votó en contra de las propuestas del Gobierno y apoyó plenamente a los
sindicatos. La organización querellante denuncia que, cinco días después de haberse
celebrado el referéndum de los sindicatos, en octubre de 2012, el Gobierno suspendió de
manera ilícita el convenio colectivo básico para funcionarios y empleados de la
administración pública de fecha 4 de octubre de 2010.
- 317. La organización querellante indica asimismo que, el 12 de diciembre
de 2012, el Gobierno firmó un nuevo convenio colectivo básico para funcionarios y
empleados de la administración pública con sindicatos minoritarios de empleados de los
servicios públicos (OG núm. 141/2012). El CCB de 2012 incluía un nuevo anexo I, en
virtud del cual las partes acordaron mutuamente y de manera temporal, durante el año
2013, limitar algunos derechos sustantivos de los empleados de la administración pública
anteriormente consagrados en el CCB de 2010. A este respecto, la organización
querellante denuncia la falta de lógica de la legislación croata, en virtud de la cual
el Gobierno puede suscribir un convenio colectivo aplicable a todos los empleados de la
administración pública con un sindicato minoritario que no congrega ni a la tercera
parte de los afiliados sindicales de la administración pública. Ahora bien, si bien el
Gobierno logró rescindir de manera ilícita el CCB de 2010 y suscribir uno nuevo con un
sindicato minoritario de empleados de la administración pública, los convenios
colectivos sectoriales para determinados servicios públicos seguían en vigor y definían
los derechos y prestaciones de los empleados a los que se aplicaban de manera muy
similar o casi idéntica al CCB de 2010 rescindido. En opinión de la organización
querellante, al aplicarse el principio «in favorem laboratoris» (a favor de los
trabajadores), los empleados de la administración pública, con independencia de la
suspensión del CCB de 2010, seguían teniendo derecho al pago de sus derechos
contractuales de conformidad con el anexo I derogado del CCB de 2010 (primas anuales de
Navidad y vacaciones en 2012 y 2013). Según la organización querellante, el 20 de
diciembre de 2012, el Gobierno privó de sus derechos a los empleados de la
administración pública, al promulgar la ley sin negociación ni previo aviso y
contrariamente a las obligaciones establecidas en esos convenios, a la naturaleza y la
finalidad de la negociación colectiva y a las fuentes internacionales del derecho del
trabajo a las que debe ajustarse.
- 318. Refiriéndose al artículo 8, 2), del Convenio núm. 87 y al artículo 4
del Convenio núm. 98, la organización querellante considera que la ley es totalmente
contraria a los Convenios núms. 87 y 98, a los valores universales del derecho
internacional consagrados en éstos, así como a los principios y valores del ordenamiento
jurídico croata. En su opinión, la ley quita todo el sentido al derecho de sindicación y
de negociación colectiva, ya que transmite el mensaje de que si el Gobierno toma parte
en las negociaciones para la conclusión de convenios colectivos, estas negociaciones y
la firma de dichos convenios no se consideran jurídicamente vinculantes para el mismo y,
por lo tanto, los resultados de las negociaciones pueden ser invalidados de forma
arbitraria y los empleados pueden verse privados de sus derechos, sin que existan las
condiciones o los procedimientos legales. En tales casos, toda acción sindical pierde su
sentido, y el derecho de sindicación y de negociación colectiva se convierte en un
cliché sin contenido alguno. La organización querellante considera que la Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT confirmó lo
anterior en su observación individual formulada en 2010 relativa a la aplicación por
Croacia del Convenio núm. 98, en la que se afirma básicamente que la legislación en
general no puede derogar el convenio colectivo y que la injerencia unilateral del Estado
en cuestiones reguladas por el convenio colectivo constituye una violación del
Convenio.
- 319. Por lo tanto, la organización querellante considera que los
convenios colectivos sólo podían ser derogados por ley si se cumplían las siguientes
condiciones: i) el Gobierno, como parte en el convenio colectivo, había negociado
previamente la posible modificación del convenio colectivo, y ii) los derechos se habían
suspendido en la mínima medida, por un período determinado y para todos los trabajadores
por igual, con un motivo razonable para la adopción de tales medidas debido a una
perturbación importante del sistema económico. En su opinión, el Gobierno no cumplió
varias de estas condiciones importantes antes de promulgar la ley en virtud de la cual
se suspendían los derechos de los empleados de la administración pública anteriormente
acordados en el convenio colectivo.
- 320. En lo que respecta a la condición de negociar antes de suspender los
derechos garantizados por los convenios colectivos, la organización querellante declara
que, si bien en 2012 el Gobierno negoció y suscribió un nuevo convenio colectivo básico
para funcionarios y empleados de la administración pública, que incluía el anexo I en el
cual se acordaba suspender temporalmente las primas de Navidad y vacaciones para los
servicios públicos en 2013, estas primas también habían sido acordadas en el marco de
convenios colectivos sectoriales para determinados servicios públicos, y el Gobierno ni
siquiera trató de entablar negociaciones con miras a su modificación o derogación. La
organización querellante subraya que el hecho de que algunos sindicatos no quisieran
firmar el nuevo convenio colectivo básico para funcionarios y empleados de la
administración pública no exime al Gobierno de su obligación de negociar con cada uno de
esos sindicatos acerca de los derechos garantizados por los convenios colectivos
sectoriales, ya que no se puede y no se debe eximir al Gobierno de las negociaciones
previas de convenios colectivos sectoriales con motivo de que algunos sindicatos no
quisieron firmar el nuevo convenio colectivo básico. La organización querellante
denuncia además que, en lo que respecta a los sindicatos que habían aceptado el impago
con carácter temporal de las primas de Navidad y vacaciones al firmar el CCB de 2012: i)
el Gobierno no trató de negociar acerca de la rescisión de los derechos estipulados en
los convenios colectivos sectoriales suscritos con esos sindicatos, y ii) las
disposiciones de la ley derogan incluso lo dispuesto en los convenios colectivos
sectoriales suscritos con esos sindicatos, y ello a pesar de que, en su caso, no había
razón alguna para tomar esta medida.
- 321. La organización querellante reitera que el Gobierno debía haber
tratado de negociar convenios colectivos sectoriales con aquellos sindicatos que no han
aceptado el nuevo convenio colectivo básico, ya que no podía y no debía haber asumido
que la negativa a aceptar dicho convenio también implica el rechazo de las enmiendas a
los convenios colectivos sectoriales. Los convenios colectivos sectoriales tienen un
contenido muy distinto al del CCB, y siempre existe la posibilidad de que una cuestión
que no pudo ser resuelta en éste se resuelva en el marco de un convenio colectivo
sectorial, ya que estas negociaciones no tienen que referirse únicamente a las primas de
Navidad y vacaciones, sino que pueden abordar otros derechos otorgados por estos
convenios colectivos sectoriales. Por lo tanto, la organización querellante considera
que, a pesar de la negativa a suscribir el nuevo CCB, no puede afirmarse en ningún caso
que las negociaciones de convenios colectivos sectoriales (un elemento de las cuales
podía haber sido la posibilidad de suspender dichos convenios) fueran innecesarias. La
organización querellante también recalca que el Gobierno ni siquiera trató de suspender
unilateralmente los convenios colectivos sectoriales, a pesar de que la suspensión sea
una solución conforme a las normas de los convenios colectivos y de que habría podido
llevarse a cabo de acuerdo con el procedimiento estipulado en dichos convenios.
- 322. Por último, la organización querellante denuncia que el Gobierno
incumpliera esta condición. En su opinión, mediante la promulgación de esta ley, el
Gobierno negó derechos sustantivos a los empleados de la administración pública, pero
esta denegación no se aplicó de la misma manera al resto del sector público de propiedad
estatal (principalmente empresas y otras entidades cuyo mayor accionista es el Estado).
Estas personas jurídicas o bien son beneficiarias del presupuesto por sus costos y
pérdidas y representan un costo presupuestario al igual que la administración pública, o
bien entidades que contribuyen al presupuesto, por lo que la denegación de sus primas de
Navidad y vacaciones supondría un aumento de los ingresos presupuestarios. Así pues,
según la organización querellante, el Gobierno redujo los derechos de manera selectiva,
es decir, solamente los de los empleados de la administración pública.
- 323. Por lo tanto, la organización querellante considera totalmente
inadecuado que el Gobierno, como empleador del sector público, refuerce su posición de
negociación por medio de leyes propuestas por él mismo, adoptadas por mayoría
parlamentaria, imponiendo de hecho su voluntad en la negociación colectiva. En su
opinión, esta conducta del Gobierno es contraria a los Convenios núms. 87 y 98, que
protegen al derecho de sindicación y de negociación colectiva de toda injerencia no
autorizada por parte de las autoridades y prohíben la derogación por ley de los derechos
garantizados en los convenios colectivos.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 324. En su comunicación de fecha 22 de septiembre de 2014 el Gobierno
consigna sus comentarios sobre la observación formulada en 2013 por la Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a propósito de la aplicación del
Convenio núm. 98, así como la información presentada a la Comisión de Aplicación de
Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo en su 103.ª reunión, celebrada en
mayo y junio de 2014, que contiene información sobre la revocación del convenio
colectivo básico (CCB) en el sector público en 2012 y sobre la ley por la que se
suspende el pago de determinadas prestaciones a los empleados de los servicios públicos
(a la que la organización querellante se refiere como Ley sobre la Negación del Pago de
Determinados Derechos Sustantivos de los Empleados de la Administración Pública).
- 325. Según el Gobierno, la crisis financiera y económica mundial ha
tenido efectos tardíos en la economía croata, reflejados en una importante disminución
de la actividad económica, la caída progresiva del producto interno bruto (PIB), un alza
constante del índice de desempleo y la consecuente reducción del nivel de vida de los
ciudadanos. A finales de 2011, la proporción de la deuda pública en el PIB ascendía al
46,7 por ciento, ésta siguió progresando hasta alcanzar, en 2012, el 55,5 por ciento. En
vista del deterioro de los indicadores macroeconómicos en el primer semestre de 2012,
fue necesario proceder a una nueva reducción del gasto público con el fin de mantener la
consolidación y disciplina fiscales (cuya participación en el PIB aumentó y continuó
aumentando).
- 326. Ante estas circunstancias económicas de deterioro constante, el
Gobierno de la República de Croacia propuso una serie de enmiendas al CCB en las
negociaciones de los servicios públicos con los sindicatos. Se celebraron ocho reuniones
en el período comprendido entre el 4 de junio y el 16 de julio de 2012. Las enmiendas
propuestas tenían por objeto la reducción o suspensión temporal de los siguientes
derechos: el derecho a la prima de Navidad en 2012; el derecho a la prima de vacaciones
en 2013; el derecho a la prima de jubileo en 2013, salvo para los empleados con más de
35 años de servicio y que se jubilaran en el año en el que adquirieran el derecho a la
prima; el subsidio de gastos de viajes se reduciría de 170 a 150 kunas croatas (HRK), y
el método de reembolso de los gastos de transporte de ida y vuelta al lugar de trabajo
se reglamentaría de forma distinta con miras a su racionalización. Durante las
negociaciones sobre las enmiendas del CCB, que tenían por objeto evitar el ajuste de los
salarios, cuatro de los ocho sindicatos que habían firmado el CCB confirmaron que
aceptarían las enmiendas propuestas. Los restantes cuatro sindicatos se negaron a
aceptarlas y solicitaron al Gobierno que se comprometiera a pagar las prestaciones
correspondientes a los empleados del sector público en el futuro. Habida cuenta de la
posibilidad prevista en el CCB (artículo 9) de someter todo conflicto a un procedimiento
de arbitraje, y a petición de los cuatro sindicatos que habían firmado las enmiendas
propuestas del CCB, el Gobierno propuso el 17 de julio de 2012 a los sindicatos que se
habían negado a firmar dichas enmiendas solucionar la diferencia por vía de arbitraje.
El 19 de julio de 2012, nombró a sus representantes ante el consejo de arbitraje, sin
dejar de invitar a los sindicatos interesados a alcanzar un acuerdo. Los sindicatos
opuestos a las enmiendas enviaron una comunicación por escrito en la que rechazaban la
resolución del conflicto por vía arbitral, afirmando que el arbitraje no era
obligatorio. Los procedimientos de conciliación resultaron infructuosos. En el artículo
23 del CCB se establece que el convenio puede rescindirse, mediante acuerdo escrito de
las partes, en los casos en que la situación económica cambie significativamente,
siempre que la parte que desea rescindir el convenio notifique a la otra parte las
modificaciones que desea aportar al convenio con una antelación de tres meses. Habiendo
agotado todas las posibilidades de alcanzar un acuerdo, el 17 de septiembre de 2012, el
Gobierno, basándose en lo dispuesto en el artículo 23 del CCB, adoptó la decisión de
revocar el CCB para los empleados de los servicios públicos, con un preaviso de tres
meses. Así pues, el procedimiento de revocación se llevó a cabo de forma legal.
- 327. El Gobierno indica asimismo que, al tiempo que anunciaba su
intención de revocar el CCB, entabló negociaciones con miras a la conclusión de un nuevo
CCB, cuyo texto no variaría mucho con respecto al del CCB revocado. Las negociaciones se
centrarían exclusivamente en la cuestión del reembolso de los gastos de transporte,
mientras que las cuestiones relativas a las primas de Navidad, de vacaciones o de
jubileo se tratarían en un anexo del CCB. El nuevo CCB, con su anexo I, fue firmado el
12 de diciembre de 2012, antes de que entrara en vigor la revocación del CCB anterior.
La negociación colectiva se llevó a cabo en el Comité para la negociación con los
sindicatos, establecido de conformidad con la Ley sobre los Criterios de Participación
en los Órganos Tripartitos y de la Representatividad para la Negociación Colectiva, que
ya había entrado en vigor en esa fecha (28 de julio de 2012). El convenio fue firmado
por seis de los 11 sindicatos representativos.
- 328. En lo que respecta a la ley de 20 de diciembre de 2012, el Gobierno
señala que, a pesar de la firma del nuevo CCB y su anexo I (acuerdo para la reducción o
suspensión temporal del pago de determinadas prestaciones pecuniarias), siguieron
pagándose esas prestaciones, de conformidad con el principio de aplicación de la ley más
favorable consagrado en el Código del Trabajo, en el marco de los convenios colectivos
de sector, ya que esos convenios habían sido negociados por ramo/sector para cada
servicio público (asistencia médica, protección social, enseñanza primaria y secundaria,
ciencia, enseñanza superior y cultura). Los funcionarios públicos habían negociado su
convenio colectivo con el Gobierno el 2 de agosto de 2012. En el anexo I del convenio
colectivo se establecía, entre otras cosas, que a los funcionarios públicos no se les
aplicaría la prima de Navidad en 2012 y 2013; que en 2013 no se les aplicaría la prima
de vacaciones; que en 2013 no se les aplicaría la prima de jubileo, y que el subsidio
para los gastos de viajes se reduciría de 170 a 150 HRK (se ofreció lo mismo a los
empleados de los servicios públicos). En este caso, los funcionarios públicos sufrían,
en la práctica, discriminación respecto de los empleados de los servicios públicos, ya
que el derecho a esas prestaciones pecuniarias estaba consignado en el presupuesto del
Estado para ambas categorías de funcionarios. Por ese motivo, el Gobierno decidió
regular los derechos contenidos en el anexo I del CCB garantizando la igualdad de
derechos para las dos categorías de funcionarios, de conformidad con la ley de 20 de
diciembre de 2012. En virtud de esa normativa, se dejó de aplicar el derecho a la prima
de Navidad correspondiente a 2012 y 2013 y a la prima de vacaciones de 2013. Esa
decisión se adoptó con objeto de preservar de forma urgente la estabilidad fiscal del
sector público, dadas las circunstancias de deterioro económico, y de lograr un
equilibrio en lo tocante a los derechos de las dos categorías de funcionarios. Con el
fin de armonizar los convenios colectivos de ramo con el texto del CCB, el Gobierno
entabló negociaciones en 2013 con los sindicatos representativos de cada uno de los
servicios públicos. En 2013, se concluyó el convenio colectivo para el sector salud. Los
convenios colectivos para los sectores de la protección social, la enseñanza primaria y
secundaria y la cultura se concluyeron en 2014. Por el momento no se han concluido
convenios colectivos relativos al sector científico y de la enseñanza superior.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 329. El Comité observa que, en el presente caso, la organización
querellante alega la promulgación de la Ley sobre la Negación del Pago de Determinadas
Prestaciones Salariales, en virtud de la cual el Gobierno puede unilateralmente dejar
sin efecto los convenios colectivos en vigor en la administración pública. El Comité
toma nota en particular de los siguientes alegatos de la organización querellante, una
de las asociaciones sindicales representativas de Croacia, de la que son miembros diez
sindicatos de los servicios públicos y estatales: i) el régimen laboral de los empleados
de la administración pública de Croacia se regía principalmente por el convenio
colectivo básico para funcionarios y empleados de la administración pública (CCB), que
entró en vigor el 4 de octubre de 2010 y fue suscrito por el Gobierno y ocho sindicatos
representativos de los servicios públicos, con una validez de tres años, así como por
los convenios colectivos sectoriales suscritos ulteriormente en la administración
pública; ii) en febrero de 2012 se aprobó el presupuesto del Estado, sin consultar
previamente a los sindicatos, en el que no se asignaban fondos suficientes para que el
Gobierno cumpliera con las obligaciones contraídas en virtud de los convenios colectivos
básicos y sectoriales aplicables, y el nuevo Gobierno electo indicó que no tenía
intención alguna de respetar los derechos contractuales de los empleados de la
administración pública; iii) en junio de 2012, el Gobierno entabló negociaciones con los
sindicatos de la administración pública a fin de enmendar el CCB de 2010, sin mostrar
interés por un diálogo razonable con miras a alcanzar un acuerdo; iv) a raíz de un
referéndum convocado por cuatro sindicatos que congregaban a más de dos tercios del
total de afiliados de la administración pública, en el que el 91,1 por ciento de los
afiliados votó en contra de la reducción irrevocable de sus derechos, a principios de
agosto de 2012 el Gobierno anunció la suspensión ilícita del CCB de 2010; v) en lo que
respecta a los convenios colectivos sectoriales, en los que también se preveían primas
de Navidad y vacaciones, el Gobierno ni siquiera trató de entablar negociaciones para
enmendarlos o derogarlos, por lo que permanecieron vigentes tras la suspensión del CCB
de 2010; vi) el 12 de diciembre de 2012, el Gobierno firmó un nuevo CCB con varios
sindicatos minoritarios de empleados de la administración pública que no congregaban ni
a la tercera parte de los afiliados sindicales de la administración pública, e incluía
un nuevo anexo I en virtud del cual las partes acordaban limitar, durante el período
2012-2013, determinados derechos sustantivos de los empleados de la administración
pública anteriormente consagrados en el CCB de 2010; vii) el 19 de diciembre de 2012 se
promulgó la ley en virtud de la cual se niega a los empleados de la administración
pública de Croacia el pago de determinados derechos sustantivos que se habían adquirido
mediante los convenios colectivos suscritos anteriormente, con motivo de la supuesta
inversión de las tendencias macroeconómicas y de la consiguiente necesidad de aplicar
más medidas de austeridad fiscal con objeto de reducir la deuda pública mediante una
disminución de los costos laborales en el sector público, razones que la organización
querellante considera injustas e irrelevantes; viii) el Gobierno sólo negó estos
derechos sustantivos a los empleados de la administración pública, pero no al resto del
sector público de propiedad estatal, lo que la organización querellante considera
contrario al principio de igualdad, y ix) la ley vulnera directamente el derecho de
negociación colectiva en Croacia y, por lo tanto, el derecho a la libertad sindical
garantizado por los Convenios núms. 87 y 98.
- 330. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno y, en particular,
de la información que presentó a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia
Internacional del Trabajo, en su 103.ª reunión, celebrada en mayo y junio de 2014.
- 331. En lo que respecta a la suspensión unilateral del CCB de 2010 por
parte del Gobierno, a raíz del fracaso de las negociaciones entabladas con los
sindicatos de la administración pública para enmendarlo, supuestamente sin que el
Gobierno mostrara interés por un diálogo razonable con miras a alcanzar un acuerdo, el
Comité toma nota de que el Gobierno considera que el procedimiento de rescisión del CCB
fue llevado a cabo de forma legal. El Gobierno se refiere, en particular, al artículo 23
del CCB y explica que, habiendo agotado todas las posibilidades de alcanzar un acuerdo,
y basándose en lo dispuesto en el artículo 23 del CCB, el 17 de septiembre de 2012, tomó
la decisión de revocar el CCB para los empleados de los servicios públicos, con un
preaviso de tres meses.
- 332. El Comité toma nota del artículo 23 del CCB de 2010, una copia del
cual le fue remitida por la organización querellante, en el que se
establece:
Rescisión del Convenio
Artículo 23
- 1. El presente Convenio podrá rescindirse
por escrito observando un período de notificación de tres meses.
- 2. El presente Convenio podrá ser rescindido por cualquier de las
partes en el caso de que la situación económica cambie significativamente.
- 3. Antes de rescindir el Convenio, la parte que desee rescindirlo
debe proponer a la otra parte enmiendas al Convenio.
- 333. Al tiempo que recuerda el principio general de que los acuerdos
deben ser vinculantes para las partes, y que la negociación colectiva implica un proceso
de concesiones mutuas y una certeza razonable de que se mantengan los compromisos
negociados, al menos mientras dure el convenio, ya que éste es el resultado de
compromisos contraídos por ambas partes sobre ciertas cuestiones, y de la renuncia a
determinadas exigencias de negociación con el fin de obtener otros derechos considerados
como más prioritarios por los sindicatos y sus miembros; y que si estos derechos, a
cambio de los cuales se han hecho concesiones en otros puntos, pudieran cancelarse
unilateralmente, no podría haber ninguna expectativa razonable de estabilidad en las
relaciones laborales, ni confianza suficiente en los acuerdos negociados [véase
Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición
(revisada), 2006, párrafos 939 y 941], el Comité entiende que en este caso la revocación
unilateral del convenio observó el procedimiento previsto en el convenio mismo.
- 334. Con respecto al alegato de que el CCB de 2012, por el que se
suspendían las primas pertinentes, fue suscrito por sindicatos minoritarios de empleados
de los servicios públicos que no congregaban ni a la tercera parte de los afiliados
sindicales de la administración pública, el Comité toma nota de que el Gobierno rebate
este alegato y señala que la negociación colectiva se llevó a cabo en el Comité para la
negociación con los sindicatos, establecido de conformidad con la Ley sobre los
Criterios de Participación en los Órganos Tripartitos y de la Representatividad para la
Negociación Colectiva (2012), y fue suscrito por seis de los once sindicatos
representativos.
- 335. El Comité entiende que la Ley sobre la Representatividad ya no está
en vigor, y que una nueva legislación relativa a esta cuestión fue aprobada y entró en
vigor el 7 de agosto de 2014. El Comité solicita al Gobierno que proporcione copia de la
nueva legislación a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones, a cuya atención señala los aspectos legislativos del presente
caso.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité- 336. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
- El Comité
solicita al Gobierno que proporcione una copia de la nueva legislación relativa a la
cuestión de la representatividad a la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones, a cuya atención señala los aspectos legislativos del
presente caso.
