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Alegatos: legislación restrictiva de la negociación colectiva y de los permisos
sindicales
- 317. La queja figura en una comunicación conjunta de la Confederación
Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) y la Confederación Sindical Unión General de
Trabajadores (UGT) de fecha 10 de mayo de 2012. Estas organizaciones presentaron
informaciones complementarias y nuevos alegatos por comunicaciones de fecha 22 de junio,
30 de julio y 29 de octubre de 2012 (esta última comunicación — sobre cuestiones
relativas al sector público — firmada también por la Central Sindical Independiente y de
Funcionarios (CSIF), la Unión Sindical Obrera (USO) y numerosas organizaciones
sindicales nacionales del sector público.
- 318. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 5 de
julio, 27 de septiembre, 28 de noviembre de 2012 y 22 de febrero y 30 de diciembre de
2013.
- 319. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los
representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), Convenio sobre las relaciones de
trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y Convenio sobre la negociación
colectiva, 1981 (núm. 154).
A. Alegatos de los querellantes
A. Alegatos de los querellantes- 320. En sus comunicaciones de fecha 10 de mayo, 22 de junio, 30 de julio
y 29 de octubre de 2012, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.), la
Confederación Sindical Unión General de Trabajadores (UGT), la Central Sindical
Independiente y de Funcionarios (CSIF), la Unión Sindical Obrera (USO) y numerosas
organizaciones sindicales nacionales denuncian la vulneración del derecho de libertad
sindical y de negociación colectiva reconocidos y garantizados por los Convenios núms.
87, 98 y 154 de la OIT, llevada a cabo por el Real decreto-ley núm. 3/2012, de 10 de
febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, aprobado por el
Gobierno y convalidado por el Congreso de Diputados.
- 321. Las organizaciones querellantes explican que las organizaciones
sindicales CC.OO. y UGT suscribieron el 25 de enero de 2012 con las organizaciones
patronales Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y Confederación
Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) el «II Acuerdo para el empleo y la
negociación colectiva 2012, 2013 y 2014» (II AENC), publicado en el Boletín Oficial del
Estado de 6 de febrero de 2012. Se trata de un acuerdo colectivo de naturaleza
obligacional, con vigencia de tres años, y que obliga a las partes firmantes a
intensificar los esfuerzos para que todas sus organizaciones, en el marco de su
autonomía negocial, asuman y ajusten sus comportamientos «para la aplicación de los
criterios, orientaciones y recomendaciones» contenidas en el acuerdo. En parecidos
términos se manifiestan las partes en el acta de firma del II AENC, ya que afirman que
el texto suscrito tiene como objetivo «orientar la negociación de los convenios
colectivos durante la vigencia del mismo, estableciendo criterios y recomendaciones para
acometer en los procesos de negociación colectiva». En el acuerdo se aborda el tema de
la estructura de la negociación colectiva, pactando y desarrollando un conjunto de
reglas de articulación y vertebración que habrían de regir la negociación colectiva en
el futuro. Las partes siguen apostando por la negociación colectiva estatal, o en su
defecto, la autonómica, para estructurar la negociación, y no aceptan la desaparición de
los convenios provinciales ya que consideran que facilitan cobertura a un número
importante de empresas y trabajadores. Y asimismo se hace una llamada a la negociación
en la empresa, ya sea mediante convenios y también por acuerdos y pactos de empresa,
para que se negocien cuestiones relativas a «jornada, funciones y salarios», negociación
que en términos de flexibilidad interna se detalla en otras partes del propio
acuerdo.
- 322. Sin embargo, prosiguen las organizaciones querellantes, sólo dos
semanas después el Gobierno aprueba el Real decreto-ley núm. 3/2012, de 10 de febrero,
de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral (Boletín Oficial del Estado de
11 de febrero), derogando y dejando sin efecto la mayor parte de los puntos negociados y
acordados en el II AENC, en especial los referidos a la estructura de la negociación
colectiva y regulación de la flexibilidad interna. A tal punto que se ha mantenido que
la norma estatal de urgencia «no ha asumido, ni tan siquiera de manera parcial, su
contenido; lo ha marginado, dándolo de lado».
- 323. El Real decreto-ley citado se ha confeccionado y promovido
inmediatamente a la firma del II AENC, y se ha hecho por el Gobierno sin participación
ni negociación alguna con los sindicatos. No han existido consultas previas sobre el
fondo de la regulación ni se ha intentado un período de consultas funcional o adecuado
al intercambio de pareceres y de visiones divergentes sobre la reforma. Las infracciones
que se denuncian cometidas por el Real decreto-ley núm. 3/2012, persistieron tras la
aprobación de la ley núm. 3/2012, de 6 de julio, pues las modificaciones operadas en la
legislación española como consecuencia de la tramitación como proyecto de ley del Real
decreto-ley en el Congreso de los Diputados se han limitado a reiterar, en esencia, lo
que ya venía regulando con anterioridad el Real decreto-ley núm. 3/2012. Sólo han sido
objeto de modificación determinados aspectos accesorios de dichas materias. Las
organizaciones querellantes declaran que no fueron consultadas por el Gobierno
previamente al Real decreto-ley ni con posterioridad. A pesar de ello, siempre desde el
respeto a las instituciones y al papel que corresponde al legislador, la CC.OO. y la UGT
elaboraron propuestas de enmiendas al texto del proyecto de ley que se tramitaba en el
Parlamento con el propósito de mejorar la regulación y evitar futuros procedimientos
sobre la declaración de inconstitucionalidad en la que, entendemos, incurren
determinados preceptos de la ley al infringir derechos reconocidos por la Constitución,
y los convenios de la OIT ratificados por España. Tales propuestas fueron completamente
ignoradas.
- 324. Las organizaciones querellantes señalan a continuación los
contenidos del Real decreto-ley núm. 3 (actualmente ley núm. 3 de 2012):
- a) La
imposición de la primacía aplicativa de la negociación en el ámbito de la empresa,
con independencia de la que pudiera ser voluntad compartida de sindicatos y
organizaciones empresariales, prohibiendo, por tanto, negociar modulando o
excepcionando la regla de la prioridad absoluta del convenio de empresa. En la
redacción dada por el Real decreto-ley núm. 3/2012, sobre la prioridad del convenio
de empresa, se añade ahora la previsión de que tal convenio podrá negociarse en
cualquier momento de la vigencia de convenios colectivos de ámbito superior (incluso
antes de la expiración de la vigencia de éstos) e imponerse condiciones de trabajo
diferentes. De este modo se impone a las organizaciones sindicales y organizaciones
empresariales que sus procesos de negociación colectiva voluntaria estén supeditadas
y subordinadas a la preeminencia legal de lo pactado en los convenios de empresa,
muchos de los cuales no son negociados por los sindicatos, sino por representantes
no sindicales; además esta prioridad aplicativa no es fruto de un acuerdo de
negociación colectiva voluntaria sino fruto exclusivamente de una imposición del
Estado, a través del Real decreto-ley y ahora de la ley núm. 3/2012, lo cual
constituye una injerencia inadmisible en el derecho de negociación colectiva de las
organizaciones sindicales.
- b) La posibilidad del «descuelgue» empresarial,
es decir, de inaplicar lo pactado en convenio colectivo por razones económicas,
técnicas, organizativas o de producción, sin necesidad de acuerdo con los
negociadores del convenio ni siquiera con la representación de los trabajadores en
la empresa, con imposición de un arbitraje administrativo obligatorio. En relación
con el descuelgue o inaplicación general de las condiciones de trabajo establecidas
en el convenio colectivo, las novedades que ha introducido la ley núm. 3/2012 en el
artículo 82.3 del Estatuto de los Trabajadores pueden sintetizarse del siguiente
modo: 1) se introduce una aclaración sobre el alcance de la causa económica que
justifica el descuelgue, a fin de recoger unos elementos de la misma que se han
incorporado igualmente a la causa del despido y a la suspensión de contrato, en el
sentido de que la disminución de los ingresos o ventas ha de tener estas
características: por una parte se ha de referir a los ingresos ordinarios, que
integran la actividad productiva de la empresa o los ingresos de explotación; y por
otra la persistencia durante dos trimestres consecutivos se refiere al trimestre
respectivo del año anterior y no al trimestre inmediatamente anterior al que se ha
registrado dicha disminución. Se recogen los mismos elementos que para el despido
colectivo con la aludida referencia a los dos trimestres en lugar de los tres que
integran la causa extintiva; 2) en relación con las discrepancias entre la empresa y
los representantes de los trabajadores para inaplicar las condiciones del convenio
colectivo, se admite la posibilidad de someter la discrepancia a la comisión del
convenio, pero si no se hubiera solicitado o no lo hubiera resuelto, ahora la ley
núm. 3/2012 impone a las partes, se entiende más bien a la que pretenda la
inaplicación del convenio, es decir, al empresario, acudir a los procedimientos
establecidos en los acuerdos interprofesionales para solventar las discrepancias, de
conformidad con el artículo 82.3 del Estatuto de los Trabajadores. Según la nueva
redacción:
- Cuando el período de consultas finalice sin
acuerdo y no fueran aplicables los procedimientos a los que se refiere el
párrafo anterior o estos no hubieran solucionado la discrepancia, cualquiera de
las partes podrá someter la solución de la misma a la Comisión Consultiva
Nacional de Convenios Colectivos cuando la inaplicación de las condiciones de
trabajo afectase a centros de trabajo de la empresa situados en el territorio de
más de una comunidad autónoma, o a los órganos correspondientes de las
comunidades autónomas en los demás casos. La decisión de estos órganos, que
podrá ser adoptada en su propio seno o por un árbitro designado al efecto por
ellos mismos con las debidas garantías para asegurar su imparcialidad, habrá de
dictarse en plazo no superior a veinticinco días a contar desde la fecha del
sometimiento del conflicto ante dichos órganos. Tal decisión tendrá la eficacia
de los acuerdos alcanzados en período de consultas y sólo será recurrible
conforme al procedimiento y en base a los motivos establecidos en el artículo
91. […]
- Por tanto, prosiguen las organizaciones sindicales, si
no se hubiera alcanzado solución a través de esos procedimientos, se faculta a las
partes a acudir a la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos u órgano
correspondiente de la comunidad autónoma, a fin de que tome una decisión o designe
un árbitro, añadiendo la ley núm. 3/2012 que esa designación se hará con las debidas
garantías para garantizar su imparcialidad, lo que repercute en el estatuto del
árbitro así designado. Sin embargo, dada la composición tripartita de dicha
comisión, y el voto de calidad de la Administración en la solución de la
controversia o en el nombramiento del árbitro, lo que determina que la imparcialidad
no sea tal, en tanto que ha sido nombrado por la Administración para modificar el
contenido de los derechos laborales establecidos en un convenio colectivo durante su
vigencia. La Disposición adicional quinta reconoce a la Comisión Consultiva Nacional
de Convenios Colectivos capacidad para intervenir en los procesos de solución y
discrepancias en el período de consultas para la inaplicación de condiciones
establecidas en convenios colectivos y dado su carácter de órgano tripartito, la
participación de la Administración es decisiva en el régimen de adopción de
acuerdos.
- c) La sustitución de la flexibilidad interna negociada por la
decisión unilateral del empresario, que puede sin acuerdo con los trabajadores
decidir no aplicar condiciones de trabajo pactadas con la representación de los
trabajadores en acuerdos de empresa. El Real decreto-ley núm. 3/2012 ha revisado en
profundidad el régimen jurídico de «las modificaciones sustanciales de condiciones
de trabajo» establecido en el artículo 41 del Estatuto de los Trabajadores,
concediendo al empresario la facultad de modificar de manera unilateral condiciones
de trabajo muy relevantes establecidas en pactos o acuerdos colectivos suscritos con
los representantes de los trabajadores legitimados para celebrar acuerdos de
eficacia general, previa celebración en algunas ocasiones de un período de consultas
concluido sin acuerdo. Pero en el sistema de relaciones laborales español la
existencia de dificultades de funcionamiento de la empresa no justifica la
atribución al empresario de la facultad unilateral de modificar los contenidos de
los convenios y acuerdos colectivos, efecto desproporcionado e incompatible con la
eficacia que cabe esperar de la negociación colectiva. Esta facultad atribuida al
empresario de modificar a su libre arbitrio las condiciones de trabajo contenidas en
un acuerdo o pacto colectivo, entre las cuales se encuentran materias de tanta
relevancia como el salario o la jornada de trabajo, incluso en contra del parecer de
los representantes de los trabajadores, constituye una violación de la garantía de
la eficacia y fuerza vinculante de los convenios colectivos. Ello es contrario a las
disposiciones de los Convenios núms. 98 y 154 de la OIT así como al contenido de la
Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), en cuanto amparan y
garantizan la obligatoriedad del cumplimiento por las partes del contenido de los
acuerdos alcanzados en la negociación colectiva.
- 325. Las organizaciones querellantes alegan por otra parte que el
Gobierno tomó unilateralmente la decisión, vía el Real decreto-ley núm. 20/2012, de 13
de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad, de establecer una serie de medidas de reordenación y racionalización de
las Administraciones públicas que afectan a la situación estatutaria o contractual del
personal del sector público en general, o sólo del sector público estatal.
- 326. Esas medidas se justifican porque «la actual coyuntura económica y
la necesidad de reducir el déficit público sin menoscabar la prestación de los servicios
públicos esenciales, hace necesario mejorar la eficiencia de las Administraciones
públicas en el uso de los recursos públicos, con objeto de contribuir a la consecución
del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria, derivado del marco
constitucional y de la Unión Europea». El Real decreto-ley núm. 20/2012 insiste en
medidas extraordinarias, urgentes y unilaterales «dirigidas a racionalizar y reducir el
gasto de personal de las Administraciones públicas y a incrementar la eficiencia de su
gestión … que ahorren gastos de personal, e incrementen la calidad y productividad del
empleo público». Las medidas impuestas unilateralmente por el Gobierno son de muy
diversa índole, susceptibles de verse resumidas en las siguientes:
- ■ un recorte
salarial que ahora se concreta en la supresión (no abono) de la paga extraordinaria
del mes de diciembre de 2012. Lo que viene a suponer un recorte entorno al 8 por
ciento de media, situando el poder adquisitivo de los empleados públicos en términos
similares al del año 2002;
- ■ se modera la plenitud retributiva de la
prestación económica por incapacidad temporal y se establecen límites para posibles
mejoras, culpabilizando a los empleados públicos que se encuentran en situación de
incapacidad temporal por enfermedad;
- ■ se reordena el tiempo de trabajo con
carácter general y básico para todas las Administraciones públicas, reduciendo
drásticamente tanto la duración de las vacaciones anuales retribuidas, como los días
de libre disposición por asuntos propios. Esta medida también ha supuesto la
reducción de otros muchos permisos y licencias (maternidad, flexibilidad horaria,
cuidado familiar a cargo, etc.) que superaban los mínimos legales y que ahora,
conforme al Real decreto-ley núm. 20/2012, se regula como una materia indisponible
en el plano individual y colectivo sin aplicación de los principios de favor ni de
respeto de condiciones más beneficiosas;
- ■ se reducen los permisos
sindicales en el ámbito de las Administraciones públicas y organismos de ellas
dependientes, rebajando así sensiblemente el tiempo retribuido concedido para
realizar funciones sindicales y de representación o las dispensas totales de
asistencia al trabajo;
- ■ se limita de futuro, tremendamente, la negociación
colectiva en las Administraciones públicas, pues la eficacia vinculante de cualquier
pacto, acuerdo o convenio colectivo queda condicionado a que las Administraciones
públicas decidan, unilateralmente, la adopción de medidas o planes de ajuste para la
corrección del déficit público. Se trata de una fórmula de «descuelgue» de lo
dispuesto en convenios o pactos, sin límite de materias, y sin exigencia de
consultas, salvo el deber de mera «información» a las organizaciones
sindicales.
- 327. Las organizaciones querellantes puntualizan que las referidas
medidas se han llevado a cabo mediante la suspensión de todos los acuerdos, pactos y
convenios para el personal del sector público, complementado con la modificación de
aquellas normas (fundamentalmente la Ley núm. 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado
Público (EBEP)) que regula las condiciones de trabajo de los empleados públicos.
- 328. Las organizaciones querellantes denuncian que todo ello se ha hecho
sin convocar las preceptivas mesas generales de negociación a pesar de que conforme a
los artículos 37 y 38 de la ley núm. 7/2007 mencionada, todas ellas son materia objeto
de obligada negociación. Es decir, el Gobierno ha dictado el Real decreto-ley núm.
20/2012, sin comunicar y mucho menos negociar con las organizaciones sindicales
legitimadas para ello. Sólo dos meses después de que el Real decreto-ley núm. 20/2012
fuera aprobado por el Gobierno y comenzara a surtir efectos, se informó en una reunión
meramente protocolaria a las organizaciones sindicales en el ámbito de negociación
previsto en el artículo 38 del EBEP. Una información que el Gobierno ofrece a instancias
de los propios sindicatos, pues no tenía intención alguna de llevarlo a cabo por propia
voluntad. En esa reunión la Administración hurta cualquier posibilidad de negociar nada,
limitándose exclusivamente a «leer» a las organizaciones sindicales presentes en la mesa
de negociación, los contenidos de la norma. El Gobierno continúa sin ofrecer respuesta o
solución alguna a las cuestiones planteadas por las organizaciones sindicales en
relación con los perjuicios ocasionados por el Real decreto-ley a los empleados públicos
y sus representantes sindicales.
- 329. Según los querellantes, la decisión adoptada por el Gobierno de
forma unilateral, supone la anulación Real del derecho de negociación colectiva,
invalidando cláusulas de todos los acuerdos, pactos y convenios colectivos
preexistentes, formalizados entre las diversas administraciones públicas (general,
autonómica y local), y del resto del sector público, y todos los sindicatos de empleados
públicos presentes en las correspondientes mesas generales de negociación.
- 330. Esta imposición unilateral con la excusa de la urgente reducción del
déficit público impide el más mínimo espacio de negociación y priva a los sindicatos de
su indiscutible y primordial función de defensa de los intereses que representan, a
través de los cauces de participación previstos legal y convencionalmente. En
definitiva, el Gobierno ha elevado a norma de orden público inderogable y no susceptible
de mejoras una serie de materias que hasta la aprobación del Real decreto-ley núm.
20/2012, eran objeto de obligada negociación colectiva en virtud de la legislación (Ley
del Estatuto Básico del Empleado Público de 1987). Los artículos 32 y 38 de esta ley de
1987 partiendo de «garantizar el cumplimiento de los convenios colectivos» y «pactos y
acuerdos» respectivamente, establece posteriormente, con carácter excepcional la
posibilidad de suspenderlos o modificarlos «por la alteración sustancial de las
condiciones económicas». Supuesto en el cual «las Administraciones públicas deberán
informar a las organizaciones sindicales de las causas de la suspensión o modificación».
Pues bien el Gobierno: no ha negociado con los sindicatos los contenidos del Real
decreto-ley núm. 20/2012 referidos a los empleados públicos ni se ha acogido a la
excepcionalidad prevista tanto en los artículos 32 y 38 mencionados sino que declara
directamente «la suspensión» de los acuerdos, pactos y convenios colectivos para el
personal del sector público que contengan cláusulas opuestas a los artículos 1-16 del
Real decreto-ley núm. 20/2012. No se trata de una habilitación a un acto de la
Administración pública, sino una declaración legal de directa aplicación con efectos
jurídicos inmediatos, lo que evidencia la premeditada vulneración del derecho a la
negociación colectiva de los empleados públicos.
- 331. La actitud beligerante del Gobierno con respecto a la negociación
colectiva, prosiguen las organizaciones querellantes, se proyecta también hacia el
futuro pues el Real decreto-ley núm. 20/2012, en su disposición adicional segunda
interpreta los artículos 32 y 38 del EBEP de la siguiente manera: «Se entenderá, entre
otras, que concurre causa grave de interés público derivada de la alteración sustancial
de las circunstancias económicas cuando las administraciones públicas deban adoptar
medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter
económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del
déficit público». No cabe duda que se trata de una cláusula de descuelgue de lo
dispuesto en convenios o pactos colectivos sin límite de materias, y sin exigencia de
consultas, salvo el deber de información a las organizaciones sindicales. La negociación
queda así sumamente limitada y condicionada a la voluntad unilateral de la
administración, menospreciando el papel de los sindicatos, y vulnerando la esencia de la
propia negociación colectiva.
- 332. Por otra parte, las organizaciones querellantes señalan que el
derecho de crédito horario (licencia sindical) forma parte del contenido adicional de la
libertad sindical del artículo 28.1 de la Constitución, tanto respecto de funcionarios
como del personal laboral de la administración, según sentencia del Tribunal
Constitucional. No obstante, el artículo 10 del Real decreto-ley núm. 20/2012 dispone,
con efectos desde el 1.º de octubre de 2012: «En el ámbito de las administraciones
públicas y organismos, entidades, universidades, fundaciones y sociedades dependientes
de las mismas, a partir de la entrada en vigor del presente Real decreto-ley, todos
aquellos derechos sindicales, que bajo ese título específico o bajo cualquier otra
denominación, se contemplen en los acuerdos para personal funcionario y estatutario y en
los convenios colectivos y acuerdos para el personal laboral suscritos con
representantes u organizaciones sindicales, cuyo contenido exceda de los establecidos en
el Real decreto-ley núm. 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, la Ley Orgánica núm. 11/1985, de 2
de agosto, de Libertad Sindical, y la Ley núm. 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público, relativos a tiempo retribuido para realizar funciones
sindicales y de representación, nombramiento de delegados sindicales, así como los
relativos a dispensas totales de asistencia al trabajo y demás derechos sindicales, se
ajustarán de forma estricta a lo establecido en dichas normas. A partir de la entrada en
vigor del presente Real decreto-ley dejarán, por tanto, de tener validez y surtir
efectos, todos los pactos, acuerdos y convenios colectivos que en esta materia hayan
podido suscribirse y que excedan de dicho contenido. Todo ello sin perjuicio de los
acuerdos que, exclusivamente en el ámbito de las mesas generales de negociación, puedan
establecerse, en lo sucesivo, en materia de modificación en la obligación o en el
régimen de asistencia al trabajo de los representantes sindicales a efectos de que
puedan desarrollar racionalmente el ejercicio de sus funciones de representación y
negociación o adecuado desarrollo de los demás derechos sindicales.».
- 333. Las organizaciones querellantes subrayan la eliminación de la
ampliación del crédito horario sindical por el artículo 10 del Real decreto-ley núm.
20/2012, pactado aquel inter pares mediante la negociación colectiva, es una medida de
carácter permanente, estructural, contraria a la limitación temporal que establecen los
principios del Comité de Libertad Sindical.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 334. En sus comunicaciones de fecha 5 de julio, 27 de septiembre y 28 de
noviembre de 2012 y 22 de febrero y 30 de diciembre de 2013, el Gobierno señala que
antes de entrar a valorar el contenido de las alegaciones de las organizaciones
querellantes, es indispensable referirse al contexto en el que se producen las reformas
laborales cuestionadas. La situación española a inicios del año 2012 exigía una
actuación decidida y urgente del Gobierno en diversos campos, siendo uno de los
prioritarios el mercado de trabajo, porque la crisis económica que atraviesa España
desde 2008 ha puesto de relieve las debilidades del diseño institucional del mercado
laboral. La gravedad de la crisis actual no tiene precedentes. Los datos de la última
encuesta de población activa disponible a la fecha de aprobación del Real decreto ley
núm. 3/2012, indicaban que la cifra de paro se situaba en 5 273 600 personas, con un
incremento de 295 300 en el cuarto trimestre de 2011, y de 57 000 respecto al cuarto
trimestre de 2010. En el mismo período la tasa de paro subía en 1,33 puntos respecto al
tercer trimestre y se situaba en el 22,85 por ciento. Es decir, España ha destruido más
empleo que las principales economías europeas, más de 3,2 millones de puestos de trabajo
desde que se inició la crisis y casi 100 000 puestos de trabajo al mes en el trimestre
inmediatamente anterior a la reforma laboral de 2012, alcanzándose por aquel entonces la
fatídica cifra de más de un millón y medio de familias con todos sus miembros en paro.
La crisis ha golpeado con mayor o menor intensidad a todos los países de Europa, pero
España ha destruido más empleo y más rápido que las principales economías europeas.
Desde el primer trimestre de 2008 hasta el último de 2011 se han perdido en España un
11 por ciento de los puestos de trabajo, frente a un 2,5 por ciento en la
zona euro.
- 335. La crisis económica que atraviesa España ha puesto de relieve el
comportamiento altamente estacional del empleo con el ciclo económico, que lleva a
vaivenes inusitados en el contexto de los países desarrollados. Desde el mismo momento
en que empezó la crisis, y a diferencia de lo que ha sucedido en los países de nuestro
entorno, las empresas españolas han recurrido mayoritariamente a la extinción de
contratos, en lugar de utilizar en mayor proporción las medidas de flexibilidad interna.
El ajuste en las empresas españolas se produce a través de despidos y no en las
condiciones de trabajo. Una elección que no es casual o caprichosa, sino que responde a
las debilidades de nuestro mercado de trabajo, lastrado por una parte, por una elevada
tasa de temporalidad — con menor inversión en formación y más posibilidades de ser
despedido —; y, por otra, un marco legal que no ha potenciado suficientemente aquellos
mecanismos de flexibilidad interna y de negociación colectiva que permitieran un mayor
margen a las empresas para adaptar las condiciones de trabajo a los cambios de escenario
económico y productivo. Era más sencillo prescindir de los trabajadores — por la vía de
no prorrogar o no renovar los contratos temporales o a través del denominado despido
«express» — que modificar las condiciones de trabajo para tratar de salvaguardar el
empleo, por ejemplo a través de reducciones de jornada y salario, distribución irregular
del tiempo de trabajo, cambio de funciones o incluso inaplicación temporal de las
condiciones de trabajo establecidas en el convenio colectivo.
- 336. El resultado de todo ello es un mercado de trabajo caracterizado por
una acusada dualidad laboral. Un amplio grupo de trabajadores tienen un empleo
indefinido, generalmente con incrementos salariales pactados en la negociación colectiva
superiores a la productividad y a la inflación y con derecho a una tutela notable frente
al despido. Pero, por otro lado, otro amplio grupo de trabajadores con contratos
temporales, que no se benefician de la misma tutela frente al despido, que constituyen
el principal mecanismo de ajuste de las empresas ante las dificultades para llevar a
cabo ajustes en las condiciones de trabajo (contención salarial, modificación de
condiciones de trabajo, etc.) y que transitan entre la precariedad y el desempleo.
- 337. Una opción manifiestamente negativa en términos de equidad, que
además ha provocado un deterioro especialmente grave del mercado de trabajo de los
jóvenes. No es casualidad que el 27 por ciento de los empleos perdidos en términos
interanuales en el cuarto trimestre de 2011 correspondiera a trabajadores de menos de 25
años, y más del 50 por ciento si se tiene en cuenta a los trabajadores de hasta 29 años.
Es la consecuencia de la alta tasa de temporalidad entre los jóvenes, pues un 82,3 por
ciento de los jóvenes que trabajan lo hacen, involuntariamente, de forma temporal. Son
esos trabajadores con contratos temporales de los que primero ha prescindido la empresa,
además de que muy probablemente son también los primeros trabajadores con contrato
indefinido despedidos. No porque sean menos productivos que los trabajadores de más edad
y con mayor antigüedad, sino simplemente porque son los últimos que han entrado en la
empresa y, por lo tanto, los que arrastran un menor coste indemnizatorio. La dualidad es
tan fuerte que no se ha prescindido del que menos aporta al proyecto empresarial sino
del que menos cuesta en la salida. El resultado es que a finales de 2011 prácticamente
uno de cada dos jóvenes demandantes de empleo se encontraba sin empleo.
- 338. Es preciso por tanto tener en consideración que la crisis económica
iniciada en 2008 ha convertido a España en el país con más desempleo de la Unión
Europea. La rapidez e intensidad de la destrucción de empleo en España se debe
fundamentalmente a la ineficaz relación entre los distintos tipos de flexibilidad — de
entrada, interna y de salida — en la regulación del mercado de trabajo. Y dado que las
medidas adoptadas desde el inicio de la crisis para reformar el mercado laboral se
revelaron insuficientes e ineficaces para conseguir crear empleo, se hizo imprescindible
abordar las deficiencias estructurales del mercado laboral que permitan iniciar la
recuperación de la economía española.
- 339. Así, la reforma laboral aprobada por el Gobierno mediante Real
decreto-ley núm. 3/2012 y la posterior ley núm. 3/2012 de 6 de julio, aprobada tras la
tramitación parlamentaria de aquel, pretende únicamente crear las condiciones adecuadas
en el mercado laboral español para hacer posible una rápida mejoría de la situación
antes descrita, al introducir, entre otros cambios, más flexibilidad interna en las
empresas, de forma que cuando sufren cambios o atraviesan situaciones de dificultad sea
posible su adaptación a las nuevas condiciones, con el objetivo de mantener el empleo en
lugar de ir al despido, como ha sucedido hasta ahora.
- 340. A este respecto el Gobierno resalta la valoración positiva que, una
vez ya aprobada la reforma, han realizado sobre la misma diversos organismos
internacionales, pudiéndose citar al respecto. En el informe realizado sobre España por
el Fondo Monetario Internacional fechado el 27 de julio de 2012 se recoge que: «Sobre la
política del mercado laboral, en febrero se introdujo una reforma laboral profunda con
medidas para reducir la dualidad del mercado de trabajo (mediante la reducción de los
costes de despido de los trabajadores permanentes en caso de despidos injustificados) y
la rigidez de los salarios y aumentar la flexibilidad interna en las empresas (dando
prioridad a los convenios a nivel de empresa sobre convenios colectivos más amplios).
Los directores subrayaron la urgencia de avanzar más en el fomento de la competitividad
y el empleo, dado el alto nivel de desempleo, en particular entre los jóvenes. Se
felicitaron por las medidas recientes del mercado laboral, dirigidas a reducir la
dualidad del mercado y la rigidez de los salarios e incrementar la flexibilidad interna
en las empresas. Estos esfuerzos deben complementarse con medidas adicionales para
mejorar los mercados de productos y de servicios, y el entorno empresarial. En términos
más generales, los directores instaron a una rápida aplicación de la agenda de reforma
estructural del Gobierno». La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE), en el borrador de conclusiones para la elaboración del informe económico sobre
España, destaca que el avance en la reforma laboral ha sido considerable en medidas como
la clarificación de las causas de despido, la reducción de la indemnización por despido,
o la mayor facilidad de las empresas para adaptar salarios y jornada a cambios en la
coyuntura económica.
- 341. El Gobierno señala que el punto de partida de la queja, es la
publicación en el Boletín Oficial del Estado de 11 de febrero de 2012, del Real
decreto-ley núm. 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del
mercado laboral. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Constitución
española, este Real decreto-ley fue convalidado por el Congreso de los Diputados, en su
sesión del día 8 de marzo. El acuerdo de convalidación se publicó en el Boletín Oficial
del Estado de 13 de marzo de 2012. Actualmente se encuentra terminada la tramitación
como proyecto de ley, de modo que el Real decreto-ley núm. 3/2012 ha sido derogado por
una ley aprobada por las Cortes Generales, ley núm. 3/2012 de 7 de julio, con igual
finalidad que éste.
- 342. El Gobierno responde al alegato de ausencia de consultas que
difícilmente se compagina la urgencia, que conforme al artículo 86 de la Constitución
española permite y justifica la adopción por el Poder Ejecutivo de disposiciones con
rango formal de decreto-ley y rango material de ley — «En caso de extraordinaria y
urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarán la forma de decretos-leyes» —, con las consultas. En cualquier caso, las
consultas no habrán de ser según la idea de consulta que parece subyacer en el escrito
de queja: que la consulta ha de concluir en la necesaria aceptación de los criterios de
los consultados. Ha de recordarse a este respecto que la consulta no altera en modo
alguno la responsabilidad de quien ha de adoptar las medidas, en este caso el
Gobierno.
- 343. Por otra parte, ha de recordarse que apenas ocho meses antes de la
última reforma laboral fue publicado el otro Real decreto-ley núm. 7/2011, de 10 de
junio, de medidas urgentes para la reforma de la negociación colectiva, sobre el que no
se tiene noticia de que se hayan presentado quejas. Las medidas adoptadas en el Real
decreto-ley núm. 3/2012 siguen la línea marcada en el Real decreto-ley núm. 7/2011 y en
relación con la reforma del mercado de trabajo y al dictarse el Real decreto-ley núm.
7/2011 se conocía la falta de acuerdo de los interlocutores sociales sobre una reforma
de la negociación colectiva pactada y esa falta de acuerdo fue suplida por la iniciativa
gubernamental de regulación de la negociación colectiva en atención a la urgencia.
- 344. En este caso, al dictarse el Real decreto-ley núm. 3/2012, era
conocido el II Acuerdo para el empleo y la negociación colectiva 2012, 2013 y 2014,
suscrito el 25 de enero de 2012 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 6 de
febrero, en adelante II AENC, cuya finalidad es la de orientar la negociación y dar
criterios para las mesas negociadoras, para lo que, necesariamente, analiza las
circunstancias concurrentes, y trata algunas cuestiones generales de la negociación y
del funcionamiento de las empresas.
- 345. En el análisis que precede al acuerdo articulado se pone de
manifiesto que «Estas condiciones excepcionales exigen actuar con medidas específicas
para conseguir, en el menor tiempo posible, un crecimiento de la actividad económica que
permita crear empleo». Es decir, se reconoce la necesidad de una actuación sin pérdida
de tiempo. Y en el mismo se acuerda tanto sobre medidas relativas a la estructura de la
negociación como a la flexibilidad interna, criterios salariales de los convenios
colectivos y otros de no menor interés e importancia. Este II AENC es clara expresión de
la opinión de los agentes sociales sobre la negociación colectiva en ese momento, por lo
demás muy próximo a la publicación del Real decreto-ley núm. 3/2012. No obstante, y
precisamente por la necesidad de disponer de unas medidas en el menor tiempo posible,
por utilizar la expresión recogida en el propio II AENC, y no sólo referidas a ciertos
aspectos de la negociación colectiva o la flexibilidad interna, no era aconsejable ni se
hacía posible una consulta sobre las materias acerca de las que ya se habían expresado
los agentes sociales en esas mismas fechas.
- 346. Y, ello está comprendido en lo que permite el artículo 86 de la
Constitución española: que se dicte una norma con fuerza legal, pero emanada no del
poder legislativo sino del poder ejecutivo y sin someterse a los procedimientos comunes
a que se sujeta la elaboración ordinaria de las normas.
- 347. Cuestión distinta es que las medidas finalmente aprobadas en el Real
decreto-ley difieran en algunos aspectos de las promovidas en el II AENC. Pero eso en
nada afecta a las razones de extraordinaria y urgente necesidad que permiten que se
dicte este tipo de norma por el ejecutivo. Se reitera a este respecto que el ejecutivo
no puede hacer dejación de su responsabilidad en la toma de decisiones, especialmente en
momentos de crisis, que exigen una actuación sin dilación.
- 348. Lo que tampoco cabe admitir es la afirmación vertida en la queja de
que el Real decreto-ley núm. 3/2012 deroga el II AENC. Ha de reconocerse que en algún
aspecto el Real decreto ley núm. 3/2012 trata ciertas materias de manera distinta a como
se contemplan en el II AENC, pero es también claro que el principio de jerarquía
normativa exige que los negociadores de convenios colectivos se atengan a la norma
jerárquicamente superior y no a la de rango inferior a aquella. Con todo, el II AENC en
su conjunto sigue siendo aplicable, dentro del esquema de jerarquía de las normas.
- 349. Afirman los autores de la queja, refiriéndose al II AENC, que el
Real decreto-ley «no ha asumido, ni tan siquiera de manera parcial, su contenido; lo ha
marginado, dándolo de lado». Pues bien, lejos de esas afirmaciones, el Gobierno ha hecho
pública su valoración positiva del II AENC, ha felicitado a las partes firmantes y les
ha trasladado su deseo de que tanto el compromiso de rentas para ayudar a contener los
precios como el acuerdo de flexibilidad interna negociada tengan efectiva traslación a
los ámbitos de negociación inferior. Por otra parte, se señala que, siendo dos las
partes que firmaron el II AENC, que los sindicatos consideran derogado, es llamativo que
la otra parte no haya tomado posiciones ante ello.
- 350. Por tanto no puede aceptarse el reproche de «suspensión o derogación
por vía de decreto, sin el acuerdo de las partes». El Real decreto-ley núm. 3/2012, que
entró en vigor el 12 de febrero, sólo contiene normas transitorias de aplicación
respecto a la vigencia de los convenios denunciados en la fecha de entrada en vigor del
Real decreto-ley. Cuestión distinta, como ya se ha indicado, es que los convenios
colectivos en sentido amplio, no estén ajenos al principio de jerarquía normativa, que
no puede ser de otra forma cuando el artículo 9.3 de la Constitución española. reconoce
que: «La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Y como
tal se refleja en el artículo 3 del Estatuto de los Trabajadores.
- 351. El Gobierno señala que el Comité de Libertad Sindical, señala que la
consulta tripartita tiene que darse antes de que el Gobierno someta un proyecto a la
Asamblea Legislativa pero explica que en este caso no se ha tratado de someter un
proyecto de ley a las Cámaras legislativas, sino de una disposición amparada en las
previsiones del artículo 86 de la Constitución española. En este sentido la Ley núm.
50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno,
no hace previsiones respecto al procedimiento de elaboración de los decretos-leyes, y
por tanto no prevé consultas en estos casos de urgencia constitucionalmente amparados e,
incluso, cuando razones de urgencia así lo aconsejen, el Consejo de Ministros puede
prescindir de trámites como las consultas y otros, salvo que tengan carácter preceptivo,
y acordar la aprobación de un proyecto de ley y su remisión al Congreso de los Diputados
o, en su caso, al Senado, sin esos trámites.
- 352. En cuanto a lo alegado a la ausencia absoluta de consultas con las
organizaciones sindicales más representativas la aprobación por el Gobierno de España
del Real decreto ley núm. 3/2012, con posterioridad el Gobierno manifiesta que no
responde a la realidad la afirmación realizada por las organizaciones sindicales
firmantes relativa a la ausencia absoluta de consultas con posterioridad a la aprobación
del Real decreto-ley núm. 3/2012. Así, durante los meses de febrero y marzo de 2012 se
mantuvieron cinco reuniones técnicas (días 15, 20 y 23 de febrero y días 5 y 12 de
marzo) a las que asistieron representantes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y
de las organizaciones sindicales UGT y CC.OO. y durante las cuales ambas partes tuvieron
oportunidad de exponer sus posiciones y realizar sugerencias referidas a diversas
cuestiones tratadas en la reforma laboral. Las cuatro primeras reuniones se producen
antes de que el Congreso de los Diputados adopte el acuerdo de convalidación del Real
decreto-ley núm. 3/2012 y las cinco son, en todo caso, anteriores a la fecha de inicio
de la tramitación en el Parlamento de la que será aprobada como ley núm. 3/2012.
- 353. Además, durante esa tramitación parlamentaria, que se ha prolongado
hasta el 6 de julio, fecha en que finalmente se aprobó la ley núm. 3/2012 que vino a
sustituir al referido Real decreto-ley núm. 3/2012, los grupos parlamentarios tuvieron
ocasión de presentar enmiendas al proyecto de ley procedente del Real decreto-ley núm.
3/2012. Se presentaron un total de 657 enmiendas en el Congreso de los Diputados que
fueron ampliamente discutidas en esta fase y, posteriormente, se presentaron 574
enmiendas en el Senado. Durante la tramitación fueron aceptadas un total de 74 enmiendas
en el Congreso de los Diputados y 11 enmiendas en el Senado, presentadas por diversos
grupos parlamentarios. Las propias organizaciones firmantes reconocen en su escrito «que
elaboraron propuestas de enmiendas al texto de proyecto de ley que se tramitaba en el
Parlamento», con el propósito de mejorar la regulación, entre otras finalidades que se
indican igualmente en el escrito. Añaden las organizaciones que «tales propuestas fueron
completamente ignoradas». Esta última afirmación no puede sostenerse a la vista de los
datos relativos a las enmiendas introducidas durante la tramitación de la ley
núm. 3/2012.
- 354. Igualmente de lo dicho en el escrito por las organizaciones
firmantes se desprenden claramente tres conclusiones:
- ■ Que se reconoce por las
propias organizaciones que elaboraron propuestas de enmiendas al proyecto de ley.
Ello, unido a las reuniones que se mantuvieron entre representantes del Ministerio
de Empleo y Seguridad Social y de los sindicatos CC.OO. y UGT, se compadece mal con
la afirmación previa que se hace en el escrito respecto de la ausencia de cualquier
tipo de consulta con las organizaciones sindicales, no sólo antes, sino también con
posterioridad a la disposición (Real decreto-ley núm. 3/2012, de 10 de febrero) que
motivaba la queja original. La elaboración de las propuestas de enmiendas a que
aluden las organizaciones sindicales dio lugar a la presentación de enmiendas por
grupos parlamentarios con presencia en las Cámaras, pues obviamente las
organizaciones sindicales no están presentes directamente en las mismas, si bien
tienen capacidad de influir, como ellas mismas reconocen al señalar que pudieron
elaborar propuestas de enmiendas.
- ■ Las propuestas de enmiendas donde se
contenían las opiniones sindicales —contrariamente a lo que se sostiene por éstas —
no fueron ignoradas, sino que fueron consideradas y estudiadas. Cuestión distinta,
es si las enmiendas que contenían las referidas opiniones sindicales fueron o no
rechazadas y si este rechazo fue parcial o total, pero no es este el asunto sometido
a consideración en este momento.
- ■ Por otra parte, el sujeto de quien se
afirma que ignoró las propuestas (de haberlo efectivamente hecho así), no podría ser
en ningún caso el Gobierno, contra quien — no se olvide — se formula la queja, sino
respecto de las Cortes Generales españolas que aprobaron la Ley núm. 3/2012, de 6 de
julio de Medidas Urgentes para la Reforma del Mercado Laboral, Cortes Generales que
son las que representan al pueblo español, titular de la soberanía nacional y las
que ejercen el Poder Legislativo del Estado, de acuerdo con la Constitución
española.
- 355. En cuanto a que las propuestas de las organizaciones sindicales
fueran o no rechazadas (que no ignoradas) en la tramitación parlamentaria del proyecto
de ley derivado del Real decreto-ley núm. 3/2012 y aun cuando esta cuestión no
corresponde defenderla al Gobierno por lo anteriormente indicado (la autoría de la ley
núm. 3/2012 corresponde al Parlamento y no al Gobierno), es de ver que la indicada
tramitación parlamentaria propició la modificación de numerosos artículos de proyecto de
ley, incluidos aquellos sobre los que se suscita la queja, que son los directamente
relacionados con los convenios de la OIT a que se alude en la misma. El resultado final
del texto legal proviene, como es claro, del conjunto de las aportaciones efectuadas por
los distintos grupos parlamentarios.
- 356. En cuanto a la alegada «imposición de la primacía aplicativa de la
negociación en el ámbito de la empresa», el Gobierno declara que: las disposiciones
combatidas aluden a la «prioridad aplicativa del convenio de empresa respecto del
convenio sectorial estatal, autonómico o de ámbito inferior». Primacía y prioridad, no
son términos equivalentes y conviene que ello resulte con claridad. Según el diccionario
de la Real Academia de la Lengua, primacía es: «superioridad, ventaja o excelencia que
algo tiene con respecto a otra cosa de su especie». Mientras que prioridad, por su
parte, es: «anterioridad de algo respecto de otra cosa, en tiempo o en orden». Es
importante tenerlo en cuenta, pues un inadecuado uso de las palabras puede fomentar una
comprensión parcial de la realidad.
- 357. Así pues, antes de entrar en el terreno del análisis jurídico, hay
que reiterar que lo que la norma prevé es que determinadas materias reguladas en un
convenio de empresa se aplicarán con anterioridad a la regulación de esas mismas
materias contenida en convenios de ámbito superior a aquél. En ningún caso prevé la
norma que esa regulación sea superior.
- 358. El Gobierno destaca que:
- ■ El carácter limitado de la
prioridad — que no primacía — aplicativa. Dicho en otros términos, eso significa,
según se desprende de la mera lectura del nuevo artículo 84.2 del Estatuto de los
Trabajadores, que la prioridad no se extiende a todo el contenido del convenio, sino
que se refiere tan sólo a determinadas partes y materias. Tampoco se extiende ni a
todo su ámbito; ni menoscaba la integridad del convenio superior, que seguirá
aplicándose plenamente a los incluidos en su ámbito, con la no aplicación parcial de
todas o parte de las materias legalmente tasadas y negociadas en el ámbito del
convenio de empresa.
- ■ La prioridad aplicativa no constituye algo novedoso
ni desconocido en el derecho del trabajo español, ni es ajeno al conjunto de
principios que determinan su aplicación. Como es sabido, la determinación de la
norma aplicable entre las varias posibles — normas de distinto rango jerárquico y de
distinto origen; normas generales con otras sectoriales y aún de empresa; anteriores
y posteriores — se basa en la jerarquía normativa (norma mínima, norma más
favorable), matizada por la consideración de la norma aplicable entre las
sucesivamente vigentes y por la consideración de la naturaleza imperativa o
dispositiva de la norma o medida (irrenunciabilidad de derechos), todo ello
atemperado por el principio «pro operario».
- 359. Tampoco es novedoso ni desconocido en el derecho del trabajo español
el que el principio de jerarquía normativa quede matizado por la aplicación del de la
norma más próxima a la realidad de que se trate. Tanto una regla como la otra son fruto
de los cambios que desde su aprobación en el año 1980 ha ido experimentando el Estatuto
de los Trabajadores.
- 360. Primero, partiendo de la potencialidad centralizadora de los
convenios y acuerdos del artículo 83.2 de la Ley núm. 8/1980, de 10 de marzo, del
Estatuto de los Trabajadores, que facilitaba la concentración de poder en manos de las
grandes organizaciones sindicales y empresariales, el legislador de 1994 optó ya por
favorecer los niveles de negociación descentralizados.
- 361. Con la nueva redacción del artículo 84 del Estatuto de los
Trabajadores, los convenios de ámbito superior a la empresa, pasan a estar capacitados
para afectar a los convenios de ámbitos superiores — eso sí, con ciertas garantías de
legitimidad de las partes negociadoras y con exclusión de determinadas materias. El
Gobierno considera que la proximidad de la fuente de regulación de las condiciones de
trabajo al ámbito en el que se producen las relaciones laborales, es una condición de su
éxito, en el sentido de tratarse de una regulación más ajustada a las circunstancias en
que realmente se desarrolla la relación de trabajo. En este sentido el legislador
propició la creación de marcos autónomos de negociación colectiva más reducidos, cuando
así lo pretendieran las partes negociadoras.
- 362. Antes del Real decreto-ley núm. 3/2012 objetado por los
querellantes, el Real decreto-ley núm. 7/2011, de 10 de junio, de medidas urgentes para
la reforma de la negociación colectiva, prevé:
- Salvo que un
acuerdo o convenio colectivo de ámbito estatal o de comunidad autónoma negociado,
según el artículo 83.2, estableciera reglas distintas sobre estructura de la
negociación colectiva o concurrencia entre convenios, la regulación de las
condiciones establecidas en un convenio de empresa tendrá prioridad aplicativa
respecto del convenio sectorial estatal, autonómico o de ámbito inferior en las
siguientes materias:
- a) La cuantía del salario base y de
los complementos salariales, incluidos los vinculados a la situación y
resultados de la empresa.
- b) El abono o la
compensación de las horas extraordinarias y la retribución específica del
trabajo a turnos.
- c) El horario y la distribución del
tiempo de trabajo, el régimen de trabajo a turnos y la planificación anual de
las vacaciones.
- d) La adaptación al ámbito de la
empresa del sistema de clasificación profesional de los trabajadores.
- e) La adaptación de los aspectos de las modalidades de
contratación que se atribuyen por la presente ley a los convenios de
empresa.
- f) las medidas para favorecer la conciliación
entre la vida laboral, familiar y personal.
- Igual prioridad aplicativa tendrán en estas materias los convenios colectivos para
un grupo de empresas o una pluralidad de empresas vinculadas por razones
organizativas o productivas y nominativamente identificadas a que se refiere el
artículo 87.1.
- Los acuerdos y convenios colectivos a que
se refiere el artículo 83.2 podrán ampliar la relación de condiciones de trabajo
anteriormente señalada.
- 363. Como puede observarse, se incrementa así la capacidad de negociación
colectiva en la empresa frente al convenio sectorial, en aspectos tales como salario
base y complementos salariales u horario y distribución del tiempo de trabajo, para
potenciar la flexibilidad y adaptar las condiciones laborales a las circunstancias
específicas y concretas de las empresas.
- 364. En resumen, el legislador ya ha abogado en el pasado por estimular
la descentralización mediante el expediente de repartir competencias exclusivas o
compartidas entre los distintos ámbitos de la negociación colectiva. A través de las
sucesivas reformas se ha tratado de favorecer donde sea posible la descentralización
propiciando a la vez una negociación colectiva más cercana a la empresa. Un proceso
normativo descentralizador, no contestado en su momento ante la OIT, y de naturaleza
similar al ahora establecido por Real decreto-ley núm. 3/2012 y la ley núm. 3/2012. Que
no supone, ni antes ni ahora, una restricción a la libre elección de la unidad de
negociación, ni tampoco una prohibición de apertura de tratos contractuales en ciertos
niveles.
- 365. También hay que recordar que frente a la indisponibilidad de los
derechos de los trabajadores reconocidos por convenio colectivo, la ley núm. 11/1994,
comenzó una vía de «disponibilidad», al añadir un apartado 4 al artículo 82, con la
siguiente redacción: «4. El convenio colectivo que sucede a uno anterior puede disponer
sobre los derechos reconocidos en aquél. En dicho supuesto se aplicará, íntegramente, lo
regulado en el nuevo convenio.». Ciertamente esta modificación fue contestada por las
organizaciones sindicales, pero en el Ministerio del Trabajo no consta que presentaran
contra ella una queja como la presente. Contestada por las organizaciones sindicales
porque abría una modificación en la negociación colectiva y, por tanto, en las
relaciones laborales, que suponía que en adelante no podría darse como consolidado
ningún derecho que procediera de la propia negociación colectiva y que, precisamente a
través del acuerdo de las partes, en cada caso habría de determinarse lo consolidado de
instrumentos pasados y lo consolidable de cara al futuro. Esta situación abría el
vértigo de la negociación «desde cero» que hoy vuelve a ponerse sobre la mesa debido a
la regulación de lo que ha dado en llamarse ultractividad del convenio o prórroga de la
vigencia de sus cláusulas normativas, que fijan de manera directa las condiciones de
trabajo, más allá de la duración inicial pactada y producida la denuncia del
convenio.
- 366. La modificación normativa introducida respeta plenamente el
principio de negociación libre y voluntaria, toda vez que no impone en modo alguno el
nivel de negociación colectiva. En todo caso, la determinación del nivel de negociación
depende de la voluntad de las partes. Pero en este punto lo que al parecer olvidan las
organizaciones firmantes de la queja es que tan sujetos legitimados lo son quienes
pueden, conforme a la normativa, negociar convenios a nivel de empresa, como quienes
tienen capacidad para negociar convenios colectivos de ámbito superior. La nueva
normativa no impone de ninguna manera la negociación colectiva a nivel de empresa, ya
que en todo caso corresponde a las partes legitimadas para negociar convenios a nivel de
empresa decidir si optan por negociar un convenio a dicho nivel o por la aplicación de
un convenio de ámbito superior. Cosa distinta es que, una vez que las partes legitimadas
para negociar a nivel de empresa, hayan optado por esta posibilidad y firmado dicho
convenio, éste sea de aplicación prioritaria, aunque sólo en relación con una serie de
materias, respecto a los convenios colectivos de ámbito superior. Ello supone,
simplemente, el establecimiento de una regla de concurrencia entre convenios de distinto
ámbito y no supone en absoluto una violación del derecho a la negociación
colectiva.
- 367. Por ello, la nueva normativa respeta plenamente los principios
establecidos en los párrafos 988 y 989 de la Recopilación de decisiones y principios del
Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, quinta edición,
2006, según los cuales:
- 988. En base al principio de
negociación colectiva libre y voluntaria, establecido en el artículo 4 del Convenio
núm. 98, la determinación del nivel de negociación colectiva debería depender
esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, dicho nivel no
debería ser impuesto en virtud de la legislación, de una decisión de la autoridad
administrativa o de una jurisprudencia de la autoridad administrativa de
trabajo.
- 989. La determinación del nivel de la negociación
debería depender de la voluntad de las partes. Por ello, la negativa de los
empleadores de negociar a un nivel determinado no constituiría una violación de la
libertad sindical.
- 368. Hay que recordar también, por lo que respecta al nivel de la
negociación, que la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163)
dispone en su párrafo 4, subpárrafo 1), que «en caso necesario, se deberían adoptar
medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda
desarrollarse en cualquier nivel, y en particular a nivel del establecimiento, de la
empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o nacional». En
sintonía con ello, la Comisión de Expertos, después de recordar que el derecho de
negociación colectiva debería acordarse también a las federaciones y confederaciones, y
de rechazar la prohibición de que ejerzan tal derecho, ha declarado que: «una
legislación que fije imperativamente el nivel de la negociación colectiva en un ámbito
superior (sector, rama de actividad, etc.) plantea asimismo problemas de
incompatibilidad con el Convenio» y que «normalmente, la elección del nivel de
negociación debería corresponder a los propios interlocutores en la negociación»; al
estar «éstos, en inmejorable posición para decidir cuál es el nivel más adecuado para
llevarla a cabo».
- 369. Pues bien, ni el Real decreto-ley núm. 3/2012, y ni la ley núm.
3/2012 imponen unas unidades apropiadas de negociación. El artículo 83.1 del Estatuto de
los Trabajadores declara que los convenios colectivos tendrán el ámbito de aplicación
que las partes acuerden. Ahora como antes, corresponde a los representantes de los
trabajadores y a los empresarios decidir dónde van a ejercitar el poder para regular las
relaciones de trabajo que supone el derecho a la negociación colectiva. Una vez hecho lo
cual, habrán de decidir también las relaciones de trabajo que van a quedar sometidas al
imperio de su poder, definiendo el ámbito de aplicación del convenio colectivo.
- 370. Además, la decisión adoptada de dar prioridad aplicativa a los
convenios de empresa, si bien limitada a determinadas materias, no es una decisión
caprichosa, sino que responde a la necesidad de permitir que una serie de materias sean
negociadas de modo preferente a nivel de empresa, al entenderse que éste es el ámbito
más adecuado para configurar estas materias. Y hay que resaltar en este punto que esta
última idea era compartida por las organizaciones sindicales firmantes de la queja, al
menos hasta hace unos meses. Así, en el acuerdo para el empleo y la negociación
colectiva 2012, 2013 y 2014 (resolución de 30 de enero de 2012), firmado por las
organizaciones empresariales y las dos organizaciones sindicales firmantes de la queja,
consta, en el apartado relativo a la estructura de la negociación colectiva que «Los
convenios sectoriales deberán propiciar la negociación en la empresa, a iniciativa de
las partes afectadas, de jornada, funciones y salarios por ser el ámbito más adecuado
para configurar estas materias.».
- 371. En relación con lo anterior, en la exposición de motivos de la ley
núm. 3/2012 se recoge que: «La anterior reforma del mercado de trabajo (Real decreto-ley
núm. 7/2011, de 10 de junio, de medidas urgentes para la reforma de la negociación
colectiva) también pretendió incidir en la estructura de la negociación colectiva,
otorgando prioridad aplicativa al convenio de ámbito empresarial sobre otros convenios
en una serie de materias que se entienden primordiales para una gestión flexible de las
condiciones de trabajo. No obstante, la efectiva descentralización de la negociación
colectiva se ha dejado en manos de los convenios estatales o autonómicos, pudiendo
impedir esa prioridad aplicativa. La novedad que ahora se incorpora va encaminada,
precisamente, a garantizar dicha descentralización convencional en aras a facilitar una
negociación de las condiciones laborales en el nivel más cercano y adecuado a la
realidad de las empresas y de sus trabajadores.».
- 372. En este punto resulta de interés hacer referencia a la reciente
sentencia núm. 0095/2012 de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, de fecha 10
de septiembre de 2012, que viene a declarar la nulidad, con efectos de 12 de febrero de
2012 (fecha de entrada en vigor del Real decreto-ley núm. 3/2012, de 10 de febrero, de
medidas urgentes para la reforma del mercado laboral), de parte del contenido de varios
artículos del V convenio colectivo del sector de derivados del cemento, suscrito el 21
de febrero de 2012, que, en materia recogida en el vigente artículo 84.2 del Estatuto de
los Trabajadores, referidas a materia de cuantía salarial y de distribución del tiempo
de trabajo, establecía la prioridad aplicativa de dicho convenio sectorial sobre los
convenios de ámbito inferior, incluidos convenios de empresa. Entiende el juzgador que
ello supone vulneración de lo establecido en el artículo 84.2 del Estatuto de los
Trabajadores que, tras las modificaciones introducidas por el Real decreto-ley arriba
citado, recoge la prioridad aplicativa del convenio de empresa respecto de los convenios
sectorial estatal, autonómico o de ámbito inferior en una serie de materias entre las
que se incluyen expresamente, la cuantía salarial, el horario y la distribución del
tiempo de trabajo.
- 373. Así se razonó en la sentencia de esta Sala de 10 de mayo de 2010:
«el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su
eficacia en el campo de juego establecido por la ley», citando en este sentido la
sentencia del Tribunal Constitución núm. 210/1990. La sentencia del Tribunal Supremo de
18 de enero de 2000 mantuvo que «aunque la negociación colectiva descanse y se
fundamente en la Constitución (artículo 37.1), de esta misma se deriva la mayor
jerarquía de la ley sobre el convenio, como se desprende de su artículo 7, que sujeta a
los destinatarios del mismo, sindicatos de trabajadores y organizaciones empresariales,
a lo dispuesto en la ley. Como dijo la citada sentencia núm. 58/1985 (RTC 1985, 58) «la
integración de los convenios colectivos en el sistema formal de fuentes del derecho,
resultado del principio de unidad del ordenamiento jurídico, supone … el respeto por la
norma pactada del derecho necesario establecido por la ley, que en razón de la superior
posición que ocupa en la jerarquía normativa, puede desplegar una virtualidad limitadora
de la negociación colectiva y puede, igualmente, de forma excepcional reservarse para sí
determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación
colectiva».
- 374. En cuanto a los alegatos sobre la previsión que contempla
actualmente el mencionado artículo 84.2 del Estatuto de los Trabajadores, referente a la
posibilidad expresa que se reconoce de negociar convenios de empresa durante la vigencia
de los convenios de ámbito superior (adición ésta efectuada al texto de la ley en la
tramitación parlamentaria del texto legal) de la que las organizaciones sindicales
deducen que no sólo no se corrige la supuesta violación del derecho a la negociación
colectiva y la fuerza vinculante de los convenios, sino que se abunda y se profundiza en
la misma, el Gobierno señala que el nuevo artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores
regula las reglas de concurrencia entre convenios de ámbito distinto. A la regla
general, establecida en el artículo 84.1 del Estatuto de los Trabajadores (sobre
prohibición de concurrencia entre convenios de ámbito distinto), se añaden una serie de
reglas adicionales y entre otras, la regla de la prioridad aplicativa del convenio de
empresa en determinadas materias a que se refiere el artículo 84.2. Pero resulta claro
que para poder «concurrir» diversos convenios, a la hora de determinar cuál es o no de
aplicación prioritaria, que es la finalidad contemplada en la norma del artículo 84 del
Estatuto de los Trabajadores, es obvio en primer término, que se ha de considerar la
previa «existencia» de los convenios en pugna. Si no se han negociado con carácter
previo dos o más convenios, de los que se duda cuál de ellos es aplicable, es claro que
no hay ningún problema que resolver. El artículo 84 parte del principio de que se ha
generado «de facto» un conflicto entre dos o más convenios colectivos, y da reglas para
solucionar esos conflictos. Esto lógicamente parte de la circunstancia en la que la
negociación y celebración de dichos convenios pueda ser sucesiva en el tiempo (primero
se ha celebrado un convenio y posteriormente otro u otros que pugnan entre sí), pues es
extremadamente difícil imaginar un escenario en que los convenios en liza puedan haberse
negociado y firmado de manera absolutamente coincidente en el tiempo.
- 375. De acuerdo con lo expuesto, la adición al párrafo primero al
artículo 84.2 del Estatuto de los Trabajadores no modifica el régimen preexistente a la
reforma laboral, por cuanto la posibilidad de negociar convenios colectivos por parte de
los sujetos legitimados para ello (entre otros en el ámbito de la empresa), ha sido
desde siempre una posibilidad Real dentro del ordenamiento jurídico laboral español. La
modificación únicamente tiene el sentido de recordar la posibilidad de negociar
convenios de empresa con posterioridad al convenio de ámbito superior, como presupuesto
previo necesario para que rija efectivamente la prioridad aplicativa del mismo.
- 376. Por tanto, la negociación de un convenio colectivo durante la
vigencia de un convenio de ámbito distinto no ha afectado nunca a su validez: el
convenio negociado será válido y no podrá ser anulado. Cuestión distinta, aunque de
capital importancia, es la posibilidad de aplicación efectiva de dicho convenio entre
las reglas establecidas en la legislación que rigen los conflictos de concurrencia entre
varios convenios, presuponiendo en todos ellos, como se ha dicho su validez.
- 377. En conclusión, ni el Real decreto-ley núm. 3/2012 ni la ley núm.
3/2012 determinan los niveles de negociación, ni suponen una intromisión del legislador
en la libre decisión de las partes negociadoras para utilizar el nivel de negociación
que deseen — éstos pueden seguir haciéndolo. Y buena prueba de que la opción del
legislador favorable a la aplicación prioritaria de los convenios de empresa no afecta
el derecho a la negociación colectiva es que, hasta el 16 de noviembre de 2012,
plenamente vigente la reforma laboral, han sido registrados desde la fecha de entrada en
vigor del Real decreto-ley núm. 3/2012, conforme a lo legalmente previsto, un total de
28 convenios colectivos sectoriales de ámbito estatal o supraautonómico, nueve convenios
colectivos sectoriales de ámbito autonómico y 177 convenios colectivos sectoriales de
ámbito provincial, siendo por tanto todos ellos de ámbito superior al de empresa.
- 378. El Gobierno añade que no es admisible la afirmación vertida en la
queja de que la prioridad del convenio de empresa ha sido, pura y radicalmente, sin
condicionamiento alguno, suprimir la eficacia vinculante de la negociación colectiva. la
fuerza vinculante de los convenios colectivos está garantizada constitucionalmente
(artículo 37.1 de la Constitución española) y, queda garantizada en el reconocimiento de
la legitimación a las partes, que toman la iniciativa y deciden el ámbito de aplicación,
negocian de buena fe hasta alcanzar un acuerdo que es vinculante durante todo el tiempo
de su vigencia. La modificación operada no afecta al derecho a la negociación colectiva,
ni a la libertad sindical, pero modifica la estructura de la negociación, la relación
entre convenios de distinto ámbito, regulada por ley desde 1980.
- 379. En cuanto al alegato relativo a la posibilidad de «descuelgue»
empresarial, es decir, de inaplicar lo pactado en el convenio colectivo por razones
económicas, técnicas, organizativas o de producción, sin necesidad de acuerdo con los
negociadores del convenio, si siquiera con la representación de los trabajadores de la
empresa, con imposición de un arbitraje administrativo obligatorio, el Gobierno recuerda
que en buena parte de los ordenamientos laborales europeos la eficacia de un convenio
colectivo sólo se extiende a las partes que lo han firmado (así sucede en Alemania,
Francia, Italia, Países Bajos, Portugal o Suecia), si bien en algunos casos es posible
que empresas que no estaban representadas en la negociación, se adhieran al convenio, e
incluso en algunos ordenamiento está prevista la posibilidad de que mediante un acto o
resolución de la autoridad gubernativa, se extienda la eficacia de un determinado
convenio colectivo, que pasará en ese caso a ser vinculante para todos los sujetos
incluidos dentro de su ámbito funcional y geográfico de aplicación. A diferencia de lo
anterior, el Estatuto de los Trabajadores vigente en España distingue dos tipos de
convenios colectivos: 1) los convenios colectivos estatutarios, que son aquellos que son
negociados conforme a las exigencias establecidas en el propio Estatuto de los
Trabajadores. Este tipo de convenios tiene naturaleza normativa y una eficacia general o
erga omnes, de modo que tal como establece el artículo 82.3 del Estatuto de los
Trabajadores «obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su
ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia», y 2) los convenios
colectivos extraestatutarios, también llamados acuerdos o pactos colectivos, alcanzados
sin observar las exigencias de legitimación inicial o de capacidad para la validez de
los acuerdos establecidas en el Estatuto de los Trabajadores, tienen carácter
contractual y extienden sus efectos sólo a las partes contratantes y a los trabajadores
y empresarios directamente representados por ellas.
- 380. Por tanto, a diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos
laborales, en España las empresas no pueden decidir libremente si aplican o no un
convenio colectivo estatutario, ni siquiera en el caso de que la empresa no haya
participado directamente en la negociación del mismo, y además no esté afiliada a una
organización empresarial que haya participado en dicha negociación. El convenio les
resulta a las empresas de obligada aplicación, por el sólo hecho de estar incluidos
dentro de su ámbito de aplicación. Ante esa regulación legal (se insiste diferente a la
existente en otros ordenamientos en los que el convenio sólo extiende sus efectos a las
partes firmantes), tiene mucha mayor lógica la posibilidad del «descuelgue» del convenio
de obligada aplicación, considerando además que tal posibilidad aparece limitada de modo
importante, no sólo en los puestos en que pueda proceder, sino también respecto de las
materias a las que puede afectar.
- 381. Todas las modificaciones introducidas en el texto por la ley núm.
3/2012, y (dejando de lado los aspectos que están al margen del origen de la queja, como
es la definición del alcance de la causa económica que justifica la inaplicación, en
consonancia con lo establecido en otros pasajes de la reforma (despidos colectivos o
suspensiones de contratos o reducción de jornada), vienen a reforzar la autonomía
colectiva para la solución de las discrepancias, en los casos de falta de acuerdo en los
procedimientos de inaplicación de condiciones de trabajo por causas económicas,
técnicas, organizativas o de producción, y aclara aún más, que el procedimiento de
solución de esas discrepancias regirá de manera subsidiaria a los procedimientos de
solución de discrepancias establecidos en la negociación colectiva. Además de ello se
establecen garantías adicionales para una utilización adecuada de este instrumento de
flexibilidad interna.
- 382. Se relacionan a continuación estos cambios y su significación y
alcance:
- — La versión del Real decreto-ley núm. 3/2012 señalaba que las
partes «podrán» recurrir a los procedimientos de solución de discrepancias
establecidos en la negociación colectiva, con carácter previo, al recurso al
procedimiento ante la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos (en lo
sucesivo CCNCC). En este sentido, se podría entender que era potestativo para las
partes acudir a esos procedimientos (y por ello acudir directamente al procedimiento
ante la CCNCC. En la versión final de la norma se aclara que es requisito previo
indispensable acudir a los mencionados procedimientos. A tal efecto se indica en el
texto que las partes «deberán» recurrir a los mismos, lo que implica que el no
cumplimiento de este requisito en los términos establecidos impedirá iniciar el
procedimiento ante la CCNCC.
- — Mientras que en la versión anterior (Real
decreto-ley) se señalaba que el acceso al procedimiento ante la CCNCC se
condicionaba a que las partes, además de no haber alcanzado un acuerdo, «no se
hubieran sometido» a los procedimientos de solución de discrepancias establecidos en
la negociación colectiva, en la versión final de la norma se condiciona el acceso al
procedimiento ante la CCNCC a que esos mismos procedimientos «no fueran aplicables»,
lo que refuerza la intervención subsidiaria de la CCNCC frente a los procedimientos
de solución establecidos en la negociación colectiva. Con ello queda claro que si
hay procedimientos disponibles en el marco de la negociación colectiva, las partes
deben recurrir a ello de manera preceptiva y no facultativa.
- — Tanto antes
como después de la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, se permite el
acceso a la CCNCC en los casos en que los procedimientos de solución de
discrepancias establecidos en la negociación colectiva «no hubieran solucionado la
discrepancia», lo que igualmente es coherente con el principio de subsidiariedad que
se atribuye al procedimiento ante la CCNCC. En este sentido debe señalarse que el
propio Estatuto de los Trabajadores indica en su artículo 85.3, c), sobre contenido
mínimo de los convenios, que los mismos deben fijar, entre otras cuestiones:
- c) Procedimientos para solventar de manera efectiva las
discrepancias que puedan surgir para la no aplicación de las condiciones de
trabajo a que se refiere el artículo 82.3, adaptando, en su caso, los
procedimientos que se establezcan a este respecto en los acuerdos
interprofesionales de ámbito estatal o autonómico conforme a lo dispuesto en
tales artículos.
- — De ahí que en la medida que el convenio
colectivo contemple — en cumplimiento de lo establecido en la ley — procedimientos
de solución efectiva de las discrepancias, y el recurso a esos procedimientos es,
como se ha señalado anteriormente, de obligada observancia por las partes, no será
necesario acudir al procedimiento ante la CCNCC, pues ya la discrepancia habrá sido
resuelta.
- 383. Buena prueba del carácter subsidiario que se atribuye al
procedimiento ante la CCNCC es que desde la fecha de entrada en vigor de la reforma
laboral y hasta el día 31 de octubre de 2012, se han depositado ante las autoridades
laborales un total de 477 acuerdos de inaplicación de condiciones de trabajo previstas
en convenio colectivo, lo que quiere decir que en ninguno de esos casos se ha tenido que
recurrir al procedimiento ante la CCNCC.
- 384. De lo expuesto resulta que la intervención de la CCNCC, a efectos de
solucionar la discrepancia, está configurada como la última de las posibilidades. En
modo alguno puede hablarse de que se esté ante un supuesto de arbitraje obligatorio al
que se refiere el párrafo 992 de la Recopilación, op. cit., según la cual «la imposición
de un procedimiento de arbitraje obligatorio en caso de que las partes no estuvieren de
acuerdo sobre el proyecto de contrato colectivo plantea problemas de aplicación con el
Convenio núm. 98».
- 385. Además, en el supuesto de que se acuda a la CCNCC para la solución
de la discrepancia, en modo alguno podrá hablarse de un «arbitraje de la autoridad», al
que se refiere el párrafo 993 de la Recopilación antes citada: «las disposiciones que
establecen que a falta de acuerdo entre las partes, los puntos en litigio de la
negociación colectiva serán decididos por arbitraje de la autoridad, no están en
conformidad con el principio de negociación voluntaria contenido en el artículo 4 del
Convenio núm. 98».
- 386. El Real decreto núm. 1362/2012, de 27 de septiembre, que actualmente
regula la CCNCC, establece en su artículo 2 que ésta «es un órgano de carácter colegiado
de composición tripartita, integrado por representantes de la Administración General del
Estado y de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, adscrito
al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a través de la Dirección General de Empleo,
que ejerce sus competencias con independencia y autonomía funcional plenas». Nos
encontramos por tanto ante una comisión de carácter tripartito, en la que participan las
organizaciones sindicales más representativas, junto a las organizaciones
representativas de los empresarios y la propia administración del Estado.
- 387. Por lo que respecta al ejercicio de las funciones decisorias en el
supuesto de que, concurriendo todas las condiciones exigibles, la CCNCC deba proceder a
dar solución a la discrepancia surgida entre la empresa y los representantes de los
trabajadores, por falta de acuerdo en los procedimientos de inaplicación de las
condiciones de trabajo previstas en el convenio colectivo aplicable a que se refiere el
artículo 82.3 del Estatuto de los Trabajadores, el Real decreto núm. 1362/2012 establece
que «la decisión de la Comisión que resuelva la discrepancia podrá ser adoptada en su
propio seno o mediante la designación de un árbitro entre expertos imparciales e
independientes. Cuando haya conformidad entre las partes de la discrepancia sobre el
procedimiento aplicable para la solución de la misma, se seguirá éste. En otro caso,
corresponderá a la propia Comisión la elección de dicho procedimiento».
- 388. Esto es, si las partes de la discrepancia están conformes con la
elección de una u otra posibilidad, será ésta la que se aplique, sin que en ese caso la
CCNCC pueda elegir el procedimiento. Pero es más, en caso de que se opte por la
designación de un árbitro, la norma establece que «cuando exista conformidad entre las
partes afectadas por la discrepancia para la designación de un árbitro, será preferente
el designado de común acuerdo». Para cuando no exista esta conformidad, se prevé un
procedimiento por el cual los tres grupos de representación proponen dos árbitros cada
uno y, mediante sucesivas votaciones, cuyo orden es sorteado previamente, se va
descartando cada vez a un árbitro, hasta que quede uno solo.
- 389. Por tanto, la norma establece suficientes mecanismos para garantizar
que el sistema de arbitraje es realmente independiente. Además, el resultado de dicho
procedimiento no está en modo alguno predeterminado, ya que, conforme a lo dispuesto en
la normativa reguladora de la CCNCC, «cuando aprecie la concurrencia de las causas, el
árbitro deberá pronunciarse sobre la pretensión de inaplicación de las condiciones de
trabajo, para lo cual valorará su adecuación en relación con la causa alegada y sus
efectos sobre los trabajadores afectados. El laudo podrá aceptar la pretensión de
inaplicación en sus propios términos o proponer la inaplicación de las mismas
condiciones de trabajo en distinto grado de intensidad. Asimismo, el árbitro se
pronunciará sobre la duración del período de inaplicación de las condiciones de
trabajo».
- 390. Esto corresponderá en todo caso al encargado de solucionar la
controversia, ya sea la propia CCNCC, ya sea el árbitro designado. Por tanto, quien
brinda solución a la pretensión de inaplicación referida a un convenio, no sólo entra a
valorar si realmente concurre la causa que se alega para la inaplicación, sino que
también debe valorar que la inaplicación pretendida sea adecuada a la causa alegada, así
como sus efectos sobre los trabajadores afectados. Esto quiere decir que, la decisión no
es en modo alguno automática por el mero hecho de que concurra la causa establecida en
la normativa en vigor.
- 391. En primer caso en que la CCNCC ha entrado en el fondo del asunto
sobre una petición de inaplicación de condiciones de convenio (septiembre de 2012), en
supuesto de solicitud de inaplicación de condiciones de trabajo fijadas en el convenio
de la empresa, la CCNCC ha declarado que no procede la inaplicación del convenio
colectivo de la empresa, contenida en la solicitud formulada por la citada entidad,
argumentando básicamente para ello «que la situación económica de la empresa no ha
sufrido variación significativa desde que se alcanzó, a finales de abril, el reflejado
acuerdo de prórroga del convenio y de las condiciones salariales para 2012 y para
2013…».
- 392. A la vista de todo lo expuesto en este apartado se puede decir, sin
ningún género de duda, que el procedimiento establecido en la normativa vigente para la
solución de controversias en materia de inaplicación de condiciones de trabajo previstas
en un convenio colectivo, se adapta al principio recogido en el párrafo 995 de la
Recopilación, op. cit., según el cual «para conseguir y conservar la confianza de la
partes, todo sistema de arbitraje debería ser realmente independiente, es decir que los
resultados de los arbitrajes no deberían ser predeterminados por criterios
legislativos».
- 393. Asimismo, el Gobierno señala que antes del Real decreto-ley núm.
3/2012, ahora, y desde la ley núm. 11/1994, la modificación sustancial de condiciones de
trabajo no está sujeta a autorización administrativa, sino que se hace mediante acuerdo
con los representantes de los trabajadores y, sólo en caso de desacuerdo en el período
de consultas, cualquiera de las partes podrá someter la discrepancia, en primer lugar a
la comisión paritaria del convenio colectivo que se pretende inaplicar, la gestora del
convenio, en defecto de composición, a procedimientos autónomos de solución de
conflictos y, por último y sólo en defecto de solución en estas diversas instancias,
podrá la cuestión ser sometida a la CCNCC.
- 394. En cuanto a la alegada sustitución de la flexibilidad interna
negociada por la decisión unilateral del empresario que puede sin acuerdo con los
trabajadores decidir no aplicar condiciones de trabajo pactadas en acuerdos de empresa
con la representación de los trabajadores, el Gobierno señala que la aplicación de esa
condición, que se atribuye a decisión empresarial, es revisable naturalmente por la
jurisdicción social y procede también de la reforma laboral de 1994, sin que se tenga
noticia de que se presentara queja alguna entonces.
- 395. Los acuerdos de empresa, son manifestación del derecho a la
negociación colectiva de los representantes de trabajadores y empresarios, pero no se
sujetan a los requisitos de legitimación y otros establecidos en el Estatuto de los
Trabajadores, por lo que quedan fuera del título III de éste, sin perjuicio de su
obligatoriedad entre las partes y del decisivo papel que juegan en el encaje de las
relaciones laborales. Dada su no integración en el Estatuto de los Trabajadores, el
esquema de funcionamiento de estos acuerdos y del cumplimiento de las obligaciones
derivadas de los mismos remite al derecho de obligaciones y contratos en general. De ahí
que, sin perjuicio de su fuerza de obligar, que es ley entre las partes, la modificación
unilateral de lo pactado haya de seguir una lógica propia del cumplimiento de las
obligaciones de origen contractual y encierre la posibilidad de una compensación,
siempre que no exista causa que lo justifique suficientemente, y, ante ciertas
circunstancias de especial afectación, incluso si existe causa bastante.
- 396. En cualquier caso, el Real decreto-ley núm. 3/2012, prevé, respecto
a este tipo de modificación sustancial: la posibilidad de que en la negociación
colectiva se establezcan procedimientos específicos; que haya un período de consultas
con los representantes de los trabajadores, sobre las causas, la posibilidad de reducir
los efectos y las medidas necesarias para atenuar las consecuencias sobre los afectados,
durante este período las partes habrán de negociar de buena fe con vistas a la
consecución de un acuerdo; las partes podrán acordar la sustitución del período de
consultas por un procedimiento de mediación o arbitraje. Se considera, que la norma no
limita las posibilidades de negociación para hacer frente a la modificación de
condiciones de trabajo acordadas colectivamente, y que la posible sustitución de las
consultas será, en sí misma, fruto del acuerdo de empresario y representación de los
trabajadores y no hay motivo para la queja; amén de que, como ya se ha señalado, esta
regulación no es novedosa sino que hunde sus raíces en la reforma laboral del año
1994.
- 397. En respuesta a los alegatos relativos al Real decreto-ley núm.
20/2012 de 13 de julio, el Gobierno recuerda que la jurisprudencia reconoce en el Real
decreto-ley un instrumento constitucionalmente lícito para el tratamiento de lo que
denomina «coyunturas económicas problemáticas», en tanto que adecuado para la
consecución del fin que justifica su urgencia. El Real decreto-ley núm. 20/2012, de 13
de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad supone la aplicación de un conjunto de medidas de carácter fiscal, en
materia de empleo y seguridad social, infraestructuras, liberalización comercial y
fomento de la competitividad, sistema de la dependencia y racionalización de la
administración, entre otras, a fin de hacer frente a la situación económica por la que
atraviesa España. Medidas de alcance mucho mayor al que parece desprenderse del escrito
de queja, que no tienen por objeto limitar la negociación colectiva, que se adoptaron
respetando, precisamente, los principios de ésta y que son adecuadas a la coyuntura y a
las circunstancias socioeconómicas de España.
- 398. El Gobierno se refiere a que la grave recesión que comenzó a
experimentar la economía española en el año 2008 y la política económica entonces
seguida para hacerle frente, llevaron a la acumulación de desequilibrios macroeconómicos
insostenibles para el país. Sin la adopción de medidas capaces de solventar dichos
desequilibrios, como las que está poniendo en marcha el Gobierno español desde diciembre
de 2011, sería inviable la recuperación de una senda de crecimiento estable en el país.
El Real decreto-ley núm. 20/2012, de 13 de julio se enmarca en este proceso e incluye
medidas de distinta naturaleza y de imprescindible adopción para garantizar la
estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad, en concreto:
- —
medidas de reordenación y racionalización de las administraciones públicas, que
constituyen el motivo principal de la queja planteada, pero que no deben
contemplarse de manera aislada sino en el marco descrito y en el conjunto de las
medidas estructurales emprendidas por el Gobierno para hacerle frente. Estas medidas
tienen como objetivo:
- ■ la racionalización y la reducción del
gasto;
- ■ la optimización de recursos;
- ■ la mejora en la gestión
y en la transparencia de la Administración, y
- ■ la reducción y
racionalización de estructuras.
- — Medidas en materia de
seguridad social y empleo. Las medidas en materia de empleo tienen como
objetivo:
- ■ concentrar la protección en las situaciones de pérdida de
empleo y situaciones que requieren especial protección;
- ■ impulsar la
activación de los desempleados incentivando el pronto retorno a la
ocupación;
- ■ generar los incentivos necesarios para asegurar la
sostenibilidad del sistema público de prestaciones;
- ■ reforzar el
sistema de políticas activas sobre la base del principio de eficiencia,
permitiendo que los limitados recursos disponibles se destinen a las iniciativas
más útiles para mejorar la empleabilidad, y
- ■ racionalizar el sistema de
prestaciones.
- — Medidas para racionalizar el sistema de la
dependencia.
- — Medidas de carácter fiscal, que completan las adoptadas desde
finales del año 2011, principalmente a través del Real decreto-ley núm. 20/2011, de
30 de diciembre de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y
financiera para la corrección del déficit público y del Real decreto núm. 12/2012,
de 30 de marzo. La evolución de los ingresos públicos durante el primer semestre de
2012, hizo necesaria la adopción de medidas adicionales, a través del Real
decreto-ley núm. 20/2012, que inciden, principalmente, sobre el impuesto sobre el
valor añadido y sobre el impuesto sobre sociedades y, en menor grado, sobre el
impuesto sobre la renta de las personas físicas y en los impuestos
especiales.
- — Otras medidas, en materia de liberalización comercial y
fomento de la internacionalización empresarial, medidas en materia de
infraestructuras, transporte y vivienda y medidas para la supresión de desajustes
entre los costes e ingresos del sector eléctrico.
- 399. El Gobierno destaca que dichas medidas se adoptaron en el marco del
artículo 135 de la Constitución española, y de los compromisos internacionales asumidos
por el país en el ámbito de la Unión Europea. Este artículo establece que todas las
administraciones públicas deben adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria y que el Estado y las Comunidades autónomas no podrán incurrir en un
déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea para sus
Estados miembros.
- 400. Para desarrollar los principios contenidos en dicho artículo de la
Constitución española, fue preciso aprobar la Ley Orgánica núm. 2/2012 de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, de 27 de abril, y la adopción de planes
económico-financieros de reequilibrio en el seno del Consejo de Política Fiscal y
Financiera.
- 401. En este contexto, la recaída experimentada por la economía española
en la primera mitad del año 2012, tuvo una gran virulencia y consecuencias graves de
sostenibilidad presupuestaria y de destrucción de empleo. Durante los dos primeros
trimestres de 2012, la actividad económica profundizó su deterioro, uniéndose a una
crisis de confianza de los mercados financieros en relación con el país, a la que no
fueron ajenos los distintos problemas institucionales de la zona euro. La consecuencia
más inmediata de dicha inestabilidad en los mercados fue un fuerte endurecimiento de las
condiciones de financiación para España.
- 402. Para responder a esta situación, hacer frente a la coyuntura
económica y reducir el déficit público, el Gobierno se vio en la necesidad de adoptar
las reformas estructurales contenidas en el Real decreto-ley núm. 20/2012, de 13 de
julio, y que fueron adoptadas en el marco de los compromisos asumidos por el país con la
Unión Europea (UE), entre ellas:
- — las recomendaciones específicas formuladas por
el consejo Europeo a España en el mes de junio;
- — la modificación de la
senda fiscal prevista por España en el Programa de estabilidad y crecimiento
2012-2015, que vino dada por la reunión del Consejo de Asuntos Económicos y
Financieros (ECOFIN) de 10 de julio de 2012, y en la que los Ministros de economía
de la UE decidieron conceder a España una prórroga de un año para corregir su
déficit excesivo (recomendación de déficit excesivo para España y el cuadro
macroeconómico asociado a las nuevas proyecciones de crecimiento), y
- — el
Programa nacional de reformas 2012, como marco en el que se debe abordar el proceso
de racionalización de las administraciones públicas como complemento a los ajustes
exclusivamente fiscales y de reducción de estructuras administrativas, habiéndose de
adoptar medidas que reduzcan los gastos de personal e incrementen la calidad y
productividad del empleo público.
- 403. Debe ponerse también de manifiesto, por último, que este Gobierno no
ha sido el único que ha debido adoptar medidas de esta naturaleza. Ya el Gobierno
anterior hubo de aprobar, por el mismo procedimiento y ante unas circunstancias que
empezaban a manifestarse en la economía española, pero que aún no tenían la profundidad
que después adquirieron, el Real decreto-ley núm. 8/2010, de 20 de mayo, por el que se
adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público y que, como éste,
contiene medidas de distinta naturaleza (medidas en materia de empleo público, medidas
en materia de pensiones, medidas en materia de dependencia, medidas en materia de
sanidad, medidas en materia económico financiera de las entidades locales y otras
medidas de control del gasto público). El Tribunal Constitucional ha tenido la
oportunidad de pronunciarse sobre algunas de las cuestiones derivadas del Real
decreto-ley núm. 8/2010, señalando que las medidas contenidas en el mismo no suponen
afectación del derecho a la negociación colectiva.
- 404. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, dicho Tribunal
Constitucional, como órgano independiente e intérprete supremo de la Constitución
española, único en su orden (artículo 1 de la Ley Orgánica núm. 2/1979, del Tribunal
Constitucional, de 3 de octubre), y competente para decidir sobre la conformidad o no de
las leyes con la Constitución, ha admitido a trámite diversos recursos de
inconstitucionalidad en relación con la ley núm. 3/2012, de 6 de julio y con el Real
decreto-ley núm. 20/2012, de 13 de julio.
- 405. Por lo tanto, el contenido definitivo de dichos artículos está
condicionado a la decisión que adopte dicho Tribunal y sin que se hayan agotado las
instancias judiciales internas en relación con los mismos. Pese a no haberse planteado
recurso específico ante el Tribunal Constitucional en cuanto a la cuestión del derecho
de sindicación y negociación colectiva, ésta puede verse afectada de una forma indirecta
por los citados recursos, ya que según el artículo 37 de la Ley núm. 7/2007, de Estatuto
Básico del Empleado Público, de 12 de abril, dentro de las materias objeto de
negociación en el ámbito de las administraciones públicas, se encuentran las referidas a
retribuciones y extremos relativos a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones
o permisos.
- 406. En este sentido, es necesario tener en cuenta lo expuesto en el
punto 29 del documento relativo a los «Procedimientos especiales de la OIT para el
examen de las quejas por violaciones al ejercicio de la libertad sindical», el cual
expone lo siguiente: «Cuando un caso está siendo examinado por una jurisdicción nacional
independiente cuyo procedimiento ofrece garantías apropiadas, y el Comité considera que
la decisión a tomar puede proporcionar información adicional, se suspenderá el examen
del caso por un tiempo razonable a la espera de esta decisión, siempre y cuando el
aplazamiento no encuentre que pueda perjudicar a la parte cuyos derechos han sido
presuntamente infringidos».
- 407. Por lo tanto, el Gobierno insta al Comité a que, con base en lo
dispuesto en este punto 29 del citado documento, al estar pendiente de resolución ante
el Tribunal Constitucional la norma objeto de controversia, tenga a bien admitir la
solicitud del Gobierno de aplazamiento del examen del caso hasta que el Tribunal
Constitucional resuelva mediante fallo motivado los recursos pendientes de
sustanciación.
- 408. En cuanto al fondo de las cuestiones planteadas en los alegatos, el
Gobierno declara que el Real decreto-ley núm. 20/2012, de 13 de julio, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad tiene su
fundamento en la existencia de una urgente y extraordinaria necesidad, en los términos
regulados por el artículo 86 de la Constitución española; necesidad que se fundamenta,
como dice su propia exposición de motivos, en que «la actual coyuntura económica y la
inexcusable necesidad de reducir el déficit público para alcanzar la estabilidad
presupuestaria, hacen necesario que las medidas expuestas se aprueben con la máxima
urgencia, con pleno respeto al marco constitucional y al establecido por la Unión
Europea».
- 409. El artículo 86 de la Constitución española permite que, en caso de
extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno pueda dictar disposiciones legislativas
provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y
libertades de los ciudadanos regulados en el título primero, al régimen de las
Comunidades autónomas, ni al derecho electoral general.
- 410. Haciendo uso de dicha posibilidad, el Gobierno abordó la elaboración
del Real decreto-ley núm. 20/2012.
- 411. El artículo 86 de la Constitución española, también determina que
los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación del Congreso
de los Diputados, poniendo fin a la citada provisionalidad.
- 412. El cumplimiento de la citada previsión constitucional, el Real
decreto-ley fue convalidado mediante resolución del Congreso de los Diputados de 19 de
julio de 2012 (es decir, antes de la presentación de este alegato en la última
comunicación de los querellantes), y por consiguiente a través de los mecanismos
legislativos previstos en el ordenamiento jurídico español, con el refrendo de la Cámara
de representación del pueblo español — Congreso de los Diputados — a la que la
Constitución española reconoce competencia para ello.
- 413. Es relevante destacar este hecho porque no constituye ni fáctica ni
jurídicamente una «decisión unilateral del Gobierno», como se afirma erróneamente en la
queja presentada, sino ante una ley en cuya elaboración se han seguido las previsiones
constitucionales a que se refieren los artículos 81 y siguientes de la Constitución
española.
- 414. Del examen de los argumentos que se contienen a lo largo de la
exposición de motivos de dicho Real decreto-ley, y más concretamente de aquellos que se
refieren a la mejora de la eficiencia de las administraciones públicas en el uso de los
recursos públicos a fin de «contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de
estabilidad presupuestaria, derivado del marco constitucional y de la Unión Europea», se
constata que el Real decreto ley — procedimiento normativo previsto para las situaciones
de urgente necesidad — es un instrumento plenamente adecuado para hacer frente a lo que
la doctrina constitucional denomina, como antes se ha mencionado, «una coyuntura
económica problemática».
- 415. Esta coyuntura económica se manifestó — como se ha expuesto — en una
significativa recaída de la economía de «gran virulencia y consecuencias graves de
destrucción de empleo» unida «a los desequilibrios pendientes de resolver en la economía
española» y a una grave «crisis de confianza de los mercados financieros».
- 416. El Gobierno recuerda que el derecho a la negociación colectiva de
los empleados públicos está recogido en el EBEP, aprobado por ley núm. 7/2007, de 12 de
abril. Esta norma regula en el capítulo IV del título III, artículos 31 y siguientes «El
derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional.
Derecho de reunión», siendo de destacar que dicho artículo establece como principios
generales que «Los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva,
representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de
trabajo». Y, al regular el derecho a la negociación colectiva, proclama en su artículo
33 los principios a los que la misma debe sujetarse, al disponer que «la negociación
colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos que estará sujeta a los
principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial,
publicidad y transparencia, se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad
representativa reconocida a las organizaciones sindicales en los artículos 6.3 c); 7.1 y
7.2 de la Ley Orgánica núm. 11/1985, de Libertad Sindical, de 2 de agosto y lo previsto
en este capítulo». La misma norma establece como medio o instrumento para desarrollar la
mencionada negociación colectiva las mesas de negociación, de la que forman parte la
Administración y los representantes sindicales (la mesa general de negociación de las
administraciones públicas y la mesa general de negociación de la Administración General
del Estado). La negociación ha de desarrollarse con las organizaciones sindicales
legitimadas, en aquel momento, para estar presentes en dichas mesas (no con cualquier
organización ni con la multiplicidad de sindicatos que puedan estar constituidos en el
Estado con independencia de su representatividad) y que, entre los firmantes de la
queja, se concretaba en aquel momento a UGT, CC.OO. y CSIF.
- 417. En este contexto normativo, se debe examinar la actuación del
Gobierno que se manifestó en la convocatoria, el día 11 de julio de 2012, de la mesa
general de negociación de las administraciones públicas y la mesa general de negociación
de la Administración General del Estado, a fin de abordar la negociación de las medidas
contenidas en el Real decreto-ley núm. 20/2012.
- — Que el Gobierno convocó las dos
mesas generales previstas en el EBEP a las que afectaba la negociación del Real
decreto-ley, y por tanto intentó negociar con las organizaciones sindicales que
recurren a la OIT alegando, sin embargo, que no ha habido negociación.
- — El
Gobierno cumplió su deber de respetar la negociación colectiva y lo hizo, leal y
legalmente, pues aunque, posteriormente la iniciativa legislativa se traslada al
Congreso de los Diputados para su convalidación — en cumplimiento de lo previsto en
el artículo 86 de la Constitución española — al partir inicialmente la elaboración
del texto del Real decreto-ley del propio Gobierno, éste entendía no debía aprobarlo
en Consejo de Ministros sin haber procurado previamente su negociación con las
organizaciones sindicales.
- — La convocatoria de las mesas generales se
efectuó con fecha 9 de julio de 2012, citando a las organizaciones sindicales para
celebrar la correspondiente reunión negociadora con fecha 11 de julio.
- — La
convocatoria se hizo a las organizaciones sindicales legitimadas para estar
presentes en las mismas.
- — La negociación debía desarrollarse antes de que
el Consejo de Ministros estudiara el proyecto de Real decreto-ley lo que estaba
previsto para el día 13 de julio de 2012.
- 418. Efectivamente llegado el día de la reunión, los representantes de
las organizaciones sindicales CC.OO., UGT, CSIF, ELA y CIG mantuvieron una reunión
precia con el Secretario de Estado de administraciones públicas (que preside la mesa
general en representación del Gobierno), pero rehusaron incorporarse al pleno de las
mesas generales. Se acompaña certificación sobre las reuniones convocadas. Del contenido
de dicha certificación se deduce que, no obstante la premura de tiempo, y la urgencia
que se desprende de la existencia de una situación especialmente grave de la economía
europea y española, se garantizó por parte de la administración el derecho de las partes
integrantes de la mesa negociadora a conocer, debatir y negociar las medidas contenidas
en el Real decreto-ley núm. 20/2012, así como a hacer propuestas sobre las mismas.
- 419. En el mismo documento, queda patente cómo las organizaciones
sindicales legitimadas para estar presentes en dichas mesas generales de negociación,
solicitaron una previa reunión con el Secretario de Estado de administraciones públicas
(reunión previa a la que se ha hecho referencia), accediendo éste a la petición.
Terminada dicha reunión previa — en la que las organizaciones sindicales manifestaron su
desacuerdo con las medidas propuestas por el Gobierno y que iban a ser debatidas por las
mesas — fueron las propias organizaciones sindicales que han presentado la queja ante la
OIT, y que alegan vulneración del derecho de negociación colectiva por parte de la
Administración, las que voluntariamente se negaron a sentarse en las mismas — pese a que
el Secretario de Estado de administraciones públicas les animó a participar en
ellas.
- 420. Se adjunta dossier de prensa de aquellos días, al haberse hecho eco
distintos medios de comunicación de dicha reunión donde se evidencia que fueron las
organizaciones sindicales quienes «plantaron» (en argot periodístico) al órgano
convocante.
- 421. Por lo tanto, el Gobierno estima que de su actuación debe
desprenderse el cumplimiento de los principios que presiden la negociación colectiva, en
el sentido en que se manifiesta el EBEP al decir en su exposición de motivos que «el
Estatuto recalca los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad
de la negociación, buena fe, publicidad y transparencia que han de presidir la
negociación», y que proclama asimismo el artículo 33.1 del mismo cuerpo legal. Así,
estando sujeta la actuación de la Administración a la norma legal, la concurrencia de la
buena fe negocial también se manifiesta en la misma, dado que cada una de las partes
tuvo derecho a expresar su postura, derecho que las propias organizaciones sindicales
decidieron no ejercitar.
- 422. El Gobierno declara que ha respetado el marco general del derecho a
la negociación colectiva y las particularidades específicas de dicho derecho en el
ámbito de los empleados públicos y se han respetado todas las previsiones relativas a la
negociación colectiva contenidas en la ley núm. 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado
Público, de 12 de abril, especialmente las relativas a los principios de legalidad,
cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia,
mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las organizaciones
sindicales, a través de la convocatoria de las mesas de negociación en la Administración
Pública con las organizaciones más representativas. Las dos mesas generales citadas
fueron convocadas al haberse incluido en el Real decreto-ley algunas de las materias a
las que hace referencia el artículo 37 del EBEP (materia que afecta a las condiciones de
trabajo y retribuciones, a las propuestas sobre derechos sindicales, jornadas,
vacaciones, etc.).
- 423. El Gobierno señala que no se ha limitado drásticamente el derecho a
la negociación colectiva. Las disposiciones que afectan a la negociación colectiva y que
se contienen en el Real decreto ley núm. 20/2012, son plenamente respetuosas con los
principios constitucionales y con la jurisprudencia dictada en la materia, aspectos a
los que ya se ha hecho referencia. El Real decreto-ley incluye en este sentido una
modificación del artículo 32 del EBEP, pero con el mismo contenido que ya tenía el
artículo 38 del mismo Estatuto y que se encontraba vigente desde su aprobación.
- 424. Respecto a la suspensión de pactos y acuerdos, los artículos 32 y 38
de la ley núm. 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, de 12 de abril,
determinan precisamente y en primer término, la garantía del cumplimiento de los pactos
y acuerdos. Sólo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada
de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno
de las administraciones públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y
Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés
público. Ello supone:
- — una garantía plena del cumplimiento de pactos, acuerdos y
convenios colectivos;
- — introducir, como ha puesto de manifiesto la
doctrina, una válvula de seguridad del régimen de negociación colectiva semejante al
ius variandi que la Administración tiene en la contratación pública y no puede ser
interpretada extensivamente ni desvirtuar en la práctica el ejercicio del derecho de
negociación. Por esa razón, debe fundamentarse en una eventualidad que se califica
como anormal — excepcional — y que conlleva actuaciones estrictamente necesarias
para salvaguardar el bien jurídico protegido, el interés público. A este respecto,
las previsiones contenidas en el Real decreto-ley están plenamente justificadas,
pues resultan de aplicación únicamente ante la existencia de circunstancias
económicas excepcionales, que perjudican el interés público, y cuya modificación
requiere la realización de actuaciones totalmente necesarias para salvaguardar el
mismo.
- 425. El Gobierno añade que en estas circunstancias que, como se ha
manifestado, se consideran de carácter extraordinario y excepcional y, por lo tanto,
justifican la adopción de las actuaciones contempladas en los artículos 32 y 38.10 del
EBEP, la norma contempla un derecho de información a favor de las organizaciones
sindicales: «en este supuesto, las administraciones públicas deberán informar a las
organizaciones sindicales de las causas de la suspensión o modificación.
- 426. En cuanto al alegato de que no se han respetado plenamente los
derechos sindicales, los recursos y los créditos horarios de que disponen las centrales
sindicales para desarrollar su labor, el Gobierno declara que las disposiciones que
afectan a estos créditos, y que se contienen en el artículo 10 del Real decreto-ley núm.
20/2012, se han limitado a corregir los excesos que, superando con creces las normas
contenidas en el Estatuto de los Trabajadores, en el EBEP y en la Ley Orgánica de
Libertad Sindical, se venían produciendo en la Administración, en virtud de pactos
llevados a cabo superando dichos límites, y sin ningún control.
- 427. Según las organizaciones querellantes la normativa contenida en el
artículo 10 del Real decreto-ley núm. 20/2012 «supone una restricción injustificada del
contenido adicional de Libertad Sindical del derecho al crédito horario, articulado a
través de la negociación colectiva de los empleados públicos, de carácter estructural de
los representantes unitarios o sindicales, con vigencia intemporal, indefinida y no
coyuntural, que afecta sustancialmente a la actividad sindical y por ende contrario a
ésta». El Gobierno declara que esta afirmación de las organizaciones sindicales no es
admisible jurídicamente, ni debe considerarse ni justa ni acertada porque:
- — De
la lectura del propio artículo 10 del Real decreto-ley se deduce claramente cómo se
respeta la regulación contenida en el resto de las disposiciones legales y sólo se
limitan los excesos sobre la misma:
- Artículo 10. Reducción
de créditos y permisos sindicales.
- 1. En el ámbito de
las administraciones públicas y organismos, entidades, universidades,
fundaciones y sociedades dependientes de las mismas, a partir de la entrada en
vigor del presente Real decreto-ley, todos aquellos derechos sindicales, que
bajo ese título específico o bajo cualquier otra denominación, se contemplen en
los acuerdos para personal funcionario y estatutario y en los convenios
colectivos y acuerdos para el personal laboral suscritos con representantes u
organizaciones sindicales, cuyo contenido exceda de los establecidos en el Real
decreto legislativo núm. 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, la Ley Orgánica núm.
11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, y la Ley núm. 7/2007, de 12 de
abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, relativos a tiempo retribuido
para realizar funciones sindicales y de representación, nombramiento de
delegados sindicales, así como los relativos a dispensas totales de asistencia
al trabajo y demás derechos sindicales, se ajustarán de forma estricta a lo
establecido en dichas normas.
- A partir de la entrada
en vigor del presente Real decreto-ley dejarán, por tanto, de tener validez y
surtir efectos, todos los pactos, acuerdos y convenios colectivos que en esta
materia hayan podido suscribirse y que excedan de dicho
contenido.
- — Dentro del contexto de excepcionalidad de la actual
coyuntura económica, el mencionado Real decreto-ley tiene como finalidad, entre
otras, la de «racionalizar el gasto de personal». Este objetivo conlleva, de manera
plenamente justificada y en materia de tiempo retribuido para la realización de
funciones sindicales y de representación, una limitación a los estrictamente
previstos por la normativa laboral, favoreciendo el incremento de los tiempos de
trabajo destinados directamente al servicio público.
- — Dicho precepto que
únicamente corrige los excesos que se venían produciendo en el ámbito de las
administraciones públicas — y que suponía de hecho una clara superación de lo que
sucede en el sector privado de nuestro país, lo que restaba eficacia al
funcionamiento de la Administración y afectaba negativamente a la propia negociación
colectiva en el seno de la misma — es plenamente constitucional.
- El Gobierno
informa que ya ha tenido ocasión de pronunciarse en sentencia de la Sala de lo
Social, la Audiencia Nacional de España en relación con el artículo 10 del Real
decreto ley, rechazando la posibilidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional, porque no se aprecia vulneración alguna de los
derechos que la Constitución establece en relación con la negociación
colectiva.
- — De la lectura del propio artículo 10 del Real decreto-ley se
deduce claramente cómo este artículo es plenamente respetuoso con la negociación
colectiva pues, no impide, sino que hace posible, expresamente, que puedan
alcanzarse nuevos acuerdos en esta materia con las organizaciones
sindicales.
- 428. La postura del Gobierno, nada más aprobarse el citado Real
decreto-ley, ha sido, precisamente, la de impulsar la negociación colectiva,
contradiciendo las gratuitas y erróneas afirmaciones que se realizan en la queja, de que
el Real decreto-ley la vulnera. De hecho, no es que el Gobierno haya impulsado la
negociación colectiva, sino que ha llegado a acuerdos expresos con las organizaciones
sindicales, que éstas callan ante la OIT en la queja que han presentado, pese a que el
29 de octubre, cuando presentan dicha queja, ese acuerdo se había ya materializado.
- 429. Efectivamente, el Gobierno español y las organizaciones sindicales
más representativas adquirieron firmemente el compromiso de impulsar las mesas de
diálogo y la negociación colectiva en el ámbito de la función pública. Dicho compromiso
se materializó formalmente mediante acuerdo de fecha 25 de octubre de 2012, cuya copia
se acompaña y cuyos primeros compromisos incluyen: 1) la apertura de las distintas mesas
de negociación y comisiones técnicas en el ámbito de la Administración General del
Estado, a fin de dar un nuevo impulso, entre otras, a áreas como la formación, la
prevención de riesgos laborales, la responsabilidad social o la igualdad de
oportunidades, y 2) el avance en la estructura de la negociación colectiva y de los
distintos ámbitos previstos en relación con la misma en el EBEP (racionalización de los
recursos sindicales y de las estructuras de participación y negociación).
- 430. De hecho, la segunda parte del artículo 10, que hace posible
alcanzar nuevos acuerdos con las centrales sindicales en materia de créditos horarios y
otros derechos sindicales, ya ha sido también desplegada e, igualmente, la
Administración ha llegado a un acuerdo con las centrales sindicales, en cumplimiento de
dicho precepto, que establece de forma pactada, el alcance de estos derechos en la
Administración del Estado. Precisamente este es el objetivo del Acuerdo de la mesa
general de negociación de la Administración General del Estado de 29 de octubre de 2012,
sobre asignación de recursos y racionalización de las estructuras de negociación y
participación, publicado por resolución de 12 de noviembre de 2012, de la Secretaría de
Estado de administraciones públicas (Boletín Oficial del Estado, 14 de noviembre), y
firmado por las organizaciones sindicales que encabezan esta queja ante la OIT. Este
acuerdo, en su exposición de motivos dice «por otra parte, la Ley núm. 7/2007, de 12 de
abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, recogiendo los principios de la
Constitución española y los contenidos en la Ley Orgánica de Libertad Sindical y en el
Convenio núm. 151 de la OIT, que amparan el contenido del presente acuerdo, reconoce a
las organizaciones sindicales como únicos interlocutores válidos para el ejercicio de
los derechos de los empleados públicos a la negociación colectiva, representación y
participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo».
- 431. Y es en la misma exposición de motivos donde dicho acuerdo reconoce
que es la necesidad de atender la responsabilidad que la ley reconoce a las
organizaciones sindicales la que requiere el establecimiento de recursos imprescindibles
para articular la negociación colectiva. Y, por esta razón, mediante dicho acuerdo, se
dota a dichas organizaciones sindicales de los recursos necesarios para que «puedan
desarrollar racionalmente el ejercicio de sus funciones de representación y
negociación».
- 432. Dicho acuerdo fue, además de suscrito con las organizaciones
sindicales legitimadas para ello, ratificado por las mesas generales de negociación
constituidas en la Administración General del Estado y por la Comisión negociadora del
convenio único. La firma de dicho acuerdo con las organizaciones sindicales CC.OO., UGT,
CSIF, USO y CIG, se produce, precisamente, el mismo día en el que estas organizaciones
presentaban la queja ante la Oficina en España de la Organización Internacional del
Trabajo, silenciando ante la Organización, que estaban plenamente conformes con la
actuación del Gobierno, que habían suscrito el acuerdo y que lo habían ratificado, no en
una mesa de negociación, sino, en todos los ámbitos de negociación posible en el
ordenamiento jurídico, para la articulación de la negociación colectiva en el ámbito de
los empleados públicos de la Administración General del Estado (mesa general de
negociación para materias comunes a funcionarios y laborales, mesa general de
negociación para materias específicas de funcionarios y Comisión negociadora del
convenio único (laborales)).
- 433. El Gobierno declara que ha respetado plenamente las obligaciones
asumidas en el marco de los convenios de la OIT y después de referirse en detalle a la
legislación y a la jurisprudencia señala que la reforma introducida por el Real
decreto-ley, está en consonancia con las decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical de la OIT, y más concretamente con lo dispuesto en el párrafo 1038 sobre
«facultades presupuestarias y negociación colectiva». En dicho párrafo, además de
señalarse que el Convenio núm. 151 referido a los funcionarios y empleados públicos ha
de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, se señala explícitamente: «(…) en
consecuencia, la Comisión toma nota enteramente en cuenta las graves dificultades
financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos
de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo
anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor
medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones
de empleo de los funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible,
esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la
protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras,
debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la
necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la
negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas
necesarias para superar sus dificultades presupuestarias». Asimismo, el Gobierno señala
que no se produce una vulneración del principio de negociación colectiva del Convenio
núm. 98, dado que la legislación española contempla el derecho de negociación colectiva
para la determinación de las condiciones de empleo como un derecho individual, de
ejercicio colectivo, de todos los empleados públicos. Ejemplo de la promoción de este
derecho, es el propio artículo 10 del Real decreto ley núm. 20/2012, que remite a las
mesas generales de negociación la adopción de acuerdos sobre derechos de los
representantes sindicales para que puedan desarrollar racionalmente el ejercicio de sus
funciones de representación y negociación, o adecuado desarrollo de los demás derechos
sindicales; asimismo, al contrario de lo que afirman las organizaciones sindicales, el
Real decreto-ley núm. 20/2012 permite la ampliación de dicha regulación legal, al
permitir la adopción de acuerdos de concesión de derechos sindicales en el marco de las
mesas generales de negociación. Además, el Real decreto-ley no afecta a la normativa
reguladora de los llamados procedimientos extrajudiciales de solución de conflictos, que
atribuye competencia a empleadores y trabajadores de las administraciones públicas para
acordar la creación, configuración y desarrollo de este tipo de sistemas (artículo 45,
EBEP).
- 434. De la actuación seguida por el Gobierno, debe desprenderse el
cumplimiento de los principios que presiden la negociación colectiva, en el sentido en
que se ha visto que se manifiesta el EBEP al decir, en su exposición de motivos que, «el
Estatuto recalca los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad
de la negociación, buena fe, publicidad y transparencia que han de presidir la
negociación», y que proclama asimismo el artículo 33.1 del mismo cuerpo legal. Así,
estando sujeta la actuación de la Administración a la norma legal, la concurrencia de la
buena fe negocial también se manifiesta en la misma, dado que cada una de las partes
pudo expresar su postura, y se tenía conocimiento de lo que sobre la materia pretendía
la parte contraria, sin que la falta de acuerdo en la negociación del Real decreto-ley
núm. 20/2012, derivada de la ausencia voluntaria de las organizaciones sindicales a
participar en el proceso de diálogo abierto por la Administración, pueda ser entendida
como falta de negociación, ni pueda hablarse de mera información, cuando la parte
informada tuvo ocasión de efectuar la oportuna contrapropuesta.
- 435. Finalmente, el Gobierno de España solicita la desestimación íntegra
de la queja planteada.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 436. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones
querellantes alegan: 1) la falta de consultas en relación por una parte con el Real
decreto-ley núm. 3/2012, de medidas urgentes de reforma de mercado laboral, de 10 de
febrero, adoptado por el Gobierno (convalidado por el Congreso de los Diputados el 13 de
marzo y tramitado como proyecto de ley, lo que dio lugar a la aprobación de la ley núm.
3/2012 de 6 de julio que introduce determinados cambios en relación con el Real
decreto-ley que fue así sustituido) y por otra parte, con el Real decreto ley núm.
20/2012 de 13 de julio (adoptado por el Gobierno y convalidado por el Congreso de los
Diputados) de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad que incluye una serie de medidas para la reordenación y racionalización
de las administraciones públicas; 2) que ciertas disposiciones de los mencionados textos
legales infringen los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva
ratificados por España, en relación con el sector privado y el sector público, y muy
particularmente las disposiciones en materia de consulta y negociación colectiva.
- 437. El Comité toma nota de que el Gobierno rechaza estos alegatos y
explica que los textos legales en cuestión se enmarcan en una crisis sin precedentes y
una recesión que comenzó en 2008, así como una acumulación de desequilibrios
macroeconómicos que exigían una actuación decidida y urgente para afrontar las
debilidades específicas del mercado de trabajo, ya que había destruido más de 3,2
millones de puestos de trabajo desde el inicio de la crisis situándose la cifra de paro
en 5 273 600 personas en febrero de 2012, con un millón y medio de familias con todos
sus miembros en paro; se trata del país con más desempleo de la Unión Europea. El Comité
toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales los reales decretos
aprobados por el Gobierno (núms. 3 y 20 de 2012) incluían disposiciones provisionales
que fueron convalidadas por el Congreso de los Diputados poniendo fin a su
provisionalidad, de manera que no se trata ni fáctica ni jurídicamente de una «decisión
unilateral del Gobierno» y en su elaboración se siguieron las previsiones
constitucionales para las situaciones de urgente y extraordinaria necesidad.
- 438. El Gobierno explica que el Real decreto-ley núm. 3/2012 de 10 de
febrero, ley núm. 3/3012 de 6 de julio, buscaban introducir más flexibilidad interna en
las empresas de forma que cuando sufren cambios o atraviesan situaciones de dificultad
sea posible su adaptación a las nuevas condiciones con el objetivo de mantener el empleo
en lugar de ir al despido como había sucedido hasta ahora (hasta ahora, en un contexto
de altas tasas de temporalidad de los contratos, los ajustes de las empresas se
producían a través de despidos y no en las condiciones de trabajo); el Gobierno destaca
también las altas tasas de temporalidad y de desempleo de los jóvenes. El Comité toma
nota de que el Gobierno resalta que el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) han valorado positivamente la
reforma laboral. Por otra parte, el Real decreto-ley núm. 20/2012, de 13 de julio,
aprobado por el Gobierno responde también a la urgencia generada por una grave recesión
que empezó en 2008 con desequilibrios macroeconómicos insostenibles para el país, a una
grave crisis de confianza de los mercados financieros, con un fuerte endurecimiento de
las condiciones de financiación para España; se perseguía reducir el déficit público y
tomar medidas de contención del gasto público y de reforma estructural adoptadas en el
marco de los compromisos asumidos por España con la Unión Europea incluidas las
recomendaciones específicas del Consejo Europeo, las decisiones del Consejo de Asuntos
Económicos y Financieros (ECOFIN) que prorrogaron un año la corrección del excesivo
déficit. El Comité toma nota de que el Gobierno señala que se han presentado demandas
judiciales ante el Tribunal Constitucional contra el Real decreto-ley núm. 20/2012 de 13
de julio (suspensión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 al personal del
sector público), y demandas judiciales contra la ley núm. 3/2012 de 6 de julio, por lo
que el Gobierno sugiere el aplazamiento del examen del caso. A este respecto, el Comité
desea señalar que la queja fue presentada en mayo de 2012 y que no es posible determinar
cuándo el Tribunal Constitucional dictará sentencia, así como que estos asuntos han sido
sometidos a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que
decidió antes de examinarlos conocer el punto de vista del Comité. El Comité pide al
Gobierno que le comunique toda sentencia emitida por el Tribunal Constitucional o por el
Tribunal Supremo sobre los textos legales mencionados. El Comité señala por último, que
en el examen de la presente queja no tiene por objeto el examen de cuestiones de
constitucionalidad o de legalidad interna sino que se limitará a formular conclusiones
desde la perspectiva de los principios de la libertad sindical y de la negociación
colectiva derivados de los convenios de la OIT sobre estas materias, convenios que por
otra parte han sido ratificados por España..
Alegatos relativos a la falta de consulta
- 439. El Comité toma nota de que según las organizaciones querellantes, el
Real decreto-ley núm. 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral,
de 10 de febrero (que incluye reformas que afectan a la negociación colectiva en el
sector privado) fue aprobado por el Gobierno sin consulta previa alguna sobre el fondo
sin intentarse un período de consultas adecuado al intercambio de pareceres con las
organizaciones sindicales más representativas y ello a pesar de que días antes — el 25
de enero de 2012 — tales organizaciones habían suscrito con la Confederación Española de
Organizaciones Empresariales (CEOE) y con la Confederación Española de la Pequeña y
Mediana Empresa (CEPYME), un acuerdo interprofesional para el empleo y la negociación
colectiva 2012, 2013 y 2014 que incluye como respuesta a la crisis económica materias
relacionadas con la estructura y articulación de la negociación colectiva, flexibilidad
interna, inaplicación negociada en la empresa de determinadas condiciones de trabajo
pactadas en los convenios colectivos sectoriales y moderación salarial. Según las
organizaciones querellantes, el Real decreto-ley núm. 3/2012 contradice directamente los
elementos básicos del mencionado acuerdo, dejándolos vacíos y sin eficacia alguna; por
ello las organizaciones sindicales conociendo que el Real decreto-ley iba a ser
tramitado como proyecto de ley elaboraron propuestas de enmienda al mismo cuando se
tramitó en el Congreso de los Diputados. El Comité toma nota por otra parte que según
los alegatos el Real decreto-ley núm. 20/2012 de 13 de julio, fue aprobado
unilateralmente por el Gobierno sin convocar las mesas generales de negociación
(preceptivas en virtud de la legislación) a pesar de que incluían la supresión de la
paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 en el sector público y otras
restricciones importantes que implican la suspensión de cláusulas de acuerdos
colectivos; las organizaciones sindicales fueron informadas dos meses después a través
de una reunión meramente protocolaria limitándose la Administración a leer los
contenidos de la norma sin ofrecer respuesta o solución a las cuestiones planteadas por
los sindicatos.
- 440. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las
cuales: 1) la consulta a la que se refiere la queja no significa la aceptación de los
criterios de los consultados (desde 2011 se conocía la falta de acuerdo de los
interlocutores sociales sobre una reforma a la negociación colectiva); 2) el II Acuerdo
para el empleo y la negociación colectiva 2012, 2013 y 2014 (II AENC) suscrito el 25 de
enero de 2012 — muy próximo al Real decreto-ley núm. 3/2012 — reconoce las
circunstancias excepcionales que exigen actuar con medidas específicas para conseguir en
el menor tiempo posible un crecimiento de la actividad económica que permita crear
empleo, es decir, sin pérdida de tiempo, y a juicio del Gobierno no es aconsejable ni se
hacía posible una consulta sobre las materias acerca de las que ya se habían expresado
los agentes sociales en las mismas fechas; 3) el Real decreto-ley en cuestión no deroga
el II AENC ya que si bien difiere en algunos aspectos (trata ciertas materias de manera
distinta) no se refiere a otros aspectos de la negociación colectiva o de la
flexibilidad interna por lo que este acuerdo sigue siendo aplicable en su conjunto y no
puede aceptarse el reproche de los querellantes de suspensión o derogación del acuerdo;
4) en el caso de los reales decretos-leyes por razones de urgencia la legislación
permite prescindir de trámites como la consulta y en el caso del Real decreto-ley núm.
3/2012 había razones de extraordinaria y urgente necesidad en momentos de crisis.
- 441. El Comité toma nota de que el Gobierno declara en relación con el
Real decreto-ley núm. 3/2012 que con posterioridad a su aprobación mantuvieron consultas
y concretamente cinco reuniones entre febrero y marzo de 2012 (10, 20 y 23 de febrero y
5 y 12 de marzo) a las que asistieron representantes de las organizaciones sindicales
UGT y CC.OO. durante las cuales pudieron exponer sus posiciones y sugerencias; las
cuatro primeras reuniones se produjeron antes de que el Congreso de los Diputados adopte
el acuerdo de consolidación del Real decreto-ley núm. 3/2012 y las cinco reuniones
fueron anteriores al inicio de la tramitación en el Parlamento de la que será aprobada
como ley núm. 3/2012; es esa tramitación se presentaron 657 enmiendas en el Congreso de
los Diputados y 574 en el Senado, siendo aceptadas 74 enmiendas en el Congreso y 11 en
el Senado; estas enmiendas propiciaron la modificación de numerosos artículos a los que
alude la queja de las organizaciones querellantes. El Gobierno subraya que las propias
organizaciones sindicales elaboraron propuestas de enmienda que dieron lugar a la
presentación de enmiendas por grupos parlamentarios de manera que no fueron ignoradas
sino consideradas y estudiadas.
- 442. En virtud de todo lo anterior, el Comité constata que en el proceso
de elaboración del proyecto de Real decreto-ley núm. 3/2012 antes de su aprobación por
el Consejo de Ministros, las organizaciones sindicales más representativas no fueron
consultadas sobre el texto o su contenido, aunque sí lo hayan sido con posterioridad. El
Comité se remite a los principios que formula ulteriormente sobre la importancia de la
consulta, pero en relación con este Real decreto-ley que incluye disposiciones sobre la
negociación colectiva del régimen privado y su estructura, el Comité constata que muy
poco antes las organizaciones sindicales y empresariales más representativas habían
alcanzado un acuerdo sobre la estructura de negociación y que el Real decreto-ley en
cuestión, como señala el Gobierno difiere en algunos aspectos de dicho acuerdo; el
Gobierno invoca en este sentido razones de extraordinaria y urgente necesidad en
momentos de crisis.
- 443. En lo que respecta al Real decreto-ley núm. 20/2012 que afectaba al
sector público el Comité toma nota de que el Gobierno declara que convocó las dos mesas
generales de negociación previstas en la legislación el 9 de julio de 2012 citando a las
organizaciones sindicales el 11 de julio y esa negociación debía desarrollarse antes de
que el Consejo de Ministros estudiara el proyecto de Real decreto-ley lo que estaba
previsto para el 13 de julio; según el Gobierno, ese día las organizaciones sindicales
solicitaron una reunión previa con el Secretario de Estado de administraciones públicas
pero terminada esa reunión — en la que manifestaron su desacuerdo con las medidas
propuestas por el Gobierno — dichas organizaciones voluntariamente se negaron a sentarse
en las mesas de negociación, como reflejó la prensa.
- 444. El Comité destaca de todo lo anterior que la reunión de las mesas
generales de negociación de las administraciones públicas y de la mesa de negociación de
la Administración del Estado a fin de abordar la negociación de las materias del que
sería el Real decreto-ley núm. 20/2012 se convocó para el 11 de julio de 2012 pero el
Gobierno reconoce que el Consejo de Ministros había previsto el estudio del proyecto de
Real decreto-ley para el 13 de julio de 2012. El Comité estima que el tiempo dejado a
las organizaciones sindicales para conocer, debatir, negociar y hacer propuestas sobre
el proyecto de decreto fue claramente insuficiente, en particular teniendo en cuenta la
complejidad del mismo y las numerosas e importantes materias que afectaban a los
intereses de los trabajadores y de sus organizaciones.
- 445. El Comité desea subrayar la importancia que presta a que la consulta
con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas se produzca
con suficiente antelación y en particular con tiempo suficiente antes de que los
proyectos de ley o los proyectos de Real decreto-ley sean sometidos a consulta de estas
organizaciones antes de su aprobación por el Gobierno, requisito previo a la tramitación
parlamentaria. El Comité desea recordar que con las debidas limitaciones de tiempo, los
principios en materia de consulta son válidos también en períodos de crisis que
requieren medidas urgentes y desea reiterar las conclusiones que formuló en su reunión
de junio sobre un caso de España, que se reproducen a continuación [véase 368.º informe
del Comité, caso núm. 2918 (España), párrafo 356]. «El Comité llama la atención sobre la
importancia que atribuye a la promoción del diálogo y la consulta en las cuestiones de
interés común entre las autoridades públicas y las organizaciones profesionales más
representativas del sector de que se trate», así como «el interés de consultar a las
organizaciones de empleadores y de trabajadores en la preparación y elaboración de una
legislación que afecta a sus intereses. El Comité subraya a este respecto la importancia
de consultas detalladas y de que las partes tengan suficiente tiempo para preparar y
expresar sus puntos de vista y, discutirlos en profundidad. El Comité subraya también
que el proceso de consulta en materia de legislación contribuye a que las leyes,
programas y medidas que las autoridades públicas tengan que adoptar o aplicar tengan un
fundamento más sólido y sean mejor respetados y aplicados; en la medida de lo posible el
Gobierno debería apoyarse en el consentimiento general ya que las organizaciones de
empleadores y de trabajadores deben poder participar en la responsabilidad de procurar
el bienestar, y la prosperidad de la comunidad en general [véase Recopilación, op. cit.,
párrafos 1067 y 1072]».
- 446. El Comité espera firmemente que en adelante se respeten plenamente
estos principios en materia de consultas en relación con legislaciones que afecten a los
intereses de las organizaciones sindicales y sus afiliados y pide al Gobierno que adopte
medidas en este sentido.
Alegatos relativos al Real decreto-ley núm. 3/2012 y (tras su tramitación parlamentaria) a la ley núm. 3/2012 de 6 de julio
- 447. El Comité examinará a continuación las cuestiones de fondo
planteadas por las organizaciones querellantes. En primer lugar alegan que el Real
decreto-ley núm. 3/2012 deroga y deja sin efecto la mayor parte de los puntos del «II
Acuerdo para el empleo y la negociación colectiva 2012, 2013 y 2014» negociado entre las
organizaciones sindicales y las organizaciones de empleadores más representativas. Las
organizaciones querellantes señalan que dicho Real decreto-ley impone: 1) la primacía
aplicativa de la negociación colectiva en el ámbito de la empresa sobre cualquier
convenio sectorial, de manera que no son las partes negociadoras quienes determinan la
coordinación entre diferentes niveles de negociación; asimismo, el convenio colectivo de
empresa (muchas veces concluidos con representantes no sindicales) puede negociarse en
cualquier momento de la vigencia de convenios de ámbito superior; 2) la posibilidad del
«descuelgue» empresarial, es decir la inaplicación de lo pactado en un convenio
colectivo, por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, con
imposición de un arbitraje administrativo obligatorio de la comisión consultiva nacional
de convenios colectivos (organismo tripartito) u órgano correspondiente de la comunidad
autónoma, y 3) la posibilidad en los acuerdos de empresa de la flexibilidad interna
negociada por la decisión unilateral del empresario que puede sin acuerdo con los
trabajadores decidir no aplicar condiciones de trabajo pactadas con la representación de
los trabajadores, inclusive en materias de tanta relevancia como el salario, la jornada
de trabajo, etc.
- 448. El Comité toma nota de que según las organizaciones querellantes, el
Real decreto ley núm. 3/2012 ha revisado en profundidad el régimen jurídico de «las
modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo» establecido en el artículo 41 del
Estatuto de los Trabajadores, concediendo al empresario la facultad de modificar de
manera unilateral condiciones de trabajo muy relevantes establecidas en pactos o
acuerdos colectivos suscritos con los representantes de los trabajadores legitimados
para celebrar acuerdos de eficacia general, previa celebración en algunas ocasiones de
un período de consultas concluido sin acuerdo; pero en el sistema de relaciones
laborales español la existencia de dificultades de funcionamiento de la empresa no
justifica la atribución al empresario de la facultad unilateral de modificar los
contenidos de los convenios y acuerdos colectivos, efecto desproporcionado e
incompatible con la eficacia que cabe esperar de la negociación colectiva; esta facultad
atribuida al empresario de modificar a su libre arbitrio las condiciones de trabajo
contenidas en un acuerdo o pacto colectivo, entre las cuales se encuentran materias de
tanta relevancia como el salario o la jornada de trabajo, incluso en contra del parecer
de los representantes de los trabajadores, constituye una violación de la garantía de la
eficacia y fuerza vinculante de los convenios colectivos; ello es a juicio de los
querellantes, contrario a las disposiciones de los Convenios núms. 98 y 154 de la OIT
así como al contenido de la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm.
91), en cuanto amparan y garantizan la obligatoriedad del cumplimiento por las partes
del contenido de los acuerdos alcanzados en la negociación colectiva.
- 449. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno rechazando que
la prioridad aplicativa del convenio de empresa prevista en la ley núm. 3/2012 (artículo
14, dos) respecto de convenios de ámbito superior (sectorial, estatal, autonómico o de
ámbito inferior) infrinja los convenios de la OIT en materia de libertad sindical
porque: 1) esa prioridad se extiende sólo a determinadas materias de manera que las
demás materias se siguen rigiendo por el convenio superior; 2) esa prioridad existía ya
en la legislación anterior en relación con ciertas materias (salario y complementos
salariales, compensación de las horas extraordinarias, horario y distribución del tiempo
de trabajo, etc.) cuando el convenio de ámbito superior establecía cláusulas distintas
sobre estructura de la negociación o concurrencia entre convenios; además la legislación
anterior preveía que el convenio colectivo que sucede a uno anterior puede disponer
sobre los derechos reconocidos en aquél; 3) la ley núm. 3/2012 no impone el nivel de
negociación que depende de la voluntad de las partes, las cuales pueden decidir si optan
para negociar un convenio a nivel de empresa o por la aplicación de un convenio de
ámbito superior pero si opta por la primera posibilidad el convenio de empresa será de
aplicación prioritaria respecto de ciertos temas; 4) en el II Acuerdo para el empleo y
la negociación colectiva 2012, 2013 y 2014 firmado también por la UGT y la CC.OO. —
organizaciones querellantes — declaran en el apartado sobre cobertura de la negociación
colectiva que los convenios sectoriales deberán propiciar la negociación en la empresa,
a iniciativa de las partes afectadas, de jornada, funciones y salarios por ser el ámbito
más adecuado para configurar estas materias, y 5) la fuerza vinculante de los convenios
colectivos está garantizada constitucionalmente y la modificación operada por la ley
núm. 3/2012 no afecta a la negociación colectiva pero modifica la estructura de la
negociación y la relación entre convenios de distinto ámbito. En cuanto al alegato de
los querellantes relativo a la posibilidad en virtud de la ley de negociar convenios de
empresa durante la vigencia de convenios de ámbito superior, el Comité toma nota de que
esta posibilidad ha sido siempre una posibilidad Real en el ordenamiento jurídico
laboral español y que lo que hace la ley núm. 3/2012 es recordar la posibilidad de
negociar convenios de empresa con posterioridad al convenio de ámbito superior; además
la nueva regla mencionada sobre concurrencia de convenios colectivos con la opción del
legislador favorable a la aplicación prioritaria de los convenios de empresa en relación
con ciertas materias no afecta al derecho de negociación colectiva en los ámbitos
superiores y de hecho se han registrado desde la entrada en vigor de la ley núm. 3/2012
(julio de 2012) hasta noviembre de 2012, se han registrado 28 convenios colectivos
sectoriales de ámbito estatal o supraautonómico, nueve convenios colectivos de ámbito
autonómico y 177 convenios colectivos de ámbito provincial. En cuanto a la sugerencia de
los querellantes de que las reglas de concurrencia entre convenios no deberían
ser reguladas por la legislación, el Gobierno menciona en otra parte de su respuesta que
— contrariamente a lo que ocurre en otros países europeos — el sistema español de
relaciones laborales ha optado por la aplicación «erga omnes» del convenio colectivo
estatutario de ámbito superior, es decir, a todas las empresas y trabajadores aunque la
empresa no haya negociado el convenio colectivo o el empleador concernido no esté
afiliado a una organización empresarial participante en la negociación. El Comité
observa que el Gobierno destaca en relación con las cuestiones planteadas que entre las
reglas de concurrencia entre convenios colectivos de distinto ámbito se utilizan
comúnmente una pluralidad de criterios legales (norma más favorable, carácter
irrenunciable o no de los derechos, normas anteriores y posteriores, utilización del
principio «pro operario» etc.) recogidos en la legislación y que la ley núm. 3/2012
recoge la aplicación de la norma más próxima a la realidad y a las circunstancias de la
relación de trabajo, de la empresa y de los trabajadores en la línea seguida por el
legislador desde 1994 de favorecer niveles de negociación descentralizados.
- 450. En cuanto al alegato relativo a la posibilidad en virtud de la ley
núm. 3/2012 (artículo 14, uno y disposición adicional quinta) de inaplicar lo pactado en
un convenio colectivo por razones económicas, técnicas, organizativas o de producción
(«descuelgue» empresarial) se realice en adelante sin necesidad de acuerdo con los
negociadores del convenio con imposición de un arbitraje obligatorio, el Comité toma
nota de que el Gobierno declara que en el sistema español de negociación colectiva «erga
omnes» el convenio colectivo estatutario tiene la particularidad respecto de otras
legislaciones europeas, que se aplica en su ámbito a las empresas comprendidas incluso
las que no están representadas por las organizaciones empresariales firmantes y por ello
tiene mucha mayor lógica la posibilidad del «descuelgue». El Comité toma nota de que el
Gobierno declara que las organizaciones querellantes objetan el nuevo procedimiento de
«descuelgue» (las causas ya estaban previstas en la legislación) y que el Gobierno
declara que en aplicación de la ley núm. 3/2012 el nuevo procedimiento que se prevé en
caso de discrepancia de las partes sobre la desvinculación («descuelgue») de
determinadas cláusulas sólo se aplica cuando las partes no llegan a un acuerdo en el
período de consultas previsto en la ley núm. 3/2012 o cuando las partes se hubieran
sometido a los procedimientos de solución de discrepancias establecidos en la
negociación colectiva (sobre este punto el Gobierno destaca que el Estatuto de los
Trabajadores indica como contenido mínimo de los convenios colectivos fijar
«procedimientos para solventar de manera efectiva las discrepancias que puedan surgir
para la no aplicación de las condiciones de trabajo … adoptando en su caso los
procedimientos que se establezcan a este respecto en los acuerdos interprofesionales de
ámbito estatal o autonómico…); por ello subraya el Gobierno en la medida en que el
convenio colectivo contempla procedimientos de solución efectiva de las discrepancias el
recurso a estos procedimientos es de obligada observancia por las partes sin necesidad
de recurrir al nuevo mecanismo previsto en la ley núm. 3/2012 que se examina a
continuación.
- 451. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que la ley núm.
3/2012 prevé como la última de las posibilidades (cuando las partes no llegan a un
acuerdo en las consultas o cuando el convenio colectivo no haya previsto un mecanismo de
solución de discrepancias) la intervención de la Comisión Consultiva Nacional de
Convenio Colectivos (CCNCC) órgano tripartito integrado por representantes de la
Administración y de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas
que puede adoptar la decisión que resuelva la discrepancia en su propio seno o mediante
la designación de un árbitro entre expertos imparciales e independientes (siguiendo el
procedimiento en que haya conformidad entre las partes o en caso de no conformidad el
que decida la Comisión); si se opta por la designación de un árbitro, será preferente el
designado de común acuerdo y si no hay acuerdo se prevé un procedimiento por el cual los
tres grupos de representación proponen dos árbitros cada uno y mediante sucesivas
votaciones, cuyo orden es sorteado previamente, se va descartando cada vez un árbitro,
hasta que quede uno solo. El Comité observa que el Gobierno estima que el sistema
establece suficientes mecanismos para garantizar que el sistema de arbitraje es
realmente independiente y deja al árbitro la posibilidad de valorar la concurrencia de
la causa invocada y de inaplicar la pretensión de inaplicación de las condiciones de
trabajo en sus propios términos o proponer su aplicación en distinto grado de intensidad
o de declarar la no inaplicación del convenio colectivo. El Comité toma nota de que el
Gobierno señala que desde la entrada en vigor de la ley núm. 3/2013 y el 31 de octubre
de 2012 se han depositado ante las autoridades 477 acuerdos (por acuerdo entre las
partes negociadoras) de inaplicación de condiciones de trabajo previstas en el convenio
colectivo.
- 452. En cuanto a la alegada sustitución de la flexibilidad interna
negociada por decisión unilateral de la dirección de la empresa que puede (tras un
período de consultas) cuando no hay acuerdo con los trabajadores decidir no aplicar
(suspender o sustituir) condiciones de trabajo pactadas en acuerdos de empresa, el
Comité observa que esta cuestión está tratada en los artículos 12 y 13 de la ley núm.
3/2012 y que el Gobierno declara que: 1) la decisión del empleador es revisable por la
jurisdicción de lo social y procede de la reforma legislativa de 1994; 2) la ley núm.
3/2012 prevé respecto de este tipo de modificación sustancial que en la negociación
colectiva se establezcan procedimientos específicos, que haya un período de consultas
con los representantes de los trabajadores sobre las causas, la posibilidad de reducir
los efectos y las medidas necesarias para atenuar las consecuencias sobre los afectados
debiendo las partes durante este período negociar de buena fe con vistas a la
consecución de un acuerdo; además las partes pueden acordar la sustitución del período
de consultas por un procedimiento de mediación o arbitraje. El Comité observa que según
el Gobierno esta norma no limita las posibilidades de negociación para hacer frente a la
modificación de las condiciones de trabajo acordadas. El Comité constata que el artículo
12, uno de la ley núm. 3/2012 permite que las modificaciones sustanciales de las
condiciones de trabajo mencionadas en el párrafo anterior incluyan las contenidas en
acuerdos o pactos colectivos.
Conclusiones específicas
- 453. Después de haber tomado conocimiento de los argumentos de los
querellantes y del Gobierno sobre la ley núm. 3/2012 y aunque toma debida nota de la
necesidad de reaccionar urgentemente ante una crisis económica muy grave y complicada y
de afrontar el problema de la grave situación de desempleo (con las cifras más altas de
la Unión Europea), el Comité recuerda el principio de que el respeto mutuo de los
compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de
negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales
sobre una base sólida y estable [véase Recopilación, op. cit., párrafo 940]. El Comité
subraya que los artículos 12, 13 y 16 de la ley permiten modificaciones sustanciales de
condiciones de trabajo (jornada de trabajo, horarios, trabajo a turnos etc.) por causas
económicas (en particular en caso de pérdidas actuales o previstas o cuando se registre
una disminución de ingresos ordinarios o ventas en la empresa durante dos trimestres
consecutivos) pero también por causas técnicas, organizativas o de producción sin que
sea necesario, como anteriormente, la existencia de situaciones excepcionales o de
fuerza mayor; según la ley núm. 3/2012, que no tiene carácter coyuntural para
situaciones de crisis económica sino permanente en caso de desacuerdo en las consultas y
negociaciones al respecto cualquier parte puede someter el asunto al arbitraje. El
Comité destaca que la elaboración de procedimientos que favorecen de manera sistemática
la negociación descentralizada de disposiciones derogatorias menos favorables que las
disposiciones de nivel superior puede desestabilizar globalmente los mecanismos de
negociación colectiva así como las organizaciones de empleadores y de trabajadores y
debilita la libertad sindical y la negociación colectiva en violación de los principios
consagrados en los Convenios núms. 87 y 98 [véase 365.º informe, caso núm. 2820
(Grecia), párrafo 997]. A juicio del Comité, el problema de si las dificultades
económicas graves de las empresas pueden reclamar en determinados casos la modificación
de los convenio colectivos debe abordarse y pudiendo ser tratado de diferentes maneras,
éstas deberían concretarse en el marco del diálogo social.
- 454. Por otra parte, el Comité observa que el artículo 14, dos, de la ley
núm. 3/2012 introduce nuevas reglas sobre la negociación colectiva en el régimen privado
y sobre su estructura que incluyen la prioridad aplicativa del convenio colectivo de
empresa respecto de convenios colectivos de ámbito superior en relación con ciertas
materias que — como señala el Gobierno — no estaban contempladas en la legislación
anterior. El Comité observa igualmente que las centrales sindicales querellantes y otras
organizaciones querellantes han expresado claramente su desacuerdo con estas nuevas
normas y recuerda su posición en el sentido de que la determinación del nivel de la
negociación colectiva debe corresponder en principio a las partes.
- 455. En estas condiciones, el Comité subraya la importancia de que las
reglas esenciales del sistema de relaciones laborales y de negociación colectiva sean
compartidas en la mayor medida posible por las organizaciones de trabajadores y de
empleadores más representativas e invita por tanto al Gobierno que promueva un diálogo
tripartito sobre la ley núm. 3/2012 para conseguir este objetivo desde la perspectiva de
los principio de los convenios de la OIT en materia de negociación colectiva ratificados
por España.
Alegatos relativos al Real decreto-ley núm. 20/2012 y (tras su tramitación parlamentaria) a la ley núm. 20/2012 de 13 de julio
- 456. El Comité observa que en su queja las organizaciones querellantes
alegan que el Real decreto-ley núm. 20/2012 de 13 de julio, prevé para las
administraciones públicas un recorte salarial que se concreta en el no pago de la paga
extraordinaria de diciembre de 2012; la reordenación del tiempo de trabajo reduciendo la
duración de las vacaciones anuales retribuidas y los días de libre disposición por
asuntos propios, así como la reducción de otros permisos y licencias que superaban los
mínimos legales (el Real decreto-ley permite acuerdos en esta materia que se establezcan
en las mesas generales de negociación de la administración pública) (según los
querellantes se trata de una disposición permanente y estructural), se reducen los
permisos sindicales, etc.
- 457. Según los querellantes, ello tiene como resultado la suspensión o la
invalidación unilateral de las cláusulas de todos los acuerdos del sector público en
estas materias que en adelante no son susceptibles de mejora, lo cual se ha realizado
sin la negociación con las organizaciones sindicales que establece la legislación (las
organizaciones querellantes reconocen sin embargo que la legislación anterior establecía
con carácter excepcional la posibilidad de suspender o modificar los acuerdos colectivos
«por la alteración sustancial de las condiciones económicas» en cuyo caso «las
administraciones deben informar a las organizaciones sindicales de las causas de la
suspensión o modificación»). Además, señalan las organizaciones querellantes, el Real
decreto-ley núm. 20/2012 en su disposición adicional segunda declara que concurre causa
grave de interés público derivada de la alteración sustancial de las circunstancias
económicas cuando las administraciones públicas deban adoptar medidas o planes de
ajuste, de re-equilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico-financiero para
asegurar la estabilidad presupuestaria (exigencia de la Unión Europea) o la corrección
del déficit público; de manera que hay deber de información a las organizaciones
sindicales sin exigencia de consulta para que la Administración pueda desvincularse de
cláusulas de acuerdos.
- 458. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno sobre la
crisis económica (reproducidas anteriormente) y de que frente a la coyuntura económica y
la necesidad de reducir el déficit público se vio en la necesidad de adoptar las
reformas estructurales y medidas adicionales de contención del gasto contenidas en el
Real decreto-ley núm. 20/2012 de 13 de junio y que fueron adoptadas — subraya el
Gobierno — en el marco de los compromisos asumidos por España con la Unión Europea
(recomendaciones del Consejo Europeo, prórroga de un año para corregir el déficit
excesivo adoptada por el ECOFIN el 10 de julio de 2012) y en el marco del Programa
Nacional de Reformas para abordar el proceso de racionalización de las administraciones
públicas a efectos de reducir los gastos de personal e incrementar la calidad y
productividad del empleo público. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que las
disposiciones del Real decreto-ley en materia de permisos (sindicales) y vacaciones y en
lo que respecta al no abono de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 del
personal del sector público han sido objeto de recursos de inconstitucionalidad ante el
Tribunal Constitucional. El Gobierno estima que dicho Real decreto-ley no infringe los
convenios de la OIT y se fundamenta en la existencia de una urgente y extraordinaria
necesidad que permite en virtud de la Constitución dictar disposiciones legislativas
provisionales que son sometidas inmediatamente a debate y votación del Congreso de los
Diputados poniendo fin a esa provisionalidad (el Real decreto-ley núm. 20/2012 fue
consolidado el 19 de julio de 2012) y por ello no se trata de una «decisión unilateral
del Gobierno» como señalan los querellantes.
- 459. El Comité toma nota también de que el Gobierno declara que las
disposiciones del Real decreto-ley núm. 20/2012 son plenamente respetuosas con los
principios constitucionales y con la jurisprudencia en materia de negociación colectiva
y están plenamente justificados por la existencia de circunstancias económicas
extraordinarias y excepcionales que perjudican el interés público, contemplándose la
obligación de las administraciones públicas de informar a las organizaciones sindicales
de las causas de la inspección o modificación. Por otra parte, añade, la legislación y
la jurisprudencia consagran la primacía jerárquica de la ley respecto de los acuerdos
colectivos.
- 460. En cuanto a las disposiciones del Real decreto-ley y de la ley núm.
20/2012 los créditos horarios (licencias sindicales) de que disponen las organizaciones
sindicales (estas disposiciones dejan sin efectos los acuerdos colectivos en esta
materia), el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) el Real decreto-ley se
ha limitado a corregir los excesos que superando con creces las normas contenidas en el
Estatuto de los Trabajadores, el EBEP y la Ley Orgánica de Libertad Sindical se venían
produciendo en la Administración en virtud de pactos llevados a cabo superando dichos
límites y sin ningún control; 2) se refieren a tiempo retribuido para realizar funciones
sindicales y a dispensas totales de asistencia al trabajo y se prevé que deban ajustarse
a dichas leyes; 3) dejan de tener validez los acuerdos colectivos que excedan de dicho
contenido; 4) el objetivo es racionalizar el gasto de personal, y 5) el Real decreto-ley
no impide sino que hace posible que puedan alcanzarse nuevos acuerdos en esta materia
con las organizaciones sindicales y así lo prevé exclusivamente en el ámbito de las
mesas generales de negociación, por lo que se impulsa la negociación colectiva.
- 461. El Comité toma nota también de que el Gobierno declara que el 25 de
octubre de 2012 concluyó un acuerdo con las organizaciones sindicales más
representativas con el compromiso de: 1) la apertura de las distintas mesas de
negociación y comisiones técnicas en el ámbito de la administración del Estado a fin de
dar un nuevo impulso entre otras a áreas como la formación, la prevención de riesgos
laborales, la responsabilidad social o la igualdad de oportunidades, y 2) el avance en
la estructura de la negociación colectiva y de los distintos ámbitos previstos en la
legislación; la racionalización de las estructuras de participación y negociación.
Asimismo, el 25 de octubre de 2012 el Gobierno y las organizaciones sindicales más
representativas (incluidas las centrales querellantes) suscribieron un acuerdo que dota
a éstas de los recursos necesarios para que puedan realizar racionalmente el ejercicio
de sus funciones de representación y negociación, estableciendo el alcance de los
créditos horarios de los dirigentes sindicales. El Comité saluda los acuerdos a los que
se refiere el Gobierno aunque observa que cubren sólo una parte de las cuestiones que se
le han sometido. El Comité destaca la importancia de que las mesas de negociación
aborden el conjunto de las cuestiones planteadas en la queja en relación con las
administraciones públicas.
Conclusiones específicas
- 462. Después de haber tomado conocimiento de los argumentos de los
querellantes y del Gobierno sobre la ley núm. 20/2012 y aunque toma debida nota de la
necesidad de reaccionar urgentemente ante una crisis económica muy grave y complicada y
de afrontar el problema de la grave situación de desempleo (con las cifras más altas de
la Unión Europea), el Comité constata con preocupación que el Real decreto-ley núm.
20/2012, cuestionado por los querellantes, suspendió directamente los acuerdos
colectivos que lo contradicen o declaró la invalidez de sus disposiciones en las
siguientes materias: gratificación extraordinaria de Navidad, vacaciones, prestaciones
por incapacidad temporal y créditos y permisos sindicales en la función pública (las
disposiciones en materia de créditos y permisos sindicales se han renegociado a través
de un acuerdo según informa el Gobierno). El Comité observa además que la ley núm. 20 de
2012 reitera la disposición contenida en la legislación anterior que reconoce la
posibilidad de suspender o modificar acuerdos colectivos por alteración «sustancial» de
las condiciones económicas.
- 463. El Comité subraya que todo lo anterior plantea problemas en relación
con los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva derivados de
los convenios de la OIT. Por ello, el Comité debe recordar el principio de que «los
órganos del Estado no deberían intervenir para modificar el contenido de los convenios
colectivos libremente concertados» y que «los acuerdos (colectivos) deben ser de
cumplimiento obligatorio por las partes» [véase Recopilación, op. cit., párrafos 1001 y
939].
- 464. El Comité señala que en un caso anterior puso de relieve lo
siguiente:
- La suspensión o la derogación — por vía de
decreto, sin el acuerdo de las partes — de convenciones colectivas pactadas
libremente por las mismas, viola el principio de negociación colectiva libre y
voluntaria establecida en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Si un gobierno desea
que las cláusulas de una convención colectiva vigente se ajusten a la política
económica del país, debe tratar de convencer a las partes de que tengan en cuenta
voluntariamente tales consideraciones, sin imponerles la renegociación de los
convenios colectivos vigentes [véase Recopilación, op. cit., párrafos 1000, 1005 y
1008]. Aunque no corresponde al Comité pronunciarse sobre la idoneidad de los
argumentos de carácter económico presentados por el Gobierno para justificar su
intervención con miras a restringir la negociación colectiva, el Comité tiene que
recordar que las medidas que podrían tomarse para enfrentar una situación
excepcional tendrían que ser de naturaleza temporal habida cuenta de las graves
consecuencias negativas que tienen en las condiciones de empleo de los trabajadores
y su incidencia particular en los trabajadores vulnerables. El Comité pide al
Gobierno que proporcione informaciones completas sobre el impacto de estas medidas
en la situación general y que le mantenga informado de los esfuerzos realizados para
que su duración sea temporal [véase 365.º informe, caso núm. 2820 (Grecia), párrafo
995].
- El Comité invita pues al Gobierno a que promueva el diálogo social
sobre estas cuestiones con el objetivo de encontrar en la mayor medida posible
soluciones compartidas por las organizaciones.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 465. En vista de las conclusiones que preceden el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el
Comité señala a la atención del Gobierno los principios sobre la consulta con
suficiente antelación con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más
representativas sobre los proyectos de ley o los proyectos de Real decreto-ley antes
de su aprobación por el Gobierno y espera que en adelante estos principios se
respetarán plenamente;
- b) el Comité subraya en relación con las nuevas
normas contenidas en las leyes núms. 3/2012 y 20/2012, la importancia de que las
reglas esenciales del sistema de relaciones laborales y de la negociación colectiva
sean compartidas en la mayor medida posible por las organizaciones de trabajadores y
de empleadores más representativas e invita por tanto al Gobierno a que promueva el
diálogo social para conseguir este objetivo desde la perspectiva de los principios
de la libertad sindical y de la negociación colectiva derivados de los convenios de
la OIT sobre estas materias, y
- c) el Comité pide al Gobierno que comunique
las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en relación con
las leyes núms. 3/2012 y 20/2012.
