Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 367, Marzo 2013

Caso núm. 2952 (Líbano) - Fecha de presentación de la queja:: 28-MAY-12 - En seguimiento

Alegatos: la organización querellante alega la denegación de los derechos sindicales de los empleados del sector público, la obstaculización de la constitución de sindicatos independientes en el sector privado, así como la negativa del Gobierno a promover un diálogo social incluyente y constructivo

1. 863. La queja figura en una comunicación de fecha 28 de mayo de 2012 de la Federación Nacional de Sindicatos de Obreros y Empleados del Líbano (FENASOL).
2. 864. El Gobierno respondió por comunicación de fecha 13 de agosto de 2012.
3. 865. El Líbano ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado ni el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 866. Por comunicación de fecha 28 de mayo de 2012, la Federación Nacional de Sindicatos de Obreros y Empleados del Líbano (FENASOL) alega que la exclusión de los empleados del sector público de la protección sindical y las restricciones impuestas por ley a otras categorías de trabajadores (en particular aquellas que están excluidas de la aplicación del Código del Trabajo) han provocado una grave distorsión de la representatividad y de la estructura del movimiento sindical libanés y el debilitamiento de su capacidad para defender los intereses de los trabajadores y entablar un diálogo social efectivo y constructivo.
2. 867. Más específicamente, la FENASOL alega que, en varios aspectos, la legislación nacional no está en conformidad con los principios de la libertad sindical. En primer lugar, la FENASOL indica que un decreto de 1959 dispone que los empleados del sector público no tienen derecho a afiliarse a organizaciones de trabajadores, a hacer huelga o a incitar a la huelga. La FENASOL aclara que este decreto fue modificado en 1992 con el fin de disponer que los empleados del sector público pueden afiliarse a partidos políticos o a asociaciones, siempre que no ocupen cargos de dirigentes. Por otra parte, la FENASOL alega la existencia en la legislación de obstáculos a la constitución de sindicatos independientes en el sector privado; por lo tanto, según la FENASOL: 1) varias categorías de trabajadores (en particular los trabajadores domésticos, los trabajadores agrícolas y los trabajadores contractuales de la administración pública) están excluidos del ámbito de aplicación del Código del Trabajo (artículo 7); 2) el Gobierno tiene la facultad de autorizar o rechazar la constitución de un sindicato, previa consulta con el Ministro del Interior (artículos 86 y 87 del Código del Trabajo); 3) el Gobierno tiene el derecho de disolver un sindicato y su junta directiva, y 4) el reglamento interno de los sindicatos debe ser aprobado por el Ministro de Trabajo, el que también tiene el derecho de fijar la fecha de las elecciones sindicales o de modificar los convenios colectivos.
3. 868. Por otra parte, la FENASOL indica que en aplicación de estas disposiciones del Código del Trabajo — que el Gobierno se negaría a modificar — se habrían arbitrariamente concedido autorizaciones para la constitución de un sindicato y agrega que la existencia de sindicatos dominados por las autoridades debilitaría al movimiento sindical. La FENASOL cita como ejemplo de esta situación las recientes negociaciones llevadas a cabo sobre ajustes de salarios y salario mínimo, en las que no participaron los trabajadores más afectados, es decir, los empleados del sector público. La FENASOL alega que la Confederación General de Trabajadores del Líbano (CGTL) — que según las autoridades es la organización más representativa de los trabajadores — se opuso a la participación en estas negociaciones de los representantes de los empleados del sector público. La FENASOL comunica informaciones sobre el procedimiento de determinación del salario mínimo y del índice del costo de vida, el cual se basa en un examen bianual de los datos pertinentes, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores (ley núm. 36/67), y agrega que una comisión sobre índices de precios se creó en este marco. La FENASOL alega que se celebraron discusiones entre las organizaciones de empleadores y la CGTL al margen de las labores de esta comisión, y que el acuerdo que se firmó en este marco fue ratificado por un decreto gubernamental (decreto núm. 7573), si bien se trata de un acuerdo privado, dado que las partes no tienen mandato para negociar. La FENASOL considera que esta manera de proceder equivale a un intento de debilitar al movimiento sindical y de incumplir las condiciones necesarias para el establecimiento de un diálogo social constructivo. La FENASOL solicita que en las discusiones tripartitas participen los verdaderos representantes de los trabajadores y que se anule cualquier decisión que contravenga este principio.

B. Respuesta del Gobierno

1. 869. Por comunicación de fecha 13 de agosto de 2012, el Gobierno indica que: 1) el Código del Trabajo ha conferido al Ministro de Trabajo la facultad de conceder una autorización para constituir sindicatos; 2) ni el Código del Trabajo ni el decreto-ley núm. 7993 de 1952 comprenden un artículo que confiera al Gobierno del Líbano, colectivamente o representado por el Ministro de Trabajo, el derecho de disolver un sindicato; sin embargo, en el artículo 105 del Código del Trabajo se dispone que el Gobierno tiene el derecho de disolver toda junta directiva sindical que no haya tenido en cuenta las obligaciones impuestas o que haya realizado acciones que exceden su competencia; la elección de una nueva junta debe tener lugar dentro de los tres meses siguientes a la disolución, y 3) el Ministerio de Trabajo no obliga a nadie a afiliarse a un sindicato; por el contrario, examina los casos en los que la afiliación es rechazada; 4) el Ministerio de Trabajo nunca ha rechazado el reglamento interno de un sindicato; 5) el Ministerio de Trabajo no interfiere en el plazo de la celebración de las elecciones sindicales y no fija su fecha, sino que es el sindicato el que asume la responsabilidad de este procedimiento (artículo 3 del decreto núm. 7993), y 6) el Ministerio de Trabajo no interfiere en los asuntos del sindicato durante la supervisión de las elecciones, sin embargo controla el proceso electoral de acuerdo con las reglas impuestas con el fin de garantizar el buen desarrollo de las elecciones, así como la libertad de ejercer el derecho de voto y elección.
2. 870. En lo que respecta a los funcionarios públicos, el Gobierno subraya que la relación que existe entre el funcionario del sector público y la administración es una obligación extracontractual regida por los estatutos del personal (decreto legislativo núm. 112/1959). El Gobierno señala que, en 2012, el Ministerio de Trabajo propuso al Consejo de Ministros un proyecto de ley que autoriza la ratificación del Convenio núm. 87, en virtud del cual los funcionarios públicos están autorizados a sindicarse.
3. 871. En lo que se refiere al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, el Gobierno señala que según la Ley sobre convenios colectivos de trabajo, mediación y arbitraje, de 1962, los sindicatos pueden negociar libremente con los empleadores y firmar convenios colectivos de trabajo, en el entendido de que el convenio colectivo sólo entrará en vigor después de su ratificación por el Ministerio de Trabajo, de conformidad con las normas establecidas. La función que corresponde al Ministerio de Trabajo consiste en participar en la consolidación del diálogo social entre los interlocutores a fin de establecer convenios colectivos de trabajo.
4. 872. En relación con la cuestión de las negociaciones relativas al incremento de los salarios, el Gobierno indica que la CGTL cuenta con más de 52 sindicatos y se la considera como la organización más representativa de las que participan en las reuniones de la comisión de índices de precios junto con los empleadores y el Ministerio de Trabajo. En lo que atañe a la celebración de un acuerdo entre los empleadores y la CGTL al margen de la comisión, el Gobierno precisa que el decreto núm. 4206 de 1981, que define las funciones de esta comisión, prevé, en particular, que ésta examine la política salarial y presente propuestas y recomendaciones para luchar contra la carestía de la vida y reducir el alza de los precios. En consecuencia, la firma del acuerdo entre la CGTL y los empleadores y su ratificación por parte del Gobierno se llevaron a cabo mediante la publicación de un decreto relativo al alza de los salarios, pues las negociaciones directas permiten que los trabajadores y los empleadores dispongan de más libertad.

C. Conclusiones del Comité

1. 873. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a la denegación de los derechos sindicales de los empleados del sector público, a la obstaculización de la constitución de sindicatos independientes en el sector privado, así como a la negativa del Gobierno a promover un diálogo social incluyente y constructivo.
2. 874. El Comité toma nota de que, en una comunicación de fecha 28 de mayo de 2012, la Federación Nacional de Sindicatos de Obreros y Empleados del Líbano (FENASOL) alega que en varios aspectos la legislación nacional no está en conformidad con los principios de la libertad sindical.
3. 875. El Comité toma nota de que la FENASOL indica en primer lugar que un decreto de 1959 dispone que los empleados públicos no tienen derecho a afiliarse a organizaciones de trabajadores, a hacer huelga o a incitar a la huelga y señala que este decreto fue modificado en 1992 para disponer que los empleados públicos pueden afiliarse a partidos políticos o asociaciones, siempre que no ocupen cargos de dirigentes. El Comité observa que, a este respecto, el Gobierno subraya que la relación que existe entre el funcionario del sector público y la administración es una obligación extracontractual regida por los estatutos del personal (decreto legislativo núm. 112/1959) e indica que, en 2012, el Ministerio de Trabajo propuso al Consejo de Ministros un proyecto de ley que autoriza la ratificación del Convenio núm. 87, en virtud del cual los funcionarios públicos están autorizados a sindicarse. El Comité acoge favorablemente esta nueva información y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución del proceso de ratificación. En este contexto, el Comité subraya la importancia de que el Gobierno tome las medidas necesarias para poner la legislación en conformidad con las disposiciones de dicho Convenio; el Comité recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto, si así lo desea. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda reforma legislativa que adopte y le pide que tenga en cuenta, en particular en este contexto, las recomendaciones que formula a continuación en la materia. Asimismo, el Comité también pide al Gobierno que adopte sin demora las medidas necesarias para levantar la prohibición impuesta a los trabajadores del sector público de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a estas organizaciones y a fin de que puedan ejercer plenamente sus derechos sindicales. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto.
4. 876. El Comité toma nota de que la FENASOL alega la existencia en la legislación de obstáculos a la constitución de sindicatos independientes en el sector privado, a saber:
   • — el hecho de que varias categorías de trabajadores (en particular los trabajadores domésticos, los trabajadores agrícolas y los trabajadores contractuales de la administración pública) están excluidos del ámbito de aplicación del Código del Trabajo (artículo 7); al recordar que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, el Comité pide al Gobierno que indique en qué medida los trabajadores excluidos del ámbito de aplicación del Código del Trabajo gozan de derechos sindicales y, si se confirma que no es así, que adopte todas las medidas necesarias para garantizar estos derechos;
   • — el Gobierno tiene la facultad de autorizar o rechazar la constitución de un sindicato, previa consulta con el Ministro del Interior (artículos 86 y 87 del Código del Trabajo) y el reglamento interno de los sindicatos debe ser aprobado por el Ministro del Trabajo; se habría dado el caso de autorizaciones arbitrariamente concedidas para la constitución de un sindicato y el movimiento sindical se ha debilitado debido a la existencia de sindicatos dominados por las autoridades; el Comité toma nota de que el Gobierno señala, a este respecto, que el Código del Trabajo confiere al Ministro de Trabajo competencia para conceder una autorización a efectos de constituir sindicatos y precisa que el Ministerio de Trabajo no obliga a nadie a afiliarse a un sindicato, por el contrario examina los casos en los que la afiliación es rechazada; a este respecto, el Comité recuerda que el principio de la libertad sindical podría llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organización los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organización sindical propiamente dicha, de una sanción discrecional de sus estatutos o de su reglamento administrativo o de alguna autorización previa indispensable para proceder a su creación [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 272], el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 86 y 87 a fin de garantizar el cumplimiento del principio según el cual los trabajadores tienen el derecho, sin autorización previa, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a estas organizaciones; además, al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el Ministerio de Trabajo nunca ha rechazado el reglamento interno de un sindicato, el Comité le pide que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 89 del Código del Trabajo (que prevé la aprobación del reglamento interno de los sindicatos por parte del Ministerio de Trabajo) a fin de garantizar el cumplimiento del principio mencionado, tanto en la legislación como en la práctica;
   • — el Gobierno tiene el derecho de disolver un sindicato, así como su junta directiva; el Comité toma nota de que el Gobierno indica a este respecto que ni el Código del Trabajo ni el decreto-ley núm. 7993 de 1952 comprenden un artículo que confiera al Gobierno del Líbano, colectivamente o representado por el Ministro de Trabajo, el derecho de disolver un sindicato, pero que en el artículo 105 del Código del Trabajo se dispone que el Gobierno tiene el derecho de disolver toda junta directiva sindical que no haya tenido en cuenta las obligaciones impuestas o que haya realizado acciones que exceden su competencia; a este respecto, el Comité recuerda que la destitución de dirigentes sindicales por parte del Gobierno constituye una grave violación al libre ejercicio de los derechos sindicales y que la libertad sindical implica el derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes [véase Recopilación, op. cit., párrafos 388 y 444]; el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 105 a fin de garantizar el cumplimiento de este principio.
5. 877. El Comité también toma nota de que la FENASOL alega que el Ministro de Trabajo tiene el derecho de fijar la fecha de las elecciones sindicales; el Comité toma nota de que el Gobierno indica que el Ministerio de Trabajo no interfiere en el plazo de la celebración de las elecciones sindicales y no fija su fecha, sino que es el sindicato el que asume la responsabilidad de este procedimiento (artículo 3 del decreto núm. 7993) y que el Ministerio de Trabajo no interfiere en los asuntos del sindicato durante la supervisión de las elecciones, pero controla el proceso electoral de acuerdo con las reglas impuestas con el fin de garantizar el buen desarrollo de las elecciones, así como la libertad de ejercer el derecho de voto y elección. El Comité desea recordar que para que se reconozca plenamente el derecho de los trabajadores y de los empleadores de elegir con plena libertad a sus representantes es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 391]. El Comité recuerda asimismo que en los casos en que sean impugnados los resultados de elecciones sindicales, estas cuestiones deberían remitirse a las autoridades judiciales, quienes deberían garantizar un procedimiento imparcial, objetivo y rápido [véase Recopilación, op. cit., párrafo 442]. El Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el respeto de estos principios y que le mantenga informado de toda evolución a este respecto.
6. 878. Además, el Comité toma nota que la FENASOL alega que la Confederación General de Trabajadores del Líbano (CGTL) — que según las autoridades es la organización más representativa de los trabajadores — se opuso a la participación de los representantes de los empleados del sector público en las recientes negociaciones llevadas a cabo sobre ajustes de salarios y salario mínimo, pese a que estos trabajadores podían ser los más afectados. El Comité toma nota de que el Gobierno indica que la CGTL cuenta con más de 52 sindicatos y se la considera como la organización más representativa de las que participan, en el marco de estas negociaciones, en las reuniones de la comisión de índices de precios junto con los empleadores y el Ministerio de Trabajo. En lo que respecta más específicamente a los alegatos de la FENASOL según los cuales se celebraron discusiones entre las organizaciones de empleadores y la CGTL al margen de las labores de la comisión sobre índices de precios, y al hecho de que el acuerdo que se firmó en este marco fue ratificado por un decreto gubernamental (decreto núm. 7573), si bien se trata de un acuerdo privado, dado que las partes no tienen mandato para negociar, el Comité toma nota de que el Gobierno estima, por el contrario, haber dado prioridad a la negociación directa entre los trabajadores y los empleadores al ratificar el acuerdo firmado. La FENASOL considera en cambio que la adopción del decreto núm. 7573 equivale a un intento de debilitar al movimiento sindical y de incumplir las condiciones necesarias para el establecimiento de un diálogo social constructivo. La FENASOL solicita que los verdaderos representantes de los trabajadores en las discusiones tripartitas participen y que se anule cualquier decisión que contravenga este principio. A este respecto, el Comité recuerda que son compatibles con los principios de la libertad sindical tanto los sistemas de negociación colectiva con derechos exclusivos para el sindicato más representativo como con aquellos en los que son posibles varios convenios colectivos concluidos por varios sindicatos dentro de una empresa, y que cuando, según el sistema en vigor, el sindicato más representativo goce de derechos preferenciales o exclusivos de negociación, dicho sindicato debe determinarse con arreglo a criterios objetivos y previamente determinados a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o de abuso [véase Recopilación, op. cit., párrafos 950 y 962]. El Comité pide al Gobierno que aclare cuáles son los criterios objetivos y preestablecidos que permiten determinar cuál es la organización más representativa y, en caso de que no existan tales criterios, que adopte las medidas necesarias para definirlos, en plena consulta con los interlocutores sociales interesados.
7. 879. Por último, el Comité toma nota de que el Gobierno señala que la Ley sobre convenios colectivos de trabajo, mediación y arbitraje, de 1962, otorga a los sindicatos la libertad de negociar con los empleadores y de firmar contratos colectivos, en el entendido de que el convenio colectivo sólo entrará en vigor después de su ratificación por el Ministerio de Trabajo, de conformidad con las normas establecidas. Teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, el Comité recuerda que subordinar la entrada en vigor de los convenios colectivos suscritos por las partes a su homologación por las autoridades es contrario a los principios de la negociación colectiva y del Convenio núm. 98 [véase Recopilación, op.cit., párrafo 1012]. El Comité pide al Gobierno que garantice el respeto de la negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes, de ser necesario, mediante una modificación de la legislación, de manera de eliminar la necesidad de una aprobación previa del Gobierno para la entrada en vigor de un convenio colectivo.

Recomendaciones del Comité

1. 880. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) al acoger favorablemente la información según la cual, en 2012, el Ministerio de Trabajo propuso al Consejo de Ministros un proyecto de ley que autoriza la ratificación del Convenio núm. 87, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución del proceso de ratificación. En este contexto, el Comité subraya la importancia de que el Gobierno tome las medidas necesarias para poner la legislación en conformidad con las disposiciones de dicho Convenio; el Comité señala al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto, si así lo desea. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda reforma legislativa que adopte y le pide que tenga en cuenta, en particular en este contexto, las recomendaciones que formula a continuación en la materia;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte sin demora las medidas necesarias para levantar la prohibición impuesta a los trabajadores del sector público de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a estas organizaciones y para que puedan ejercer plenamente sus derechos sindicales. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto;
   • c) al recordar que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, el Comité pide al Gobierno que indique en qué medida los trabajadores excluidos del ámbito de aplicación del Código del Trabajo (en particular los trabajadores domésticos, los trabajadores agrícolas y los trabajadores subcontratados de la administración pública) gozan de derechos sindicales y, si se confirma que no es así, que adopte todas las medidas necesarias para garantizar estos derechos;
   • d) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 86 y 87 del Código del Trabajo a fin de garantizar el cumplimiento del principio según el cual los trabajadores tienen el derecho, sin autorización previa, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a estas organizaciones; además, al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el Ministerio de Trabajo nunca ha rechazado el reglamento interno de un sindicato, el Comité le pide que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 89 del Código del Trabajo (que prevé la aprobación del reglamento interno de los sindicatos por parte del Ministerio de Trabajo) a fin de garantizar el cumplimiento del principio mencionado tanto en la legislación como en la práctica;
   • e) al recordar que la destitución por el Gobierno de dirigentes sindicales constituye una grave violación del libre ejercicio de los derechos sindicales y que la libertad sindical implica el derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 105 del Código del Trabajo a fin de garantizar el cumplimiento de este principio;
   • f) al recordar que para que se reconozca plenamente el derecho de los trabajadores y de los empleadores de elegir con plena libertad a sus representantes es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas, y que en los casos en que sean impugnados los resultados de elecciones sindicales, estas cuestiones deberían remitirse a las autoridades judiciales, quienes deberían garantizar un procedimiento imparcial, objetivo y rápido, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el respeto de estos principios y que le mantenga informado de toda evolución a este respecto;
   • g) el Comité pide al Gobierno que aclare cuáles son los criterios objetivos y preestablecidos que permiten determinar cuál es la organización más representativa y, en caso de que no existan tales criterios, que adopte las medidas necesarias para definirlos, en plena consulta con los interlocutores sociales interesados, y
   • h) el Comité pide al Gobierno que garantice el respeto de de la negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes, de ser necesario, mediante una modificación de la legislación, de manera de eliminar la necesidad de una aprobación previa del Gobierno para la entrada en vigor de un convenio colectivo.