Informe provisional - Informe núm. 367, Marzo 2013

Caso núm. 2929 (Costa Rica) - Fecha de presentación de la queja:: 29-FEB-12 - Cerrado

Alegatos: fallos de la Corte Suprema de Justicia que restringen el derecho de huelga y prácticas antisindicales en el sector de la salud

1. 603. La queja figura en comunicaciones de la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA) de fecha 29 de febrero y 8 de mayo de 2012. Esta organización presentó informaciones complementarias y nuevos alegatos en comunicaciones de fecha 9 y 12 de julio de 2012. La Federación Sindical Mundial (FSM) apoyó la queja por comunicaciones de fecha 6 y 20 de marzo de 2012.
2. 604. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fecha 2 de octubre y 5 de noviembre de 2012.
3. 605. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 606. En sus comunicaciones de fecha 29 de febrero y 8 de mayo de 2012, la UNDECA alega que en el mes de noviembre de 2011, un grupo profesional de médicos anestesiólogos, que prestan sus servicios en la Caja Costarricense de Seguro Social, realizaron un movimiento de huelga. La finalidad de este movimiento, en términos generales, consistió en obtener determinados beneficios de salud ocupacional y mejoras de las condiciones físicas en las que desempeñan sus labores, que a su vez, significarían una sustancial mejora en la prestación de los servicios a los usuarios. No les quedó otra alternativa que recurrir a la huelga, en razón de la injustificada negativa de las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social de negociar las justas pretensiones de esos profesionales. La UNDECA añade que dos usuarios que no pudieron ser atendidos, presentaron recursos de amparo contra la máxima autoridad de dos centros hospitalarios (Hospital México y Hospital San Vicente de Paúl); estos recursos fueron declarados con lugar por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en los votos núms. 17211-2011 y 17212 2011 de 14 de diciembre de 2011, a pesar de que en el procedimiento no se concedió ninguna participación a los sindicatos interesados; además, la Sala Constitucional, extralimitando su competencia, prohibió el derecho de huelga en los servicios esenciales y específicamente los hospitalarios.
2. 607. La UNDECA señala que la parte dispositiva del primer voto estableció lo siguiente: «Por tanto: Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Donald Fernández Morales, en su condición de director general a.i. del Hospital México, o a quien en su lugar ocupe el cargo, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de su competencia para que la amparada, a los efectos de la intervención quirúrgica del carcinoma papilar diagnosticado, sea internada dentro del plazo de treinta días contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo ello bajo entera responsabilidad del médico tratante. Se apercibe a la autoridad recurrida que con base en el artículo 71 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Caja Costarricense de Seguro Social al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo». Notifíquese esta sentencia a Donald Fernández Morales, en su condición de director general a.i. del Hospital México, o a quien en su lugar ocupe el cargo, en forma personal. Estableció también: «notifíquese este voto de manera integral a la junta directiva y a cada uno de los presidentes de las agrupaciones sindicales de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como al presidente del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. Un magistrado salvó el voto estimando sin lugar el recurso, porque considera que no debe establecerse por esta vía la prohibición del derecho a la huelga en los servicios hospitalarios, sobre todo, mientras no haya regulación de rango legal para la solución del conflicto laboral, y debido a que no hay criterio médico que respalde la necesidad de practicar a la amparada la cirugía en el plazo indicado por la mayoría».
3. 608. La UNDECA añade que la parte dispositiva del segundo voto, núm. 17212-2011 condenó a la Caja Costarricense de Seguro Social en términos similares con las mismas órdenes de notificación. Un magistrado salvó el voto y estimó sin lugar el recurso, porque considera que no debe establecerse por esta vía la prohibición del derecho a la huelga en los servicios hospitalarios, sobre todo mientras no haya regulación de rango legal para la solución del conflicto laboral.
4. 609. Contemporáneamente a ambos votos, la Oficina de Prensa del Poder Judicial publicó el siguiente comunicado oficial de la Sala Constitucional: «Mediante sentencias núms. 2011 017211 de las 15.30 horas y 2011-0172212 de las 15.31 horas, ambas del 14 de diciembre de 2011, por mayoría, la Sala Constitucional resaltó que si bien el instituto de huelga es consecuencia directa del ejercicio de la libertad sindical, lo cierto es que el ordinal 61 de la Constitución Política estatuye que el derecho a la huelga es susceptible de limitaciones en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que haga la ley. Precisamente, el artículo 376, inciso d) determina que en los servicios públicos no se permite la huelga cuando ello cause un daño grave o inmediato a la salud, como ocurre con las clínicas y hospitales. Asimismo, el Comité de Libertad Sindical y de expertos de la OIT han señalado que la huelga puede ser objeto de prohibición en los servicios públicos esenciales, esto es, en aquellos cuya interrupción pone en peligro la vida, seguridad o salud de la población. Tales criterios fueron avalados por la mayoría de la Sala, con el voto de los magistrados Sres. Ginesta Lobo, Cruz Castro, Castillo Víquez, Rueda Leal y Salazar Cambronera, quienes estimaron que la huelga en los servicios hospitalarios, en tanto actividad esencial del Estado y en virtud de la protección a los derechos constitucionales a la salud y la vida de la población, está prohibida. En adición, la Sala aclaró que la posibilidad de procedimientos de conciliación, arbitraje y negociación directa adecuados al sector público no pueden estar regulados por la normativa laboral común, que tiene características muy distintas al régimen de empleo público, en el que no rigen principios tan flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos mínimos, toda vez que la administración está sujeta por todo un bloque de legalidad y no proceden decisiones en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Llenar este vacío, mediante un desarrollo normativo no atañe a la Sala sino al Poder Legislativo, en virtud del principio de autocontención del juez constitucional. Actualmente, en la Asamblea Legislativa se discute un proyecto de reforma procesal laboral que pretende regular dicha materia».
5. 610. El Comunicado de prensa añade: «Empero, mientras ello no ocurra, las partes en conflicto, la CCSS y funcionarios públicos, deben procurar solucionar sus diferendos laborales de forma tal que no se vea afectada la continuidad del servicio hospitalario, el cual es esencial, toda vez que su suspensión vulnera derechos constitucionales básicos de la población que revisten la mayor jerarquía porque tienen que ver con preservar lo más fundamental del ser humano: su vida y salud. En los casos resueltos, dos amparados con problemas de cáncer vieron suspendida su atención médica, toda vez que no pudieron ser internados ni operados en las fechas programadas, debido a la huelga de anestesiólogos. Una magistrada coincide con el voto de mayoría por considerar que se dio una afectación al derecho a la salud del amparado pero no se pronuncia sobre la ilegalidad de la huelga en los servicios públicos esenciales por no ser ésta la vía para resolver sobre la huelga en los servicios esenciales. Un magistrado salvó el voto y declaró sin lugar el recurso, pues considera que no es posible establecer en la sentencia de un amparo la prohibición del derecho a la huelga en los servicios hospitalarios, sobre todo, mientras como se reconoce en la propia resolución, no exista regulación legal suficiente sobre medios alternativos de solución del conflicto laboral, como el que se presentó en este caso. Otro magistrado pone nota.»
6. 611. La UNDECA señala que en virtud de ambos votos se declaró con lugar las singulares acciones de amparo interpuestas por los usuarios, y simultáneamente la Sala Constitucional, por mayoría, prohibió la huelga en los servicios esenciales y particularmente en los servicios hospitalarios.
7. 612. La UNDECA se extiende en una serie de argumentos de interpretación para concluir que la Sala Constitucional ha adoptado una interpretación contraria a la Constitución y los Convenios de la OIT en particular, teniendo en cuenta de que se está a la espera de una reglamentación legal de los sistemas de arreglo de conflictos en el sector público donde servidores públicos no tienen el derecho de negociación colectiva.
8. 613. La UNDECA señala, en relación con los votos de la Sala Constitucional que critica que no es por la vía de amparo que se puede prohibir la huelga y mucho menos si a los funcionarios públicos se les despojó en el pasado de los procedimientos de solución voluntaria de conflictos colectivos de trabajo, incluida la negociación directa. El recurso de amparo es, según las normas aplicables, un proceso que tiene la finalidad de tutelar los derechos fundamentales, que procede contra cualquier acto, disposición, acuerdo, resolución, omisión o actuación material que amenace o violente los derechos fundamentales, salvo los protegidos por el de hábeas corpus. Se trata de un proceso informal, de carácter «eminentemente sumario» como lo ha caracterizado la propia Sala Constitucional, cuyo objeto se limita a discutir si determinados actos concretos y subjetivos, normalmente dictados por la administración, violentaron derechos fundamentales de las personas. El recurso de amparo no procede para combatir la constitucionalidad de leyes o disposiciones normativas, materia reservada a las acciones de inconstitucionalidad (lo cual no se ha respetado en este caso). Tampoco procede para discutir asuntos que son propios de la legalidad ordinaria, ni tampoco puede la Sala determinar cuáles son las normas que se aplican a un caso concreto. El recurso de amparo tiene un ámbito limitado, circunscrito a determinar, puntualmente, si un determinado acto u omisión, lesionó un derecho fundamental.
9. 614. Los votos de la Sala Constitucional, que de esa arbitraria manera prohibieron el derecho de huelga en los servicios esenciales y hospitalarios, quebrantan el propio artículo 61 constitucional, el inciso d) del artículo 376 del Código del Trabajo y violentan manifiestamente el Convenio núm. 87 de la OIT.
10. 615. La UNDECA estima que no se justifica, menos en un sistema democrático, que se haya sacrificado el derecho de huelga de los trabajadores que se desempeñan en servicios hospitalarios, si razonablemente se puede conservar, en su esencia, este derecho, si bien es cierto con alguna restricción, sin menoscabo de la protección de los derechos fundamentales de la salud y la vida, que se tratan de derechos fundamentales y valores constitucionalmente tutelados, que tienen el mismo reconocimiento constitucional que el derecho de huelga. La solución adecuada a esta concurrencia de intereses, ambos protegidos constitucionalmente, es razonablemente posible, sin necesidad de expropiar el derecho de huelga de los funcionarios de los servicios esenciales, recurriéndose a la técnica del mantenimiento del servicio mínimo, que lamentablemente la Sala Constitucional ignora o rechaza en los votos que aquí se cuestionan y que está en sintonía con los principios de la OIT.
11. 616. La UNDECA añade que, la sentencia indica que la Sala Constitucional no puede dejar pasar desapercibido que el Comité de Libertad Sindical ha considerado que la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales, debe acompañarse de protecciones adecuadas, que les compensen a los trabajadores las restricciones que deben sufrir. Dentro de estas garantías destacan el acceso a procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas (en una sentencia anterior, la propia Sala Constitucional — sentencia núm. 1696 1992 — resolvió que los empleados y funcionarios públicos no tienen derecho a sustanciar procedimientos de resolución de conflictos colectivos de carácter económico y social).
12. 617. La UNDECA añade que a raíz de una marcha que convocaron los sindicatos, coaligados en el Frente Interno de Trabajadores de la Caja (FIT-CAJA), dentro de los cuales participa la UNDECA, realizada el 26 de junio de 2012, cuyo objetivo fue la defensa de la institución, el gerente administrativo y la gerente médica, respectivamente, de la Caja Costarricense de Seguro Social, apercibieron a los trabajadores en una circular fechada el 27 de junio de 2012, que dispone que de manera inmediata se rebajarán los salarios de los trabajadores que participen en un movimiento de huelga o paro, la cual desarrolla el procedimiento que tienen que seguir las jefaturas, para hacer efectiva la aplicación de ese descuento. Esta circular que autoriza que a los trabajadores se les rebaje, de inmediato, el salario, sin el menor cumplimiento de ningún proceso, sin que mucho menos resulta necesario que exista una declaratoria previa de ilegalidad del movimiento (contrariamente a lo establecido por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema respecto al sector privado).
13. 618. En sus comunicaciones de fecha 9 y 12 de julio de 2012, la UNDECA alega que en la Clínica Dr. Carlos Durán Martín, que es una clínica periférica de la Caja Costarricense de Seguro Social por instrucciones de la directora, se está restringiendo la comunicación de la UNDECA con los trabajadores, permitiéndose únicamente que se les entregue volantes e información del sindicato, pero prohibiéndose cualquier otro tipo de relación o comunicación, con órdenes expresas que los representantes del sindicato querellante no pueden conversar con los trabajadores. En particular en el mes de junio de 2012, en dos ocasiones, los días 8 y 22, los directivos de la UNDECA, Sres. Elizabeth Centeno Cascante, Marlen Pena Ortega, Arturo Abarca Durán, Roland Quesada y las delegadas Sras. Guadalupe Murillo González y Cinthya Bermúdez Rivera, fueron sacados de la clínica por la seguridad privada. Es importante advertir que estos sindicalistas nunca han tratado de ingresar a áreas de acceso restringido o afectar la prestación normal del servicio público, por lo que esas instrucciones de la dirección resultan arbitrarias.
14. 619. En otros centros de trabajo de la Caja Costarricense de Seguro Social, no solamente se impide la actividad sindical, sino que además se realizan prácticas de persecución antisindical contra delegados de varias organizaciones gremiales, incluida la UNDECA. En el Hospital San Francisco de Asís, un hospital regional, en la localidad de Grecia, que lamentablemente ha sufrido todo el impacto de las medidas de contención del gasto impuestas por la junta directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la UNDECA ha jugado un papel de primer orden, tendiente a lograr que establezcan las medidas idóneas, para que no se deteriore más la prestación del servicio público, lo cual no ha sido del agrado del director general de ese hospital, el cual en un acto de represalia contra las legítimas actividades que se han realizado, ordenó la apertura, el 12 de junio de 2012, de un procedimiento disciplinario contra la Sra. María Luz Alfaro Barrantes, delegada sindical de la UNDECA en ese hospital, «(…) por los hechos denunciados ante esta Dirección General, acaecidos el pasado lunes 7 de mayo de 2012, en manifestación organizada por un grupo de mujeres vecinas de la comunidad de Grecia, en contra de las medidas de racionalización del gasto aplicadas por esta Dirección General, donde participó la funcionaria Sra. María Luz Alfaro Barrantes, auxiliar de aseo, en calidad de representante sindical.».
15. 620. Este procedimiento se abrió porque la delegada sindical en cuestión participó en una marcha de mujeres de la comunidad, para oponerse a las medidas de contención del gasto, que tienen a ese hospital al borde del colapso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 621. En sus comunicaciones de fechas 2 de octubre y 5 de noviembre de 2012, el Gobierno se refiere a los alegatos de la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA), apoyada por la Federación Sindical Mundial (FSM), según los cuales dos votos de la Sala Constitucional, que fueron el resultado de dos recursos de amparo presentados con ocasión de la huelga que realizaron un grupo de médicos anestesiólogos el 15 de noviembre de 2011, atentan contra el Convenio núm. 87 de la OIT, en el tanto restringen en forma arbitraria, el derecho de huelga en los servicios esenciales, como lo es el caso de los hospitales y demás servicios de salud, además de cuestionar la regulación de la negociación de convenciones colectivas en el sector público. A este respecto, señala que por disposición legal la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia conoce los asuntos de constitucionalidad de otras normas, e interpreta a la luz de la Constitución Política cualquier asunto que sea elevado a su consulta, conforme lo dispone la ley de la Jurisdicción Constitucional, además que le otorga a sus decisiones el carácter vinculante y validez erga omnes, salvo para ella misma.
2. 622. El Gobierno precisa que los dos asuntos sometidos ante la Sala Constitucional que refieren la queja en examen, fueron interpuestos por las personas usuarias de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), quienes aparentemente vieron entorpecido su derecho al acceso a los servicios de salud, dada la paralización del servicio médico provocado por la huelga de un grupo de médicos anestesiólogos durante el 15 de noviembre de 2011. En esa ocasión, el máximo órgano jurisdiccional consideró procedentes los recursos de amparo, al resguardar los derechos constitucionales a la vida y a la salud del afectado, los cuales se considera indisponibles y no pueden ser considerados como patrimoniales ni renunciables en el marco del artículo 52 de la ley de la Jurisdicción Constitucional. Consecuentemente, el derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la República. De igual forma, en ese mismo numeral encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental. De tal suerte, cualquier retardo de los hospitales, clínicas y demás unidades de atención sanitaria de la Caja Costarricense de Seguro Social podría repercutir negativamente en la preservación de la salud y la vida de sus usuarios.
3. 623. Ahora bien, sobre las limitaciones del derecho de huelga en un servicio de salud, la parte considerativa de los votos núms. 17211 y 17212 del año 2011, que resolvieron los recursos de amparo cuestionados por la organización accionante, el Gobierno señala que la Sala Constitucional estableció que la restricción del ejercicio del derecho de huelga dentro del servicio hospitalario es constitucional, de conformidad con la doctrina emanada de los órganos de control de la OIT.
4. 624. Dentro de este contexto, la Sala Constitucional efectuó en la jurisprudencia señalada una interpretación de los artículos 375 y 376 del Código del Trabajo, al amparo de lo preceptuado por el numeral 61 de la Constitución Política, el cual expresamente prohíbe el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley.
5. 625. A mayor abundancia, según criterio de la Corte Suprema de Justicia, vertido en su informe núm. Réf. 2450-2012 del 6 de agosto de 2012, del cual se informa copia, las sentencias en cuestión integran a su vez en la definición de «servicios públicos», la doctrina emanada de los órganos de control de la OIT, para establecer que: «… debe entenderse por servicio público de carácter esencial dentro del sector hospitalario, aquellas prestaciones cuya interrupción impida el acceso de la población a los servicios de salud, de modo que se pongan en peligro bienes jurídicos que, en la escala de valores del derecho internacional de los derechos humanos y del propio derecho constitucional costarricense, ocupen una posición de supremacía, como lo son el derecho a la salud, a la vida y a la seguridad personal».
6. 626. Asimismo, el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha manifestado considerar, en múltiples decisiones, el servicio hospitalario como un servicio esencial. Según los principios que ha desarrollado este órgano de control, para determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga, el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. En todo caso, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), establece que el plan de acción de las organizaciones de trabajadores debe respetar la legalidad, siendo una restricción razonable la limitación del ejercicio del derecho de huelga en aquellos servicios que en el supuesto de verse interrumpidos, pongan en peligro la salud o la vida de la población. Situación similar como ocurrió en el caso concreto de la huelga de los médicos mencionados en la queja, el que evidentemente provocó el retraso de múltiples procedimientos quirúrgicos atentando en forma grave contra los derechos fundamentales de primer orden de la población. En ese sentido, según informe núm. PR-39.907-2012 de la presidencia ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la citada huelga tuvo una duración de 14 días y generó a 2 581 asegurados(as) la suspensión de la cirugía que tenían programada con antelación. Además de implicar un costo promedio de 21 700 000,00 de colones por día a la institución.
7. 627. La Sala Constitucional ha interpretado que la restricción del ejercicio de huelga en los servicios públicos, implica que el derecho de los trabajadores de defender sus intereses mediante la huelga debe ceder, cuando con ello se ocasiona o se puede ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas estén alegando en su reivindicación o pretensión.
8. 628. Muestra de lo anterior es el voto núm. 1317-1998 de las 10.12 horas del 27 de febrero de 1998, mediante el cual la Sala Constitucional reconoció la convergencia entre la noción de servicios públicos utilizada en el numeral 61 de la Constitución Política y la noción de servicios esenciales. En lo pertinente señaló: «… es preciso reiterar que, desde la perspectiva constitucional, una cosa es la libertad de sindicación, entendida como la libertad de fundar y afiliarse a sindicatos, que cubre por igual a los funcionarios que tengan una relación de carácter administrativo o estatuario al servicio de las Administraciones Públicas — así como a los demás trabajadores sujetos de una relación laboral —; y otra distinta es el derecho de huelga, que es la manifestación extrema de la actividad sindical, la que se extiende con mayores limitaciones, para mantener el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad. Las limitaciones del ejercicio del derecho de huelga, como medida extrema de presión para alcanzar los fines sindicales, no deben ser entonces otra cosa que condiciones dirigidas a evitar el entorpecimiento de la prestación de los servicios públicos que se estiman esenciales y que corresponde distinguir al legislador dentro del marco de razonabilidad y proporcionalidad…».
9. 629. Tal interpretación encuentra fundamento en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, al establecer un régimen de empleo público con naturaleza y características distintas a las relaciones regidas por el derecho laboral común. Este régimen de empleo conlleva consecuencias derivadas de su propia naturaleza, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral, sino muchas veces contrapuestos a éstos.
10. 630. También en el voto núm. 1317-1998 aludido, la Sala Constitucional continúa argumentando que el derecho de huelga no puede considerarse un derecho absoluto, tal y como se muestra en el siguiente extracto: «… la huelga es un derecho corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio núm. 87 de la OIT. El derecho a la huelga no puede considerarse como un derecho absoluto, la huelga no sólo puede en circunstancias excepcionales, ser objeto de una prohibición general, sino que también puede ser reglamentada por medio de disposiciones que impongan modalidades de ejercicio de ese derecho fundamental o restricciones en el ejercicio. La huelga se considera como el último recurso de que disponen las organizaciones de trabajadores para hacer valer sus reivindicaciones… Es decir la huelga es un derecho de todos que se puede ejercitar en cualquier actividad, sin embargo el legislador debe determinar en qué casos no debe ejercitarse, como lo son los que constituyen servicios públicos y que por su naturaleza y por su impacto social que tienen no sea posible suspenderlos, descontinuarlos o paralizarlos sin causar daño significativo grave e inmediato a ciertos bienes.»
11. 631. Consecuentemente, los alegatos que la organización sindical expone en su queja, carecen de todo fundamento legal, por cuanto las sentencias cuestionadas se apegan a lo dispuesto por la Constitución Política en cuanto señala que el derecho de huelga no es irrestricto, sino que se puede limitar en relación con los servicios esenciales, cuando se estén afectando bienes jurídicos superiores como el de la vida y la salud de la población, consideración que es avalada por los órganos de control de la OIT en distintas decisiones.
12. 632. Finalmente, en relación con la afirmación de la organización sindical sobre la prohibición de la negociación colectiva en el sector público, el Gobierno la rechaza por temeraria e inexacta y subraya que la Caja ha firmado un acuerdo con dos organizaciones sindicales sobre el tema salarial; una de las cláusulas dispone el compromiso de sujetarse a la decisión del Tribunal del Trabajo. El Gobierno añade que es de conocimiento de los órganos de control de la OIT, el derecho de la negociación colectiva en el ordenamiento positivo costarricense y práctica nacional, además de ser el instrumento colectivo por excelencia, posee una protección privilegiada por su rango constitucional. Ese instrumento colectivo tiene como finalidad regular las condiciones laborales, y la titularidad de la representación de los trabajadores para negociarlo, recae sobre los sindicatos. En el sector público, la negociación colectiva se encuentra habilitada para todos los funcionarios públicos salvo para aquellos que participan de la gestión pública con poder de decisión, conforme lo dispone el artículo 2 del reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el sector público. Muestra de lo anterior es que en la actualidad se registran un total de 70 convenciones colectivas vigentes en el sector público según el registro que al efecto lleva el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
13. 633. Por las razones de hecho y de derecho expuestas anteriormente, el Gobierno solicita al Comité de Libertad Sindical desestimar en su totalidad la presente comunicación.

C. Conclusiones del Comité

1. 634. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante, apoyada por la FSM, alega que: 1) a raíz de una huelga para mejorar sus condiciones de empleo realizada en noviembre de 2011 por un grupo profesional de médicos anestesiólogos de la Caja Costarricense de Seguro Social ante la negativa de esta Caja de negociar las reivindicaciones de estos médicos, dos usuarios presentaros recursos de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia contra los dos hospitales concernidos, y 2) la Sala Constitucional declaró con lugar estos recursos, condenó a la mencionada Caja (empleador) al pago de costas, daños y perjuicios y prohibió de manera arbitraria y sin que pudieran participar las organizaciones sindicales la huelga en los servicios esenciales, particularmente en los servicios hospitalarios, desconociendo que la solución adecuada en sintonía con los principios de la OIT es reconocer el derecho de huelga exigiendo el mantenimiento de un servicio mínimo. La organización querellante se extiende en argumentos críticos sobre la interpretación de diferentes normas constitucionales y legales sobre el alcance de los pronunciamientos de la Sala Constitucional en el marco de recursos de amparo y estima que la Sala Constitucional no las ha respetado. El Comité desea recordar a este respecto que no le corresponde realizar valoraciones sobre la adecuación de normas o de decisiones judiciales a una Constitución Política nacional.
2. 635. El Comité observa que la organización querellante declara que no existe el derecho de negociación colectiva para los funcionarios públicos y que no están regulados en la actualidad los procedimientos de solución de conflictos de los funcionarios y empleados públicos en particular la conciliación y el arbitraje. Por último, la organización querellante alega que con motivo de una marcha convocada por la organización querellante y otras organizaciones sindicales en junio de 2012, la administración de la Caja emitió una circular que dispone la rebaja de los salarios de los trabajadores que participen en un movimiento de huelga o paro, haya o no una declaración previa de ilegalidad de la huelga.
3. 636. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales los votos de la Sala Constitucional que resolvieron los recursos de amparo cuestionados por la organización querellante se produjeron en el marco de su mandato y se apegan a lo dispuesto en la Constitución, los principios del Comité y los de otros órganos de control de la OIT permiten restricciones importantes o incluso la prohibición del derecho de huelga en el sector de la salud. El Comité toma nota de que el Gobierno cuestiona en base a diferentes sentencias de la Corte Suprema las interpretaciones de la organización querellante sobre el derecho de huelga en la legislación y la Constitución y destaca que dicha Corte señala que el derecho de huelga no es absoluto o irrestricto sino que se puede limitar en los servicios esenciales cuando se esté afectando bienes superiores como la vida o la salud de la población y que la restricción al derecho de huelga en el sector hospitalario es constitucional. El Comité toma nota por último de las declaraciones del Gobierno sobre las consecuencias de la huelga (suspensión de cirugías a 2 581 asegurados, costos millonarios, etc.).
4. 637. En cuanto a los alegatos relativos a la inexistencia de la negociación colectiva y a la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos incluidos los del sector de la salud en virtud de resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el Comité recuerda que ha subrayado en numerosas ocasiones que este derecho puede limitarse o prohibirse en la función pública sólo en el caso de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 576]. No obstante, el Comité subrayó también que «en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas y en la que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 596]. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que contrariamente a lo señalado en la queja los funcionarios públicos tienen derecho de negociación colectiva (salvo aquellos que participan en la gestión pública con poder de decisión) y se refiere a 70 convenciones colectivas en el sector público. El Comité observa que tanto él como la Comisión de Expertos han tomado conocimiento de las normas nacionales aplicables y han constatado este derecho.
5. 638. El Comité observa sin embargo que según surge de la queja y de las sentencias objeto del presente caso, está pendiente todavía la regulación legal de los mecanismos de solución de conflictos en el sector público por lo que, habida cuenta del último principio indicado en el párrafo anterior, invita al Gobierno a que en consulta con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores se presente un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa.
6. 639. En lo que respecta a los asuntos salariales, el Comité toma nota de que el Gobierno envía un acuerdo de la Caja con las organizaciones sindicales; una de las cláusulas establece el compromiso de sujetarse a la decisión del Tribunal del Trabajo. Por último en lo que respecta a la circular relativa a los descuentos salariales de los funcionarios y las funcionarias que participan en huelgas o manifestaciones, el Comité observa que el Gobierno no ha respondido a este alegato. No obstante, el Comité recuerda el principio de que «la deducción salarial por los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 654]. Este principio sobre las deducciones salariales es válido también para el tiempo empleado en manifestaciones durante las horas de trabajo.
7. 640. Por otra parte, el Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante relativos a restricciones a la comunicación de dirigentes sindicales con los trabajadores de la Clínica Dr. Carlos Durán Martín y concretamente a la intervención de la seguridad privada para que salieran de la clínica cuatro dirigentes y dos delegadas sindicales de la UNDECA. El Comité toma nota de que la organización querellante alega también que el director general del Hospital San Francisco de Asís ordenó la apertura de un procedimiento disciplinario el 12 de junio de 2012 contra la delegada sindical Sra. María Luz Alfaro Barrantes a raíz de su participación en una manifestación contra las medidas de racionalización del gasto aplicadas por el hospital. El Comité observa que estos alegatos fueron presentados en comunicaciones posteriores a la primera queja, toma nota de que el Gobierno indica que se está preparando la respuesta y espera que la misma llegará sin demora.

Recomendaciones del Comité

1. 641. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité invita al Gobierno a que en consulta con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores, se presente un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa sobre mecanismos de resolución de conflictos en la administración pública, y
   • b) el Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante relativos a restricciones a la comunicación de dirigentes sindicales con los trabajadores de la Clínica Dr. Carlos Durán Martín y concretamente a la intervención de la seguridad privada para que salieran de la clínica cuatro dirigentes y dos delegadas sindicales de la UNDECA. El Comité toma nota de que la organización querellante alega también que el director general del Hospital San Francisco de Asís ordenó la apertura de un procedimiento disciplinario el 12 de junio de 2012 contra la delegada sindical Sra. María Luz Alfaro Barrantes a raíz de su participación en una manifestación contra las medidas de racionalización del gasto aplicadas por el hospital. El Comité observa que estos alegatos fueron presentados en comunicaciones posteriores a la primera queja, toma nota de que el Gobierno indica que se está preparando la respuesta y espera que la misma llegará sin demora.