Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 365, Noviembre 2012

Caso núm. 2905 (Países Bajos) - Fecha de presentación de la queja:: 06-OCT-11 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que, por medio del artículo 8 de la Ley de Servicios Postales y de los decretos posteriores, el Gobierno obligó a la WPN a entablar negociaciones colectivas y a celebrar un convenio colectivo con determinados sindicatos no representativos, e impuso el contenido específico de los convenios colectivos. Asimismo, la organización querellante alega que el Gobierno nombró a un mediador aparentemente tendencioso y parcial

1. 1133. La queja figura en una comunicación de fecha 6 de octubre de 2011, de la «Werkgeversvereniging Postverspreiders Nederland» (Federación de Empleadores de Servicios de Distribución Postal de los Países Bajos (WPN)).
2. 1134. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 31 de mayo de 2012.
3. 1135. Los Países Bajos han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 1136. En una comunicación de fecha 6 de octubre de 2011, la WPN, organización establecida conforme a la ley en marzo de 2009, denuncia el artículo 8 de la Ley de Servicios Postales de 2009, así como el decreto provisorio sobre contratos de trabajo en los servicios postales, y los decretos subsiguientes adoptados por el Gobierno sobre la base de la Ley de Servicios Postales, que obliga a la WPN a negociar un convenio colectivo e impone algunos elementos específicos de su contenido.
2. 1137. Como antecedente de la queja, la organización querellante indica que el decreto impugnado, que obliga a las empresas de servicios postales a celebrar contratos de trabajo con los distribuidores de correo, se refiere a la liberalización del mercado de los servicios postales de Europa. De hecho, la Unión Europea ha adoptado medidas en virtud de la primera Directiva Postal y de la segunda Directiva Postal (1997/67/CE y 2002/39/CE, respectivamente) para poner en práctica la liberalización gradual del mercado postal. Con la entrada en vigor de la tercera Directiva Postal (2008/6/CE) el 27 de febrero de 2008, la liberalización completa del mercado postal europeo debía lograrse antes del 1.º de enero de 2011. En consecuencia, todos los Estados Miembros de la Unión Europea debían haber transpuesto la tercera Directiva Postal a la legislación nacional antes del 31 de diciembre de 2010.
3. 1138. La organización querellante indica también que la empresa TNT Post BV (en adelante, TNT), anteriormente como empresa estatal y posteriormente como empresa privada, fue el único concesionario del envío de correspondencia del mercado postal de los Países Bajos. El monopolio legal de la empresa TNT se eliminó progresivamente de conformidad con las directivas postales europeas, mediante las cuales el Gobierno de los Países Bajos se propuso liberalizar completamente el mercado postal antes del 1.º de enero de 2008, es decir, también para los envíos entre 0 y 50 gramos. Finalmente, el mercado postal de los Países Bajos (en los textos) se liberalizó totalmente mediante la aplicación de la Ley de Servicios Postales de 1.º de abril de 2009 (Boletín Oficial de Leyes y Decretos de 2009, 155). Por tanto, el legislador de los Países Bajos liberalizó formalmente el mercado postal casi 18 meses después de lo originalmente previsto. La razón de este retraso era que el legislador quería que la liberalización estuviese supeditada a una «estructuración cuidadosa de las condiciones de empleo de los distribuidores de correo», entre otros factores. El legislador temía que la liberalización llevara a una competencia tal en el ámbito de los costos laborales que se diera una «espiral competitiva descendente» respecto de las condiciones de empleo de los distribuidores de correo.
4. 1139. Según la organización querellante, los nuevos participantes en el mercado postal (nuevas empresas postales) aún no han obtenido partes del mercado del antiguo monopolista (TNT) — que cuenta con una red de distribución muy sólida debido a su monopolio de larga data, mediante el cual los costos laborales por envío postal son relativamente bajos. Por consiguiente, las nuevas empresas postales se ven obligadas a organizar su estructura empresarial y laboral con la mayor eficiencia posible, con el fin de mantener costos de mano de obra por envío postal tan bajos como sea posible. Así es como estas empresas han optado por entregar los envíos postales sólo dos días a la semana. Como consecuencia, las nuevas empresas postales recurren a trabajadores ocasionales, sobre la base de un contrato de servicios de distribución de envíos postales. Estos trabajadores no dependen económicamente de su trabajo en las nuevas empresas postales. Se trata principalmente de estudiantes, amas de casa y personas mayores que desean ganar dinero como complemento de sus becas de estudio, ingresos familiares o pensiones. Según la organización querellante, varias encuestas determinan que estos trabajadores, en su mayoría, no desean obtener contratos de trabajo, precisamente por la flexibilidad y la libertad inherentes al contrato de servicios (por ejemplo, ausencia de horario fijo y número ilimitado de días de vacaciones). Estos trabajadores son remunerados de acuerdo con un sistema de remuneración estándar perfeccionado, en base al cual pueden ganar el salario mínimo si entregan los envíos postales con arreglo a un ritmo promedio establecido. El cálculo del nivel de salario no sólo tiene en cuenta el número de artículos entregados, sino también el peso de los mismos, el número de envíos postales a cada dirección postal y la distancia que tiene que ser recorrida entre las diferentes direcciones postales.
5. 1140. En cambio, la antigua empresa estatal (TNT) todavía opera con una plantilla de carteros tradicionales, que en su mayor parte son distribuidores de correo empleados sobre la base de contratos de tiempo completo por un período de tiempo indefinido. Estos trabajadores dependen económicamente de sus puestos de trabajo. Los costos de mano de obra son considerablemente más altos como resultado de la deducción inherente y obligatoria de las contribuciones de seguridad social y pensiones, junto con las condiciones de empleo que se remontan a la época en que la TNT era una empresa estatal. La organización querellante afirma que, en 2007, ya era evidente que los recortes drásticos en la fuerza laboral de la TNT terminarían siendo inevitables principalmente por causa de la contracción significativa del mercado postal debida al proceso de digitalización, a la automatización del proceso de clasificación postal y a la competencia de la nuevas empresas postales que entraban al mercado. Por lo tanto, varios sindicatos importantes que tenían muchos afiliados entre los carteros tradicionales de la TNT insistieron en que el Gobierno adoptara medidas antes de que prosiguiera la liberalización completa del mercado postal.
6. 1141. Entonces, el Ministerio de Asuntos Económicos, Agricultura e Innovación, en consulta con el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo, entró en contacto con las nuevas empresas postales y sus inversores con la solicitud urgente de celebrar un convenio colectivo con los sindicatos. La concertación de dicho convenio se fijó como condición previa a la liberalización completa del mercado postal, con efecto a partir del 1.º de enero de 2008. Sin embargo, al no haberse celebrado ningún convenio colectivo al 1.º de enero de 2008, la liberalización se pospuso. Los Ministerios ya tenían conocimiento de la solicitud de los sindicatos relativa a la celebración de un convenio colectivo: era preciso establecer un plazo para que las nuevas empresas postales también emplearan distribuidores de correo — al igual que los carteros de la TNT — en base a un contrato de trabajo (en adelante, «el modelo de transición»).
7. 1142. Las nuevas empresas postales se encontraron bajo presión y concertaron un acuerdo de principio seguido, el 12 de noviembre de 2008, de un convenio colectivo con los sindicatos, en el que acordaron esforzarse por emplear el 80 por ciento de los distribuidores de correo sobre la base de un contrato de trabajo después de tres años y medio de liberalización del mercado postal. Sin embargo, el acuerdo de principio, que forma parte integrante del convenio colectivo posterior, establece expresamente que el modelo de transición debe supeditarse a la evolución del mercado (incierta) y a otros hechos inciertos. Por consiguiente, las partes se propusieron crear un modelo de transición flexible. El porcentaje final del 80 por ciento tendría que alcanzarse por medio de un modelo de transición flexible creado por economistas independientes, de conformidad con el acuerdo de principio. El Instituto SEO (un instituto independiente de investigación económica) creó este modelo de transición el 31 de marzo de 2009 según las instrucciones de las partes en el convenio colectivo. El modelo contiene los siguientes porcentajes de transición: 14 por ciento en abril de 2010, 40 por ciento en abril de 2011, 74 por ciento en abril de 2012, y 80 por ciento en octubre de 2012 (documento adjunto a la queja). Su flexibilidad consistía en que el Instituto SEO determinaría en abril de cada año si se habían cumplido los porcentajes y de no ser así examinaría los motivos.
8. 1143. La organización querellante subraya que en sus informes de investigación los economistas del Instituto SEO no sólo se han referido explícitamente a la importancia crucial de disponer de un modelo de transición flexible sino que hacen constar que «la transición hacia mejores condiciones de empleo cuesta dinero, y si éste no puede obtenerse sumando el aumento de los costos laborales a las tarifas, esto provocará la quiebra de las empresas postales interesadas». Además:
   • La competencia que existe actualmente en la parte ya liberalizada del mercado es destructiva ya que los precios son demasiado bajos para cubrir los costos incurridos y las empresas no pueden sobrevivir. Una transición a una competencia más real es necesaria a fin de soportar el costo de la transición a partir del contrato de servicios. ... En pocas palabras, los operadores pueden ofrecer mejores condiciones de empleo mediante el traspaso del costo al mercado. ... El modelo de transición tiene una estructura flexible. Algunos aspectos del modelo pueden ajustarse en función de la evolución real del mercado.
9. 1144. Las nuevas empresas postales, reunidas en una nueva organización de empleadores (WPN), acordaron firmar el convenio colectivo con los sindicatos el 11 de agosto de 2009. El modelo de transición creado por el Instituto SEO se incorporó entonces y con más detalle al convenio. El mercado postal sólo se liberalizó después de que entraran en vigor el convenio colectivo y el modelo de transición flexible. Por lo tanto, el 24 de marzo de 2009, el Ministerio emitió un comunicado de prensa en el que el Gobierno había decidido, después de tomar todos los elementos en consideración, que se habían cumplido las condiciones para la liberalización del mercado postal, el que se podía abrir de manera «socialmente responsable» el 1.º de abril de 2009.
10. 1145. El convenio colectivo y su modelo de transición flexible fueron inmediatamente puestos a prueba por el Gobierno a pesar de que ni las nuevas empresas postales ni sus distribuidores de correo, que en su mayoría estaban a favor del contrato de servicios más flexible, los necesitaban. En vista de que la mayoría de los distribuidores de correo que trabajaban en las nuevas empresas postales no estaban afiliados a un sindicato, los sindicatos con los que la WPN tenía que celebrar un convenio colectivo no eran realmente representativos de estos trabajadores. Como los sindicatos que querían adoptar el convenio colectivo y su modelo de transición no tenían casi ningún afiliado entre los distribuidores de correo que trabajaban en las nuevas empresas postales, no podían hacer cumplir el convenio colectivo celebrado, por ejemplo, mediante una huelga o una amenaza de huelga. Por esa razón y porque ni las nuevas empresas postales ni la gran mayoría de sus distribuidores de correo tenían interés en el modelo de transición incorporado, los sindicatos temían que las nuevas empresas postales no cumplieran suficientemente o plenamente el convenio colectivo, o incluso lo rescindieran una vez que la plena liberalización del mercado postal fuese una realidad. En consecuencia, solicitaron que el Gobierno suministrara «un elemento de disuasión» bajo la forma de una medida gubernamental por la que se impediría la terminación del convenio colectivo e indirectamente se exigiría su cumplimiento.
11. 1146. La posibilidad de introducir la medida gubernamental considerada se estableció al redactarse la Ley de Servicios Postales de 2009. El artículo 8 de la Ley establece la facultad de adoptar disposiciones reglamentarias por medio de un decreto gubernamental sobre las condiciones de empleo que deben observarse:
    • a) en caso de que el trabajo se realice en condiciones de empleo socialmente inaceptables;
    • b) si existe un problema temporal limitado al sector postal, y
    • c) en caso de que el problema no se pueda resolver, mediante la adaptación de disposiciones reglamentarias de aplicación general o por vía de acuerdo entre el empleador considerado y los representantes de las organizaciones de trabajadores.
12. 1147. La organización querellante indica que, aunque nunca se había demostrado objetivamente que existieran condiciones de empleo socialmente inaceptables, y mucho menos un problema temporal limitado al sector postal, y a pesar del hecho que los interlocutores sociales ya habían llegado a un acuerdo sobre el contenido de las condiciones de empleo de los distribuidores de correo de las nuevas empresas postales, el Secretario de Estado emitió un decreto gubernamental en virtud del artículo 8 de la Ley de Servicios Postales de 2009, que establecía la obligación de que las nuevas empresas postales emplearan a todos sus distribuidores de correo en base a contratos de trabajo a partir de la fecha de la entrada en vigor del decreto, a saber, el 1.º de enero de 2010. Si no lo hacían, la OPTA (la agencia gubernamental encargada de supervisar el cumplimiento de la Ley de Servicios Postales de 2009) podía imponer multas muy elevadas a las empresas postales mencionadas.
13. 1148. Como justificación para imponer esta obligación por medio de un decreto gubernamental, el Secretario de Estado se refirió a los resultados de una investigación que la Inspección de Seguridad y Salud había realizado en 2007 sobre los niveles salariales de los distribuidores de correo que trabajaban en las nuevas empresas postales. La Inspección de Seguridad y Salud había investigado si las nuevas empresas postales cumplían con la Ley de Salario Mínimo y Asignación Mínima de Vacaciones. La investigación presuntamente reveló que los distribuidores de correo no siempre recibían el salario mínimo legal por su trabajo. Por lo tanto, según las notas explicativas del decreto, el Secretario de Estado consideró esta situación como socialmente inaceptable.
14. 1149. La organización querellante sostiene que la investigación llevada a cabo por la Inspección de Seguridad y Salud sólo se realizó entre 357 de los 30 000 distribuidores de correo empleados por las nuevas empresas postales y, de hecho, se efectuó una ronda de consultas posterior sólo con 11 de estos distribuidores de correo seleccionados al azar. Una contra-investigación reveló que el resultado de la investigación de la Inspección de Seguridad y Salud no ofrecía un panorama fiable de la situación. Además, en la investigación no se había tenido en cuenta intencionalmente el sistema de remuneración estándar perfeccionado utilizado por las nuevas empresas postales para calcular el nivel de los salarios, así como las preferencias determinadas individualmente del ritmo de trabajo deseado. Las preferencias personales son particularmente pertinentes para la determinación del nivel de los salarios en relación con el número de horas trabajadas. Más recientemente, no fue ninguna sorpresa que, al término de una nueva investigación realizada en 2010 sobre el nivel de salarios de los distribuidores de correo que trabajaban en las nuevas empresas postales, — remunerados de la misma manera que los distribuidores de correo objeto de la investigación de 2007 —, la Inspección de Seguridad y Salud no pudiese concluir que la remuneración era insuficiente.
15. 1150. Sin embargo, pese a las contra-investigaciones de los expertos, el Secretario de Estado siguió adelante con la introducción del decreto gubernamental. Basó su decisión en la existencia de un problema temporal limitado al sector postal, que podía resolverse imponiendo temporalmente a las nuevas empresas postales la obligación de trabajar con los distribuidores de correo empleados en base a un contrato de trabajo, o de acordar medidas a este respecto con los sindicatos. Por esa razón, se dio una duración determinada al decreto gubernamental (la versión actual expira el 1.º de enero de 2017).
16. 1151. A fin de garantizar que los distribuidores de correo recibieran el salario mínimo legal (incluidas las vacaciones remuneradas), el decreto gubernamental obligaba a las nuevas empresas postales a que trabajaran sólo con trabajadores contratados en base a un contrato de trabajo, con efecto a partir del 1.º de enero de 2010. Sin embargo, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 2 del decreto, esta obligación no se aplica a una empresa postal firmante de un convenio colectivo que obliga a las nuevas empresas postales a garantizar que:
    • a) el 80 por ciento como mínimo de los distribuidores de correo se contraten [sobre la base de un contrato de trabajo (añadido por el abogado)] a más tardar 42 meses después de que la ley entre en vigor, y
    • b) este porcentaje se alcance progresivamente en los meses anteriores, de tal modo que se contrate un número mínimo de distribuidores de correo (sobre la base de un contrato de trabajo) según la escala siguiente:
      • 1) un 10 por ciento: a más tardar 12 meses después de la entrada en vigor de la ley;
      • 2) un 30 por ciento: a más tardar 24 meses después de la entrada en vigor de la ley, y
      • 3) un 60 por ciento: a más tardar 36 meses después de la entrada en vigor de la ley.
17. 1152. La organización querellante declara que tanto la decisión de introducir el decreto gubernamental como su contenido tomaron por sorpresa a las nuevas empresas postales. Como la WPN ya había celebrado un convenio colectivo con los sindicatos en nombre de las nuevas empresas postales, una interpretación estricta del artículo 8 de la Ley de Servicios Postales no permitía considerar la introducción del decreto gubernamental. Además, el decreto, a diferencia del modelo de transición que había sido acordado con los sindicatos en el convenio colectivo, incluía porcentajes de transición fijos que no se podían modificar. En última instancia, el Secretario de Estado se decidió por un decreto gubernamental con porcentajes de transición que eran «inamovibles» debido a la presión constante que los sindicatos ejercían sobre él. Después de que el Secretario de Estado cediera a la presión, los sindicatos insistieron en que la WPN adaptara el modelo de transición flexible acordado en el convenio colectivo a las nuevas exigencias inflexibles previstas en el decreto.
18. 1153. La alternativa era un cambio inmediato que consistía en pasar de trabajar con distribuidores de correo empleados en base a un contrato de servicios, a trabajar con distribuidores de correo que trabajaran en base a un contrato de trabajo. Esto era obligatorio en virtud del decreto gubernamental en caso de que las nuevas empresas postales no estuvieran vinculadas por un convenio colectivo que cumpliera con los requisitos inflexibles establecidos por el decreto gubernamental. Según la organización querellante, esta alternativa llevaría rápidamente las empresas a la quiebra porque no podrían absorber el aumento repentino y muy importante de los costos. Por otra parte, los sindicatos utilizaban regularmente esta alternativa como una amenaza.
19. 1154. La organización querellante también informa que uno de los investigadores del Instituto SEO que había sido contratado por las partes en el convenio colectivo y había creado el modelo de transición para ellas, expresó críticas respecto de los requisitos establecidos por el decreto gubernamental en relación con el modelo de transición. En su opinión, el modelo de transición flexible acordado por las partes en el convenio había sido «dejado de lado sin miramientos», dado que el modelo de transición establecido por el decreto gubernamental era «inamovible». El investigador consideraba que no se podía determinar de antemano el alcance financiero de la transición, sino que en el mejor de los casos sólo se podían hacer estimaciones. Señaló que el nuevo convenio colectivo de las empresas postales que había de celebrarse sólo sería viable si se alcanzaba un mayor volumen de envíos y se fijaban tarifas más altas que las que se aplicaban actualmente. El establecimiento de un modelo de transición fijo haría esto muy difícil. El investigador concluyó señalando que el Gobierno no había resuelto el problema más acuciante del mercado postal, a saber, la competencia desleal. Todavía no existía ninguna regulación propiamente dicha de la competencia del mercado postal y, por lo tanto, la TNT estaba en condiciones de fijar los precios dejando a sus competidores fuera del mercado dado que su parte de mercado era mucho mayor. Por lo tanto, sin una regulación adecuada de la competencia y con el «decreto gubernamental rígido que no correspondía a las condiciones del mercado», era muy probable que las empresas recién llegadas o bien desaparecieran del mercado o sólo tuvieran un papel marginal. Por consiguiente, la TNT seguiría siendo un monopolio de facto.
20. 1155. Como mediante el decreto gubernamental las nuevas empresas postales fueron puestas «entre la espada y la pared» en el proceso de negociación, la WPN inició una acción interlocutoria contra el Estado en nombre de dichas empresas y solicitó la expedición de una orden que prohibiera la entrada en vigor del decreto gubernamental. Esta solicitud se basa en los siguientes motivos:
    • — el decreto gubernamental no cumple con algunos de los requisitos establecidos en el artículo 8 de la Ley de Servicios Postales;
    • — el decreto gubernamental es contrario al artículo 610, Libro 7 del Código Civil y a la libertad individual de contratación subyacente;
    • — el decreto gubernamental es contrario a la libertad de negociación colectiva y a la libertad de contratación de la WPN y sus miembros, previstas, por ejemplo, en varios convenios de la OIT ratificados por los Países Bajos;
    • — el decreto gubernamental es contrario a la legislación primaria y secundaria de la Unión Europea (es decir, a la libre circulación de servicios, a la libertad de establecimiento y a la Directiva postal europea que prevé la liberalización del mercado postal);
    • — el decreto gubernamental es contrario a varios principios de buena gobernanza y / o reglamentos.
21. 1156. El 31 de diciembre de 2009, el Tribunal de Primera Instancia dio curso favorable a la demanda de la WPN en base al primer motivo presentado: como se había celebrado un convenio colectivo, según el dictamen del Tribunal, la entrada en vigor del decreto gubernamental no se justificaba. Sin embargo, esta decisión fue revocada por el Tribunal de Apelación de La Haya en una sentencia de 13 de abril de 2010 en vista de que se consideró que la WPN no debía responder a una situación urgente en el momento de su presentación. De acuerdo con el Tribunal de Apelación de La Haya, de hecho, el convenio colectivo (y su modelo de transición) se ajustaba a los requisitos establecidos por el decreto gubernamental y, por lo tanto, la obligación de emplear a todos los distribuidores de correo en base a un contrato de trabajo con efecto a partir del 1.° de enero de 2010 no se aplicaba a las nuevas empresas postales. En primer lugar, el Tribunal de Apelación consideró que el modelo de transición que contenía porcentajes de transición flexibles formaba parte del convenio colectivo y, en segundo lugar, que, dado que los porcentajes de transición flexibles mencionados en el convenio colectivo eran superiores a los previstos en el decreto gubernamental, el convenio colectivo en vigor cumplía con los requisitos del decreto gubernamental. Por lo tanto, por el momento, no era urgente proceder a la intervención judicial solicitada por las nuevas empresas postales.
22. 1157. Si bien la WPN consideró que la interpretación de los antecedentes legislativos hecha por el Tribunal de Apelaciones era correcta, el Secretario de Estado mantuvo la firme opinión de que el modelo de transición acordado entre las nuevas empresas postales y los sindicatos no cumplía con los requisitos previstos en el decreto gubernamental y pidió a la OPTA que supervisara su cumplimiento a partir del otoño de 2010, con el fin de presionar también de ese modo a las nuevas empresas postales. Estos hechos llevaron a la WPN a iniciar una acción en cuanto al fondo (que aún está pendiente) contra el Estado en la que solicitaba la expedición de una orden por la que se declarara que el decreto gubernamental no era vinculante.
23. 1158. Mientras tanto, las nuevas empresas postales habían ofrecido al 14 por ciento de sus distribuidores de correo un contrato de trabajo de acuerdo con el modelo de transición acordado con los sindicatos en el marco del convenio colectivo antes del 1.º de abril de 2010. Sin embargo, sólo el 3,2 por ciento de los distribuidores de correo aceptó la oferta, a pesar de que en reuniones organizadas por las nuevas empresas postales y los sindicatos se les comunicó información escrita y oral acerca de las ventajas y los inconvenientes de trabajar en base a un contrato de trabajo. La organización querellante sostiene que ello también confirma que la inmensa mayoría de los distribuidores de correo que trabajan en las nuevas empresas postales no exigen un contrato de trabajo, dado que no dependen económicamente de las empresas y están en favor de una modalidad de contrato que permita tener horarios flexibles y un número ilimitado de días de descanso.
24. 1159. Los sindicatos estaban tan desconformes con el porcentaje sumamente bajo de distribuidores de correo que habían aceptado la oferta de convertir sus contratos de servicios en contratos de trabajo que, en junio de 2010, decidieron rescindir el convenio colectivo con efecto a partir del 1.º de octubre de 2010. Por lo tanto, se creaba la posibilidad, en virtud del decreto gubernamental, de que las nuevas empresas postales fueran obligadas a emplear a sus distribuidores de correo sobre la base de contratos de trabajo (o de lo contrario se les impondrían multas de 450 000 euros por infracción) tres meses después de la terminación del convenio colectivo, es decir, con efecto a partir del 1.º de enero de 2011. Aún cuando las nuevas empresas postales lograran encontrar un número adecuado de distribuidores de correo dispuestos a celebrar un contrato de trabajo con ellas (lo cual, en vista de la falta de interés observada, parecía una tarea imposible), esto provocaría un aumento tan repentino de los costos que la quiebra de estas empresas postales parecía inevitable.
25. 1160. La organización querellante observa que, por lo tanto, las nuevas empresas postales están atrapadas entre las exigencias de los sindicatos y las exigencias de los legisladores, por un lado, y la guerra de precios y la situación difícil del mercado postal liberalizado, por otra parte, así como por el hecho de que la mayor parte de sus distribuidores de correo no desea firmar un contrato de trabajo con ellas. Como alternativa al decreto gubernamental, las nuevas empresas postales también han propuesto en varias ocasiones — sin éxito — que se controle el mercado postal con el fin de evitar la guerra de precios y lograr una competencia leal en el mercado postal.
26. 1161. Como resultado de la terminación del convenio colectivo, la WPN trató de llegar a un consenso con los sindicatos sobre un nuevo convenio colectivo, pero las negociaciones fracasaron el 27 de septiembre de 2010, ya que los sindicatos siguieron insistiendo en la imposible exigencia de acordar porcentajes de transición provisionales fijos (inflexibles) que las nuevas empresas postales no podrían lograr a causa de las bajas tarifas aplicadas en el mercado postal. El Ministro de Asuntos Económicos, Agricultura e Innovación suspendió el decreto gubernamental y nombró a un «explorador» para encaminar nuevamente las negociaciones del convenio colectivo. Mientras que las nuevas empresas postales insistían en que era necesario retirar o al menos flexibilizar la obligación establecida en el decreto gubernamental, a saber, que todos los distribuidores de correo debían trabajar en base a un contrato de trabajo, durante el debate de emergencia celebrado en la Cámara de Diputados el 7 de octubre de 2010, el Ministro de Asuntos Económicos, Agricultura e Innovación (en adelante: «el Ministro») demostró no estar dispuesto a tomar esa medida. Cabe destacar, sin embargo, que durante el debate el Ministro reconoció que las condiciones de empleo particulares no debían ser una cuestión política.
27. 1162. En consecuencia, el Ministro decidió suspender temporalmente el efecto del decreto gubernamental con el fin de dar tiempo a las nuevas empresas postales y los sindicatos para que concertaran un nuevo convenio colectivo. Con el fin de reanudar las negociaciones del convenio colectivo, el Sr. Vreeman fue nombrado «explorador», con el mandato de mediar entre la WPN y los sindicatos y emitir un dictamen que ofreciera una solución del conflicto relativo al convenio colectivo. Los sindicatos tuvieron una primera reacción negativa respecto de la designación de un mediador. Plantearon esta cuestión en una carta dirigida al Ministro, en la que también presentaron quejas y reclamaciones enérgicas relativas al contenido del convenio colectivo. En otras palabras, pedían la intervención del Gobierno en lugar de apoyar la reanudación de las consultas entre los interlocutores sociales mediante la intervención de un «explorador».
28. 1163. Por otra parte, la WPN y las empresas postales afiliadas indicaron que no se oponían al intento de mediación a través de un «explorador», si bien consideraban con desconfianza el nombramiento repentino del Sr. Vreeman sin ningún tipo de consulta previa, ya que era un ex dirigente sindical, así como el antiguo dirigente en el Parlamento de los Países Bajos de un gran partido político de izquierda que abogaba por la obligatoriedad de los contratos de trabajo en las nuevas empresas postales. No obstante, el Gobierno había rechazado los demás candidatos, objetivos y experimentados designados por la WPN. El Sr. Vreeman declaró al comienzo mismo de las primeras «conversaciones exploratorias» con todos los interesados que sólo se consideraría la creación de un modelo de transición con miras a establecer condiciones de trabajo con contratos de trabajo (con garantía de salario mínimo). Por lo tanto, una vez más, el Gobierno ejerció presiones sobre el proceso de negociación del convenio colectivo. Esta vez a través del nombramiento unilateral de un «explorador», que se fijó la tarea de alcanzar el objetivo común del Gobierno y los sindicatos, a saber, la introducción de los contratos de trabajo en las nuevas empresas postales, con exclusión de todas las demás alternativas razonables presentadas por dichas empresas.
29. 1164. La organización querellante se refiere a este respecto a las consultas frecuentes mantenidas entre el Secretario de Estado y la Cámara de Diputados del Estado entre octubre de 2010 y marzo de 2011. Las nuevas empresas postales, claro está, tomaron nota de las deliberaciones en las que la Cámara de Diputados pedía al Secretario de Estado que adoptara medidas más enérgicas y estrictas contra las nuevas empresas postales a fin de obligarlas a dar contratos de trabajo a todos los distribuidores de correo. Durante las negociaciones sobre el nuevo convenio colectivo, los sindicatos se refirieron constantemente a la tendencia del debate parlamentario celebrado en la Cámara de Diputados que, en su opinión, les era favorable.
30. 1165. Después de que los sindicatos rescindieran el convenio colectivo con efecto a partir del 31 de octubre de 2010, en una carta de 28 de junio de 2010, la WPN declaró que no tenía más opción, habida cuenta de la presión política ejercida en las deliberaciones de la Cámara de Diputados, que solicitar nuevamente la intervención del Tribunal, mediante una acción interlocutoria, con motivo de la amenaza de que el decreto gubernamental entrara en vigor el 1.º de enero de 2011. Sin embargo, como resultado de ello, el Secretario de Estado ofreció suspender temporalmente el decreto gubernamental (inicialmente hasta el 15 de enero de 2011 y posteriormente hasta el 1.º de abril de 2011 para que el «explorador» designado pudiese consultar a las partes), a fin de facilitar la consulta, con la condición de que la WPN abandonara su nueva acción judicial. La organización querellante no tuvo más opción que aceptar la propuesta del Secretario de Estado de suspender el decreto gubernamental y abandonar temporalmente nuevas acciones interlocutorias, con el fin de permitir que el «explorador» hiciera su trabajo y mantuviera nuevas consultas con los sindicatos.
31. 1166. En el contexto antes mencionado de las deliberaciones de la Cámara de Diputados y en vista de que la alternativa a la mediación consistía en la entrada en vigor inmediata del decreto gubernamental, la organización querellante afirma que se vio obligada a sentarse a la mesa de negociaciones con el mediador y los sindicatos. El Sr. Vreeman presentó una propuesta en dos partes: celebrar un convenio colectivo con un período de transición y porcentajes fijos y crear un fondo sectorial que podría utilizarse para financiar la transición a los contratos de trabajo en las nuevas empresas postales. Las nuevas empresas postales tendrían que financiar ellas mismas este fondo y los costos conexos se tendrían que transferir a sus clientes. Esta era una solución imposible contraria a la ley antimonopolio. El mediador sugirió como alternativa que el legislador interviniera directamente y aprobara una ley (una ley de servicios de correos o un decreto gubernamental) que impondría los contratos de trabajo. Al retomar las negociaciones, no fue ninguna sorpresa para la organización querellante que los sindicatos presentaran exigencias muy duras respecto de los porcentajes de transición, los plazos y la puesta en práctica del modelo de transición. La cuestión de considerar cierta flexibilidad en los porcentajes de transición — el punto de partida de las conversaciones de las partes — había dejado de formar parte de la agenda mucho tiempo atrás.
32. 1167. Mientras tanto, las nuevas empresas postales se encontraban presionadas por el tiempo: la suspensión del decreto gubernamental hasta el 1.º de abril de 2011 llegaba a su término y los sindicatos no querían hacer concesiones en forma de porcentajes de transición flexibles. Los sindicatos se refirieron a los debates parlamentarios celebrados en la Cámara de Diputados en los que se habían solicitado medidas muy duras y se limitaron a cruzarse de brazos. El 31 de marzo de 2011, presionada por los debates parlamentarios de la Cámara de Diputados y por el tiempo, la WPN celebró un nuevo convenio colectivo de distribuidores de correo, que incluía un modelo de transición con porcentajes de transición aparentemente inflexibles.
33. Por ejemplo: el artículo 13, párrafo 1, del convenio colectivo dispone lo siguiente:
    • El 30 de septiembre de 2013, el 80 por ciento como mínimo de los distribuidores de correo empleados por cada empleador y / o cliente deberán estar contratados mediante un contrato de trabajo. Las etapas intermedias son las siguientes:
      • — 10 por ciento al 31 de diciembre de 2011;
      • — 25 por ciento al 30 de junio de 2012;
      • — 40 por ciento al 31 de diciembre de 2012;
      • — 60 por ciento al 30 de junio de 2013;
      • — 80 por ciento al 30 de septiembre de 2013.
34. 1168. Este nuevo modelo de transición da, por lo tanto, a las empresas postales un año más para llevar a cabo la transición, pero sigue basado en el objetivo final de que el 80 por ciento de los distribuidores de correo estén empleados en base a un contrato de trabajo, en este caso con efecto a partir del 1.º de octubre de 2013. Se desprende asimismo del artículo 13, párrafo 4, del convenio colectivo que los porcentajes de transición constituyen obligaciones específicas exigibles.
35. 1169. Por su parte, el Secretario de Estado dispuso la entrada en vigor de una nueva versión del decreto gubernamental — el Decreto Temporal de Distribuidores de Correo de 2011 y la derogación simultánea del decreto original (Boletín Oficial de Leyes y Decretos 2011, 159). Si bien este decreto aún prevé la transición hacia los contratos de trabajo, ya no establece requisitos específicos relativos a los porcentajes de transición que deben incluirse en el mismo. Después de las duras críticas de que fue objeto el Secretario de Estado por parte de los sindicatos y la presión política ejercida contra él en el seno de la Cámara de Diputados como consecuencia de esta segunda «versión edulcorada» del decreto gubernamental original, el Secretario de Estado anunció una nueva versión del decreto gubernamental (la tercera) sólo dos semanas después de la puesta en práctica de la segunda, en la que se establecían nuevamente requisitos más estrictos para el modelo de transición. La organización querellante lamenta que, pese a que aún no se haya revelado el contenido exacto de la tercera versión del decreto gubernamental, ésta cierna una «espada de Damocles» sobre su cabeza y sus nuevas empresas postales afiliadas.
36. 1170. Desde que el Consejo de Estado (órgano asesor del legislador de los Países Bajos) indicó en varias ocasiones que, por diversas razones, el artículo 8 de la Ley de Servicios Postales de 2009 no ofrecía una base adecuada para el decreto gubernamental, el Ministro presentó al Parlamento un proyecto de ley a fin de enmendar ese artículo. Según este proyecto de ley, el artículo 8 de la Ley de Servicios Postales de 2009 debería redactarse como sigue: «Se podrán establecer reglas relativas a la naturaleza de la relación jurídica que existe entre la empresa postal y los distribuidores de correo mediante un decreto gubernamental. La aplicación de estas reglas también podrá limitarse a determinadas categorías de empresas postales o a circunstancias específicas». El propósito de la enmienda es facilitar aún más la intervención del Secretario de Estado de modo que pueda obligar a las nuevas empresas postales a trabajar únicamente con los distribuidores de correo empleados sobre la base de un contrato de trabajo, ejerciendo presión sobre las nuevas empresas postales a fin de que apliquen el modelo de transición tal como fue acordado con los sindicatos.
37. 1171. En opinión de la organización querellante, el presente caso se puede comparar con la situación ocurrida en el decenio de 1980 cuando el Gobierno intervino por medio de la Ley de Ajuste Salarial (sector semipúblico) en la evolución de los salarios. Por medio de esta ley el Gobierno pudo congelar las condiciones de trabajo por una duración determinada. A raíz de una queja presentada por sindicatos que eran parte en el convenio colectivo sectorial (Federación de Sindicatos Cristianos (CNV), Confederación de Movimientos Sindicales (FNV) y Federación de Personal Médico y Superior (МНР)), en junio de 1989, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sostuvo que la facultad de congelar las condiciones de empleo era incompatible con los principios de la libertad sindical establecidos en los Convenios de la OIT (véase caso núm. 1469). Mientras que en el decenio de 1980 el Gobierno quería intervenir en la negociación colectiva de las condiciones de empleo del sector semipúblico con el fin de evitar condiciones de empleo costosas, en el presente caso el Gobierno quiere intervenir en la negociación colectiva de las condiciones de empleo del sector postal para evitar «condiciones de empleo socialmente inaceptables». La organización querellante declara que, en los dos casos, el Gobierno ha actuado poniendo límites a la negociación colectiva y a la libertad de contratación. La organización querellante considera que el Gobierno debería limitarse a crear marcos jurídicos generales para realizar consultas sobre las condiciones de empleo (por ejemplo, la Ley de Salario Mínimo) y debería abstenerse de juzgar sobre el resultado de consultas específicas celebradas entre los interlocutores sociales de un sector determinado. Por el contrario, en el presente caso, el Gobierno ha participado de manera específica e importante en la negociación colectiva de las condiciones de empleo del sector postal y de esta manera ha sido un árbitro parcial entre los interlocutores sociales. A raíz de este hecho se estableció una «alianza monstruosa» entre los sindicatos y los políticos.
38. 1172. Esta «alianza monstruosa» dio lugar a que la organización querellante se viera obligada a entablar negociaciones colectivas y a celebrar un convenio colectivo en nombre de sus nuevas empresas postales afiliadas, a pesar de que ninguna de estas empresas ni sus distribuidores de correo tenían interés alguno en el convenio colectivo. Por otra parte, la organización querellante alega que se ha visto obligada — completamente en contra de los intereses de sus nuevas empresas postales afiliadas — a celebrar un convenio colectivo con un contenido específico: es decir, un modelo de transición que consiste en porcentajes de transición aparentemente inflexibles. La organización querellante también se vio obligada a modificar las disposiciones contenidas en los convenios colectivos existentes que consistían en un modelo de transición flexible. Por lo tanto, el equilibrio de poder en la mesa de negociaciones se desplazó de forma muy poco natural hacia el lado de los sindicatos.
39. 1173. Según la organización querellante, esta intervención del Gobierno fue claramente impulsada por su lucha contra la falta de poder de los sindicatos en el nuevo mercado postal. En vista de que la decreciente influencia de los sindicatos no es un fenómeno único limitado al sector postal, sino que se puede observar en otros sectores, no es deseable y es contrario a la negociación colectiva y a la libertad de contratación que el Gobierno intervenga en cada sector en el que el poder sindical esté disminuyendo.
40. 1174. Debido a la amenaza permanente que emana del artículo 8 de la Ley de Servicios Postales y el decreto gubernamental original, así como de los decretos actuales y futuros que se deriven de ellos, que sigue perturbando el equilibrio de poder en la mesa de negociaciones de manera inaceptable, y en vista de que la acción en cuanto al fondo iniciada ante la justicia nacional aún puede prolongarse durante años, la organización querellante estima de fundamental importancia obtener un dictamen sobre la legalidad de esta medida gubernamental tan pronto como sea posible, en el que se tenga en cuenta su derecho a la negociación colectiva y a la libertad de contratación a tenor de las disposiciones y los fundamentos de los Convenios núms. 98 y 154.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1175. Por comunicación de fecha 31 de mayo de 2012, el Gobierno declara que de ninguna manera ha violado el derecho a la libre negociación colectiva de la WPN, protegido por los Convenios núms. 98 y 154. Profundamente preocupado por las condiciones de empleo socialmente inaceptables del sector (como resultado de una mayor competencia y de la disminución del volumen de las operaciones), el Gobierno alentó a las partes en el convenio colectivo a concertar acuerdos sobre las condiciones de empleo y los contratos propiamente dichos.
2. 1176. El Gobierno explica que el mercado postal de los Países Bajos entró en una nueva fase a partir de su liberalización total en 2009 a raíz de la adopción de las directivas europeas. Durante la fase de transición de un monopolio legítimo del envío postal a un mercado postal libre con una mayor presión de la competencia en materia de condiciones de empleo, una de las condiciones previas de la existencia de un mercado postal totalmente abierto es, por lo tanto, el establecimiento de condiciones de empleo socialmente aceptables. Según el Gobierno, las condiciones de empleo sólo pueden considerarse si los distribuidores de correo trabajan con un contrato de trabajo, en cuyo caso se aplicaría la Ley de Salario Mínimo y Asignación Mínima de Vacaciones. Con esta ley, los Países Bajos cumplen con las obligaciones contraídas en virtud del Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131).
3. 1177. Si bien los interlocutores sociales son los principales responsables del establecimiento de las condiciones de empleo, el Gobierno y el Parlamento están dispuestos a dar apoyo con la legislación al establecimiento de los contratos de trabajo para el mercado postal en esta fase de transición. El Decreto Temporal de Distribuidores de Correo de 2011 (en adelante, el Decreto) se adoptó con ese fin. El Decreto respalda a los interlocutores sociales en la fase de transición a fin de establecer en el mercado condiciones de empleo que sean socialmente aceptables para los distribuidores de correo. Una vez que haya terminado la fase de transición, el apoyo del Gobierno ya no será necesario.
4. 1178. Según el Gobierno, el mercado postal es diferente de otros mercados en fase de transición. Las nuevas empresas postales de distribución no tienen tradiciones en materia de acuerdos sobre condiciones colectivas de empleo y otras disposiciones generalmente vinculantes de los convenios colectivos. Además, el mercado postal es un mercado que declina, el número de envíos postales realizados entre 2005 y 2010 disminuyó de 5 600 millones a 4 800 millones. Esto aumenta la presión competitiva.
5. 1179. El sector postal es un sector intensivo en mano de obra. Por esta razón, la presión sobre las condiciones de empleo se percibe mucho más fuerte. La presión se manifiesta en el hecho de que los distribuidores de correo de las nuevas empresas postales trabajan principalmente con contrato de prestación de servicios, mientras que en los Países Bajos la mayoría de las personas trabajan con contratos de trabajo. Como la protección social forma parte del contrato de trabajo, la promoción de la relación jurídica por medio del contrato de trabajo es una forma eficaz de alcanzar el objetivo perseguido, que consiste en promover el establecimiento de condiciones de empleo socialmente aceptables. En cuanto a las condiciones de empleo, la ley prevé disposiciones mínimas tales como el salario mínimo y el número mínimo de días de vacaciones.
6. 1180. El establecimiento de condiciones de empleo socialmente aceptables requiere el apoyo del Gobierno en la fase de transición, especialmente a la luz de acontecimientos recientes, como la negociación de un convenio colectivo y su declaración de obligatoriedad general. El Gobierno declara que su apoyo sigue siendo necesario en el momento de redactarse la presente respuesta, ya que hasta ahora parece difícil prever el final de la fase de transición y porque el convenio colectivo y su declaración de obligatoriedad tienen un período limitado de vigencia.
7. 1181. La fijación de los porcentajes de ajuste y el enunciado del objetivo final del Decreto de 2011 garantizan que se pueda mantener la norma del contrato de trabajo, en caso de que el convenio colectivo se cancele en un momento determinado. Si no está en vigencia un convenio colectivo, no hay ningún fundamento legal para una decisión de declaración obligatoria general y esta decisión podrá ser revocada. La mención en el Decreto de los acuerdos adoptados en el convenio colectivo es también necesaria por si ocurriera esta situación. Dicho Decreto tiene por objeto apoyar el desarrollo del mercado postal con condiciones de empleo socialmente aceptables en el marco de las cuales el contrato de trabajo sea la principal forma de contratación.
8. 1182. El Gobierno indica que las dificultades encontradas en el sector postal son temporales y se limitan al sector postal. No pueden resolverse mediante una adaptación de las reglas de carácter general o un convenio colectivo entre los empleadores y los sindicatos. El Decreto garantiza específicamente el cumplimiento en el sector postal de los acuerdos contenidos en el convenio colectivo sobre la modificación de la situación a fin de que el 80 por ciento como mínimo de los distribuidores de correo tengan un contrato de trabajo.
9. 1183. El Decreto se expidió antes de concluirse la negociación del convenio colectivo. Por lo tanto, en ese momento no se sabía cuándo los interlocutores sociales tenían previsto alcanzar el porcentaje final del 80 por ciento de distribuidores de correo con contratos de trabajo. Por otra parte, todavía no se sabía con precisión qué acuerdos preveían adoptar los interlocutores sociales para obtener dicho porcentaje final. El Decreto sólo mencionaba un porcentaje final y una fecha final. Esto estimuló a los interlocutores sociales y les dio la posibilidad de concertar nuevos acuerdos en el marco del convenio colectivo. Mientras tanto, los interlocutores sociales firmaron un convenio colectivo en septiembre de 2011. El convenio colectivo comprende un plan de ajuste sobre la base del cual se fijan las etapas intermedias (porcentajes más altos en determinadas fechas) que al 30 de septiembre de 2013 permitirán que el 80 por ciento de los distribuidores de correo tengan contratos de trabajo. Es importante disponer de un plan de ajuste para que las partes puedan adaptarse a la nueva situación.
10. 1184. El Gobierno indica que el Decreto fue modificado en la primavera de 2012. Esta última modificación pone el Decreto en armonía con el convenio colectivo celebrado en septiembre de 2011. En primer lugar, la fecha de 30 de septiembre de 2013 figura en el convenio colectivo como el día en que las empresas postales consideradas deberán haber firmado contratos de trabajo con el 80 por ciento de sus distribuidores de correo. En segundo lugar, el convenio colectivo contiene un plan de ajuste con porcentajes provisionales a fin de que, al 30 de septiembre de 2013, el 80 por ciento de los distribuidores de correo tengan contratos de trabajo. Este plan de ajuste ha sido incluido en el Decreto.
11. 1185. Además, ante la amplia sustentación de la queja presentada por la WPN, el Gobierno no sólo envía sus observaciones, sino también algunas explicaciones concretas. Como los costos laborales son una parte importante del costo total de las operaciones de distribución postal, existía el riesgo de que un aumento de la competencia condujera a una presión a la baja de las condiciones de empleo. La condición que el Gobierno consideraba más importante en relación con la plena apertura del mercado postal en abril de 2009 era que los distribuidores de correo tuvieran condiciones de empleo socialmente aceptables. Algunas nuevas empresas postales optaban por mantener los costos laborales lo más bajos posible dando a los distribuidores de correo contratos de prestación de servicios en lugar de contratos de trabajo como era la costumbre en el país. El contrato de prestación de servicios es la forma usual de prestación de servicios por parte de contratistas o trabajadores por cuenta propia. Debido a su forma jurídica particular, al contrato de prestación no se aplica la Ley de Salario Mínimo y Asignación Mínima de Vacaciones ni las disposiciones mínimas del convenio colectivo de trabajo. De esta manera, quedó sin efecto la protección que estas leyes pretenden ofrecer a los distribuidores de correo. El Gobierno explica que la Inspección del Trabajo (autoridad encargada de supervisar el salario mínimo legal y las condiciones de trabajo) realizó una investigación sobre la remuneración de los distribuidores de correo y descubrió que aquellos que tienen entre 23 y 65 años, en promedio, reciben una remuneración que está un 30 por ciento por debajo del salario mínimo legal. En consecuencia, se justificaban las preocupaciones acerca de las condiciones de empleo socialmente aceptables, aspecto más importante de la plena liberalización del mercado postal. La puesta en práctica de medidas destinadas a proteger a los distribuidores de correo recibió amplio apoyo político en el Parlamento. En esta materia, el principio fundamental era que las empresas postales y los sindicatos debían llegar a un acuerdo sobre las condiciones de empleo ya que eran los principales responsables del logro de un acuerdo (colectivo) respecto de las condiciones de empleo establecidas en las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98. En opinión del Gobierno, la legislación y la reglamentación tienen por objeto respaldar los acuerdos alcanzados por las partes en un convenio colectivo y sirven como «medida de mano dura» en caso de incumplimiento de sus disposiciones. De conformidad con la práctica habitual en el país, la legislación y la reglamentación imponen obligaciones que rigen las condiciones de empleo (por lo general requisitos mínimos legales). Las partes en la negociación colectiva pueden ejercer sus facultades discrecionales y apartarse de tales obligaciones. De conformidad con lo dispuesto en el Convenio núm. 154 de la OIT, el Gobierno tiene la obligación de promover la negociación colectiva. Por consiguiente, el Gobierno asumió el compromiso de aplicar el principio de la negociación colectiva.
12. 1186. El Gobierno estimuló la celebración de un convenio colectivo con las nuevas empresas postales, aunque ésta no fuera una condición necesaria en un mercado totalmente abierto. La condición era que los distribuidores de correo tuvieran condiciones de empleo socialmente aceptables. La iniciativa se dejaba a las partes en el convenio colectivo, de acuerdo con el principio de que los interlocutores sociales son los principales responsables de la definición de las condiciones de empleo. La celebración de un convenio colectivo con las nuevas empresas de distribución postal fue un proceso muy laborioso, tanto en lo relativo al logro de un acuerdo de principio como a la conversión de ese acuerdo en un convenio colectivo de trabajo. El Gobierno nunca obligó a las partes a concertar un acuerdo colectivo. El Gobierno ayudó a las partes en el convenio, a solicitud de las mismas, en la formulación de los textos del acuerdo a fin de obtener la declaración de obligatoriedad general.
13. 1187. Las partes acordaron un convenio colectivo con un plan de ajuste flexible con el fin de pasar de los contratos de prestación a los contratos de trabajo. Se fijó el objetivo de que el 80 por ciento de los distribuidores de correo tuvieran contratos de trabajo y, por otra parte, una escala gradual de porcentajes provisionales que podría modificarse mediante nuevos acuerdos provisionales entre las empresas postales y los sindicatos. En cualquier caso, los sindicatos tenían la intención, si los progresos no eran suficientes, de concertar acuerdos provisionales con el fin de alcanzar de todos modos los porcentajes de contratos de trabajo acordados.
14. 1188. El mercado postal se liberalizó completamente el 1.º de abril de 2009 y el primer convenio colectivo para las nuevas empresas postales se firmó el 12 de noviembre de 2008. A este respecto, la organización querellante afirma que el mercado sólo se abrió totalmente después de que se firmara el primer convenio colectivo. El Gobierno señala que la primera versión del convenio colectivo (válida del 1.º de abril de 2009 al 30 de septiembre de 2012) se firmó el 12 de noviembre de 2008, pero que la fecha de inicio era «la fecha de la apertura total del mercado de la distribución postal» — que pasó a ser el 1.º de abril de 2009. Además, el convenio colectivo sólo se registró en el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo el 11 de agosto de 2009. El acuse de recibo de la notificación fue enviado el 17 de agosto de 2009. De conformidad con el artículo 4 de la Ley de Salarios, los convenios colectivos deben registrarse en el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo, después de lo cual son convenios colectivos efectivos, con arreglo a la Ley de Convenio Colectivo de Trabajo, con todos los derechos y obligaciones que corresponden en virtud de dicha ley. De hecho, se dispuso de un convenio colectivo, en el sentido de la Ley de Convenio Colectivo de Trabajo, sólo cuatro meses después de la apertura total del mercado postal. Entre tanto el convenio colectivo se modificó (se registró en el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo el 2 de noviembre de 2009) y se envió el acuse de recibo de la notificación el 3 de noviembre de 2009). La terminación de dicho convenio colectivo se registró en el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo el 13 de julio de 2010. El convenio colectivo siguiente (duración del 1.º abril de 2011 al 31 diciembre de 2013) se registró el 26 de septiembre de 2011, después de lo cual se envió el acuse de recibo de la notificación el 27 de septiembre de 2011.
15. 1189. En opinión del Gobierno, el convenio colectivo y el plan de ajuste son de libre acuerdo entre las nuevas empresas postales y los sindicatos. No son el resultado de la presión ejercida sobre los trabajadores de la TNT. De hecho, estos trabajadores tienen interés en que exista una competencia leal en lo que respecta a las condiciones de empleo, y esto es lo que se pretende lograr con el convenio colectivo destinado a las nuevas empresas postales.
16. 1190. En cuanto al argumento de la queja presentada por la organización querellante según el cual los sindicatos tenían muy pocos afiliados de las nuevas empresas postales, el Gobierno indica que dicha declaración no es corroborada por cifras. Los distribuidores de correo de las nuevas empresas postales tal vez estuvieran menos sindicados, pero eso no significaba que los sindicatos no podían hacer valer sus intereses. Para los sindicatos era muy importante ganar influencia en este nuevo sector del mercado habida en cuenta de las malas condiciones de empleo y de los desequilibrios causados por la competencia a la baja de las condiciones de empleo practicada por las empresas mencionadas.
17. 1191. La investigación realizada por la Inspección del Trabajo muestra que los distribuidores de correo (entre 23 y 65 años de edad) de las nuevas empresas postales que tenían un contrato de prestación recibían en promedio una remuneración aproximadamente un 30 por ciento inferior al salario mínimo legal. Si bien las nuevas empresas postales refutan continuamente esta investigación y sus resultados, hasta el momento no han aportado pruebas de que la remuneración sea realmente satisfactoria. La Inspección del Trabajo no ha investigado si las nuevas empresas postales de distribución cumplen con los requisitos de la Ley de Salario Mínimo. La Inspección del Trabajo realizó una investigación sobre el nivel de remuneración y lo comparó con el nivel previsto en la Ley de Salario Mínimo. Se criticaron tres importantes aspectos de la investigación: el diferencial de resultados era demasiado amplio, el objetivo de la investigación estaba insuficientemente definido y el grupo no estaba suficientemente familiarizado con dicho objetivo. Sin embargo, en opinión del Gobierno, estas críticas no eran pertinentes. Se había procedido a una importante corrección estadística del diferencial de los resultados y el objetivo de la investigación había sido mal definido en un anteproyecto. El tercer punto, la familiaridad con el objetivo de la investigación, fue verificado por los investigadores. Aunque el objetivo era conocido, los encuestados no se habían expresado de una manera socialmente deseable que pudiera influir en los resultados. Lo contrario era evidente. Por último, la investigación llevada a cabo en 2010 se había llevado a cabo con una población diferente, es decir, con los distribuidores de correo que trabajaban con contratos de trabajo. La remuneración de este grupo equivalía al nivel previsto en la Ley de Salario Mínimo. Sin embargo, este grupo no podía compararse con el grupo de distribuidores de correo con contrato de prestación porque éste no había sido objeto de la investigación de 2010. El Gobierno recuerda también que las nuevas empresas postales se habían comprometido a llevar a cabo una auditoría independiente de los sistemas de remuneración, la cual todavía no ha sido hecha.
18. 1192. Además, el Gobierno afirma que los sindicatos no confiaban en que las nuevas empresas postales cumplieran con el convenio colectivo, en parte debido al laborioso proceso de negociación del convenio colectivo y, por ello, pidieron al Gobierno una «medida de mano dura» que consistiera en una legislación de apoyo. Fue sólo gracias al compromiso asumido por el Gobierno (mediante el Decreto vigente) que los sindicatos firmaron un convenio colectivo y dejaron de oponerse a la plena apertura del mercado postal.
19. 1193. El Decreto fue redactado de manera tal que las empresas postales pudieran apartase de éste por medio de un convenio colectivo. Además, el plan de ajuste para la conversión de contratos de prestación en contratos de trabajo previsto en el Decreto era un 30 por ciento inferior al establecido en el convenio colectivo, lo que daba a las partes un margen de flexibilidad suficiente para reducir el alcance de los acuerdos, de ser necesario. El Decreto no obligaba a las empresas a concertar un convenio colectivo, si bien imponía requisitos mínimos de los que era posible apartarse mediante un convenio colectivo. El plan de ajuste se estableció deliberadamente en un primer Decreto adoptado después de la firma del convenio colectivo, y se estableció en un nivel aproximadamente un 30 por ciento inferior al nivel de los acuerdos contenidos en el convenio colectivo, de modo que las partes tuvieran suficiente flexibilidad. Además, en la segunda versión (vigente) del Decreto, los porcentajes se establecieron después de que las partes hubiesen llegado a un acuerdo. Los porcentajes de contratos de trabajo que figuran en el Decreto no son más altos, sino los mismos, que los porcentajes incluidos en el convenio colectivo.
20. 1194. El Gobierno afirma que no ha pronunciado ninguna amenaza contra las nuevas empresas postales. Recuerda que el Decreto se aprobó sólo después de la firma del convenio colectivo (con exigencias inferiores a las del convenio colectivo). La eventual quiebra con la que amenazaba la organización querellante no se podía fundamentar en modo alguno. Las nuevas empresas postales no habían ido a la quiebra. Sin embargo, si alguna fuera a la quiebra, habría que demostrar que se debía a la legislación. Los requisitos legislativos para proceder al ajuste de las condiciones de empleo en un nivel socialmente aceptable eran mínimos. El Gobierno opinaba que si una empresa sólida del punto de vista financiero no podía ofrecer un nivel mínimo de condiciones de empleo su viabilidad tendría que ser cuestionada.
21. 1195. Las acciones judiciales iniciadas por las nuevas empresas postales contra el Decreto hicieron que los sindicatos perdieran toda confianza de que se cumpliera el convenio colectivo. La resistencia contra la «medida de mano dura» no fue bien recibida entre los sindicatos porque las exigencias del Decreto eran muy inferiores a las de los acuerdos incluidos en el convenio colectivo. Las nuevas empresas postales consideraban que la adopción del Decreto no se justificaba puesto que habían concertado un convenio colectivo. Sin embargo, el Gobierno estimaba que la mera existencia de un nuevo convenio colectivo no significaba que se había alcanzado una etapa en la que existían condiciones de empleo socialmente aceptables. La Orden de Consejo (Order in Council: disposición legislativa promulgada por el monarca sin pasar por el Parlamento) seguía siendo la «medida de mano dura» por la que eventualmente se podía alcanzar tal situación. El Gobierno no hace suya la posición expresada por la organización querellante según la cual el Decreto fue «suspendido temporalmente» a cambio de que las nuevas empresas postales cancelaran la acción judicial iniciada contra el Decreto. El Gobierno declara que nunca pidió a las nuevas empresas postales que suspendieran las acciones judiciales. A este respecto, el Gobierno indica que la acción en cuanto al fondo iniciada por las nuevas empresas postales contra el Decreto fue desestimada y que éstas presentaron una apelación en fecha reciente.
22. 1196. En opinión del Gobierno, la organización querellante presenta con gran convencimiento el motivo de su rechazo del contrato de trabajo. De hecho, de acuerdo con el convenio colectivo, las empresas postales tenían la obligación de ofrecer contratos de trabajo al 14 por ciento de los distribuidores de correo. Las nuevas empresas postales optaron por ofrecer contratos de trabajo a los distribuidores de correo que ya trabajaban con ellas desde cierto tiempo. También podían haber elegido a nuevos trabajadores (volumen de rotación anual de 50 a 80 por ciento). El nuevo convenio colectivo preveía esta posibilidad y el primer ajuste de 10 por ciento de contratos del trabajo se efectuó el 31 diciembre de 2011.
23. 1197. El Gobierno decidió reaccionar con celeridad ante la situación de punto muerto que se había creado después de que los sindicatos rescindieran el convenio colectivo. Existía el riesgo de que las nuevas empresas postales no pudieran cumplir con el 100 por ciento de los contratos de trabajo al 1.º de enero de 2011. Por esa razón se recurrió a un «mediador político», a saber el Sr. Vreeman, quien propuso un ajuste del mercado postal con el fin de que el contrato de trabajo fuera la modalidad contractual habitual (como en todos los sectores de la economía). El mediador rompió el bloqueo entre las empresas y los sindicatos, después de lo cual se firmó un nuevo convenio colectivo. Para evitar que fuera afectado el convenio colectivo, el Gobierno decidió suspender el Decreto y dictar un nuevo decreto que permitiera la negociación de un convenio colectivo. El plan de ajuste previsto en el nuevo convenio colectivo se incluyó en el Decreto a solicitud del Parlamento. El nuevo Decreto da a las empresas postales dos años y medio adicionales hasta el 30 de septiembre 2013 para llegar a la situación en la que los contratos de trabajo representen el 80 por ciento de los contratos concedidos a los distribuidores postales. Aunque el nuevo Decreto contenga la obligación de celebrar un convenio de trabajo con el 80 por ciento de los distribuidores de correo, dicha obligación cesa en caso de que exista un convenio colectivo. Por lo tanto, no es obligatorio celebrar un convenio colectivo. El Decreto permite que las partes concierten acuerdos. Si no celebran un convenio colectivo, el Decreto dispone el ajuste necesario. El Decreto sólo establece que se deben alcanzar acuerdos en materia de adopción de contratos de trabajo, sin especificar mediante qué tipo de acuerdos.
24. 1198. Nombrar al Sr. Vreeman como «mediador político» fue, en opinión del Gobierno, una tentativa para salir del punto muerto. Una moción aprobada por el Parlamento se ejecutó mediante la designación del «mediador político». Se dio al Sr. Vreeman un mandato amplio y abierto, pues las posiciones de las partes en la negociación eran diametralmente opuestas. El Gobierno confirma que de hecho existía mucha presión política para que se establecieran condiciones de empleo socialmente aceptables en el sector postal. El Parlamento no se había olvidado de esta importante condición para la apertura total del mercado postal. En cierto modo, los sindicatos se podían haber sentido respaldados por la presión política.
25. 1199. En lo referente a la Ley de Servicios Postales, un motivo importante para enmendar la ley era que para tomar medidas por medio de una Orden de Consejo (Order in Council) había que alargar los plazos, así como en relación con el pedido del Parlamento que solicitaba con urgencia una solución permanente. De conformidad con el artículo 89 de la Ley de Servicios Postales, la vigencia del Decreto sólo podía ser de cuatro años, y ese período tenía que prolongarse a causa del aplazamiento. Al mismo tiempo, en el artículo 8 se establecía un fundamento jurídico sólido para la adopción de una Orden de Consejo. El Gobierno indica que el proyecto de ley se encuentra en el Parlamento.
26. 1200. El Gobierno señala que la organización querellante hace una comparación errónea entre la situación actual y el caso de la Ley de Ajuste Salarial del Sector Semipúblico (WAGGS). En el caso de esta ley, el Gobierno podía fijar un máximo de posibilidades para la mejora de las condiciones de empleo y cuando las partes superaran estas posibilidades en un nuevo convenio colectivo, el Gobierno podía según el caso bloquear su aplicación. No es en absoluto la situación del caso que se está examinando. Por otra parte, la libertad de ponerse de acuerdo por medio de un convenio sobre un salario más bajo que el salario mínimo legal es limitada, pero no se viola el derecho de negociación colectiva. Existen condiciones de empleo básicas socialmente aceptables que deberían respetarse en las negociaciones, al igual que las peticiones de vacaciones mínimas en un contrato de trabajo, de legislación de igualdad de trato, etc. En el presente caso, las partes en un convenio colectivo son libres de celebrar un convenio colectivo y no se impedirá su aplicación. El Gobierno estima que lo que hace es promover los convenios colectivos de trabajo, aunque tenga que nombrar un mediador político con el fin de celebrar un nuevo convenio colectivo.
27. 1201. El Gobierno no puede seguir participando en discusiones (sin fundamentos) sobre la falta de representatividad de los sindicatos. La FNV, la CNV, y el sindicato sectorial BVPP son activos en el mercado postal y tienen muchos afiliados: casi 17 000 miembros. Por lo tanto, la tasa de sindicación del mercado postal es aproximadamente del 40 por ciento.
28. 1202. En sus conclusiones, el Gobierno declara que el derecho a la libre negociación colectiva no se obstruye ni se restringe de manera alguna. Por el contrario, el Gobierno más bien insta a las partes a que fijen ellas mismas las condiciones de empleo colectivas en un sector recientemente liberalizado. Dada la legítima preocupación que le inspiran las condiciones de empleo socialmente inaceptables (que son consecuencia del aumento de la competencia y la disminución del volumen de las operaciones), el Gobierno ha alentado a las partes a llegar a acuerdos entre sí sobre las condiciones de empleo y los contratos. Por otra parte, el Gobierno estableció una «medida de mano dura» en la legislación y la reglamentación en previsión de que las partes no asumieran sus responsabilidades. Afortunadamente, esto no era un problema.

C. Conclusiones del Comité

1. 1203. El Comité observa que en el presente caso se alega que mediante un decreto gubernamental se obliga a los empleadores del sector postal a negociar colectivamente y a celebrar un convenio colectivo con sindicatos no representativos, y se impone el contenido específico de los convenios colectivos.
2. 1204. El Comité toma nota de la información de antecedentes según la cual la TNT era el único concesionario de envío de correspondencia del mercado postal de los Países Bajos hasta 2009. De conformidad con las directivas postales europeas destinadas a liberalizar completamente el mercado postal europeo al 1.º de enero de 2011, se eliminó progresivamente el monopolio legal de la TNT. El Gobierno de los Países Bajos se proponía liberalizar completamente el mercado postal antes del 1.º de enero de 2008, en una primera etapa para los envíos postales entre 0 y 50 gramos. Sin embargo, el mercado postal sólo se liberalizó efectivamente mediante la aplicación de la Ley de Servicios Postales que el Parlamento adoptó el 1.º de abril de 2009, casi 18 meses después de lo originalmente previsto. Según la WPN (la organización querellante) la razón de este retraso era que el Parlamento quería que la liberalización estuviese supeditada entre otros factores a una «estructuración cuidadosa de las condiciones de empleo de los distribuidores de correo». El Parlamento temía que la liberalización llevara a una competencia tal en materia de costos laborales que se produjera una «espiral competitiva descendente» de las condiciones de empleo de los distribuidores de correo.
3. 1205. El Comité toma nota de la información comunicada por la organización querellante según la cual los nuevos participantes en el mercado postal (nuevas empresas postales) aún no han obtenido partes del mercado del antiguo monopolista (TNT) — que cuenta con una red de distribución cuyos costos laborales por envío postal son relativamente bajos. Por consiguiente, a fin de mantener costos de mano de obra por envío postal tan bajos como sea posible, las nuevas empresas postales han optado por distribuir los envíos postales sólo dos días a la semana recurriendo a trabajadores ocasionales, sobre la base de un contrato de servicios de distribución de envíos postales. Según la organización querellante, estos trabajadores ocasionales, que no dependen económicamente de su trabajo en las nuevas empresas postales, son esencialmente estudiantes, amas de casa y personas mayores que desean ganar dinero para complementar sus becas de estudio, ingresos familiares o (pre) pensiones. Según la organización querellante, estos trabajadores, en su mayoría, no desean obtener contratos de trabajo, precisamente por la flexibilidad y la libertad inherentes al contrato de servicios (por ejemplo, la inexistencia de horario fijo de trabajo y la disponibilidad de un número ilimitado de días de vacaciones). Estos trabajadores son remunerados de acuerdo con un sistema de remuneración estándar perfeccionado, en base al cual pueden ganar el salario mínimo si entregan los envíos postales con arreglo a un ritmo promedio establecido. El Comité toma nota del alegato según el cual, en cambio, la TNT opera con una plantilla de carteros tradicionales, compuesta en su mayor parte por distribuidores de correo que están empleados sobre la base de contratos de tiempo completo por un período de tiempo indefinido. Estos trabajadores dependen económicamente de sus puestos de trabajo, por consiguiente, los costos de mano de obra son considerablemente más altos debido a la deducción inherente y obligatoria de las contribuciones de seguridad social y pensiones.
4. 1206. Según la organización querellante, en 2007 ya era evidente que los recortes drásticos en la fuerza de trabajo de la TNT terminarían siendo inevitables principalmente por causa de la contracción importante del mercado postal debida al proceso de digitalización, a la automatización del proceso de clasificación postal y a la competencia de las nuevas empresas postales que entraban al mercado. Por lo tanto, según la organización querellante, los sindicatos insistieron en que el Gobierno adoptara medidas antes de la liberalización completa del mercado postal. A raíz de ello, el Gobierno entró en contacto con las nuevas empresas postales y sus inversores y las instó a celebrar sin demora un convenio colectivo con los sindicatos. La concertación de dicho convenio se fijó presuntamente como condición previa para la liberalización completa del mercado postal. Las reivindicaciones de los sindicatos relativas a la celebración de un convenio colectivo consistían en el establecimiento de un plazo para que las nuevas empresas postales también emplearan a los distribuidores de correo sobre la base de un contrato de trabajo (en adelante, «el modelo de transición»).
5. 1207. El Comité toma nota de que en noviembre de 2008 las nuevas empresas postales y los sindicatos concertaron un acuerdo de principio seguido de un convenio colectivo, en el que acordaron esforzarse por emplear el 80 por ciento de los distribuidores de correo sobre la base de un contrato de trabajo después de tres años y medio de liberalización del mercado postal. Sin embargo, según la organización querellante, el convenio colectivo estipula que el modelo de transición debería supeditarse a la evolución del mercado. Según la organización querellante, las partes se propusieron crear un plan de transición flexible con arreglo al cual tendría que alcanzarse el porcentaje final del 80 por ciento mediante un modelo de transición flexible creado por el Instituto SEO, un instituto independiente de investigación económica. El modelo de transición, creado el 31 de marzo de 2009, contiene los siguientes porcentajes de transición: 14 por ciento en abril de 2010, 40 por ciento en abril de 2011, 74 por ciento en abril de 2012 y 80 por ciento en octubre de 2012. Por otra parte, la organización querellante afirma que la flexibilidad de los porcentajes consistiría en que el Instituto SEO determinaría en abril de cada año si se habían alcanzado los porcentajes fijados o examinaría los motivos por los que no se habían logrado.
6. 1208. El Comité toma nota de que las nuevas empresas postales, reunidas en una nueva organización de empleadores, la WPN, acordaron firmar el convenio colectivo con los sindicatos en agosto de 2009. El modelo de transición creado por el Instituto SEO se incorporó al convenio. El mercado postal sólo se liberalizó después de que entraran en vigor el convenio colectivo y el modelo de transición flexible. Por lo tanto, en marzo de 2009, el Ministerio emitió un comunicado de prensa en el que el Gobierno declaraba que había decidido, después de tomar en consideración todos los elementos pertinentes, que se habían cumplido las condiciones para la liberalización y que el mercado postal se podía abrir de manera «socialmente responsable» el 1.º de abril de 2009.
7. 1209. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual una de las condiciones previas de la existencia de un mercado postal totalmente abierto era el establecimiento de condiciones de empleo socialmente aceptables. El mercado postal declinaba, lo que aumentaba la presión competitiva. Como se trataba de un sector intensivo en mano de obra, la presión sobre las condiciones de empleo era mucho más fuerte. La presión se expresaba en el hecho de que los distribuidores de correo de las nuevas empresas postales trabajaban principalmente con contratos de prestación de servicios, mientras que en los Países Bajos la mayoría de las personas trabajaban con contratos de empleo. El contrato de prestación es la forma usual de prestación de servicios por parte de contratistas o trabajadores por cuenta propia. Debido a su forma jurídica específica, el contrato de prestación no está protegido por la Ley de Salario Mínimo y Asignación Mínima de Vacaciones ni por las disposiciones mínimas del convenio colectivo de trabajo. De esta manera, quedó sin efecto la protección que estas leyes pretenden ofrecer a los distribuidores de correo.
8. 1210. Por otra parte, el Comité toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual la Inspección del Trabajo hizo una investigación sobre la remuneración de los distribuidores de correo y comprobó que era un 30 por ciento inferior al nivel del salario mínimo legal. En consecuencia, se justificaban las preocupaciones acerca de las condiciones de empleo socialmente aceptables. La puesta en práctica de medidas destinadas a proteger a los distribuidores de correo recibió un amplio apoyo político en el Parlamento. Sin embargo, en opinión del Gobierno, el principio fundamental era que las empresas postales y los sindicatos debían llegar a un acuerdo sobre las condiciones de empleo ya que eran los principales responsables del logro de un acuerdo (colectivo) respecto de las condiciones de empleo de los trabajadores del sector. La legislación y la reglamentación sólo tenían por objeto apoyar los acuerdos alcanzados por las partes en un convenio colectivo y sólo servían como «medida de mano dura» en caso de incumplimiento de las disposiciones del convenio colectivo. En consecuencia, el Gobierno promovió la celebración de un convenio colectivo con las nuevas empresas postales, aunque ésta no fuera una condición necesaria en un mercado totalmente abierto. El objetivo era que los distribuidores de correo tuvieran condiciones de empleo socialmente aceptables. Se dejaba la iniciativa a las partes en el convenio colectivo, de acuerdo con el principio de que los interlocutores sociales son los principales responsables de la definición de las condiciones de empleo. Si bien la celebración de un convenio colectivo con las nuevas empresas postales había sido un proceso muy laborioso, el Gobierno nunca había obligado a las partes a concertar un acuerdo colectivo. No obstante, el Gobierno había ayudado a las partes en el convenio, a solicitud de las mismas, en la formulación de los textos del convenio colectivo. Por último, las nuevas empresas postales y los sindicatos acordaron un convenio colectivo con un plan de ajuste flexible a efectos de pasar de los contratos de prestación de servicios a los contratos de trabajo.
9. 1211. En relación con el alegato relativo a la falta de representatividad de los sindicatos del sector postal, el Comité toma nota del alegato según el cual la mayoría de los distribuidores de correo de las nuevas empresas postales no estaban afiliados a un sindicato; de hecho los sindicatos con los que la organización querellante había tenido que concertar un convenio colectivo no eran representativos de esos trabajadores. La organización querellante considera que la intervención del Gobierno había sido claramente impulsada por su lucha contra la falta de poder de los sindicatos en el nuevo mercado postal. En opinión de la organización querellante, la disminución de la influencia de los sindicatos no era un fenómeno limitado únicamente al sector postal, sino que se podía observar en otros sectores, no era deseable y era contrario a la negociación colectiva y a la libertad de contratación que el Gobierno interviniera en cada sector en el que el poder sindical estuviera disminuyendo. El Comité también toma nota de la declaración del Gobierno según la cual no está dispuesto a seguir participando en discusiones sobre la falta de representatividad de los sindicatos del sector postal y de su afirmación según la cual existen varios sindicatos activos en el sector considerado donde la tasa de sindicación alcanza el 40 por ciento.
10. 1212. En primer lugar, el Comité recuerda el principio de la negociación libre y voluntaria establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 98, y subraya que la acción de las autoridades públicas destinada a promover y desarrollar la negociación colectiva de las condiciones de trabajo y empleo en todos los sectores es un principio fundamental consagrado tanto en el Convenio núm. 98 como en el Convenio núm. 154, ambos ratificados por los Países Bajos. El Comité considera que la primera cuestión que debe examinarse es si la celebración de un convenio colectivo entre las nuevas empresas postales y los sindicatos plantea algún problema en relación con el derecho de negociación colectiva. A este respecto, si bien toma nota de que el proceso para llegar a un acuerdo ha sido sumamente laborioso, a causa de preocupaciones legítimas y de presiones en favor de las condiciones de empleo socialmente aceptables de los distribuidores postales, el Comité estima que no hay incompatibilidad entre el proceso de concertación del convenio colectivo descrito tanto por la organización querellante como por el Gobierno y el principio de la negociación libre y voluntaria de los convenios colectivos y, por tanto, considera que no ha sido afectada la autonomía de las partes en la negociación, aspecto fundamental del derecho de negociación colectiva. En cuanto al contenido del acuerdo, el Comité no se considera en condiciones de interpretar las intenciones subyacentes.
11. 1213. El Comité toma nota del alegato según el cual como ni las nuevas empresas postales ni la gran mayoría de los distribuidores de correo tenían interés alguno en el modelo de transición incorporado en el convenio colectivo, los sindicatos temían que las nuevas empresas postales no cumplieran suficientemente o plenamente el convenio colectivo, o incluso lo rescindieran una vez que la plena liberalización del mercado postal fuese una realidad. La organización querellante indica que, en consecuencia, los sindicatos pidieron al Gobierno que adoptara una medida para evitar la extinción del convenio colectivo e indirectamente exigir el cumplimiento del mismo. Tal medida, concretada en el artículo 8 de la Ley de Servicios Postales de 2009, daba al Gobierno la facultad de establecer disposiciones reglamentarias por medio de un decreto sobre las condiciones de empleo que debían observarse: a) en caso de que el trabajo se realizara en condiciones laborales socialmente inaceptables; b) en caso de que existiera un problema temporal limitado al sector postal, y c) en caso de que el problema no pudiera resolverse, mediante la adaptación de disposiciones reglamentarias de aplicación general o por vía de acuerdo entre el empleador considerado y los representantes de las organizaciones de trabajadores.
12. 1214. El Comité toma nota del alegato de la organización querellante según el cual, aunque nunca se había demostrado objetivamente que existieran condiciones de empleo socialmente inaceptables y a pesar del hecho de que los interlocutores sociales ya habían llegado a un acuerdo sobre el contenido de las condiciones de empleo de los distribuidores de correo de las nuevas empresas postales, en enero de 2010, el Gobierno emitió un decreto, en virtud del artículo 8 de la Ley de Servicios Postales de 2009, que establecía la obligación de que las nuevas empresas postales emplearan a todos sus distribuidores de correo en base a contratos de trabajo a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo. Si no lo hacían, la OPTA (la agencia gubernamental encargada de supervisar el cumplimiento de la Ley de Servicios Postales de 2009) podía imponer multas muy elevadas a las empresas postales mencionadas. Como justificación para imponer esta obligación por medio de un decreto gubernamental, el Gobierno se refirió a los resultados de una investigación que realizó en 2007 la Inspección de Seguridad y Salud sobre los niveles salariales de los distribuidores de correo que trabajaban en las nuevas empresas postales. Sin embargo, la organización querellante, sostiene que la investigación sólo se realizó entre un grupo relativamente pequeño de los 30 000 distribuidores de correo empleados por las nuevas empresas postales y que no se tuvo en cuenta intencionalmente el sistema de remuneración estándar perfeccionado utilizado por las nuevas empresas postales para calcular el nivel de los salarios, así como tampoco las preferencias determinadas individualmente del ritmo de trabajo deseado, que son particularmente pertinentes para la determinación del nivel de los salarios en relación con el número de horas trabajadas. Asimismo, el Comité toma nota de la opinión del Gobierno según la cual, si bien las nuevas empresas postales refutan continuamente la investigación de 2007 y sus resultados, hasta el momento no han aportado pruebas de que la remuneración sea realmente satisfactoria. La Inspección del Trabajo no ha investigado si las nuevas empresas postales cumplen con los requisitos de la Ley de Salario Mínimo. Realizó una investigación sobre el nivel de remuneración y lo comparó con el nivel previsto en la Ley de Salario Mínimo. El Gobierno también recordó que las nuevas empresas postales se habían comprometido a llevar a cabo una auditoría independiente de los sistemas de remuneración, la cual todavía no ha sido hecha.
13. 1215. El Comité observa que el Decreto, obligaba a las empresas postales a que trabajaran sólo con trabajadores contratados sobre la base de un contrato de trabajo (artículo 2), con efecto a partir del 1.º de enero de 2010 (artículo 3). Sin embargo, esta obligación no se aplicaba a una empresa postal firmante de un convenio colectivo que obligara a las nuevas empresas postales a garantizar que: a) el 80 por ciento como mínimo de los distribuidores de correo se contrataran a más tardar 42 meses después de que la ley entrara en vigor, y b) este porcentaje se alcanzara progresivamente en los meses anteriores, de tal modo que se nombrara un número mínimo de distribuidores de correo según la escala siguiente:
    • 1) un 10 por ciento: a más tardar 12 meses después de la entrada en vigor de la ley;
    • 2) un 30 por ciento: a más tardar 24 meses después de la entrada en vigor de la ley, y
    • 3) un 60 por ciento: a más tardar 36 meses después de la entrada en vigor de la ley.
14. 1216. El Comité toma nota del alegato según el cual el Decreto, a diferencia del modelo de transición que había sido acordado con los sindicatos en el convenio colectivo, incluía porcentajes de transición fijos que no se podían modificar. Si las nuevas empresas postales no estaban vinculadas por un convenio colectivo que cumpliera con los requisitos inflexibles establecidos en el Decreto, la única alternativa era un cambio inmediato que consistía en pasar de trabajar con distribuidores de correo empleados en base a un contrato de servicios, a trabajar con distribuidores de correo que trabajaran en base a un contrato de trabajo. Según la organización querellante, esta alternativa llevaría rápidamente las empresas a la quiebra porque no podrían absorber el aumento repentino y muy importante de los costos. En consecuencia, la organización querellante afirma que los sindicatos presionaron a la WPN a fin de que adaptara el modelo de transición flexible acordado en el convenio colectivo a las nuevas exigencias inflexibles previstas en el Decreto.
15. 1217. El Comité toma nota de la opinión del Gobierno según la cual el Decreto fue redactado de manera tal que las empresas postales pudieran apartase de éste por medio de un convenio colectivo con un plazo de conversión más lento de contratos de prestación en contratos de trabajo lo que daba a las partes un margen de flexibilidad suficiente para reducir el alcance de los acuerdos, de ser necesario. El Decreto no obliga a las empresas a entrar en un convenio colectivo, si bien impone requisitos mínimos de los que es posible apartarse mediante un convenio colectivo. Además, el Gobierno afirmó que no había pronunciado ninguna amenaza contra las nuevas empresas postales y que el Decreto contenía requisitos inferiores a los del convenio colectivo. La eventual quiebra con la que amenazaba la organización querellante no se podía fundamentar en modo alguno. Sin embargo, si una nueva empresa postal fuera a la quiebra, quedaría por demostrar que esto se debía a la legislación. Por último, el Gobierno opina que si una empresa sólida del punto de vista financiero no podía ofrecer un nivel mínimo de condiciones de empleo su viabilidad tendría que ser cuestionada.
16. 1218. El Comité desea recordar que el artículo 4 del Convenio núm. 98 no impone de manera alguna al Gobierno el deber de negociar colectivamente del mismo modo que tampoco resulta contrario a dicho artículo el obligar a los interlocutores sociales a entablar negociaciones sobre términos y condiciones de trabajo con miras a estimular y fomentar el desarrollo y la utilización de los mecanismos de la negociación colectiva de las condiciones de trabajo; sin embargo, las autoridades públicas deberían abstenerse de toda injerencia indebida en el proceso de negociación [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 2006, quinta edición, párrafo 928]. En cuanto al alegato según el cual el decreto gubernamental obliga, en la práctica, a los empleadores del sector postal a negociar y celebrar un convenio colectivo que aparentemente tiene un contenido específico, el Comité considera que el Decreto no hace más que reflejar el modelo de ajuste relativo a la conversión de contratos de prestación en contratos de trabajo y el objetivo final de que el 80 por ciento de los distribuidores de correo estén empleados en base a un contrato de trabajo como el previsto en el convenio colectivo. El Comité observa que el Decreto no obliga a las empresas a celebrar un convenio colectivo y da a las partes un margen de flexibilidad suficiente, por ejemplo, un plan de ajuste un 30 por ciento inferior al establecido en el convenio colectivo a fin de reducir el alcance de los acuerdos, de ser necesario. A este respecto, el Comité desea recordar que siempre ha considerado que corresponde a la autoridad legislativa determinar los mínimos legales en materia de condiciones de trabajo y empleo, lo que en su opinión, no restringe ni impide la promoción de la negociación bipartita a los efectos de fijar las condiciones de trabajo, tal como lo dispone el artículo 4 del Convenio núm. 98.
17. 1219. El Comité toma nota de que la WPN inició una acción interlocutoria en nombre de las empresas contra el Estado y solicitó una orden de prohibición de entrada en vigor del decreto gubernamental basada en varios motivos, a saber, el decreto gubernamental no cumple con algunos de los requisitos establecidos en el artículo 8 de la Ley de Servicios Postales; el decreto gubernamental es contrario al artículo 610, Libro 7 del Código Civil y a la libertad individual de contratación subyacente; el decreto gubernamental es contrario a la libertad de negociación colectiva y a la libertad de contratación de la WPN y sus miembros, previstas, por ejemplo, en varios convenios de la OIT ratificados por los Países Bajos, etc. Si bien en 2009, en primera instancia, el Tribunal dio curso favorable a la demanda de la WPN, esta decisión fue revocada por el Tribunal de Apelación de La Haya en una sentencia de 13 de abril de 2010, en vista de que se consideró que la WPN no debía responder a una situación urgente en el momento de su presentación. En primer lugar, el Tribunal de Apelación de La Haya sostuvo que el modelo de transición que contenía porcentajes de transición flexibles formaba parte del convenio colectivo y, en segundo lugar, que, dado que los porcentajes de transición flexibles mencionados en el convenio colectivo eran superiores a los previstos en el Decreto, el convenio colectivo en vigor cumplía con los requisitos del Decreto. Por lo tanto, por el momento, no era urgente proceder a la intervención judicial solicitada por las nuevas empresas postales. Si bien consideraba que la interpretación de los antecedentes legislativos hecha por el Tribunal de Apelaciones era correcta, la WPN sostuvo que el Gobierno persistía en su opinión de que el modelo de transición acordado entre las nuevas empresas postales y los sindicatos no cumplía con los requisitos previstos en el decreto gubernamental y pidió a la OPTA que supervisara su cumplimiento a partir del otoño de 2010, con el fin de presionar a las nuevas empresas postales. Estos hechos llevaron a la WPN a iniciar una demanda en cuanto al fondo contra el Estado, en la que solicitaba una orden por la que se declarara que el decreto gubernamental no era vinculante. Por otra parte, el Comité toma nota de la información del Gobierno según la cual fue desestimada la demanda en cuanto al fondo iniciada por las nuevas empresas postales contra el Decreto y según la cual dichas empresas presentaron una apelación en fecha reciente. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado respecto del resultado de la acción presentada ante el Tribunal de Apelación.
18. 1220. El Comité toma nota del alegato según el cual si bien las nuevas empresas postales habían ofrecido al 14 por ciento de sus distribuidores de correo un contrato de trabajo de acuerdo con el modelo de transición acordado con los sindicatos en el marco del convenio colectivo antes del 1.º de abril de 2010, sólo el 3,2 por ciento de los distribuidores de correo había aceptado la oferta. En consecuencia, los sindicatos estaban presuntamente tan desconformes con el porcentaje sumamente bajo de distribuidores de correo que habían aceptado la oferta de convertir sus contratos de servicios en contratos de trabajo, que, en junio de 2010, decidieron rescindir el convenio colectivo con efecto a partir del 1.º de octubre de 2010. El Comité toma nota de que, según la organización querellante, a raíz de la terminación del convenio colectivo se creaba la posibilidad de que las nuevas empresas postales fueran obligadas a emplear a sus distribuidores de correo sobre la base de contratos de trabajo y en caso de no hacerlo se les impondrían multas de 450 000 euros por infracción, tres meses después de la terminación del convenio colectivo (con efecto a partir del 1.º de enero de 2011). La organización querellante trató de llegar a un consenso con los sindicatos sobre un nuevo convenio colectivo, pero las negociaciones fracasaron ya que los sindicatos se concentraron en la exigencia de acordar porcentajes de transición provisionales fijos que las nuevas empresas postales no podrían cumplir.
19. 1221. El Comité toma nota de que, habiéndose llegado a un punto muerto, el Gobierno decidió suspender temporalmente el efecto del Decreto a fin de que las nuevas empresas postales y los sindicatos dispusieran de tiempo suficiente para negociar un nuevo convenio colectivo. Un mediador fue nombrado como «explorador» con el mandato de emitir un dictamen que ofreciera una solución del conflicto relativo al convenio colectivo. Los sindicatos tuvieron presuntamente una reacción negativa respecto de la designación de un mediador. Después de declarar que no se oponía al intento de mediación a través de un «explorador», la WPN consideró con desconfianza el nombramiento repentino del mediador, sin ningún tipo de consulta previa, pues era un ex dirigente sindical, así como un antiguo dirigente de un partido político que abogaba por la obligatoriedad de los contratos de trabajo en las nuevas empresas postales. La organización querellante consideró que el Gobierno ejercía nuevamente presiones sobre el proceso de negociación del convenio colectivo, esta vez a través del nombramiento unilateral de un «explorador», que se había fijado la tarea de alcanzar el objetivo común del Gobierno y los sindicatos, a saber, la introducción de los contratos de trabajo en las nuevas empresas postales, con exclusión de todas las demás alternativas razonables presentadas. El Comité toma nota de que el Gobierno reconoce que el nombramiento del «mediador político» fue una tentativa para salir del punto muerto. El Gobierno confirma que existían muchas presiones políticas para que se establecieran condiciones de empleo socialmente aceptables en el sector postal y que, en cierto modo, los sindicatos se podían haber sentido respaldados por la presión política.
20. 1222. El Comité recuerda que algunas medidas pueden facilitar las negociaciones y contribuir a promover la negociación colectiva. No obstante, la legislación o la práctica por las que se instituyen mecanismos y procedimientos de mediación y conciliación destinados a facilitar la negociación entre los interlocutores sociales de un sector deben salvaguardar la autonomía de las partes implicadas en la negociación colectiva. Por consiguiente, en el caso de que para resolver conflictos entre las partes en una negociación colectiva se instituya un órgano, este último deberá ser independiente, y el recurso al mismo deberá hacerse por acuerdos de voluntades. En el presente caso, el Comité observa que el Gobierno no refuta el alegato según el cual el proceso de mediación se instituyó sin consultar previamente a las partes y entiende que éstas pudieran tener una actitud negativa ante tal práctica. Además, el Comité toma nota de los alegatos según los cuales el nombramiento unilateral del mediador y sus antecedentes profesionales fueron considerados con desconfianza por la organización querellante. A este respecto, el Comité considera que el proceso de mediación debería haberse emprendido teniendo en cuenta los principios antes mencionados de manera que inspirara confianza a todas las partes afectadas. A este respecto, el Comité espera que el Gobierno se asegurará de que todo mecanismo o procedimiento de conciliación que se instituya en el futuro respete los principios antes enunciados.
21. 1223. El Comité toma nota de la declaración de la organización querellante según la cual ésta se sintió obligada a volver a la mesa de negociaciones con el mediador y los sindicatos, y no fue ninguna sorpresa que los sindicatos plantearan exigencias muy duras en relación con los porcentajes de transición, los plazos y el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el modelo de transición. La cuestión de la eventual flexibilidad de los porcentajes de transición — anteriormente el punto de partida de las partes según la organización querellante — ya no estaba en la agenda. La WPN había celebrado un nuevo convenio colectivo, que incluía un modelo de transición con porcentajes de transición aparentemente inflexibles que figuraban en el artículo 13, párrafo 1, del convenio colectivo:
    • El 30 de septiembre de 2013, el 80 por ciento como mínimo de los distribuidores de correo empleados por cada empleador y/o cliente deberán estar contratados mediante un contrato de trabajo. Las etapas intermedias son las siguientes:
      • — 10 por ciento al 31 de diciembre de 2011;
      • — 25 por ciento al 30 de junio de 2012;
      • — 40 por ciento al 31 de diciembre de 2012;
      • — 60 por ciento al 30 de junio de 2013;
      • — 80 por ciento al 30 de septiembre de 2013.
22. 1224. El Comité toma nota de que, de conformidad con el nuevo convenio colectivo, el Gobierno dispuso la entrada en vigor de una nueva versión del Decreto. El plan de ajuste contenido en el nuevo convenio colectivo se incluyó en el Decreto a solicitud del Parlamento. El nuevo Decreto da a las empresas postales cerca de dos años y medio adicionales hasta el 30 de septiembre de 2013 para llegar a la situación en la que los contratos de trabajo representen el 80 por ciento de los contratos de los distribuidores de correo. El Comité toma nota de la opinión del Gobierno según la cual el nuevo Decreto permite que las partes celebren acuerdos sobre la obligación de establecer contratos de trabajo con el 80 por ciento de los distribuidores de correo, sin que exista ninguna obligación de concertar un convenio colectivo.
23. 1225. El Comité entiende que el nuevo Decreto es una codificación de las cláusulas contenidas en el nuevo convenio colectivo, que incluyen el plan de ajuste que debe aplicarse hasta el 30 de septiembre de 2013. A pesar de que se confirmó que las negociaciones se habían realizado en medio de fuertes presiones políticas en favor del establecimiento de condiciones de empleo socialmente aceptables y habida cuenta de sus reservas respecto de la forma en que se llevó a cabo el procedimiento de conciliación, el Comité observa no obstante que en la queja no se cuestionan las cláusulas del nuevo convenio colectivo en sí mismas. El Comité se ve una vez más obligado a subrayar que la codificación mediante el Decreto de las cláusulas contenidas en un convenio colectivo no es incompatible con el principio de la libertad de negociación colectiva, que se basa en la noción de acuerdos jurídicamente vinculantes para las partes. El Comité desea destacar que como regla general no corresponde a su mandato determinar las medidas legislativas y reglamentarias que debe adoptar el Gobierno para establecer las condiciones mínimas de empleo y contratación de un sector determinado, es decir, en el presente caso, del sector postal.
24. 1226. En cuanto al proyecto de ley para enmendar el artículo 8 de la Ley de Servicios Postales, el Comité toma nota de la opinión de la organización querellante según la cual el propósito de la enmienda es facilitar aún más la intervención del Gobierno de modo que pueda obligar a las nuevas empresas postales a trabajar únicamente con los distribuidores de correo empleados sobre la base de un contrato de trabajo. Habida cuenta de las conclusiones anteriores, el Comité no proseguirá el examen de esta cuestión.

Recomendaciones del Comité

1. 1227. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité espera que el Gobierno se asegurará de que todo mecanismo o procedimiento de conciliación destinado a la solución de conflictos que se instituya en el futuro respete los principios según los cuales los órganos que se establezcan deben ser independientes y reconocidos como tales por las partes, y según los cuales el recurso a los mismos debe hacerse sobre una base voluntaria, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre el resultado de la acción iniciada ante el Tribunal de Apelación relativa a la demanda en cuanto al fondo contra el Estado en la que la organización querellante solicitó una orden por la que se declarara que el Decreto no era vinculante.