Informe definitivo - Informe núm. 364, Junio 2012

Caso núm. 2821 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 06-OCT-10 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega la violación de los derechos de negociación colectiva de los 6.500 trabajadores representados por el Sindicato de funcionarios penitenciarios del Canadá-CSN (UCCO-SACC-CSN)

1. 335. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos Nacionales (CSN), de fecha 6 de octubre de 2010. La CSN presentó nuevos alegatos por comunicación de fecha 22 de diciembre de 2010.
2. 336. El Gobierno federal envió sus observaciones por comunicación de fecha 30 de septiembre de 2011.
3. 337. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 338. En sus comunicaciones de 6 de octubre y de 22 de diciembre de 2010, la CSN presenta una queja relativa a los artículos 16 a 34 y 56 a 65 de la Ley sobre el Control de los Gastos (parte 10 de la Ley de Ejecución del Presupuesto de 2009, L.C. 2009, capítulo 2, artículo 393, en adelante «la LCG»), así como al artículo 113 de la Ley sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública (L.C. 2003, capítulo 22, en adelante «la LRTAP»).
2. 339. La organización querellante alega que el Gobierno, al promulgar estas leyes, ha incumplido sus obligaciones con respecto a los 6.500 trabajadores representados por el UCCO-SACC-CSN, ya que no ha garantizado la libertad sindical consagrada en la Constitución de la OIT, la Declaración de Filadelfia y los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154. Estas disposiciones legislativas constituyen igualmente una violación de las obligaciones contraídas por el Canadá con arreglo al derecho internacional consuetudinario en materia de libertad sindical, que incluye como componente esencial el derecho a negociar libremente las condiciones de trabajo con el empleador. Las principales disposiciones de las leyes a las que se refieren la organización querellante y el Gobierno se adjuntan como anexo al presente documento.
3. 340. La CSN es una organización sindical fundada en 1921 que agrupa a más de 2.500 sindicatos, los cuales representan a más de 300.000 trabajadores de todo el territorio de Quebec y del Canadá. Estos sindicatos están agrupados en nueve federaciones sindicales según su sector de actividad, y entre ellos figura el UCCO-SACC-CSN. El UCCO-SACC-CSN está acreditado para representar a más de 6.500 trabajadores contemplados en la LRTAP, quienes son precisamente los trabajadores a los que hace referencia la presente queja. Estos 6.500 trabajadores son funcionarios de los servicios penitenciarios del Canadá y desempeñan importantes funciones en el ámbito penitenciario para la protección de los canadienses. El UCCO-SACC-CSN es el agente de negociación que representa a estos empleados, que están diseminados en 58 establecimientos de todo el Canadá y cuyo empleador, a efectos de las negociaciones colectivas, es el Consejo del Tesoro del Canadá.
4. 341. La organización querellante indica que el 6 de octubre de 2010 presentó un recurso ante el Tribunal Superior de Quebec para que declarara inconstitucionales respecto de la libertad sindical las disposiciones vejatorias descritas en la presente queja. Según la organización querellante, es plenamente oportuno que el Comité examine esta queja en esta fase, habida cuenta de que puede hacerlo en virtud de sus procedimientos y su jurisprudencia y de que ello será útil para que en el Canadá se tomen en consideración los problemas planteados. La organización querellante subraya que, a lo largo de los años, el derecho internacional y en particular el derecho internacional del trabajo ha adquirido una importancia considerable para los tribunales canadienses.
5. 342. La organización querellante indica que, el 26 de junio de 2006, el Consejo del Tesoro del Canadá y el UCCO-SACC-CSN firmaron un convenio colectivo para el período 2006 2010, cuya fecha de vencimiento era el 31 de mayo de 2010. El convenio colectivo fue resultado de una negociación anterior. En el anexo A del convenio colectivo se preveían aumentos salariales anuales, que habían de hacerse efectivos el 1.º de junio de 2006, el 1.º de junio de 2007, el 1.º de junio de 2008 y el 1.º de junio de 2009. Esto constituía un elemento importante de las condiciones de trabajo acordadas entre las partes.
6. 343. Ahora bien, la LCG, que entró en vigor el 12 de marzo de 2009, modifica el convenio colectivo imponiendo un límite máximo a las tasas de los salarios y a las demás remuneraciones pagaderas correspondientes a todo período de pago de doce meses que comience entre el inicio del ejercicio 2006-2007 y el final del ejercicio 2010-2011 (artículos 16 y 19 de la LCG, que tratan de los convenios colectivos firmados antes del 8 de diciembre de 2008). La LCG invalida retroactivamente todas las cláusulas de los convenios colectivos en vigor que son incompatibles con sus disposiciones (artículos 56 a 65 de la LCG). Además, el artículo 64 de la LCG obliga a todos los empleados que, en virtud de su convenio colectivo, hayan percibido un salario o cualquier otra remuneración superior al límite máximo establecido por la ley, a reembolsar al Gobierno dichas sumas; el Gobierno puede recuperar las sumas por deducción salarial. Por otro lado, durante el período de control, la LCG prohíbe la negociación de aumentos salariales o de otras remuneraciones que excedan los límites máximos fijados por la ley, así como toda reestructuración de las tasas de los salarios y todo aumento de la remuneración adicional (artículos 23 a 29 de la LCG). El «período de control» se extiende del 1.º de abril de 2006 al 31 de marzo de 2011 (artículo 2 de la LCG). El convenio colectivo venció el 31 de mayo de 2010, y el UCCO-SACC-CSN debía negociar un nuevo convenio colectivo con el Consejo del Tesoro a partir de ese momento.
7. 344. Por su parte, la LRTAP es aplicable a las negociaciones colectivas entre el UCCO SACC CSN y el Consejo del Tesoro del Canadá. Según la organización querellante, el artículo 113 de la LRTAP limita de forma radical la capacidad del UCCO SACC-CSN de emprender y llevar a cabo negociaciones sobre gran parte de las condiciones de trabajo que afectan a sus afiliados. Principalmente, esta disposición establece que queda excluida del ámbito de la negociación toda condición de trabajo o empleo que, incluso indirectamente, suponga la modificación de una ley federal vigente o la adopción de otra nueva. Además, también en virtud del artículo 113 de la LRTAP, toda condición de empleo establecida o que podría establecerse en el futuro en el marco de la Ley sobre el Empleo en la Administración Pública («LEAP»), la Ley de Pensiones en la Administración Pública («LPAP») o la Ley sobre la Indemnización de los Funcionarios del Estado («LIFE») queda excluida del ámbito de negociación, incluso cuando la condición de empleo de que se trate no interfiera actualmente en ninguna de estas leyes. Así, toda condición de empleo que se inscriba en el ámbito de aplicación actual o posible de estas leyes está excluida de toda posibilidad de negociación; ahora bien, estas tres leyes se refieren a condiciones de trabajo fundamentales para los trabajadores estatales.
8. 345. La LEAP enuncia los principios y las condiciones de contratación y nombramiento del personal de la administración pública. Así pues, contiene disposiciones relativas a los criterios de selección, los métodos de evaluación, las prioridades de contratación y el proceso de nombramiento de los funcionarios. También establece el derecho de cambio del empleador, la entrada en vigor del nombramiento, la duración de las funciones, la tasa de remuneración en el momento del nombramiento, la duración del período de prueba y el derecho de despido durante dicho período. Determina también las normas sobre la disponibilidad del personal, así como los derechos de recurso en materia de nombramiento. Esta ley fija también los límites de las actividades políticas de los funcionarios. Por otro lado, en virtud de la LEAP se han adoptado numerosos reglamentos que ponen de manifiesto el amplio alcance de su ámbito de aplicación, a saber: el reglamento relativo a las actividades políticas; el reglamento que define el término «promoción»; el reglamento sobre el empleo en la administración pública; el reglamento que fija el período de prueba y el plazo de preaviso en caso de despido durante el período de prueba; el reglamento relativo al programa de contratación de estudiantes; el reglamento sobre los programas de equidad en materia de empleo; el reglamento sobre el trabajo a tiempo parcial en la administración pública. La LPAP establece el régimen de jubilación aplicable a los trabajadores de la administración pública federal, incluidos los funcionarios penitenciarios a quienes representa el UCCO-SACC-CSN. Por otro lado, el artículo 24 de la LPAP enuncia ciertas normas específicas para el Servicio Penitenciario del Canadá. La LPAP regula todas las cuestiones relativas al sistema de pensiones, concretamente las personas que deben contribuir a él, el servicio que da derecho a una pensión, las opciones, las prestaciones, los pagos a los sobrevivientes, a los hijos y a otros beneficiarios, las prestaciones mínimas, los pagos por invalidez, los exámenes médicos, los acuerdos de traslado y la cesión de servicio, entre otras. La LIFE establece el régimen de accidentes del trabajo y de indemnización en caso de lesiones profesionales aplicable a los trabajadores del Estado federal.
9. 346. Por último, la organización querellante subraya que la LCG y el artículo 113 de la LRTAP se adoptaron en ausencia total de consultas y sin tener en cuenta la libertad fundamental de sindicación. En lo que respecta a la LCG, el sindicato añade que el poder legislativo no se dirigió en ningún momento al sindicato para discutir medidas alternativas. En particular, pero sin limitar la generalidad de lo que precede, la situación del presente caso contraviene el principio establecido en el artículo 8 del Convenio núm. 151, según el cual las diferencias entre las partes deben resolverse por negociación o por un procedimiento que inspire confianza a las partes interesadas. Claramente esto no sucedió en el presente caso, ya que el Gobierno del Canadá adoptó disposiciones legislativas retroactivas para modificar convenios colectivos libremente negociados y exigir el reembolso por parte de los empleados afectados de sumas que ya habían percibido y que superaban los límites máximos establecidos por dichas leyes. Por otro lado, debido al efecto combinado de la LCG y del artículo 113 de la LRTAP, el Gobierno del Canadá contravino el espíritu mismo y los términos del Convenio núm. 154. De forma más específica, el Canadá ha violado el artículo 7 del Convenio, que hace referencia a las condiciones previas, así como el artículo 5, párrafo 2, a), que establece que todas las categorías de trabajadores deben poder negociar colectivamente sus condiciones de trabajo.
10. 347. Según la organización querellante, la situación descrita más arriba supone una violación de la libertad sindical protegida por la Constitución del Canadá y establecida por la sentencia dictada en la causa Asociación de Negociación Colectiva del Subsector de Servicios de Salud y Apoyo c. Columbia Británica [2007] 2 R.C.S. 391. En esta sentencia, el Tribunal Supremo del Canadá redefinió enteramente el alcance que cabe reconocer a la libertad sindical a nivel interno en el Canadá e inició la armonización del derecho interno canadiense con el derecho internacional.
11. 348. También según la organización querellante, la situación expuesta no constituye de ningún modo una restricción aceptable que pueda imponerse temporalmente a la libre negociación colectiva. Según la organización querellante, esta conclusión se ve respaldada por numerosos precedentes relativos al Canadá en la jurisprudencia del Comité de Libertad Sindical.
12. 349. La organización querellante subraya en particular el caso núm. 1859, en el que el Comité examinó un asunto que contenía elementos parecidos al presente caso. En ese asunto, las organizaciones querellantes reprochaban al Gobierno del Canadá que hubiera adoptado la Ley de Financiación de 1995 (proyecto de ley C-76), que suprimía por tres años el derecho de los agentes de negociación a negociar disposiciones relativas a la seguridad del empleo. Ahora bien, ésta es precisamente una de las repercusiones de la Ley sobre el Control de los Gastos de 2009 para los trabajadores representados por el UCCO-SACC-CSN. Esta situación fue reprobada por el Comité, que indicó: «En primer lugar, el Comité toma nota de las indicaciones facilitadas por el Gobierno, según el cual para efectuar las reducciones del personal de la función pública, a fin de reabsorber el déficit presupuestario, resulta necesario contar con disposiciones más flexibles sobre la seguridad en el empleo en relación con los empleados declarados ‘prescindibles’ durante el período de tres años comprendido entre 1995 y 1998. A este respecto, el Gobierno ha recordado el doble papel que desempeña en su calidad de empleador, por una parte, y como responsable estatal del bienestar de la población considerada en su totalidad, por otra. En efecto, el Comité toma enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, el Comité considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias.» [Véase 306.º informe, párrafo 238]. En este sentido, la organización querellante indica que, en el presente caso, no se ha producido nunca un «estancamiento económico general y prolongado» en el Canadá y que simplemente el Gobierno no ha realizado consulta alguna antes de adoptar las medidas legislativas vejatorias.
13. 350. En resumen, la organización querellante no puede dejar de constatar que los deseos del Comité en materia de negociación colectiva en la administración pública no han sido cumplidos en modo alguno por el Canadá ya que se presenta una nueva queja.

B. Respuesta del Gobierno

1. 351. En su comunicación de 30 de septiembre de 2011, el Gobierno refuta los alegatos de la CSN. En primer lugar, el Gobierno niega que las disposiciones de la LCG y del artículo 113 de la LRTAP violen el derecho interno canadiense y, en particular, el artículo 2, d) de la Carta de Derechos y Libertades del Canadá, que protege la libertad sindical. El Gobierno indica que el Tribunal Superior de Quebec se pronunciará sobre la cuestión en el asunto Sindicato de Funcionarios Penitenciarios del Canadá – CSN y Pierre Mallete c. Fiscal General del Canadá. Así, el Gobierno solicita al Comité que espere a la finalización del procedimiento interno para examinar esta queja. Los desafíos que plantean estas cuestiones son nuevos y muy complejos, y se espera contar con el testimonio de numerosos testigos ordinarios y de siete testigos expertos (cuatro testigos expertos serán presentados por el Canadá, mientras que la organización querellante convocará al parecer a otros tres). La audiencia podría celebrarse razonablemente a finales de 2012 o principios de 2013.
2. 352. Por otro lado, el Gobierno subraya que el Comité sólo puede admitir los alegatos si la organización querellante está directamente interesada en la cuestión, y se refiere a tal efecto al párrafo 31 del anexo I de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006. Así, según el Gobierno, determinados alegatos no deberían admitirse, dado que hacen referencia a disposiciones de la LCG que no han incidido directamente en la situación de la organización querellante y de los miembros de la unidad de negociación que representa. Se trata de los alegatos referentes a los artículos 23, 26 y 29, 30 a 34, 62 y 64, a los artículos 18, 20, 22, 25, 28 y 59 a 61, y a los artículos 63 y 65 de la LCG.

Ley sobre el Control de los Gastos («LCG»)

1. 353. A continuación, el Gobierno indica que la crisis económica mundial de 2008 y 2009 tuvo un impacto imprevisto y significativo en la economía canadiense y en la situación financiera del Gobierno del Canadá. A este respecto, el Gobierno describe ampliamente la situación económica a la que el Gobierno debía hacer frente. En otoño de 2008, la situación se estaba degradando rápidamente y se tenían que tomar medidas urgentes para sostener la economía y contribuir a restablecer el equilibrio presupuestario y la viabilidad presupuestaria a medio y largo plazo. La limitación del crecimiento de los salarios fue una de las numerosas medidas adoptadas para garantizar que el Canadá pudiera salir de la crisis de una forma financieramente responsable.
2. 354. El Gobierno indica que actuó de conformidad con la libertad sindical al dar prioridad a la negociación colectiva como medio de abordar el impacto de la crisis y lograr esos objetivos en un plazo breve a fin de adoptar medidas. En octubre de 2008, el Canadá contempló varias formas de controlar el crecimiento de los costos ligados a la remuneración, a saber: i) reducir o limitar el crecimiento del número de empleados: congelar las contrataciones, no sustituir a los trabajadores que se jubilaban o despedir a empleados ofreciéndoles indemnizaciones por cese en el servicio; ii) suspender o limitar el crecimiento de los salarios: suspender toda modificación de las escalas salariales, suspender toda promoción y reclasificación de los puestos; iii) reducir los salarios o congelar o limitar los aumentos de salario. Tras examinar las distintas posibilidades, se decidió que el establecimiento de un límite máximo temporal para los aumentos salariales en el sector público permitiría alcanzar los objetivos de la forma menos intrusiva posible, habida cuenta de la urgencia de la situación. Por otro lado, contrariamente a una reducción o congelación salarial, se consideró que un aumento salarial limitado podría alcanzarse mediante negociación colectiva. Así, en octubre y noviembre de 2008, la Secretaría del Consejo del Tesoro contactó con cada uno de los 17 agentes de negociación que representaban a las 27 unidades de negociación de la administración pública central, independientemente de que estuviesen en período de negociaciones, de que estuviesen a la espera de un arbitraje o, como en el caso de la unidad del UCCO-SACC-CSN, de que ya existiese un convenio colectivo en vigor en ese momento. El Consejo del Tesoro se reunió igualmente con los representantes de la secretaría de los demás empleadores del sector público federal, como los jefes de las empresas estatales y de los distintos organismos, para animarles a que se pusieran en contacto con sus respectivos agentes de negociación y a que intentasen llegar a acuerdos dentro de los parámetros fijados por el Gobierno. Antes de diciembre de 2008 se suscribieron convenios colectivos que abarcaban a cerca del 70 por ciento de los trabajadores sindicados de la administración pública central. Aunque se celebraron discusiones entre el Gobierno y la organización querellante, en particular respecto de posibles concesiones, como el otorgamiento de tiemplo adicional a cambio de una reducción del aumento salarial habida cuenta de la difícil situación económica, no se pudo alcanzar ningún acuerdo con la organización querellante.
3. 355. Más tarde se establecieron límites temporales por vía legislativa, en el marco de la ley presupuestaria federal adoptada por el Parlamento del Canadá el 12 de marzo de 2009. La LCD fue aprobada, de forma excepcional, como medida temporal para lograr los objetivos urgentes del Gobierno, protegiendo al mismo tiempo el nivel de vida de los trabajadores. Para salir de la crisis de manera fiscalmente responsable, los objetivos políticos de ese momento eran de tres tipos: 1) ayudar a reducir la presión creciente sobre los salarios del sector privado; 2) ejercer liderazgo demostrando contención y respeto del dinero público; y 3) administrar los costos salariales en el sector público de una forma apropiada y previsible que permita asegurar una cierta perennidad de las finanzas.
4. 356. La LCG permitió preservar el nivel de vida de los trabajadores estableciendo un límite máximo para los aumentos salariales en lugar de congelar los salarios o reducir los puestos de trabajo. Los afiliados al UCCO-SACC-CSN tuvieron una tasa de aumento salarial superior a la tasa de inflación durante el período de junio de 2009 a mayo de 2010 (el Gobierno subraya que, en ese mismo período, la tasa de inflación se situaba en el 1,4 por ciento según el Índice de Precios al Consumo del Canadá). La LCG redujo el aumento salarial de los afiliados al UCCO-SACC-CSN del 2 al 1,5 por ciento, y los límites máximos impuestos se mantuvieron durante una parte de la siguiente ronda de negociaciones.
5. 357. Por otro lado, el Gobierno indica que, al aplicarse tanto a los empleados sindicados como a los no sindicados, la LCG no iba dirigida al sector sindicado. Además, las medidas restrictivas se aplicaron de forma equitativa en todo el sector público, evitándose que un grupo particular de empleados, incluidos aquellos que habían negociado aumentos salariales conformes con la situación financiera del Canadá en otoño de 2008 e invierno de 2009, quedara en una situación de desventaja con respecto a los demás.
6. 358. La organización querellante ha podido seguir ejerciendo sus actividades, incluida la negociación colectiva. En efecto, la LCG prevé específicamente el mantenimiento del derecho a la negociación colectiva en virtud de la LRTAP (artículo 6). El Gobierno indica que se han celebrado negociaciones acerca de las condiciones de trabajo fundamentales (vacaciones, tiempo de trabajo, desarrollo profesional, proceso de evaluación del rendimiento). Asimismo señala que la ley no tenía como objetivo menoscabar el derecho de huelga (artículo 7), impedir la introducción de modificaciones mediante un acuerdo escrito o mediante las disposiciones de un convenio colectivo o de una decisión (artículo 8), ni impedir que los agentes de negociación y los empleadores trabajen para mejorar conjuntamente el medio ambiente de trabajo bajo los auspicios del Consejo Nacional Mixto (artículo 9); y que la ley no menoscaba el derecho de los empleados a los cambios de escalón, a los aumentos basados en el mérito o en el rendimiento, a los aumentos dentro de las bandas salariales, a las primas de productividad o a otras formas de remuneración parecidas (sin que se aumenten los montos o las tasas de toda remuneración adicional aplicable) (artículo 10). Por otro lado, en la práctica, el Gobierno indica que la organización querellante, en el momento de enviar su respuesta, estaba negociando un nuevo acuerdo tras la expiración del acuerdo precedente en mayo de 2010. Se negociaron numerosas cuestiones, como los permisos, la atribución de horas suplementarias, el acompañamiento de los reclusos, la disciplina, las horas de trabajo, las vacaciones pagadas, el procedimiento de queja y el período de vigencia del acuerdo. La LCG tampoco tuvo un impacto en la capacidad de la organización querellante para consultar cuestiones de interés común a la Dirección del Servicio Penitenciario del Canadá. Por ejemplo, durante el período abarcado por la LCG se celebraron varias reuniones de ámbito nacional entre empleadores y sindicatos, en las que la organización querellante y el equipo del Servicio Penitenciario del Canadá abordaron diversas cuestiones como los traslados, las búsquedas y un sistema de paso. Estas reuniones se celebraron concretamente en junio, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2010, así como en febrero de 2011.
7. 359. Por último, el Gobierno niega categóricamente que la organización querellante no hubiera sido consultada en el marco de la adopción de la LCG. En primer lugar, tal y como se indica más arriba, el Gobierno intentó negociar un acuerdo con la organización querellante, sin que dicho acuerdo llegara a alcanzarse. Posteriormente, en febrero de 2009, la Ley de Ejecución del Presupuesto de 2009, incluida la LCG, fue objeto de examen por una comisión parlamentaria, a saber, la Comisión Permanente de Finanzas de la Cámara de los Comunes. Numerosos agentes de negociación del sector público federal, entre ellos la organización querellante, tuvieron la ocasión de expresarse libremente y de hacer valer sus puntos de vista directamente ante el legislador.

Ley sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública (LRTAP)

1. 360. De forma general, el Gobierno precisa que el Consejo del Tesoro del Canadá es un comité de ministros federales. Es el empleador de la administración pública central del Gobierno federal. La administración pública central se compone de departamentos y de otras partes de la administración pública federal que figuran en los anexos I y IV de la Ley sobre la Gestión de las Finanzas Públicas, entre ellas el Servicio Penitenciario del Canadá. El Servicio Penitenciario del Canadá depende del Ministro de Seguridad Pública. Según el Gobierno, los afiliados al UCCO-SACC-CSN son personas empleadas por la administración pública en los términos del Convenio núm. 151. Son también funcionarios adscritos a la administración del Estado. Como tales, quedan excluidos de la aplicación del Convenio núm. 98.
2. 361. El Gobierno explica en primer lugar que el artículo 113 reconoce el principio fundamental de la Constitución canadiense de que sólo el Parlamento del Canadá puede redactar leyes en la jurisdicción federal y de que la modificación de la legislación debe ser formulada por el Parlamento. Así, las partes en la negociación colectiva no pueden contravenir las disposiciones legislativas en vigor por vía contractual y no pueden obligar al Parlamento del Canadá, que es responsable ante el electorado canadiense, a modificar una ley o a promulgar otra nueva. El Gobierno recuerda que tanto el mandato del Comité de Libertad Sindical como los convenios de la OIT prevén que la negociación colectiva funcione en un marco legislativo. El Comité es competente para determinar si la legislación o un proyecto de ley es conforme con los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva enunciados en los convenios. El artículo 8 del Convenio núm. 87 prevé que: «[a]l ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad». Asimismo, el derecho interno canadiense reconoce que las relaciones de trabajo funcionan dentro de los límites de la ley, que con frecuencia sirven para proteger y mantener el proceso de negociación o la protección de los derechos humanos de los trabajadores. Este principio fue reconocido por el Tribunal Supremo del Canadá en la causa Canadá (Comisión de Derechos Humanos) c. Canadian Airlines International Ltd. Por consiguiente, el Gobierno considera que el reconocimiento, en el artículo 113 de la LRTAP, de que las partes en la negociación colectiva no pueden infringir las disposiciones legislativas en vigor por vía contractual en lo que respecta a las modalidades y condiciones de empleo que precisan la aprobación de leyes o la modificación de las ya existentes no constituye en sí mismo una violación de la libertad sindical.
3. 362. El artículo 113 de la LRTAP excluye específicamente del ámbito de aplicación de la negociación colectiva una condición de trabajo que se haya establecido o que podría establecerse en el marco de las tres leyes del Parlamento siguientes: la LEAP, que trata de la dotación de personal en la administración pública federal y de las actividades políticas de los funcionarios; la LPAP, que establece el régimen de pensiones de los funcionarios; y la LIFE, que establece el régimen de accidentes de trabajo y de indemnización en caso de lesiones profesionales aplicable a los empleados del Estado.
4. 363. En su forma legal actual, la negociación colectiva se introdujo en la administración pública federal en 1967, con la promulgación de la Ley sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública. La promulgación de esta ley fue precedida de consultas exhaustivas y de un informe escrito (el informe Heeney) elaborado por la Comisión Preparatoria de las Negociaciones Colectivas en la Administración Pública, que fue encargado en septiembre de 1963. El informe Heeney, terminado en 1965, recomendaba expresamente que la dotación de personal, la prima de fallecimiento y la indemnización por accidente se siguieran regulando por los regímenes vigentes establecidos por la ley. Por consiguiente, desde el inicio de la negociación colectiva en el marco de esta ley, la estructura de la negociación colectiva en la administración pública federal ha incluido limitaciones deliberadas a la negociación respecto de la LEAP, la LPAP y la LIFE. La reforma de esta ley en 2003 estuvo precedida también por consultas exhaustivas que se extendieron a lo largo de varios años, concretamente con varias asociaciones que representaban los intereses de los funcionarios públicos, entre ellas la que representaba en aquel momento al UCCO-SACC-CSN. En esa ocasión, la organización querellante pudo participar en las discusiones y presentar una memoria al Comité Permanente de operaciones gubernamentales y previsiones presupuestarias de la Cámara de los Comunes en lo que respecta al artículo 113 de la LRTAP.
5. 364. El Gobierno subraya que el Comité de Libertad Sindical determinó una serie de condiciones laborales que podrían ser objeto de negociación colectiva, como: los salarios, prestaciones y subsidios, la duración del trabajo, las vacaciones anuales, los criterios de selección en caso de despido, el alcance del convenio colectivo, el otorgamiento de facilidades a los sindicatos, que incluyan un acceso al lugar de trabajo más amplio que el previsto en la legislación, y la deducción de las cuotas sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 913, 914 y 916]. El Gobierno aclara que estas cuestiones son objeto de negociación colectiva en la administración pública federal.
6. 365. Por otro lado, el Gobierno subraya que el alcance de la negociación colectiva no es ilimitado. La negociación colectiva en la administración pública puede someterse a modalidades particulares de aplicación fijadas por la legislación o la práctica nacionales, como prevé el artículo 1 del Convenio núm. 154. Por otro lado, el Gobierno recuerda que el Comité emitió la opinión de que las cuestiones relacionadas esencialmente con la gestión de los asuntos del Gobierno pueden considerarse razonablemente ajenas al ámbito de aplicación de la negociación colectiva. El Gobierno observa también que el Comité declinó su competencia en materia de legislación sobre la seguridad social.
7. 366. En aplicación de los principios antes mencionados, la LEAP, la LPAP y la LIFE quedan excluidas de la negociación colectiva en virtud de la LRTAP por razones de interés público específicas para cada ley, razones que han sido ampliamente descritas por el Gobierno.
8. 367. En lo que respecta a la LPAP, el Gobierno aclara que: i) aunque el plan se rija por leyes, se gestiona con una gran participación de los agentes de negociación, entre ellos la organización querellante; ii) si el régimen de pensiones se negociara y las negociaciones o una sentencia arbitral conllevaran modificaciones al régimen de pensiones, esto podría tener repercusiones imprevistas en la estabilidad financiera del Canadá. Habida cuenta de la necesidad de un enfoque a largo plazo, sería difícil que un plan regulado por ley respondiera a las exigencias del ciclo de negociación colectiva; iii) el Comité Consultivo sobre las Pensiones constituye un foro en el que el Gobierno puede solicitar las observaciones de los participantes en el régimen y de los jubilados en lo que respecta a su régimen de pensiones. Está compuesto por 13 miembros: seis miembros que representan a los empleadores, seis miembros que representan a los trabajadores y un miembro nombrado para representar a los jubilados. Este comité examinó numerosas cuestiones en el transcurso de los años, incluidos los pagos a los sobrevivientes, los costos de administración, la comunicación a los afiliados al régimen, los mecanismos de recurso, las tasas de cotización, la jubilación anticipada no reducida para aquellos que cuentan con 35 años de servicio antes de los 55 años, la jubilación y el reempleo; la administración, la gobernanza, los acuerdos de transferencia, las políticas de pensiones e invalidez, el trabajo a tiempo parcial y la jubilación progresiva. Este comité formó subcomités para examinar cuestiones específicas, como la política y la investigación, las comunicaciones, los mecanismos de revisión, la gobernanza y la discapacidad; y iv) la organización querellante y los demás agentes de negociación son consultados en lo que respecta a las modificaciones legislativas al régimen de pensiones.
9. 368. En cuanto a la LEAP, el Gobierno precisa que: i) esta ley crea un organismo independiente, a saber, la Comisión de la Administración Pública (la «Comisión»), para supervisar las condiciones de contratación y nombramiento del personal de la administración pública y sus actividades políticas. La Comisión no es el empleador de los funcionarios ni depende de ningún ministro. Es independiente del Gobierno, de los empleadores y de los agentes de negociación. Esto garantiza que cumpla su mandato de forma imparcial; ii) la negociación de los nombramientos y de las actividades políticas de los funcionarios podría suponer una amenaza para el interés público en una administración pública imparcial basada en el mérito, así como poner en peligro los principios rectores; iii) el Consejo Consultivo de la Comisión de la Administración Pública, creado en 1998 y compuesto por miembros que representan a los agentes de negociación, ministros gubernamentales, la Comisión y el presidente del Consejo de Recursos Humanos constituye un foro donde los agentes de negociación y los empleadores pueden reunirse para examinar cuestiones de interés común y los asuntos relacionados con la LEAP que suscitan preocupación; iv) el artículo 4 de la LEAP prevé que la Comisión debe, previa solicitud al respecto o si considera que las consultas son necesarias o deseables, consultar al empleador o a cualquier organización sindical acreditada como agente de negociación en virtud de la LRTAP acerca de las políticas relativas a la designación y a la revocación de los nombramientos o acerca de los principios que rigen los despidos o las prioridades de nombramiento. La política general del Consejo Consultivo de la Comisión de la Administración Pública alienta firmemente a los ministerios a incluir a representantes sindicales y a empleados no sindicados en la elaboración de su política ministerial sobre el proceso de nombramiento; y v) en la ley se prevén revisiones de la LEAP, y siempre se consulta a los agentes de negociación.
10. 369. En lo que respecta a la LIFE, el Gobierno precisa que: i) instaura el régimen de indemnización en caso de lesiones profesionales aplicable a los trabajadores de la administración pública federal; ii) como se trata de un sistema de recursos estatutarios y administrativos «tomado» de las provincias, toda modificación del programa repercutiría en millones de trabajadores. Por ejemplo, las quejas de los funcionarios federales empleados en la provincia de Ontario son examinadas por la Comisión de Seguridad en el Trabajo y de Seguro de los Accidentes de Trabajo de Ontario; iii) no se trata de una condición de trabajo negociable en el marco de una relación entre un empleador y un agente de negociación, sino más bien de un plan de seguridad social en beneficio de todos los empleados; y iv) incluso si no se trata de una condición de trabajo, la organización querellante goza de plena autonomía para formular sus opiniones y promover los intereses de los miembros de la unidad de negociación en los foros existentes.
11. 370. El Gobierno subraya que concede una gran importancia a la consulta y a la cooperación con los agentes de negociación sobre estas cuestiones de interés común, de conformidad con el artículo 7 de los Convenios núms. 151 y 154 y los principios generales enunciados por el Comité sobre la consulta con las organizaciones de trabajadores. El Gobierno se refiere a este respecto a la Recopilación, op. cit., párrafo 1067, y al caso núm. 2434 (Colombia) [véase 344.º informe, párrafos 794 y 798].
12. 371. En resumen, el Gobierno indica que el artículo 113, b) de la LRTAP no constituye una violación de la libertad sindical. En primer lugar, los agentes de negociación, entre ellos la organización querellante, disponen de numerosas vías para discutir las cuestiones relativas a la LPAP y la LEAP. Estas vías se utilizaron con éxito para promover y defender los intereses de los afiliados al UCCO-SACC-CSN y para que los agentes de negociación pudieran participar directamente en la elaboración de estas leyes. Por consiguiente, el artículo 113 de la LRTAP está en plena consonancia con la libertad sindical. Según el Gobierno, la libertad sindical prevé que la negociación colectiva se lleve a cabo dentro de los límites de la ley; no exige que cada asunto sea negociado, y permite una flexibilidad en los medios de consulta en la administración pública. Además, las cuestiones abarcadas por la LEAP, la LPAP y la LIFE están correctamente excluidas de la negociación por razones de interés público y son las que están mejor establecidas por el Parlamento del Canadá, que es responsable ante el electorado. Por último, la libertad sindical reconoce que no es apropiado negociar planes de seguridad social como el régimen establecido por la LIFE (el Gobierno se refiere a este respecto al anexo I, párrafo 21, y al párrafo 516 de la Recopilación). El ámbito de negociación de estas leyes fue objeto de amplias consultas y discusiones con las organizaciones de trabajadores, incluida la organización querellante.
13. 372. Los afiliados al UCCO-SACC-CSN tienen a su disposición numerosas posibilidades y medios legales para ejercer su derecho a la libertad sindical, además de la negociación colectiva tradicional. Por ejemplo, la organización querellante es miembro del Consejo Nacional Mixto (el «Consejo»). Creado en 1944, el Consejo cuenta actualmente con 18 agentes de negociación, el Consejo del Tesoro y varios empleadores del sector público federal como miembros oficiales. El Consejo es un foro en el que los empleadores y los agentes de negociación participantes pueden compartir información, discutir sobre cuestiones relacionadas con el trabajo y elaborar directivas que prevean ventajas sociales para los empleados de la administración pública. Las directivas se incorporan a los convenios colectivos de los miembros participantes. Las directivas se refieren a condiciones de empleo como los viajes, las primas al bilingüismo, el transporte, los puestos aislados y las viviendas de los cargos públicos, el reajuste del personal y la seguridad y la salud en el trabajo. El Consejo también se utiliza para discutir acerca de los servicios de salud pública, la atención dental y los regímenes de prestaciones de invalidez.

C. Conclusiones del Comité

1. 373. El Comité toma nota de que esta queja se refiere a alegatos de injerencia legislativa en el proceso de negociación colectiva en el sector público federal, consistente en: i) la aprobación de la Ley sobre el Control de los Gastos (parte 10 de la Ley de Ejecución del Presupuesto de 2009) («LCG»). Esta ley habría conllevado la modificación del convenio colectivo en vigor para el UCCO-SACC-CSN, ya que impone, en particular de forma retroactiva, un límite máximo a las tasas salariales y a las demás remuneraciones pagaderas para todo período de pago de doce meses que comience entre el inicio del ejercicio 2006-2007 y el final del ejercicio 2011-2012; y ii) la exclusión del ámbito de la negociación colectiva de ciertas condiciones de trabajo en virtud del artículo 113 de la Ley sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública Federal («LRTAP») (las disposiciones legislativas pertinentes de la LCG y de la LRTAP figuran en el anexo).
2. 374. El Comité toma nota de que, el 6 de octubre de 2010, la organización querellante presentó un recurso ante el Tribunal Superior de Quebec para que declarara inconstitucional, en lo que respecta a la libertad sindical, las disposiciones descritas en la presente queja, disposiciones que la organización querellante considera vejatorias, y de que debería celebrarse razonablemente una audiencia a finales de 2012 o principios de 2013. En cuanto a la solicitud del Gobierno federal de que el examen completo del caso se aplace hasta que se resuelva el recurso de inconstitucionalidad presentado por la organización querellante, el Comité desea recordar que, aunque el recurso a las instancias judiciales internas e independientemente de su resultado constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso [véase Recopilación, op. cit., anexo I, párrafo 30]. Al igual que en el examen del caso núm. 2704 (Canadá) [véase 358.º informe, párrafo 354], el Comité considera que su examen del presente caso basándose en principios arraigados puede resultar de ayuda cuando estas cuestiones se examinen en el plano nacional. Con este espíritu, el Comité procederá a examinar los puntos substanciales planteados en este caso.

Ley sobre el Control de los Gastos («LCG»)

1. 375. El Comité toma nota de que el Gobierno aduce que ciertos alegatos relativos a esta ley no deberían ser considerados admisibles por el Comité, ya que hacen referencia a disposiciones de la LCG que no han repercutido directamente en la situación de la organización querellante y de los miembros de la unidad de negociación que representa. El Gobierno se refiere a este respecto al párrafo 31 del anexo I de la Recopilación, que prevé que: «[l]as alegaciones sólo serán admisibles si son presentadas por una organización nacional directamente interesada en la cuestión […]». El Comité recuerda que, en virtud del párrafo 14 de este mismo anexo, «[e]l mandato del Comité consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias ». El Comité considera que, en el presente caso, la organización querellante, habida cuenta de que ha presentado alegatos más generales que afectan a su libertad sindical y de que está directamente concernida por la LCG, aunque no sea por todas sus disposiciones, reúne las condiciones enunciadas en el párrafo 31 del anexo I. Para cumplir su mandato, el Comité debe poder examinar en su conjunto una ley señalada por una organización querellante que tenga un interés directo en la materia con el fin de determinar si una práctica debe ser considerada no conforme con los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva, ya que la impugnación de la ley es uno de los aspectos de la queja presentada por la organización querellante.
2. 376. Antes de examinar el fondo de la queja, el Comité debe presentar el contexto general en el que ésta se sitúa. En más de 20 ocasiones desde octubre de 1991, el Comité ha recibido quejas contra el Gobierno federal procedentes de diferentes provincias [véanse los casos núms. 1616, 1758, 1800 y 1859 contra el Gobierno federal]. Todas estas quejas se caracterizan por denunciar aplazamientos de aumentos salariales o reducciones o congelaciones de salarios en la administración pública, así como restricciones del derecho de los funcionarios a negociar colectivamente en estas diversas jurisdicciones, medidas que en ocasiones van acompañadas de una prohibición de huelga.
3. 377. En el presente caso, el Comité toma nota de que, una vez más, el Gobierno ha intervenido por vía legislativa para modificar disposiciones de convenios colectivos que habían sido acordadas por negociación. En el presente caso, para justificar su acción, el Gobierno sostiene esencialmente el mismo argumento que en los casos precedentes, esto es, que la LCG era necesaria debido a la difícil situación económica y que las medidas adoptadas son compatibles con los principios establecidos por la OIT.
4. 378. El Comité ha examinado detalladamente las observaciones y argumentos presentados por las dos partes. En particular, ha estudiado con atención las explicaciones proporcionadas por el Gobierno sobre la difícil situación económica y presupuestaria del país. Es indudable que el Gobierno estaba convencido de que había que remediar la situación mediante la aprobación de una ley que restringiera las subidas de los salarios. Por su parte, la organización querellante está convencida de que el método utilizado por el Gobierno no era el mejor para solucionar los problemas económicos del país. Como se ha mencionado en casos precedentes relativos a diversas leyes restrictivas del Canadá, no compete al Comité pronunciarse sobre la pertinencia de los argumentos económicos subyacentes al punto de vista del Gobierno o a las medidas que éste ha tomado. En cambio, sí le corresponde dar su opinión sobre si, al adoptar esas medidas, el Gobierno ha sobrepasado lo que el propio Comité considera que son los límites que pueden admitirse provisionalmente para la libre negociación colectiva [véase Recopilación, op. cit., párrafo 998]. Sin embargo, el Comité subraya que pueden establecerse mecanismos adecuados para tratar las situaciones económicas excepcionales, en el marco del sistema de negociación colectiva del sector público.
5. 379. El Comité toda nota de que el Gobierno ha querido ciertamente dar preferencia a la negociación colectiva consultando a la organización querellante, pero sin éxito. Las pruebas aportadas en el presente caso demuestran obviamente que el presupuesto de marzo de 2009 y la ley que concretaba la política del Gobierno eliminaron toda negociación real de los salarios de los empleados de la administración pública federal. En los casos parecidos que hacen referencia a limitaciones del derecho de negociación colectiva relacionadas con medidas de estabilización económica, el Comité ha reconocido que, cuando un Gobierno considera que la tasa de los salarios no puede fijarse libremente mediante negociaciones colectivas por razones imperiosas relacionadas con el interés económico nacional y en el marco de su política de estabilización, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores, especialmente aquellos que corren el riesgo de ser los más afectados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1024]. En el presente caso, el Comité toma nota de que la ley impone un límite máximo a los aumentos de salario. El Comité observa igualmente que la LCG ha reducido el aumento salarial de estos trabajadores del 2 al 1,5 por ciento, y que los límites máximos impuestos se han mantenido para una parte de la siguiente ronda de negociación. Por último, el Comité observa que la ley tenía una duración limitada, que permitía a la organización querellante ejercer sus actividades, incluida la negociación — ciertamente limitada en algunos aspectos — sobre las cláusulas normativas, y que se adoptaron determinadas medidas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (según el Gobierno, los afiliados al UCCO-SACC-CSN tuvieron una tasa de aumento salarial superior a la tasa de inflación correspondiente al período comprendido entre junio de 2009 y mayo de 2010). En vista de todas las circunstancias y de las conclusiones a las que el Comité llegó anteriormente en casos relacionados con restricciones legislativas aprobadas por el Gobierno federal, el Comité considera que la negociación colectiva en el sector público federal ha sido objeto de graves restricciones durante un período que ha podido durar cinco años (2006-2011), y más precisamente tres años en el caso de la organización querellante (a partir de 2008 según la ley).
6. 380. Por otro lado, el Comité toma nota de que las medidas adoptadas tenían un efecto retroactivo, por lo que invalidaban todas las disposiciones de los convenios colectivos vigentes que eran incompatibles con sus disposiciones; esto obligaba a todos los empleados que hubieran percibido, en virtud de su convenio colectivo, un salario u otra remuneración superior al límite máximo establecido por la ley a reembolsar al Gobierno dichas sumas (el Gobierno podía recuperarlas por deducción salarial) una vez prestados los servicios. A este respecto, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que ninguno de los miembros de la organización querellante habría tenido que reembolsar dicha suma. Sin embargo, el Comité recuerda que el respeto del debido proceso implica evitar recurrir a una intervención retroactiva en los convenios colectivos por vía legislativa. Los órganos del Estado no deberían intervenir para modificar el contenido de los convenios colectivos libremente concertados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1001].
7. 381. El Comité lamenta que el Gobierno se haya sentido obligado a recurrir a tales medidas retroactivas y espera que en el futuro se abstenga de recurrir a intervenciones legislativas retroactivas en los procesos de negociación colectiva. El Comité espera firmemente que el Gobierno permita un retorno integral a la negociación colectiva normal en la administración pública. Por otro lado, dado que, según la ley, estas restricciones a la negociación colectiva sobre los aumentos salariales finalizaron en 2011, el Comité espera que en el futuro se celebren consultas completas, sinceras y constructivas con el UCCO-SACC-CSN en todos los casos en que se vean afectados los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva.

Ley sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública («LRTAP»)

1. 382. El Comité observa que la LRTAP es la ley aplicable a las negociaciones colectivas entre el UCCO-SACC-CSN y el Consejo del Tesoro del Canadá. Según la organización querellante, el artículo 113 de la LRTAP limita radicalmente la capacidad de sus afiliados de emprender y llevar a cabo negociaciones sobre gran parte de las condiciones de trabajo que les afectan. Principalmente, el artículo 113, a), prevé que toda condición de trabajo o de empleo que, incluso indirectamente, suponga la adopción de una ley federal o modificación de otra ya existente queda excluida del ámbito de la negociación. Más aún, el artículo 113, b), de la LRTAP prevé que toda condición de empleo establecida o que podría establecerse en el futuro en el marco de la Ley sobre el Empleo en la Administración Pública («LEAP»), de la Ley de Pensiones en la Administración Pública («LPAP») o de la Ley sobre la Indemnización de los Funcionarios del Estado («LIFE») no es negociable, incluso cuando la condición de trabajo en cuestión no interfiera actualmente en ninguna de estas leyes. Así, toda condición de trabajo que esté dentro del alcance actual o posible de estas leyes está excluida de toda posibilidad de negociación; ahora bien, según la organización querellante, estas tres leyes se refieren a condiciones de trabajo fundamentales para los trabajadores del Estado.
2. 383. El Comité toma nota de la explicación del Gobierno según la cual el artículo 113, a), de la LRTAP reconoce el principio fundamental de la Constitución canadiense de que sólo el Parlamento del Canadá puede elaborar leyes en la jurisdicción federal y que la modificación de la legislación corresponde al Parlamento. Así, las partes en la negociación colectiva no pueden contravenir las disposiciones legislativas vigentes por vía contractual y no pueden obligar al Parlamento del Canadá, que es responsable ante el electorado canadiense, a adoptar una nueva ley o a modificar otra ya existente. El Comité observa que el derecho interno canadiense reconoce que las relaciones de trabajo funcionan dentro de los límites de la ley, que suelen servir para proteger y mantener el proceso de negociación o la protección de los derechos humanos de los trabajadores, y que este principio ha sido reconocido por el Tribunal Supremo del Canadá en la causa Canadá (Comisión de Derechos Humanos) c. Canadian Airlines International Ltd. Por consiguiente, según el Gobierno, el reconocimiento, en el artículo 113 de la LRTAP, de que las partes en la negociación colectiva no pueden contravenir las disposiciones legislativas vigentes por vía contractual cuando se trate de modalidades y condiciones de empleo que precisen la adopción o la modificación de la legislación no constituye en sí mismo una violación de la libertad sindical. Habida cuenta de lo que precede, el Comité considera que este alegato no requiere un examen más detenido.
3. 384. El Comité toma nota de que el artículo 113, b) de la LRTAP excluye específicamente del ámbito de aplicación de la negociación colectiva una condición de trabajo que se haya establecido o se podría establecer en virtud de las tres leyes del Parlamento siguientes: la LEAP, que regula la dotación de personal en la administración pública federal y las actividades políticas de los funcionarios; la LPAP, que prevé el régimen de pensiones de los funcionarios; y la LIFE, que establece el régimen de accidentes laborales y de indemnización en caso de lesiones profesionales aplicable a los empleados del Estado.
4. 385. El Comité toma nota de que, desde el inicio de la negociación colectiva con arreglo a la LRTAP, la estructura de la negociación colectiva en la administración pública federal ha contado con limitaciones deliberadas a la negociación con respecto a la LEAP y a la LPAP. El Comité observa que, por razones de interés público específicas para cada ley, el Gobierno decidió excluir la LEAP y la LPAP del ámbito de la negociación previsto en la LRTAP. El Comité observa que, según el Gobierno, los afiliados al UCCO-SACC-CSN son personas empleadas por las autoridades públicas en el sentido del Convenio núm. 151. También son funcionarios adscritos a la administración del Estado. Como tales, están excluidos de la aplicación del Convenio núm. 98.
5. 386. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, el alcance de la negociación colectiva no es ilimitado y que la negociación colectiva en la administración pública puede estar sometida a modalidades particulares de aplicación fijadas por la legislación o la práctica nacionales, tal y como establece el artículo 1 del Convenio núm. 154. El Gobierno considera que esta norma da a los Estados libertad para limitar el ámbito de la negociación colectiva cuando existen regímenes obligatorios, como el régimen de pensiones, que permiten crear excepciones que tienen una incidencia importante en el presupuesto nacional y en la igualdad de los trabajadores en un ámbito tan importante como el de las jubilaciones. A este respecto, el Comité considera que, de conformidad con lo establecido en el Convenio núm. 154, la negociación colectiva en la administración pública puede estar sujeta a modalidades particulares de aplicación. En efecto, el Comité es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas y de que dichos recursos dependen del presupuesto del Estado, lo que no impide que el órgano competente en materia presupuestaria fije una «asignación» presupuestaria global en cuyo marco las partes puedan negociar las cláusulas relativas al régimen de pensiones. Sin embargo, es esencial que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica sobre todo que dispongan de toda la información financiera, presupuestaria o de otra índole que les permita evaluar la situación con pleno conocimiento de causa [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1038].
6. 387. Por otro lado, en relación con los alegatos relativos a la negativa de celebrar negociaciones colectivas en el sector público sobre ciertas cuestiones, el Comité recuerda la siguiente opinión expresada por la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical: «Existen ciertas cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección de los asuntos del gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación». Es igualmente claro que otras cuestiones se refieren primordial o esencialmente a condiciones de empleo y que no deberían considerarse excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas llevadas a cabo en una atmósfera de buena fe y confianza mutua [véase Recopilación, op. cit., párrafo 920].
7. 388. Habida cuenta, por un lado, de las informaciones detalladas proporcionadas por el Gobierno en relación con los mecanismos, las comisiones y los medios puestos a disposición de los agentes de negociación para que puedan negociar sobre sus condiciones de empleo y su participación en la gestión de los regímenes establecidos, y, por otro, de las explicaciones proporcionadas por el Gobierno sobre la naturaleza de la LIFE, el Comité, recordando que no tiene competencia en materia de legislación sobre seguridad social [véase Recopilación, op. cit., anexo I, párrafo 21], considera que estos alegatos no requieren un examen más detenido.
8. 389. En lo que respecta a los alegatos referentes a la falta de consultas por parte del Gobierno con miras a la adopción de esta disposición legislativa y habida cuenta de las explicaciones detalladas proporcionadas por el Gobierno acerca de la celebración de consultas a este respecto, el Comité considera que estos alegatos no requieren un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 390. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • En lo que respecta a la LCG, el Comité lamenta que el Gobierno se haya sentido obligado a recurrir a tales medidas y espera que se abstenga de hacerlo en el futuro. El Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno permitirá una vuelta integral a la negociación colectiva normal con el UCCO-SACC-CSN. Por otro lado, habida cuenta de que, según la ley, estas restricciones a la negociación colectiva sobre los aumentos salariales finalizaron en 2011, el Comité espera que en el futuro se celebren consultas completas, sinceras y constructivas con el UCCO-SACC-CSN en todos los casos en que se vean afectados los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva.

Z. Anexo

• Extractos de la Ley sobre el Control de los Gastos, L.C. 2009, capítulo 2, art. 393
• Ámbito de aplicación
• Empleados
• 13. 1) La presente ley se aplica a los empleados:
• a) de los ministerios y otros sectores de la administración pública federal que figuran en los anexos I y IV de la Ley de Gestión de las Finanzas Públicas y de otros organismos que figuran en el anexo V de la presente ley, excepto el Organismo de Consumo Financiero del Canadá y el Personal de Fondos no Públicos de las Fuerzas Armadas Canadienses;
• b) de las empresas estatales y los organismos públicos que figuran en el anexo 1;
• c) del Senado, de la Cámara de los Comunes, de la Biblioteca del Parlamento, de la Oficina del Consejero Senatorial de Ética y de la Oficina del Comisionado para los Conflictos Éticos y de Intereses.
• Aclaración
• 2) Se entiende que los miembros de la Gendarmería Real del Canadá son empleados.
• Personas que son consideradas empleados
• 3) La presente ley se aplica igualmente a las personas enumeradas a continuación, las cuales, a los efectos de la aplicación de ley, son asimiladas a los empleados:
• a) el personal adscrito a senadores y diputados;
• b) los administradores de las empresas estatales y de los organismos públicos que figuran en el anexo 1;
• c) los oficiales y militares de rango de las Fuerzas Armadas Canadienses;
• d) el director general de las elecciones.
• Medidas de control
• Aumento de las tasas de los salarios
• 16. A pesar de todo convenio colectivo, decisión arbitral o condición de empleo de efecto contrario y a reserva de otras disposiciones de la presente ley, las tasas salariales de los empleados se aumentan, o se considera que se han aumentado, según el caso, con arreglo a las tasas que figuran a continuación respecto de todo período de doce meses que comience en el transcurso de uno de los siguientes ejercicios:
• a) ejercicio 2006-2007: una tasa del 2,5 por ciento;
• b) ejercicio 2007-2008: una tasa del 0,2 y del 0,3 por ciento;
• c) ejercicio 2008-2009, una tasa del 1,5 por ciento;
• d) ejercicio 2009-2010, una tasa del 1,5 por ciento;
• e) ejercicio 2010-2011, una tasa del 1,5 por ciento.
• Empleados representados por un agente de negociación
• Convenios colectivos o decisiones arbitrales posteriores a la entrada en vigor
• 17. 1) Las disposiciones de todo convenio colectivo suscrito — o de toda decisión arbitral adoptada — después de la fecha de entrada en vigor de la presente ley no pueden prever el aumento de las tasas salariales a niveles superiores a los previstos en el artículo 16, pero pueden prever su aumento a niveles inferiores.
• Aclaración
• 2) Se entiende que todo aumento previsto en el convenio o en la decisión a que se hace referencia en el párrafo 1 respecto de todo período que comience durante el período de control debe basarse en un período de doce meses.
• Convenios colectivos o decisiones arbitrales – del 8 de diciembre de 2008 a la entrada en vigor
• 18. Toda disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada — durante el período comprendido entre el 8 de diciembre de 2008 y la fecha de entrada en vigor de la presente ley que prevea, para un período determinado, un aumento de las tasas salariales superior al aumento previsto en el artículo 16 para ese período es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor, y se supondrá que establece el aumento previsto en dicho artículo para el período en cuestión.
• Convenios colectivos o decisiones arbitrales anteriores al 8 de diciembre de 2008
• 19. En lo que respecta a todo convenio colectivo suscrito — o toda decisión arbitral adoptada — antes del 8 de diciembre de 2008, se aplican las siguientes normas:
• a) el artículo 16 no se aplica respecto de todo período que comience en el transcurso de los ejercicios 2006-2007 o 2007-2008;
• b) en lo que respecta a todo período de doce meses que comience durante cualquiera de los ejercicios 2008-2009, 2009-2010 y 2010-2011, el artículo 16 se aplica únicamente cuando el dicho período comience el 8 de diciembre de 2008 o después de esta fecha, y toda disposición de este convenio o decisión que prevea, para un período determinado, un aumento de las tasas salariales superior al previsto en el artículo 16 para este período es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor, y se supondrá que establece el aumento previsto en este artículo para el período en cuestión.
• Períodos de otra duración: artículo 18
• 20. En el caso de que un convenio colectivo o una decisión arbitral contemplada en el artículo 18 prevea un aumento de las tasas salariales para todo período de una duración distinta de doce meses que comience durante un ejercicio del período de control, este aumento es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor, y se supondrá que se trata de un aumento — aplicable al período de una duración distinta de doce meses — establecido sobre una base anual y redondeado a cerca del céntimo por ciento, que da como resultado la tasa prevista en el artículo 16 para todo período que comience en el transcurso del mismo ejercicio.
• Períodos de otra duración: artículo 19
• 21. En el caso de que un convenio colectivo o una decisión arbitral contemplada en el artículo 19 prevea un aumento de las tasas salariales para todo período de una duración distinta de doce meses que comience durante un ejercicio que se inicie en el transcurso del período que va desde el 8 de diciembre de 2008 hasta el 31 de marzo de 2011, este aumento es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor, y se supondrá que es un aumento — aplicable al período de una duración distinta a doce meses — establecido sobre una base anual y redondeado a cerca del céntimo por ciento, que da como resultado la tasa prevista en el artículo 16 para todo período que comience en el transcurso del mismo ejercicio.
• Tasas inferiores
• 22. Si un convenio colectivo o una decisión arbitral contemplada en los artículos 18 y 19 prevé, para un período determinado, un aumento de las tasas salariales inferior al previsto en el artículo 16 para ese período, el artículo 16 queda sin efecto respecto de dicho aumento.
• Ninguna reestructuración
• 23. A reserva de los artículos 31 a 34:
• a) ninguna disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada — después de la fecha de entrada en vigor de la presente ley puede prever una reestructuración de las tasas salariales en el transcurso de todo período que comience durante el período de control;
• b) toda disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada — en el transcurso del período que va desde el 8 de diciembre de 2008 a la fecha de entrada en vigor de la presente ley que prevea una reestructuración de las tasas salariales a lo largo de todo período que comience durante el período de control es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor;
• c) toda disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada — antes del 8 de diciembre de 2008 que prevea una reestructuración de las tasas salariales a lo largo de todo período que comience durante el período que va del 8 de diciembre de 2008 al 31 de marzo de 2011 es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor.
• Tras la entrada en vigor – ningún aumento de la remuneración adicional
• 24. Ningún convenio colectivo suscrito — o decisión arbitral adoptada — después de la fecha de entrada en vigor de la presente ley puede prever, respecto de todo período que comience en el transcurso del período de control, un aumento de las sumas o de las tasas de toda remuneración adicional aplicable, antes de la entrada en vigor del convenio o de la decisión, a los empleados regidos por dicho convenio.
• Del 8 de diciembre de 2008 a la entrada en vigor – ningún aumento de la remuneración adicional
• 25. Es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor la disposición de todo convenio colectivo suscrito — o decisión arbitral tomada — en el transcurso del período que va desde el 8 de diciembre de 2008 hasta la fecha de entrada en vigor de la presente ley que prevea, en lo que respecta a todo período que comience durante el período de control, un aumento de las sumas o de las tasas de toda remuneración adicional aplicable, antes de la entrada en vigor del convenio o de la decisión, a los empleados regidos por dicho convenio.
• Antes del 8 de diciembre de 2008 – ningún aumento de la remuneración adicional
• 26. Es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor la disposición de todo convenio colectivo suscrito — o decisión arbitral tomada — antes del 8 de diciembre de 2008 que prevea, respecto de todo período que comience durante el período que va del 8 de diciembre de 2008 al 31 de marzo de 2011, un aumento de las sumas o de las tasas de toda remuneración adicional aplicable, antes del primer período que comience el 8 de diciembre de 2008 o después de esta fecha, a los empleados regidos por dicho convenio o decisión.
• Después de la entrada en vigor – ninguna remuneración adicional nueva
• 27. Ningún convenio colectivo suscrito — o decisión arbitral adoptada — después de la fecha de entrada en vigor de la presente ley puede, respecto de todo período que comience en el transcurso del período de control, prever una remuneración adicional que sea nueva con respecto a la remuneración aplicable, antes de la entrada en vigor del convenio o de la decisión, a los empleados regidos por dicho convenio o decisión.
• Del 8 de diciembre de 2008 a la entrada en vigor – ninguna remuneración adicional nueva
• 28. Es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor la disposición de todo convenio colectivo suscrito — o decisión arbitral adoptada — en el transcurso del período comprendió entre el 8 de diciembre de 2008 y la fecha de entrada en vigor de la presente ley que prevea, respecto de todo período que comience durante el período de control, una remuneración adicional que sea nueva con respecto a la remuneración aplicable, antes de la entrada en vigor del convenio o la decisión, a los empleados regidos por este convenio o decisión.
• Antes del 8 de diciembre de 2008 – ninguna remuneración adicional nueva
• 29. Es inoperante o se considerará que nunca entró en vigor la disposición de todo convenio colectivo suscrito — o decisión arbitral adoptada — antes del 8 de diciembre de 2008 que prevea, respecto de todo período que comience durante el período comprendido entre el 8 de diciembre de 2008 y el 31 de marzo de 2011, una remuneración adicional que sea nueva con respecto a la remuneración aplicable, antes del primer período que comience el 8 de diciembre de 2008 o después de esta fecha, a los empleados regidos por este convenio o decisión.
• Disposiciones generales
• Disposiciones inoperantes
• 56. Es inoperante cualquier disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada o de condiciones de empleo establecidas — tras la entrada en vigor de la presente ley y es incompatible con ella.
• Prohibición de indemnización
• 57. Ninguna disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada o de condiciones de empleo establecidas — tras la entrada en vigor de la presente ley puede prever una indemnización de los empleados por las sumas que no han percibido en razón de las medidas de control previstas en la presente ley.
• Invalidez de ciertas disposiciones
• 58. Las disposiciones de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada o de condiciones de empleo establecidas — en la fecha de entrada en vigor de la presente ley o antes de ella que prevean una indemnización de los empleados por las sumas no percibidas debido a las medidas de control previstas en la presente ley son inoperantes o se considerará que nunca entraron en vigor.
• Prohibición de modificar los regímenes de remuneración basada en el rendimiento
• 59. Ninguna disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada o de condiciones de empleo establecidas — tras la fecha de entrada en vigor de la presente ley puede, respecto de todo período que comience durante el período de control, modificar los regímenes de remuneración basada en el rendimiento — incluidas las sumas o las tasas — que se aplican a los empleados regidos por el convenio, la decisión o las condiciones de empleo.
• Regímenes de remuneración basada en el rendimiento – modificaciones inoperantes
• 60. Si una disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada o de condiciones de empleo establecidas — en el transcurso del período comprendido entre el 8 de diciembre de 2008 y la fecha de entrada en vigor de la presente ley modifica, respecto de todo período que comience durante el período de control, los regímenes de remuneración basada en el rendimiento — incluidas las sumas o las tasas — que se aplican a los empleados regidos por el convenio, la decisión o las condiciones de empleo, las modificaciones son inoperantes o se considerará que nunca entraron en vigor.
• Regímenes de remuneración basada en el rendimiento – modificaciones inoperantes
• 61. Sin una disposición de un convenio colectivo suscrito — o de una decisión arbitral adoptada o de condiciones de empleo establecidas — antes del 8 de diciembre de 2008 modifica respecto de todo período que comience durante el período comprendido entre el 8 de diciembre de 2008 y el 31 de marzo de 2011, los regímenes de remuneración basada en el rendimiento — incluidas las sumas o las tasas — que se aplican a los empleados regidos por el convenio, la decisión o las condiciones de empleo, las modificaciones son inoperantes o se considerará que nunca entraron en vigor.
• Poder del Consejo del Tesoro
• 62. No obstante los artículos 44 a 49, el Consejo del Tesoro puede crear una nueva asignación aplicable a los miembros de la Gendarmería Real del Canadá o modificar la suma o la tasa de una asignación que perciben si considera que tal medida es indispensable para la puesta en marcha de toda iniciativa de transformación relativa a este organismo.
• Ejecución
• Atribuciones del Consejo del Tesoro
• 63. 1) El Consejo del Tesoro tiene las atribuciones necesarias para poder establecer si el empleador de los empleados contemplados en la presente ley — salvo los contemplados en los párrafo 13, 1), c), y 3, a) — actúa de conformidad con ella.
• Información y documentos
• 2) En el ejercicio de sus atribuciones, el Consejo del Tesoro puede exigir al empleador la información y los documentos que considere necesarios.
• Directivas del Consejo del Tesoro
• 3) El Consejo del Tesoro puede formular las directivas que estime necesarias para remediar la situación en los casos en que constate la inobservancia de la presente ley por el empleador.
• Recuperación
• 64. 1) Toda suma superior a la que se debería haber pagado a una persona — incluso antes de la fecha de entrada en vigor de la presente ley — en aplicación de la presente ley puede ser recuperada como crédito de Su Majestad.
• Pago excesivo
• 2) Toda suma que constituya un crédito de Su Majestad con arreglo al párrafo 1 se considerará un pago excesivo con arreglo al párrafo 155, 3) de la Ley de Gestión de las Finanzas Públicas.
• Aclaración
• 3) Se entiende que el párrafo 1 se aplica en particular a las sumas siguientes:
• a) toda suma pagada con arreglo a una disposición que la presente ley considera inoperante o que no ha entrado nunca en vigor;
• b) toda suma cuyo pago se base en una suma contemplada en el apartado a).
• Decretos
• 65. Mediante decreto, el Gobernador en Consejo puede, por recomendación del Consejo del Tesoro, añadir al anexo 1 o suprimir de él el nombre de cualquier empresa estatal u organismo público.
• Extracto de la Ley sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, L.C., capítulo 22, artículo 2
• Reservas relativas a las disposiciones del convenio colectivo
• 113. El convenio colectivo no puede tener como resultado directo o indirecto la modificación, la supresión o el establecimiento:
• a) de una condición de empleo de forma que ello precise la adopción o modificación de una ley federal, a excepción de las leyes que afectan a los créditos necesarios para su aplicación;
• b) una condición de empleo que se haya establecido o que podría establecerse en virtud de la Ley sobre el Empleo en la Administración Pública, la Ley de Pensiones en la Administración Pública o la Ley sobre la Indemnización de los Funcionarios del Estado.