Informe definitivo - Informe núm. 363, Marzo 2012

Caso núm. 2876 (Uruguay) - Fecha de presentación de la queja:: 16-JUN-11 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que el Poder Ejecutivo envió al Poder Legislativo un proyecto de presupuesto en 2010 sin haber presentado el proyecto, negociado o acordado las condiciones de trabajo de los funcionarios del Estado con la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE); asimismo, la organización querellante alega que el Poder Ejecutivo promulgó el decreto núm. 319/2010 sin tener en cuenta las observaciones que la Confederación de Obreros y Funcionarios del Estado (COFE) formuló al respecto

1. 1202. La queja figura en una comunicación del Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) de junio de 2011.
2. 1203. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 6 y 13 de octubre de 2011.
3. 1204. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 1205. En su comunicación de junio de 2011, el Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) manifiesta que la aprobación de la Ley de Negociación colectiva en el Sector Público, núm. 18508 constituyó un hito fundamental en los últimos tiempos, atento a la incidencia que está llamada a tener dicha norma en el sistema de relaciones laborales en el ámbito público. La ley núm. 18508 crea un verdadero derecho a favor de los trabajadores, lo cual supone una obligación para el empleador público. Más aún, se puede sostener que mediante la aprobación de esta ley, se reconoce un derecho preexistente de negociación colectiva, mediante la remisión efectuada por el artículo 1 de la ley a los Convenios Internacionales de la OIT núms. 87 y 151.
2. 1206. La mencionada ley establece el contenido o materia de la negociación colectiva y en sus artículos 8 a 14 establece la estructura del sistema de negociación colectiva. La misma está compuesta por tres niveles de negociación: el primer nivel compuesto por un Consejo Superior de Negociación Colectiva en el Sector Público, integrado por ocho representantes del Gobierno y ocho representantes de las organizaciones sindicales más representativas de funcionarios públicos a nivel nacional, en el que se procurará arribar a alcanzar acuerdos de máxima relevancia por su alcance. Un segundo nivel, constituido por una mesa de negociación por rama o sector (administración central, entes autónomos o servicios descentralizados), también integrado con ocho representantes del Gobierno y ocho representantes de las organizaciones sindicales más representativas del sector o rama, y un tercer nivel por inciso u organismo, que funciona a través de una mesa de negociación integrada por autoridades del inciso u organismo y las organizaciones sindicales de base.
3. 1207. El inicio de una nueva administración de gobierno a principios del año 2010 y la consecuente aprobación del presupuesto quinquenal, así como los anuncios de una próxima reforma del Estado, y la permanencia de reclamos, aspiraciones y reivindicaciones varias por parte de los sindicatos de funcionarios públicos, determinó la solicitud de las organizaciones sindicales de trabajadores públicos a efectos de que se convocara a la negociación colectiva en los diferentes niveles previstos por la ley. Luego de algunas convocatorias y suspensiones de las mismas, se celebraron diversas sesiones de dicho ámbito de negociación, las cuales fueron cumplidas a partir de los últimos días de julio y durante el mes de agosto y septiembre de 2010.
4. 1208. Indica el PIT-CNT, que las instancias cumplidas en dicho ámbito no expresaron en lo más mínimo lo que según se desprende de la normativa vigente debe ser entendido como un ámbito genuino de negociación colectiva. En dichas sesiones los representantes de los funcionarios efectuaban sus planteos, pero sin el eco suficiente ante los representantes del Poder Ejecutivo de forma tal de generar una dinámica de propuestas y contrapropuestas. Pero más grave aún, mientras se celebraban sin ningún éxito dichas sesiones, el Poder Ejecutivo en forma paralela iba elaborando su proyecto de presupuesto quinquenal, el cual incluía una gran cantidad de normas vinculadas con las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.
5. 1209. Según el PIT-CNT, en todas y cada una de las sesiones los representantes de los trabajadores le exigieron a los representantes del Poder Ejecutivo que proporcionaran la información relativa al proceso de redacción del presupuesto quinquenal, y aquellas de índole económica que permitieran el debate referido a los salarios y su sistema de ajuste. Nada de esto ocurrió; la respuesta de los representantes del Poder Ejecutivo en cuanto a la información, en tanto base de discusión y debate fue nula. En dichas instancias el Poder Ejecutivo se limitó a expresar su firme decisión de no renovar los contratos con fecha de vencimiento próximo, así como el monto de salario mínimo sobre la base de determinada cantidad de horas de labor, e indicando que no proporcionarían información sobre el presupuesto, porque el mismo aún no estaba concluido.
6. 1210. Considera el PIT-CNT que esta actitud del empleador público a la luz de lo indicado por las normas arriba referidas, implica su clara trasgresión, en tanto se ha incumplido con la obligación de negociar. La obligación de negociar no significa obligación de acordar. La inexistencia de obligación de acordar no puede ser entendido de una manera tal que termine por quitarle materialidad o configuración real a la negociación. La negociación colectiva implica el estricto cumplimiento de diversos actos que le van dando expresión real. Algunos de ellos son de fondo o contenido, y otros constituyen instrumentos para vehiculizar a la negociación.
7. 1211. El PIT-CNT señala que la práctica concreta de la negociación implica someter a discusión del ámbito de negociación los diversos temas desarrollados por la ley como objeto de negociación. Y la obligación de negociar de buena fe y de proporcionar información, constituyen aspectos instrumentales sin los cuales es imposible que las partes puedan actuar. Podrá o no haber acuerdo, pero lo que sí debe existir es una circunstancia concreta de lugar y tiempo en el que un tema es objeto de abordaje mediante propuestas y contrapropuestas de los participantes sobre la base de la información debidamente proporcionada con la antelación suficiente para su estudio.
8. 1212. Considera el PIT-CNT que lo más grave es que el Poder Ejecutivo violó el artículo 6 «Derecho de Información». El mencionado artículo establece entre otras cosas que el Estado debe informar sobre el avance de los proyectos de presupuestos, situación económica de los organismos y posibles cambios en las condiciones de trabajo. Sin la información es absolutamente imposible la negociación. Ello es así porque en el proyecto de presupuesto quinquenal están contenidos todos los asuntos objeto de negociación a los que se refiere el artículo 4 de la ley, es decir, entre ellos: condiciones de trabajo, estructura de la carrera funcional y reforma de la gestión. Todos estos temas fueron ampliamente desarrollados en el proyecto de presupuesto pero no fueron objeto de negociación por la simple razón de que el Poder Ejecutivo jamás presentó dicho proyecto a sus interlocutores (Confederación de Organizaciones Sindicales de Trabajadores Públicos (COFE)), en la negociación antes de su remisión al Poder Legislativo, pese a la insistencia de los trabajadores en el sentido de conocer el mismo. El día 31 de agosto de 2010 el Poder Ejecutivo remitió al Poder Legislativo el proyecto de presupuesto nacional. La COFE tomó conocimiento del contenido del proyecto de presupuesto cuando el Poder Ejecutivo lo publicó en su página web.
9. 1213. Según el PIT-CNT, la gravedad de toda esta situación se pone además de manifiesto si se tiene presente el contenido de dicho proyecto de presupuesto. El Gobierno en forma unilateral definió la totalidad de las condiciones. Por ejemplo: se definieron los criterios para la adecuación y ajustes de salarios; se establecieron criterios relativos al manejo de la información personal de los funcionarios, tanto por parte de Recursos Humanos como de la Oficina Nacional del Servicio Civil; se establecieron criterios de redistribución de funcionarios; se establecieron criterios para la declaración de excedencias de funcionarios; se establecieron procesos y criterios para la presupuestación de funcionarios; se establecieron criterios para la transformación de cargos presupuestados de los funcionarios; se definieron aquellos cargos que se consideran de particular confianza; se establecieron criterios para la percepción de ciertos beneficios salariales (ejemplo quebranto de caja); se definieron criterios para establecer los topes salariales; se modificó el sistema de licencias de los funcionarios; se definieron los criterios a seguir en caso de enfermedad del funcionario, así como el procedimiento para la declaración de su ineptitud física; se definieron los criterios para el ingreso a la función pública; se establecieron criterios y procedimientos para el ascenso; se establecieron y definieron aquellas modalidades de contratación de personal por parte del Estado: arrendamiento de obra, contrato artístico, contrato temporal de derecho público, contrato laboral; y se definieron otras categorías de contratación de personal: becarios y pasantes.
10. 1214. Estas son algunas de las temáticas tratadas en la primera parte del proyecto de presupuesto, ubicadas en el capítulo «funcionarios»; existe además otra gran cantidad de disposiciones también referidas a las condiciones laborales en los capítulos referidos a cada uno de los incisos del presupuesto, es decir los ministerios o diversos servicios. El PIT-CNT considera que estas temáticas constituyen la totalidad de las condiciones de trabajo de los funcionarios del Estado, tanto salariales como demás condiciones. Ninguna de ellas fueron acordadas o negociadas con la COFE, antes bien, fueron elaboradas y definidas unilateralmente por el Poder Ejecutivo, fuera del ámbito de negociación colectiva.
11. 1215. Añade el PIT-CNT que una situación similar en cuanto a la gravedad del derecho violentado estuvo constituida por la aprobación por parte del Poder Ejecutivo del decreto núm. 319/2010 relacionado con la reorganización de los horarios de las oficinas y del personal en la Administración Central. Respecto del mismo, las autoridades convocaron a la COFE a un ámbito de negociación celebrado con la presencia del propio Director Nacional del Trabajo, en el cual presentaron el proyecto de decreto. La COFE expresó su enorme preocupación ya que dicha normativa autoriza a aplicar sanciones de hasta 180 días sin la necesidad del sumario, lo cual implica un retroceso en cuanto al debido proceso y el sistema de garantías, manifestando además que la modificación de los horarios a los funcionarios profesionales y técnicos a quienes se les aumentaba la jornada laboral, sin la contrapartida salarial correspondiente, podría estar violentando preceptos constitucionales de protección del salario. El Poder Ejecutivo expresó que analizaría las observaciones de la COFE y que convocaría a una nueva instancia para dar las respuestas. Según el PIT-CNT absolutamente nada de ello ocurrió. La única comunicación recibida fue a los efectos de poner en conocimiento de la COFE que el decreto iba a ser aprobado tal como había sido propuesto.
12. 1216. Afirma el PIT-CNT que todos estos hechos implican la violación del espíritu, la lógica y la formalidad de la ley núm. 18508 y de los Convenios de OIT núms. 98, 151 y 154. El Gobierno no cumplió con la obligación de negociar. Ni siquiera se puede afirmar que haya cumplido con la consulta o información como modalidades mínimas de participación de los trabajadores.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1217. En sus comunicaciones de 6 y 13 de octubre de 2011, el Gobierno manifiesta que lamenta no compartir la postura expresada por la organización de trabajadores estatales y señala que la misma no se ajusta a la realidad de los hechos. Incluso, el Gobierno considera que en varios pasajes de la demanda se admite la existencia de multiplicidad de ámbitos de reunión y acuerdo que se han producido. Indica el Gobierno que antes de instalarse el ámbito actual de negociación colectiva en el sector público, distintos actores sociales plantearon la necesidad de contar con un marco regulatorio para la negociación en este tipo de actividad, con la finalidad que le otorgara mayor certeza y sirviera como instrumento de promoción. De esta forma, dando cumplimiento a lo establecido en el Convenio núm. 151, el 7 de marzo de 2005 por medio del decreto núm. 104/005, el Poder Ejecutivo convocó a las organizaciones representativas de los funcionarios públicos a integrarse en una mesa de negociación bipartita con el fin de crear un marco regulatorio que posibilitara la negociación colectiva en el ámbito estatal. Posteriormente, por decreto núm. 113/005 de 15 de marzo de 2005 se establecieron criterios de integración y funcionamiento de los distintos grupos de trabajo, que en principio fueron tres. Finalmente, el 22 de julio de 2005 se suscribió el Acuerdo Marco de Negociación Colectiva en el Sector Público. A través de este acuerdo se estableció formalizar el ámbito de negociación de las relaciones laborales con los funcionarios el Estado creando el Consejo Superior de Negociación Colectica del Sector Público el cual tendría como objetivo desarrollar la negociación colectiva de nivel superior. A su vez, atendiendo a la necesidad de contar con una ley de negociación colectiva para el sector público, se estableció la necesidad de abocarse a la elaboración de un proyecto de ley de negociación colectiva en la esfera estatal, definiendo los criterios para su implementación, atendiendo a las autonomías y poderes del Estado así como al pleno ejercicio de los derechos sindicales.
2. 1218. Este acuerdo constituyó el antecedente inmediato de la ley núm. 18508 de 26 de junio de 2009 que regula la negociación colectica en el sector público. Esta ley, junto con la Ley de Negociación Colectica en el Sector Privado núm. 18566 y la Ley núm. 17940 sobre Libertad Sindical constituyeron una verdadera innovación en el derecho colectivo nacional, tradicionalmente considerado como abstencionista o a-regulado y se inscribe en el modelo protector o garantista instaurado a partir del año 2005 en el país. Desde marzo de 2005 y hasta la aprobación de la ley núm. 18508 se firmaron aproximadamente 60 actas de acuerdos, desde acuerdos marco por rama, convenios salariales, hasta acuerdos específicos en algunos organismos.
3. 1219. En cuanto al nuevo sistema de negociación colectiva (ley núm. 18508), el Gobierno manifiesta que el sistema instaurado está regido por principios establecidos en la mencionada ley. Estos son los indicados en el capítulo I de la norma (participación, consulta y colaboración, derecho de negociación colectiva, obligación de negociar de buena fe, derecho de información y formación para la negociación), así como por los derechos humanos laborales internacionalmente reconocidos (artículos 57, 65, 72 y 332 de la Constitución). La negociación colectiva en el sector público funciona en dos grandes módulos: primer módulo: negociación colectiva en el Poder Ejecutivo y en los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado. En este primer módulo funcionan tres niveles: a) general o de nivel superior – Consejo Superior de Negociación Colectiva del Sector Público; b) sectorial o por rama – mesas de negociación establecidas en función de las particularidades o autonomías, y c) por inciso u organismo – mesas de negociación entre las organizaciones sindicales representativas de base y los respectivos organismos.
4. 1220. El segundo módulo consiste en la negociación colectiva en el Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal contencioso Administrativo, Corte Electoral, Tribunal de Cuentas, Entes Autónomos de la Enseñanza Pública y los Gobiernos Departamentales. Para la negociación en este módulo, se constituyen mesas de negociación atendiendo las particularidades reconocidas por la Constitución de la República.
5. 1221. El Gobierno indica que antes de ingresar al análisis de fondo de la queja considera su deber realizar algunas precisiones desde el puto de vista conceptual. En efecto, si bien la queja está suscrita por la Central de Trabajadores PIT-CNT y por su departamento de Estatales y Municipales, el objeto de la misma alcanza en forma prácticamente exclusiva a cuestiones relacionadas con los funcionarios dependientes de la Administración Central (funcionarios del Poder Ejecutivo que desempeñan funciones en los diversos ministerios) y algunos servicios descentralizados no comerciales como por ejemplo el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU). Estos trabajadores se sindicalizan en la COFE y es respecto a ellos que tienen alcance las normas presupuestales objeto de impugnación. Idéntico comentario corresponde realizar respecto al decreto núm. 319/2010. Esto significa que en los hechos el planteo refiere a un segmento de los trabajadores públicos y no a su totalidad.
6. 1222. Por tanto, las consideraciones a realizar referirán únicamente a dicha unidad de negociación. Sin perjuicio de ello, el Gobierno informa sobre distintas negociaciones llevadas en el ámbito público en otros sectores de funcionarios estatales, como lo son los empleados de las empresas públicas, entes de enseñanza, otros poderes del Estado, organismos de contralor y gobiernos departamentales. También se hace referencia a las negociaciones realizadas en diversos incisos u organismos en el primer nivel.
7. 1223. En cuanto a las normas presupuestales, el Gobierno señala que las peculiaridades constitucionales que rodean la sanción de la Ley de Presupuesto Nacional requieren un comentario especial para entender con cabalidad el problema de fondo y lo impropio de la queja. Desde el punto de vista formal, el presupuesto nacional debe ser aprobado por una ley, la cual obviamente es discutida y aprobada por el Parlamento Nacional. Por tanto, quienes en definitiva deben aprobarla no es el Poder Ejecutivo, sino los legisladores de acuerdo a su leal saber y entender. Este hecho, que no resulta menor, configura una de las peculiaridades de la negociación colectiva en el sector público. Tampoco se trata de la sanción de una norma legislativa común, ya que su procedimiento de aprobación está previsto en forma expresa y diferenciada en la Constitución de la República. En efecto, a modo de ejemplo la iniciativa es privativa del Poder Ejecutivo y los plazos para su aprobación son perentorios.
8. 1224. Lo que sin lugar a duda resulta claro, es que todo el contenido de la ley de presupuesto no queda acotado al proyecto que envía el Poder Ejecutivo. Se dan multiplicidad de modificaciones, supresiones y agregados durante el proceso parlamentario de aprobación de la norma producto de un sinnúmero de negociaciones. Se trata de un proceso político dinámico con permanentes intercambios entre los legisladores y el Poder Ejecutivo, así como también con las distintas organizaciones sociales.
9. 1225. El Gobierno añade que si se examina detenidamente el contenido de la queja, surgen varios pasajes en los cuales se admite en forma expresa la existencia de ámbitos de negociación colectiva en el sector público. Por ejemplo, se admite que se celebraron diversas sesiones en el ámbito de negociación del sector público; que el Poder Ejecutivo realizó planteos acerca del monto del salario mínimo de los funcionarios, y que se hace referencia a la convocatoria a la COFE respecto del proyecto de decreto núm. 319/2010. De esta manera, según el Gobierno no parece congruente una visión tan negativa y grave de la conducta del Gobierno cuando de la propia queja surge la multiplicidad de convocatorias y ámbitos.
10. 1226. Añade el Gobierno que la primera reunión del Consejo Superior de la Negociación Colectiva en el Sector Público tuvo lugar el día 8 de junio de 2010, por lo que no es cierto que los ámbitos generales previstos en la ley núm. 18508 recién se hayan puesto en funcionamiento a fines de julio, como erróneamente sostiene. En tal oportunidad el Gobierno, a través principalmente del Ministerio de Economía y Finanzas expuso los lineamientos generales del proyecto de presupuesto que estaba recién en ciernes. Posteriormente, se realizaron reuniones durante el mes de julio de 2010. El Gobierno proporcionó a los trabajadores un documento borrador sobre «Los ejes e instrumentos del Fortalecimiento Institucional del Estado» discutido en el Consejo de Ministros. Dentro de este documento figuraban diversas propuestas tales como la simplificación de los vínculos laborales con el Estado, y la aprobación de un horario mínimo para los funcionarios. Por su parte, los trabajadores plantearon su plataforma reivindicativa y también mediante un documento escrito plantearon sus observaciones al documento antes señalado.
11. 1227. Luego de varias reuniones con múltiples intercambios se resolvió abrir la negociación de las distintas «ramas de actividad». Esto es, Administración Central, empresas públicas, entes de enseñanza, etc. Fue así que aún en julio de 2010 comenzó a discutirse en el ámbito de la Administración Central y entes no comerciales. El día 6 de agosto de 2010, en nota presentada a los representantes del Poder Ejecutivo, la COFE planteó su propuesta salarial. Allí se solicitó una retribución mínima para los funcionarios públicos de 14.427 (catorce mil cuatrocientos veintisiete pesos uruguayos). En reuniones posteriores, el Gobierno planteó que se estaba pensando en instaurar un salario mínimo de los trabajadores de la Administración Central equivalente al mismo monto por 40 horas semanales de trabajo. Como puede verse, se tomó como base la propuesta que oportunamente habían formulado los trabajadores y fue referida ut supra. Esto se plasmó en lo que fue finalmente el artículo 754 de la Ley de Presupuesto Nacional (núm. 18719 de fecha 27 de diciembre de 2010) que dispuso el salario mínimo antedicho.
12. 1228. Indica el Gobierno que siguieron existiendo negociaciones hasta el momento anterior al envío del proyecto de presupuesto, cuando estuvo a punto de firmarse un convenio disponiendo los ajustes y partidas por presentismo. Durante la discusión parlamentaria de la mencionada ley, también existieron negociaciones. Las mismas no fueron en vano, en la medida que posteriormente se firmó efectivamente un convenio colectivo que rige la totalidad del período de gobierno. En lo que refiere a la creación de figuras contractuales, se trató de la simplificación de vínculos laborales, que había sido planteada con antelación por parte del Gobierno. En cualquier caso, estas normas tienen claramente el objetivo de crear situaciones de mayor estabilidad y orden en la contratación de funcionarios.
13. 1229. El Gobierno señala que como admiten los trabajadores, la obligación de negociar no supone obligación de llegar a un acuerdo, lo que surge explícitamente del inciso final del artículo 4 de la ley núm. 18508. Como queda establecido, en algunos puntos se lograron soluciones en conjunto y en otros temas no fue posible, lo que es connatural a toda negociación. La Ley de Presupuesto Nacional fue finalmente aprobada con el núm. 18719 de 27 de octubre de 2010. En la misma existen referencias expresas a los ámbitos de negociación colectiva en el sector público.
14. 1230. El Gobierno manifiesta que existieron instancias de negociación celebradas con los trabajadores y el Gobierno nacional concomitantes y posteriores a la aprobación de la ley de presupuesto, que incluyeron la celebración de un convenio colectivo con la COFE, lo cual tira por tierra las acusaciones realizadas en la presente queja. Una visión moderna de las relaciones laborales ve las negociaciones en forma dinámica, como un proceso. Esto se refleja en la situación ocurrida en 2010 y 2011. Más aún, considerando que el período de gobierno recién está comenzando y existen múltiples espacios y ámbitos de diálogo a desarrollar con los trabajadores. En tal sentido, desde el mes de diciembre de 2010 la mesa de negociación de la Administración Central mantuvo diversas reuniones a los efectos de discutir el nuevo convenio salarial e intercambiar cuestiones vinculadas al nuevo Programa de Fortalecimiento Institucional. Los lineamientos generales para este programa fueron presentados por el Poder Ejecutivo en una reunión realizada el 8 de diciembre de 2010 e incluyen, entre otros: 1) el diseño organizacional, 2) la nueva carrera administrativa y 3) la modernización de estructuras y procesos. En dicha reunión se acordó que luego de elaborarse las características generales de la nueva carrera administrativa la misma sería negociada en la mesa.
15. 1231. Posteriormente, se realizaron reuniones los días 20, 23, 27, 29 y 30 de diciembre de 2010 a los efectos de negociar el nuevo convenio salarial específicamente. Tras la realización de las reuniones señaladas, las cuales se llevaron a cabo en la sede del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y en el Ministerio de Economía y Finanzas, el convenio salarial se suscribió el día 30 de diciembre de 2010. Este convenio, de vigencia quinquenal, establece los lineamientos que se seguirán en los ajustes salariales a aplicar en la Administración Central y fija los procedimientos y mecanismos que guiarán la discusión de los aspectos salariales entre las partes. Además de establecer ajustes salariales generales, el convenio prevé que podrán existir ajustes retributivos de carácter no general como forma de avanzar en la implantación específica en cada inciso de la escala salarial que se establezca en el marco del nuevo sistema ocupacional y retributivo de la Administración Central. A los efectos de determinar estos ajustes, el convenio previó que durante los días 1.º y 31 de mayo de cada año se constituirá un grupo de trabajo que evaluará las situaciones a contemplar. El grupo de trabajo tendría como objetivo evaluar la viabilidad de instrumentar el incentivo previsto en el artículo 754 de la Ley de Presupuesto 2010-2014 tomando en consideración las condicionantes establecidas en el mismo.
16. 1232. Luego de firmarse el convenio, el sindicato solicitó audiencia a los efectos de tratar entre otros el decreto de reglamentación referido al salario mínimo en la Administración Central. Antes de realizarse la reunión, el Poder Ejecutivo solicitó al sindicato que enviara un listado con aquellas partidas que a su entender no deberían incluirse en el cómputo del salario mínimo. Posteriormente, se realizaron reuniones los días 25 de febrero y 4 de marzo. En dichas reuniones el sindicato planteó varios puntos referentes a la implementación de los nuevos contratos previstos en la ley de presupuesto y consultaron respecto de la posibilidad de excluir otras de las partidas que habían detallado en su listado para la aplicación del mismo. El Poder Ejecutivo atendió el planteamiento realizado por la organización sindical incluyendo gran parte de las partidas enumeradas por el mismo para la exclusión en el cómputo del mínimo salarial. Finalmente, el 15 de mayo de 2011 se realizó una nueva reunión con la COFE.
17. 1233. El Gobierno indica finalmente que han sido múltiples las instancias de negociación que se han mantenido en todos los niveles de negociación del sector público, lo cual demuestra el cumplimiento del deber de participación, consulta y colaboración previsto en el artículo 2 de la ley núm. 18508. Todas las instancias realizadas constituyeron ámbitos genuinos de negociación en las que participaron delegados representativos de cada uno de los sectores (trabajadores y Gobierno) generándose propuestas y contrapropuestas que permitieron celebrar acuerdos en la gran mayoría de los casos. El volumen de reuniones mantenidas y los acuerdos alcanzados acreditan el interés y la voluntad del Poder Ejecutivo de negociar colectivamente todas aquellas cuestiones vinculadas a las condiciones de trabajo en el sector público, y no de imponer las mismas de manera unilateral como ha señalado la organización querellante. Sin lugar a dudas, se ha cumplido con la obligación de dialogar e intercambiar información de acuerdo a lo previsto en el artículo 3 de la ley núm. 18508 y en todo momento el Estado ha promovido y garantizado este derecho convocando a todas las instancias de negociación solicitadas por los trabajadores públicos tanto a los efectos de tratar cuestiones vinculadas a condiciones de trabajo como para solucionar situaciones de conflicto, velando de esa forma por el cumplimiento íntegro de la normativa vigente.
18. 1234. En relación al decreto núm. 319/2010, el Gobierno señala que el proyecto de decreto fue presentado a los sindicatos a través de un documento en el cual se incluía la regulación de horarios mínimos de asistencia para aquellos funcionarios que no cumplían a la fecha de sanción de la norma seis horas diarias de labor. Varios meses antes, el tema ya había sido puesto en consideración a los sindicatos por parte del Gobierno y estos opinaban que el mismo lo que hacía era compilar en un nuevo documento disposiciones que ya se encontraban en vigor, no innovando en forma sustancial. Indica el Gobierno que la organización querellante admite que la norma fue puesta en consideración antes de su aprobación. Si se analiza detenidamente el decreto, lo que hizo esta disposición fue precisamente reordenar una serie de normas pre existentes sobre estos aspectos del vínculo laboral que se encontraban dispersas en antiguas leyes y decretos. No existió una innovación sustancial en esta nueva norma. En cuanto a las sanciones allí dispuestas, se refieren únicamente a inasistencias injustificadas de los funcionarios. Por otra parte no resulta cierto el argumento de que se trata de una norma anti garantista. En efecto, conforme lo dispone el artículo 18 del mencionado decreto, una vez constatada la falta, se le dará vista al funcionario para que articule sus descargos, y luego de evaluados éstos, así como sus antecedentes funcionales se adoptará la sanción. Dicha sanción es susceptible de ser impugnada mediante los recursos administrativos respectivos y luego ser anulada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Finalmente el Gobierno indica que los funcionarios del Estado promovieron ante la justicia una acción de amparo contra este decreto del Poder Ejecutivo, la cual concluyó con sendas sentencias que desestimaron (tanto en primera como en segunda instancia) la petición de los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 1235. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega que aunque la adopción de la Ley núm. 18508 de Negociación Colectiva en el Sector Público constituye un hito fundamental en el sistema de relaciones laborales en el ámbito público, el Poder Ejecutivo envió al Poder Legislativo un proyecto de presupuesto en 2010 sin haber presentado el proyecto, negociado o acordado las condiciones de trabajo de los funcionarios del Estado con la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE) y sin haber informado de la evolución de la situación del proyecto de presupuesto quinquenal; según los alegatos el proyecto fue enviado al Poder Legislativo sin presentarlo previamente a esta organización (la organización querellante reconoce sin embargo que existieron algunas convocatorias y se celebraron diversas sesiones con los representantes del Poder Ejecutivo). Asimismo, la organización querellante alega también que el Poder Ejecutivo aprobó el decreto núm. 319/2010, relacionado con la reorganización de los horarios del personal de la Administración Central y con la autorización de aplicar sanciones sin la necesidad de un sumario, sin tener en cuenta las observaciones que la COFE formuló al respecto.
2. 1236. En lo que respecta a los alegatos según los cuales el Poder Ejecutivo envió al Poder Legislativo un proyecto de presupuesto en 2010 sin haber negociado o acordado las condiciones de trabajo de los funcionarios del Estado con la COFE y sin haber informado de la evolución de la situación del proyecto de presupuesto quinquenal; según los alegatos el proyecto fue enviado al Poder Legislativo sin presentarlo previamente a esta organización, el Comité toma nota de que el Gobierno señala en primer lugar que: 1) la queja alcanza en forma prácticamente exclusiva a cuestiones relacionadas con los funcionarios dependientes de la Administración Central (funcionarios del Poder Ejecutivo que desempeñan funciones en los diversos ministerios) y algunos servicios descentralizados no comerciales; 2) estos funcionarios está afiliados a la COFE y es respecto a ellos que tienen alcance las normas presupuestarias objeto de impugnación, y 3) esto significa que en los hechos la queja se refiere a un segmento de los trabajadores públicos y no a su totalidad (el Gobierno envía información sobre las negociaciones llevadas a cabo en el ámbito público con otros sectores de funcionarios estatales, tales como empresas públicas, entes de enseñanza, etc.).
3. 1237. Concretamente en relación con los alegatos, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) desde el punto de vista formal, el presupuesto nacional debe ser aprobado por una ley por el Parlamento Nacional y este hecho que no resulta menor configura una de las peculiaridades de la negociación colectiva en el sector público; 2) tampoco se trata de la sanción de una norma legislativa común, ya que su procedimiento de aprobación está previsto en forma expresa y diferenciada en la Constitución de la República y a modo de ejemplo la iniciativa es privativa del Poder Ejecutivo y los plazos para su aprobación son perentorios; 3) todo el contenido de la ley de presupuesto no queda acotado al proyecto que envía el Poder Ejecutivo y se dan multiplicidad de modificaciones, supresiones y agregados durante el proceso parlamentario; 4) la organización querellante admite que se celebraron diversas sesiones en el ámbito de la negociación en el sector público; 5) la primera reunión del Consejo Superior de la Negociación Colectiva en el Sector Público tuvo lugar el día 8 de junio de 2010 y en tal oportunidad el Gobierno, a través principalmente del Ministerio de Economía y Finanzas, expuso los lineamientos generales del proyecto de presupuesto que estaba recién en ciernes; 6) posteriormente se realizaron reuniones durante el mes de julio de 2010, el Gobierno proporcionó a los trabajadores un documento borrador sobre «Los ejes e instrumentos del Fortalecimiento Institucional del Estado» y dentro de este documento figuraban diversas propuestas tales como la simplificación de los vínculos laborales con el Estado, y la aprobación de un horario mínimo para los funcionarios; 7) por su parte, los trabajadores, plantearon su plataforma reivindicativa y también mediante un documento escrito plantearon sus observaciones al documento antes señalado; 8) luego de varias reuniones con múltiples intercambios se resolvió abrir la negociación de las distintas «ramas de actividad», esto es, Administración Central, empresas públicas, entes de enseñanza, etc., y fue así que en julio de 2010 comenzó a discutirse en el ámbito de la Administración Central y entes no comerciales; 9) el día 6 de agosto de 2010, en nota presentada a los representantes del Poder Ejecutivo, la COFE planteó su propuesta salarial y solicitó una retribución mínima para los funcionarios públicos de 14.427 pesos uruguayos (el Gobierno planteó un salario mínimo del mismo monto y esto se plasmó en lo que fue finalmente el artículo 754 de la Ley de Presupuesto Nacional núm. 18719 de 27 de diciembre de 2010); 10) siguieron existiendo negociaciones hasta el momento anterior al envío del proyecto de presupuesto; 11) en lo que se refiere a la creación de figuras contractuales, se trató de la simplificación de vínculos laborales, que ya había sido planteada con antelación por parte del Gobierno; 12) como admiten los trabajadores, la obligación de negociar no supone obligación de llegar a un acuerdo, pero en algunos puntos se lograron soluciones en conjunto y en otros temas no fue posible, lo que es connatural a toda negociación, y 13) han sido múltiples las instancias de negociación que se han mantenido en todos los niveles de negociación del sector público, y todas las instancias realizadas constituyeron ámbitos genuinos de negociación en las que participaron delegados representativos de cada uno de los sectores (trabajadores y Gobierno), se intercambió información y se generaron propuestas y contrapropuestas que permitieron celebrar acuerdos en la gran mayoría de los casos.
4. 1238. A este respecto, al tiempo que observa que las versiones de la organización querellante y del Gobierno sobre el intercambio de información en el proceso de negociación del proyecto de presupuesto son contradictorias (para la organización querellante la información fue muy limitada y de hecho no conocieron el proyecto de presupuesto antes de que se transmitiera al Poder Legislativo mientras que el Gobierno hace valer que las informaciones fueron comunicadas en función de la evolución de la situación y que las organizaciones sindicales plantearon su propia plataforma reivindicativa), el Comité toma nota de que el Gobierno destaca la existencia de instancias de negociación con la COFE anteriores y posteriores a la aprobación de la ley de presupuesto que incluyeron acuerdos entre las partes en materia salarial y la realización de varias reuniones posteriores con la COFE relacionadas con otras cuestiones. Teniendo en cuenta todas estas informaciones, el Comité no puede concluir que no haya habido negociaciones verdaderas, si bien estima que en el futuro sería conveniente que las normas que afecten a los intereses de los interlocutores sociales del proyecto de presupuesto quinquenal sean puestas en conocimiento de las partes en la negociación.
5. 1239. En cuanto a los alegatos relativos a la promulgación del decreto núm. 319/2010 sin tener en cuenta las observaciones de la COFE, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el proyecto de decreto fue presentado a los sindicatos a través de un documento en el que se incluía la regulación de los horarios mínimos de asistencia para aquellos funcionarios que no cumplían a la fecha de sanción de la norma seis horas diarias de labor; 2) el tema ya había sido puesto en consideración de los sindicatos varios meses antes por parte del Gobierno y éstos opinaron que el decreto compilaba en un nuevo documento disposiciones que ya se encontraban en vigor, no innovando en forma sustancial; 3) la organización querellante admite que la norma fue puesta a su consideración antes de su aprobación; 4) lo que se hizo por medio del decreto fue reordenar una serie de normas preexistentes sobre aspectos del vínculo laboral que se encontraban dispersas en antiguas leyes y decretos; 5) en cuanto a las sanciones dispuestas, las mismas se refieren únicamente a inasistencias injustificadas de los funcionarios (la decisión es susceptible ahora de impugnación mediante recurso administrativo y puede ser anulada por el Tribunal Contencioso Administrativo), y 6) los funcionarios del Estado promovieron ante la justicia una acción de amparo contra este decreto que fue desestimada en primera y segunda instancia. Teniendo en cuenta estas informaciones y la sentencia en cuestión, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 1240. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.