Informe definitivo - Informe núm. 363, Marzo 2012

Caso núm. 2888 (Polonia) - Fecha de presentación de la queja:: 28-JUL-11 - Cerrado

Alegatos: la organización querellante alega que la legislación polaca restringe el derecho de determinadas categorías de trabajadores de constituir y afiliarse a sindicatos y no ofrece una protección eficaz contra los actos de discriminación antisindical

1. 1066. La Comisión Nacional del NSZZ «Solidarnosc» presentó su queja en una comunicación de fecha 28 de julio de 2011.
2. 1067. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de fecha 30 de septiembre de 2011.
3. 1068. Polonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 1069. En su comunicación de fecha 28 de julio de 2011, la organización querellante alega que en la versión polaca del Convenio núm. 87 se utiliza el término «empleados» (pracownicy) como traducción del término inglés «workers» («trabajadores») o del término francés «travailleurs» utilizados en el texto de la Convención. La organización querellante considera que el término «empleado» puede designar toda persona que realiza un trabajo remunerado pero que, en términos jurídicos, su significado es más restringido pues se refiere únicamente a los trabajadores comprendidos en la definición consignada en el Código del Trabajo. Esto, a juicio de la organización querellante, puede inducir a que el término se interprete de manera más restrictiva que el utilizado en el Convenio. Refiriéndose a los principios de la libertad sindical, el querellante insiste en que toda persona que realiza un trabajo remunerado debería tener el derecho de constituir un sindicato o de afiliarse al sindicato de su elección, y que no debe limitarse ese derecho en función de la existencia de una relación laboral que, en la práctica, a menudo no existe, como ocurre en el caso de los trabajadores agrícolas, los trabajadores por cuenta propia o los trabajadores autónomos.
2. 1070. La organización querellante indica que, en el Código del Trabajo, el término «empleado» se define como toda persona empleada en el marco de un contrato de trabajo, un nombramiento, una elección, una propuesta de nombramiento o un contrato de colaboración profesional. La legislación polaca, al definir el alcance del derecho de sindicación establecido en la Ley de Sindicatos de 1991, confiere el derecho de constituir sindicatos y afiliarse a ellos exclusivamente a los «trabajadores» según se definen en el Código del Trabajo, los miembros de cooperativas agrícolas, las personas que trabajan en el marco de contratos concertados por agencias, los trabajadores a domicilio, los jubilados, los desempleados, los funcionarios y las personas que colaboran en el servicio militar no combatiente. Por tanto, el querellante considera que al utilizar una definición estricta del término «empleado», inspirada en el Código del Trabajo, el legislador denegó derechos de libertad sindical a las personas empleadas en el marco de contratos de derecho civil (contratos de servicios), los trabajadores por cuenta propia y otras personas que trabajan pero que no son empleadores. Según la organización querellante, esto implica que el alcance del derecho de sindicación queda restringido a determinadas categorías de empleados y la elección parece ser arbitraria y no refleja la realidad del mercado laboral polaco, donde las personas empleadas en el marco de contratos de derecho civil y los trabajadores por cuenta propia constituyen una parte importante de la fuerza laboral.
3. 1071. Según la organización querellante, el problema es aún más patente en el caso de los trabajadores por cuenta propia ya que, según la legislación polaca, estos trabajadores no pueden afiliarse a organizaciones de empleadores porque no emplean a nadie y no son «empleadores» en el sentido de la definición que figura en el artículo 3 del Código del Trabajo. Según los artículos 1 y 2 de la Ley de las Organizaciones de Empleadores de 1991, sólo los sujetos definidos en el Código del Trabajo se podrán afiliar a las organizaciones de empleadores.
4. 1072. La organización querellante indica que, sin embargo, teniendo en cuenta la literatura sobre el tema, los trabajadores por cuenta propia gozan del derecho de sindicación, ya que pueden formar otros tipos de organizaciones y asociaciones. No obstante, considera que las personas que trabajan y desean participar activamente en la creación de mejores condiciones de trabajo y de vida sólo lo podrán hacer a través de las actividades de los sindicatos o de las organizaciones de empleadores. Estas organizaciones están legitimadas para representar y defender derechos o intereses, y sólo ellas tienen reconocidos derechos colectivos (negociación colectiva y conflicto laboral colectivo). Mientras que la ley de 1989 relativa a las asociaciones se adoptó para garantizar el pleno disfrute de los derechos constitucionales dimanantes de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como para garantizar a los ciudadanos los mismos derechos a participar plenamente en la vida pública, expresar diversidad de opiniones y defender sus intereses individuales, la forma de asociación a la que se refiere dicha ley es diferente de la contemplada en el Convenio núm. 87.
5. 1073. La organización querellante alega asimismo que el artículo 2 de la Ley de Sindicatos está en contradicción con el Convenio núm. 87, por cuanto establece una distinción entre los derechos que asisten a determinadas categorías de trabajadores. Si bien los trabajadores, los miembros de cooperativas agrícolas y las personas empleadas a través de agencias o en el servicio militar no combatiente tienen reconocido el derecho de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos, a las personas que trabajan a domicilio, los jubilados y los desempleados, sólo les asiste el derecho de afiliarse a sindicatos (y no de constituirlos). Los funcionarios estatales del servicio uniformado pueden sindicarse con sujeción a las limitaciones previstas en la legislación específica.
6. 1074. Además, la organización querellante sostiene que la Ley de Sindicatos también vulnera el Convenio núm. 135, en virtud del cual la expresión «representante de los trabajadores» comprende no sólo los afiliados sindicales sino también otras personas, de conformidad con la legislación nacional. Sin embargo, la Ley de Sindicatos sólo otorga una protección especial del empleo a determinadas personas. A ese respecto, el querellante señala que conforme a dicha ley, un empleador no podrá, sin el consentimiento de la junta del sindicato de trabajadores de la empresa: 1) poner fin a la relación laboral, ya sea con o sin previo aviso, de un miembro de la junta del sindicato de trabajadores de la empresa cuyo nombre se mencione en la resolución de la junta, de todo empleado que esté afiliado al sindicato de la empresa y esté habilitado para representar al sindicato ante el empleador o la autoridad, o de toda persona que actúe en nombre del empleador en el ámbito de la legislación laboral; ni 2) modificar unilateralmente las condiciones laborales o salariales del empleado en cuestión, a menos que la normativa disponga otra cosa. No obstante, esta norma incluye sólo a los trabajadores en el sentido de la definición del Código del Trabajo, es decir, los empleados. Además, el trabajo a domicilio está regulado por una ley específica (decreto de 31 de diciembre de 1975 sobre los derechos laborales de los trabajadores a domicilio) según la cual, es ilegal poner fin a la relación laboral, ya sea con o sin previo aviso, de un trabajador que pertenece a una junta sindical. Por lo tanto, según la organización querellante, el alcance de la protección difiere: mientras que un trabajador que no es miembro de una junta sindical pero es nombrado por el sindicato para representar a los trabajadores gozaría de protección contra el despido, la persona que trabaja a domicilio no disfrutaría de esa protección.
7. 1075. La organización querellante señala asimismo que las personas que trabajan en el marco de contratos concertados por agencias (civiles), que gozan del derecho de sindicación de conformidad con la Ley de Sindicatos, en caso de ser elegidas o propuestas para integrar la junta de un sindicato de trabajadores de una empresa, no se benefician de la misma protección. Por otra parte, de conformidad con la ley por la que se aplica la normativa europea sobre igualdad de trato, de 3 de diciembre de 2010, esas personas no tienen derecho a una indemnización por la discriminación de que son objeto, porque la afiliación sindical no figura en la lista de motivos de discriminación prohibidos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1076. En su comunicación de fecha 30 de septiembre de 2011, el Gobierno indica que los derechos de libertad sindical se establecen en el artículo 12 de la Constitución de Polonia, según el cual «la República de Polonia garantizará la libertad de constituir y hacer funcionar sindicatos, organizaciones socio-laborales de agricultores, sociedades, movimientos ciudadanos, otras asociaciones voluntarias y fundaciones». Esto se interpretará como una garantía de la libertad de asociación en todos los aspectos de la vida social, incluidas las relaciones laborales. Esta disposición no prevé un catálogo cerrado de los tipos de asociaciones en las que las personas pueden organizarse: se pueden crear diversos tipos de organizaciones. En el ordenamiento jurídico polaco, los sindicatos no son las únicas organizaciones que se desempeñan en el campo de las relaciones laborales en su sentido más amplio. La legislación polaca establece condiciones favorables para la creación de diferentes tipos de organizaciones. Las características de esas organizaciones están reguladas por leyes específicas, como la Ley de 1989 sobre los Sindicatos de Agricultores Individuales, la ley de 1989 relativa a las asociaciones y la Ley de Fundaciones de 1984. El Gobierno añade que las asociaciones y las fundaciones pueden solicitar el estatuto de organización de interés público con arreglo a la Ley de 2003 sobre el Interés Público del Trabajo Voluntario. Por otra parte, los trabajadores por cuenta propia o los profesionales independientes pueden crear sus propias organizaciones para representar sus intereses. El Gobierno cita los siguientes ejemplos de ese tipo de organizaciones: la Asociación de Periodistas de Polonia, la Asociación de Conductores de Camiones de Polonia, la Asociación de Taxistas y la Asociación de Artistas de Polonia.
2. 1077. El Gobierno señala asimismo que los sindicatos desempeñan un papel especial en la vida social y económica, y disfrutan del derecho de negociación colectiva y del derecho de huelga. Por tanto, la legislación refleja la opinión tradicional según la cual los sindicatos son organizaciones de empleados que tienen por objetivo proteger los intereses de los empleados frente a los empleadores, y a tal fin negocian con ellos las condiciones salariales y de trabajo.
3. 1078. El Gobierno considera que el derecho de asociación no incumbe literalmente a toda persona, sino cuando es «para la defensa de sus intereses» (Declaración Universal de Derechos Humanos), «para la protección de sus intereses» (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y «para la protección de sus intereses económicos y sociales» (Carta Social Europea). En el caso de los sindicatos, no cualquier interés, sino que únicamente los intereses relacionados con el trabajo son el objeto de las actividades sindicales. Esto conduce a una interpretación más restrictiva del grupo de personas que tienen derecho a asociarse en sindicatos. El Gobierno se refiere a una decisión de la Comisión Europea de Derechos Humanos, según la cual, una de las características de la organización profesional es que sustenta la ética y la disciplina dentro de la profesión y protege los intereses de sus miembros en temas no conflictivos; por otra parte, el sindicato representa a sus afiliados en los conflictos con un empleador y negocia con el empleador. Por lo tanto, según el Gobierno, hay una clara diferencia entre los sindicatos y otras organizaciones, ya que los sindicatos tienen derecho a concluir convenios colectivos.
4. 1079. El Gobierno indica que el artículo 1 de la Ley de Sindicatos define un sindicato como una organización de personas que trabajan, por lo tanto, no sólo los empleados en el sentido de lo dispuesto en el artículo 2 del Código del Trabajo tienen derecho a crear sindicatos y a afiliarse a ellos. De acuerdo con sus artículos 2 y 5, la Ley de Sindicatos también se aplica a los miembros de cooperativas de producción agrícola y a las personas que realizan trabajos sobre la base de acuerdos concertados por agencias cuando no son empleadores, así como a las personas destacadas en empresas para cumplir su servicio militar. En cuanto a las personas que realizan trabajos a domicilio, tienen derecho a afiliarse a sindicatos activos en una empresa con la que hayan celebrado un contrato de trabajo a domicilio (artículo 2, 2), de la Ley de Sindicatos).
5. 1080. El Gobierno señala además que, en relación con la posibilidad de constituir sindicatos, diferentes derechos emanan de los distintos eslabones que vinculan a distintos grupos de personas con su lugar de trabajo. De acuerdo con la tradición nacional, así como con la legislación nacional, la estructura orgánica básica de un sindicato es la de una organización sindical de trabajadores de una empresa. Este modelo abarca claramente tanto las relaciones entre el empleador y el empleado en el proceso de trabajo como las partes en la relación laboral, y permite resolver conflictos, causados por intereses opuestos, a través de la negociación colectiva. Sin embargo, según el Gobierno, esas relaciones no pueden determinarse en el caso de los trabajadores por cuenta propia o los profesionales liberales.

C. Conclusiones del Comité

1. 1081. El Comité observa que en este caso la organización querellante alega que, a raíz de una traducción inexacta de la palabra «trabajador» en la versión polaca del Convenio núm. 87, la legislación laboral polaca utiliza el término «pracownic» («empleado») en lugar de «trabajador» que es el término utilizado en el Convenio núm. 87 y considera, en particular, que el Código del Trabajo, al limitar su ámbito de aplicación a los empleados y establecer una definición estricta del término «pracownic», restringe el derecho de muchas categorías de trabajadores a constituir organizaciones sindicales y afiliarse a ellas. El Comité toma nota de que en virtud del artículo 2 del Código del Trabajo, un «pracownic» es una «persona empleada en el marco de un contrato de trabajo, un nombramiento, una elección, una propuesta de nombramiento o un contrato de colaboración profesional». Según la organización querellante, esta definición tiene un alcance mucho más limitado que el término «trabajador» utilizado en el Convenio núm. 87, y el término «pracownic» utilizado en la Ley de Sindicatos debe interpretarse a la luz de la definición que figura en el Código del Trabajo. Aunque esta ley garantiza el derecho de sindicación no sólo a los empleados sino a muchas otras categorías de trabajadores (como los miembros de las cooperativas agrícolas, las personas que realizan trabajos sobre la base de contratos concertados por agencias, los trabajadores a domicilio, los jubilados, los desempleados, los funcionarios y las personas empleadas en el servicio militar no combatiente), las personas empleadas sobre la base de contratos de derecho civil (contratos de servicios), las que trabajan por cuenta propia y otras personas que realizan trabajos pero no son empleadores no gozan del derecho de sindicación en el sentido del Convenio núm. 87.
2. 1082. El Comité toma nota además del alegato de la organización querellante según el cual el alcance limitado del término «pracownic» empleado en el Código del Trabajo puede traducirse en la práctica en la concesión de una menor protección a los representantes sindicales si no son empleados en el sentido de lo dispuesto en el Código del Trabajo. A ese respecto, la organización querellante señala que las disposiciones de la Ley de Sindicatos relativas a la protección de los representantes sindicales utilizan el término «pracownic» en el sentido del Código del Trabajo, es decir, «empleado», y por consiguiente excluyen a todas las demás categorías de trabajadores o prevén una protección diferente. Por ejemplo, las personas que realizan trabajos en el marco de contratos concertados por agencias (de derecho civil), si son elegidas o propuestas para integrar la junta del sindicato de trabajadores de una empresa, no se benefician de la misma protección que las que están empleadas y trabajando en la empresa.
3. 1083. El Comité observa que el Gobierno hace referencia al artículo 12 de la Constitución de Polonia, que trata de la libertad sindical en general, y explica que en Polonia pueden establecerse libremente diversos tipos de organizaciones, entre ellas las sindicales. Según el Gobierno, el propósito de una determinada organización es lo que le da su identidad. Los sindicatos son organizaciones que velan por los intereses laborales y representan a los trabajadores en la negociación colectiva y en los conflictos laborales colectivos con los empleadores. Por lo tanto, la relación de trabajo es un aspecto clave. En el caso de los trabajadores por cuenta propia o los profesionales liberales, no existe una relación de trabajo con un empleador. Si bien estas personas no pueden constituir ni afiliarse a sindicatos per se, sí pueden crear sus propias organizaciones que representen sus intereses. El Comité observa que el Gobierno cita ejemplos de asociaciones de profesionales en Polonia, que representan los intereses de diversas categorías de profesionales autónomos e independientes, como artistas, periodistas, taxistas, etc. Asimismo, el Comité observa que, en su informe de 2010 a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre la aplicación del Convenio núm. 87, el Gobierno indicó que el derecho de constituir y afiliarse a sindicatos no se otorga a las personas contratadas bajo una relación de empleo que se base en contratos de derecho civil, puesto que no pueden considerarse empleados en virtud del artículo 2 del Código del Trabajo.
4. 1084. El Comité recuerda que el término «organización» utilizado en el convenio núm. 87 significa toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores (artículo 10), por lo que dichas organizaciones deberían tener la posibilidad de entablar negociaciones colectivas en interés de sus miembros. Sin embargo, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el modelo que rige las relaciones laborales en el país no permite que los trabajadores por cuenta propia y los profesionales liberales participen en ese tipo de negociaciones. A ese respecto, el Comité recuerda que, en base a los principios de la libertad sindical, todos los trabajadores — con la sola excepción de los miembros de las fuerzas armadas y la policía — deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. El criterio para determinar las personas cubiertas por este derecho no se funda por tanto en la existencia de un vínculo laboral con un empleador, que a menudo no existe, por ejemplo en el caso de los trabajadores de la agricultura, los trabajadores autónomos en general o los que desempeñan profesiones liberales, y que, sin embargo, deben disfrutar del derecho de organizarse [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 254]. En virtud de lo anterior, el Comité, al igual que la Comisión de Expertos, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias y, cuando corresponda, modifique la legislación con el fin de garantizar que todos los trabajadores, sin distinción alguna, incluidos los trabajadores por cuenta propia y los que están empleados en el marco de contratos de derecho civil, disfruten del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a las mismas, en el sentido de lo dispuesto en el Convenio núm. 87. Recordando, además, que el Convenio núm. 98 protege a todos los trabajadores y a sus representantes contra los actos de discriminación antisindical y que las únicas exclusiones posibles de su ámbito de aplicación son los miembros de la policía, las fuerzas armadas y los funcionarios públicos de la administración del Estado, el Comité pide al Gobierno que garantice que todos los trabajadores y sus representantes reciban una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical, independientemente de si están comprendidos o no en la definición de empleado consignada en el Código del Trabajo.
5. 1085. El Comité toma nota además del alegato de la organización querellante, no refutado por el Gobierno, en el sentido de que la Ley de Sindicatos establece una distinción entre las personas que pueden constituir y afiliarse a sindicatos y las que sólo pueden afiliarse a sindicatos. Con respecto a los segundos, la organización querellante hace referencia, en particular, a las siguientes categorías de trabajadores: personas que trabajan a domicilio, desempleados y jubilados. El Comité pone de relieve que los trabajadores a domicilio no están excluidos del ámbito de aplicación del Convenio núm. 87 y, en consecuencia, deberían estar amparados por las garantías del mismo y tener el derecho de constituir organizaciones profesionales y de afiliarse a las mismas. Por consiguiente, el Comité urge al Gobierno a que modifique la Ley de Sindicatos en ese sentido. No obstante, el Comité no considera que el hecho de conferir a los trabajadores jubilados y a los desempleados únicamente el derecho a afiliarse a un sindicato y participar en su funcionamiento, con sujeción a las reglas de la organización de que se trate, sea contrario a los principios de la libertad sindical.
6. 1086. El Comité pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o que prevé adoptar para poner su legislación y su práctica en conformidad con los principios de la libertad sindical a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a la que somete los aspectos legislativos de este caso.

Recomendaciones del Comité

1. 1087. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores, sin distinción alguna, incluidos los trabajadores por cuenta propia y los que están empleados en el marco de contratos de derecho civil, disfruten del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a las mismas, en el sentido de lo dispuesto en el Convenio núm. 87;
   • b) recordando que el Convenio núm. 98 protege a todos los trabajadores y a sus representantes contra los actos de discriminación antisindical y que las únicas exclusiones posibles de su ámbito de aplicación son los miembros de la policía, las fuerzas armadas y los funcionarios públicos de la administración del Estado, el Comité pide al Gobierno que garantice que todos los trabajadores y sus representantes reciban una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical, independientemente de si están comprendidos o no en la definición de empleado que figura en el Código del Trabajo;
   • c) el Comité pide al Gobierno que modifique la Ley de Sindicatos para asegurarse de que los trabajadores a domicilio puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o que prevé adoptar para poner su legislación y su práctica en conformidad con los principios de la libertad sindical a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a la que somete los aspectos legislativos de este caso.