Informe provisional - Informe núm. 363, Marzo 2012

Caso núm. 2183 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 15-MAR-02 - Activo

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que la próxima reforma de la legislación sobre la administración pública, que se ha elaborado sin la preceptiva consulta a las organizaciones de trabajadores, endurece todavía más la legislación sobre la administración pública vigente y mantiene las restricciones a los derechos sindicales básicos de los empleados públicos, sin una compensación adecuada

1. 816. El Comité examinó estos casos en sus reuniones de noviembre de 2002, junio de 2003, marzo de 2006, junio de 2008, junio de 2009 y junio de 2010, en las cuales presentó los informes provisionales aprobados por el Consejo de Administración en sus 285.ª, 287.ª, 295.ª, 302.ª, 305.ª y 308.ª reuniones [véanse informes 329.º, párrafos 567-652; 331.er, párrafos 516-558; 340.º, párrafos 925-999; 350.º, párrafos 1167-1221; 354.º, párrafos 951-992 y 357.º, párrafos 709-730].
2. 817. La Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO) (caso núm. 2177) presentó información adicional por comunicación de fecha 8 de septiembre de 2011. La Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) presentó información adicional por comunicación de fecha 21 de septiembre de 2011.
3. 818. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 13 de mayo y 16 de septiembre de 2011.
4. 819. Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 820. En su reunión de junio de 2010, el Comité formuló las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité aprecia con interés las discusiones tripartitas institucionalizadas que se han celebrado y confía en que se seguirán celebrando con el mismo espíritu de diálogo social y en el contexto del proceso de reforma en curso, en particular en lo que respecta a la formulación del proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional y la comisión establecida en el seno del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones para examinar la cuestión del derecho de sindicación de los bomberos. El Comité reitera firmemente una vez más su recomendación anterior de que el Gobierno siga adoptando medidas para garantizar la promoción de un diálogo social pleno con el fin de tratar eficazmente y sin demora las medidas necesarias para aplicar los principios de la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en relación con:
     • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos;
     • ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
     • iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
     • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
     • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
       • El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación sobre todas las cuestiones arriba mencionadas;
         • b) el Comité recuerda una vez más al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, si así lo desea, y
         • c) el Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de este caso.

B. Información adicional de las organizaciones querellantes

1. 821. En su comunicación de fecha 8 de septiembre de 2011, la JTUC-RENGO declara que el 14 de diciembre de 2010 el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones publicó un informe elaborado por la Comisión sobre el Derecho de Sindicación del Personal de Extinción de Incendios en su 9.ª reunión que se celebró el 3 de diciembre. Según ese informe, el Gobierno, tras considerar la cuestión más detenidamente, debería tomar la decisión final sobre si se reconoce o no el derecho de sindicación a los bomberos; no obstante, esa comisión consideraba que podía crear un producto que contribuyera al diseño del sistema en caso de que se restableciera el derecho de sindicación. La JTUC-RENGO lamentaba que en el informe no se llegara a exigir que se reconociera el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. Sin embargo, la organización querellante señala que el 10 de junio de 2011, durante una reunión a la que asistieron el Ministro de Asuntos Internos y Comunicaciones y el Ministro para la Reforma de la Administración Pública, el Primer Secretario del Gabinete indicó que la postura oficial del Gobierno en respuesta a la solicitud de la organización querellante era la de «reconocer el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios». Recordando que la cuestión relativa al derecho de sindicación de los bomberos se lleva pendiente desde la década de 1960, la organización querellante observa que, si bien se había avanzado con firmeza en la adopción de medidas al respecto, lo cual era digno de alabanza, aún no se había legislado en la materia y seguía sin materializarse el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios.
2. 822. En lo referente al derecho de huelga de los empleados de la administración pública nacional, la organización querellante indica que el Gobierno instituyó, el 26 de noviembre de 2010, un Grupo Consultivo sobre Derechos Laborales Fundamentales (derecho de huelga) de los empleados de la administración pública nacional, que actúa como grupo consultivo privado del Ministro para la Reforma de la Administración Pública. El Grupo se reunió en cinco ocasiones y publicó un informe el 24 de diciembre de 2010. Según ese informe, cabría la posibilidad de establecer un calendario para el reconocimiento del derecho de huelga, teniendo en cuenta las realidades y problemas relativos a la negociación colectiva, aunque la decisión final sobre si se reconoce o no el derecho de huelga y el diseño de un sistema específico, correspondería al Gobierno. La organización querellante saluda la creación de un grupo consultivo como prueba de un cambio en la actitud del Gobierno, el cual durante 38 años había acatado la doctrina del Tribunal Supremo, que no consideraba inconstitucional el no reconocimiento del derecho de huelga a los empleados de la administración pública nacional.
3. 823. La organización querellante añade que el 24 de diciembre de 2010 se publicó el proyecto de reforma del sistema autónomo de relaciones laborales. El 5 de abril de 2011, la Oficina para la promoción de la reforma de la administración pública adoptó formalmente el «marco general» de la reforma con base en la Ley de Reforma de la Administración Pública Nacional. Posteriormente, el 3 de junio de 2011, el Gabinete adoptó los cuatro proyectos de ley relativos a la reforma de la administración pública como paso intermedio para el establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales, proyectos de ley que se sometieron al Parlamento (Diet). A pesar de que el 2 de junio de 2011 el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones publicara la «Visión básica del sistema de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales», no se elaboró ni se presentó ningún proyecto de ley al respecto. La organización querellante señala que el Gobierno y la JTUC-RENGO, así como la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la Administración Pública (APU), han celebrado consultas significativas en todas esas ocasiones.
4. 824. La organización querellante consideraba la presentación de los proyectos de ley de reforma en el Parlamento como un primer paso histórico que abría las puertas a un posible restablecimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores. No obstante, recordando que el Parlamento aún no ha debatido los proyectos de ley de reforma y que no se han elaborado aún proyectos de ley para los empleados de las administraciones públicas locales, la organización querellante expresa la esperanza de que el Gobierno se tome en serio las recomendaciones del Comité en relación a este caso y actúe de buena fe en lo referente a su aplicación, procediendo lo antes posible al debate de los proyectos de ley de reforma en el Parlamento y a la elaboración de proyectos de ley para los empleados de las administraciones públicas locales.
5. 825. En su comunicación de fecha 21 de septiembre de 2011, la ZENROREN reconoció que el Gobierno había hecho progresos — aunque modestos — en el estudio de diversos sistemas de relaciones laborales y la preparación de los proyectos de ley que era necesario presentar al Parlamento. En opinión de la ZENROREN, el cambio en la actitud del Gobierno en favor del restablecimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores del sector público está estrechamente vinculado a las reiteradas recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical.
6. 826. En el proceso de toma de decisiones relativas al «marco general» adoptado en abril de 2011 se produjeron consultas entre el Gobierno y la ZENROREN, aunque la organización querellante señala que éstas no resultaron satisfactorias para el sindicato, habida cuenta de que las consultas solamente se celebraron un mes antes de que se hiciera público el plan del Gobierno. Además, se llevaron a cabo en un momento de confusión, después del gran terremoto del Este del Japón de marzo de 2011. La ZENROREN declara que en abril, en vísperas de la adopción del «marco general», manifestó su decepción por la falta de esfuerzos y la deslealtad del Gobierno respecto de diversos puntos que se abordaron en la negociación. La ZENROREN lamenta que el Gobierno se mantuviera reacio a tomar en consideración sus observaciones. A consecuencia de ello, los cuatro proyectos de ley relativos al sistema del personal de la administración pública se presentarían y adoptarían sin incluir ninguna de las enmiendas presentadas por la ZENROREN. Además, la ZENROREN observa que el debate sobre el restablecimiento de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos locales no había progresado desde las audiencias concedidas a los interesados en abril y mayo de 2011 por el Ministerio de Gestión Pública y Asuntos Internos, la autoridad responsable de la gestión del personal de las administraciones locales. A este respecto, la ZENROREN recuerda los puntos de vista expresados durante las audiencias por sus organizaciones afiliadas (la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios del Japón (JICHIROREN) y el Sindicato de Profesores y Personal Educativo del Japón (ZENKYO)).
7. 827. Respecto del derecho de sindicación de los bomberos, la ZENROREN indica que en el informe publicado por la Comisión sobre el Derecho de Sindicación del Personal de Extinción de Incendios en diciembre de 2010 sólo se contemplaban cinco hipótesis posibles, esto es: el reconocimiento del derecho de sindicación únicamente, el reconocimiento del derecho de sindicación y consultas entre los trabajadores y la dirección, el reconocimiento del derecho de sindicación y del derecho a negociar con la autoridad empleadora (sin derecho a celebrar convenios colectivos), así como la hipótesis de «mejorar el sistema de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios en lugar de reinstaurar el derecho de sindicación». En opinión de la ZENROREN, el Gobierno no ha logrado convencer a los que se oponen a que se reinstaure el derecho de sindicación de los bomberos, y no ha adoptado aún una postura adecuada para promover la reinstauración de los derechos fundamentales de los trabajadores a través del reconocimiento de las diferencias entre los bomberos y los policías, como recomienda la OIT.

C. Respuesta del Gobierno

1. 828. En su comunicación de fecha 13 de mayo de 2011, el Gobierno declara que la Oficina para la promoción de la reforma de la administración pública, encabezada por el Primer Ministro y compuesta por todos los Ministros de Estado, adoptó formalmente en abril de 2011 «el marco general de la reforma con base en la Ley de Reforma de la Administración Pública, etc.». El propósito de las reformas que se están llevando a cabo en el sistema de la administración pública es prestar servicios públicos eficientes y de calidad, que den respuesta a las necesidades de los ciudadanos y se adapten a los cambios en las circunstancias económicas y sociales. El «marco general» comprende un conjunto de políticas gubernamentales sobre medidas concretas y un calendario para la realización de todas las reformas previstas en la Ley de Reforma de la Administración Pública, entre las que figura la instauración de un sistema autónomo de relaciones laborales. El Gobierno afirma que, durante el proceso de elaboración del «marco general», mantuvo conversaciones con JTUC-RENGO/RENGO-PSLC, ZENROREN y KOKKOROREN a diversos niveles. En el «marco general» también se tuvo en cuenta la opinión pública a través de una consulta pública sobre el sistema autónomo de relaciones laborales que se efectuó entre diciembre de 2010 y enero de 2011, con anterioridad a la decisión de abril de 2011.
2. 829. El Gobierno da más detalles sobre los principales contenidos de las medidas relativas al sistema autónomo de relaciones laborales previstas en el «marco general». Según el Gobierno, a fin de fomentar la motivación y las capacidades del personal, así como de garantizar el recurso a una mano de obra calificada, es necesario transformar el marco actual y crear uno nuevo en el que, con pleno conocimiento de causa, los trabajadores y el empleador negocien las condiciones de trabajo de manera autónoma y promuevan la reforma del sistema de remuneración y gestión del personal, en función de las circunstancias y de las nuevas cuestiones en materia de políticas. Además, el Gobierno tiene por objeto establecer un marco para determinar las condiciones de trabajo que permita que el personal participe en el proceso y le exija compartir las responsabilidades. Asimismo, este marco debería ser transparente y contar con la comprensión de la opinión pública en lo relativo a la calidad del rendimiento del personal.
3. 830. El Gobierno ha determinado su política en relación con el reconocimiento a los empleados de la administración pública nacional del sector no operativo del derecho a celebrar convenios colectivos (excluidos los policías, los guardacostas, los funcionarios de prisiones y los viceministros, los directores generales de los organismos públicos y los directores generales de los gabinetes ministeriales), y el establecimiento de las cuestiones que se tratarán en el ámbito de la negociación colectiva, así como de las partes en la misma y los procedimientos utilizados, la validez de los convenios colectivos, y los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje ante la Comisión Central de Relaciones Laborales. Con este fin, se procederá a promulgar una nueva «Ley sobre Relaciones Laborales de los Empleados de la Administración Pública Nacional (título provisional)».
4. 831. El Gobierno indica que, a fin de crear un marco en el que las decisiones sobre las condiciones de trabajo del personal se tomen de manera autónoma mediante la negociación colectiva, en esta nueva Ley sobre Relaciones Laborales de los Empleados de la Administración Pública Nacional se contemplará lo siguiente:
   • — En la ley se especificará la respuesta que las autoridades deben dar cuando un sindicato acreditado por la Comisión Central de Relaciones Laborales presente una propuesta de negociación colectiva lícita en relación con las condiciones de trabajo del personal o las relaciones laborales, como los procedimientos de negociación colectiva.
   • — En los casos en que un sindicato acreditado y la autoridad competente celebren un convenio colectivo, éste será de cumplimiento obligatorio. En los casos en que el convenio colectivo aborde cuestiones que exijan la adopción o revisión de una ley u orden ministerial relativa a las condiciones de trabajo, el Gabinete estará obligado a presentar los proyectos de ley correspondientes al Parlamento o a promulgar o revisar las órdenes ministeriales pertinentes.
   • — Quedan prohibidas las prácticas laborales injustas, como el trato desfavorable de las autoridades al personal, la denegación de la negociación colectiva o de ayuda financiera o la injerencia en la gestión de los sindicatos. Cuando un sindicato acreditado alegue prácticas laborales injustas ante la Comisión Central de Relaciones Laborales, ésta deberá emitir un dictamen y, si fuera necesario, expedir una orden de reparación.
   • — La ley otorgará a la Comisión Central de Relaciones Laborales la autoridad para celebrar procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje en los que participen sindicatos acreditados. En concreto, para que se inicie un procedimiento de arbitraje, establece el requisito de que éste lo soliciten ambas partes, o una sola de las partes si no se lograra resolver el conflicto transcurridos dos meses desde el inicio del procedimiento de conciliación o mediación, o una decisión de la Comisión Central de Relaciones Laborales sobre un procedimiento abierto de conciliación o mediación.
5. 832. Además, en opinión del Gobierno, y con el fin de adaptarse a los cambios en las circunstancias económicas y sociales y prestar servicios públicos eficientes y de calidad, se han de centralizar las funciones de administración del personal que sean necesarias y se creará una oficina de la administración pública también encargada de gestionar las funciones de las estructuras y operaciones del Gobierno. A tal efecto se promulgará la «Ley de Creación de la Oficina de la Administración Pública». Esa Oficina se responsabilizará del sistema general de remuneración y gestión del personal y entablará negociaciones con los sindicatos en su condición de empleador.
6. 833. El Gobierno añade que, a raíz del reconocimiento del derecho a celebrar convenios colectivos y de la creación de la organización empleadora (Oficina de la Administración Pública), se abolirá la autoridad nacional del personal y sus funciones de recomendación. Se establecerá una Comisión de Equidad del Personal (título provisional) que estará bajo la jurisdicción del Primer Ministro y que, en calidad de organización independiente, se encargará de garantizar la equidad en la gestión del personal y dirimirá las quejas del personal y las restricciones de personal derivadas de actividades políticas o comerciales, y formulará recomendaciones sobre la mejora de la gestión del personal a los ministerios competentes. Se revisará la Ley Nacional de la Administración Pública con miras a introducir medidas relativas al sistema autónomo de relaciones laborales.
7. 834. En su última comunicación de septiembre de 2011, el Gobierno indica que, a raíz de la adopción formal del «marco general» de la reforma con base en la Ley de Reforma de la Administración Pública, el 5 de abril de 2011, el Gobierno preparó cuatro proyectos de ley relacionados con la reforma de la administración pública y los presentó a al Parlamento el 3 de junio de 2011. Sin embargo, esos proyectos de ley no se debatieron en esa sesión, aunque se abordarán en la próxima. Los proyectos de ley de reforma son cuatro, en concreto: i) el proyecto de ley de enmienda a la Ley de los Empleados de la Administración Pública Nacional; ii) el proyecto de ley sobre relaciones laborales de los empleados de la administración pública nacional; iii) el proyecto de ley para la creación de la Oficina de la Administración Pública; y iv) el proyecto de ley sobre la modificación de las leyes pertinentes asociadas a la aplicación del proyecto de ley de enmienda a la Ley de los Empleados de la Administración Pública Nacional. Durante la elaboración de los proyectos de ley, el Gobierno mantuvo conversaciones, desde diciembre de 2010, con la JTUC-RENGO y RENGO-PSLC a diversos niveles. Asimismo, entabló discusiones con la ZENROREN y KOKKOROREN a diversos niveles. El Gobierno especifica que las diversas opiniones expresadas con ocasión de esas conversaciones quedaron reflejadas en los proyectos de ley de reforma.
8. 835. El Gobierno facilita información detallada sobre las disposiciones que en concreto contribuirán a crear un marco en el que las decisiones relativas a las condiciones de trabajo del personal se puedan tomar con carácter autónomo a través de la negociación colectiva. Esas disposiciones hacen referencia a: i) la organización de los sindicatos; ii) la acreditación de los sindicatos; iii) el sistema de licencias para los dirigentes sindicales en régimen de dedicación plena; iv) la negociación colectiva; v) las obligaciones relacionadas con la firma de un convenio colectivo; vi) la prohibición y el examen de las prácticas laborales injustas; vii) la conciliación, mediación y arbitraje ante la Comisión Central de Relaciones Laborales; y viii) el efecto dado a los laudos arbitrales.
9. 836. Respecto de la cuestión del reconocimiento del derecho de huelga a los empleados de la administración pública nacional, el Gobierno indica que, en su disposición adicional, el proyecto de ley sobre relaciones laborales de los empleados de la administración pública nacional establece que «tomando en consideración el grado de cumplimiento de esta ley, incluyendo el del funcionamiento de la negociación colectiva y del sistema de conciliación, mediación y arbitraje, así como el estado de la opinión pública sobre la aplicación del sistema autónomo de relaciones laborales, el Gobierno examinará el derecho de huelga de los empleados de la administración pública nacional y adoptará las medidas pertinentes en función de los resultados de dicho examen».
10. 837. El Gobierno añade que en noviembre de 2010 se creó el Grupo Consultivo sobre Derechos Laborales Fundamentales (derecho de huelga) de los empleados de la administración pública nacional dependiente del Ministro para la Reforma de la Administración Pública, compuesto por expertos, entre los cuales se encuentra un miembro relacionado con el mundo sindical. El examen del Grupo Consultivo, sin perjuicio de las conclusiones que se extraigan, se centró en los siguientes puntos: el significado del derecho de huelga a la luz del sistema autónomo de relaciones laborales; los aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de decidir si se reconoce o no el derecho de huelga; y los aspectos que deben tenerse en cuenta para mantener la cautela debida en el diseño del sistema en los casos en que se reconozca el derecho de huelga. En diciembre de 2010 se publicó un informe que contenía casos ilustrativos en los que se contraponía el derecho de huelga a la naturaleza pública de las funciones desempeñadas, así como cuestiones específicas del ámbito de la administración pública. Posteriormente, el Gobierno llevó a cabo una consulta pública sobre el sistema autónomo de relaciones laborales que se efectuó entre diciembre de 2010 y enero de 2011, en la que se utilizaron como materiales de referencia el proyecto de reforma del sistema autónomo de relaciones laborales y el informe del Grupo Consultivo. Se recabaron 217 comentarios, incluidos los procedentes del mundo sindical.
11. 838. A raíz de todo ello, el Gobierno elaboró en abril de 2011 el «marco general», cuyo eje director es el siguiente: «Se llevará a cabo un examen relativo al derecho de huelga de los empleados de la administración pública nacional, en el que se tendrán en cuenta la situación real de la negociación colectiva en el marco del recién creado sistema autónomo de relaciones laborales y la opinión pública sobre la instauración del sistema. Se tomarán las medidas pertinentes de conformidad con los resultados del examen». Tras efectuar un examen jurídico más detenido, el Gobierno incluyó esa disposición en los proyectos de ley de reforma.
12. 839. En cuanto a los derechos fundamentales de los empleados de las administraciones públicas locales, el Gobierno indica que en el «marco general» se establece que se lleve a cabo un estudio inmediato sobre los derechos laborales fundamentales de los empleados de las administraciones públicas locales en servicio regular con el asesoramiento de las partes interesadas, basado en las características de los regímenes de los empleados de las administraciones públicas locales, y en consonancia con las medidas relativas al sistema de relaciones laborales de los empleados de la administración pública nacional. Así, se celebró una «reunión para escuchar la opinión de las partes interesadas sobre los derechos laborales fundamentales de los empleados de las administraciones públicas locales» en el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones. Tomando en consideración las opiniones expresadas en esa reunión y el contenido de los proyectos de ley sobre los empleados de la administración pública nacional, el 2 de junio de 2011 se publicó el «Concepto básico del sistema de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales». El Gobierno facilita información detallada sobre los principales contenidos del sistema.
13. 840. Por último, respecto del derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, el Gobierno proporciona información sobre el informe de la Comisión sobre el Derecho de Sindicación del Personal de Extinción de Incendios (anexos 3 y 4 de su comunicación del mes de mayo). También señala que se seguirá examinando esta cuestión en el futuro, de acuerdo con el «Concepto básico del sistema de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales» en el marco de la reforma del sistema.
14. 841. En conclusión, el Gobierno declara que está haciendo todo lo posible por mantener conversaciones constructivas que permitan llevar a cabo la reforma de la administración pública, partiendo de la idea fundamental de que son necesarios los intercambios de opinión francos y la coordinación con las organizaciones pertinentes. El Gobierno también seguirá remitiéndose a las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT y presentará información pertinente y oportuna sobre la situación.

D. Conclusiones del Comité

1. 842. El Comité recuerda que estos casos, presentados por primera vez en marzo de 2002, se refieren a la actual reforma de la administración pública en el Japón. El Comité toma nota de los últimos comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones referentes a la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 en relación con los aspectos legislativos de la reforma.
2. 843. En lo relativo a la reforma de la administración pública, el Comité toma nota de que, a raíz del último examen del caso efectuado en junio de 2010, el Gobierno ha tomado las medidas siguientes: i) el 5 de abril de 2011, el Gobierno adoptó el «marco general de la reforma con base en la Ley de Reforma de la Administración Pública», compuesto por un conjunto de políticas gubernamentales sobre medidas concretas y un calendario para la realización de todas las reformas previstas en la Ley de Reforma de la Administración Pública, entre las que figura la instauración de un sistema autónomo de relaciones laborales; ii) el Gobierno preparó cuatro proyectos de ley de reforma de la administración pública inspirados en el marco general: el proyecto de ley de enmienda a la Ley de los Empleados de la Administración Pública Nacional, el proyecto de ley sobre relaciones laborales de los empleados de la administración pública nacional, el proyecto de ley para la creación de la Oficina de la Administración Pública, y el proyecto de ley sobre la modificación de las leyes pertinentes asociadas a la aplicación del proyecto de ley de enmienda a la Ley de los Empleados de la Administración Pública Nacional, que presentó al Parlamento el 3 de junio de 2011; y iii) el 2 de junio de 2011, el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones publicó el «Concepto básico del sistema de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales».
3. 844. Según la información facilitada por las organizaciones querellantes y por el Gobierno, el Comité toma nota de que, a lo largo de dicho proceso, el Gobierno ha mantenido consultas a diversos niveles con las organizaciones de trabajadores, entre ellas JTUC RENGO, RENGO-PSLC, ZENROREN y KOKKOROREN, si bien ZENROREN ha manifestado su insatisfacción con el proceso de consulta y sus resultados.
4. 845. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, una vez el Parlamento haya adoptado los cuatro proyectos de ley de reforma, se establecerá un nuevo marco en la administración pública nacional en el que ambas partes en las relaciones laborales negocien y determinen las condiciones de trabajo de manera autónoma y promuevan la reforma del sistema de remuneración y gestión del personal, en función de las circunstancias y de las nuevas cuestiones en materia de políticas. En particular, el Comité observa que el nuevo marco prevé, entre otras cosas, que se reconozca a los empleados de la administración pública nacional del sector no operativo el derecho a celebrar convenios colectivos, la creación de una oficina de la administración pública y la supresión de la autoridad nacional del personal y sus funciones de recomendación, la gestión del derecho de huelga de los empleados de la administración pública nacional y los derechos laborales fundamentales de los empleados de las administraciones públicas locales.
5. 846. El Comité observa que los proyectos de ley de reforma no se debatieron en la 177.ª sesión ordinaria del Parlamento, que finalizó en agosto de 2011, pero toma debidamente nota de la indicación del Gobierno según la cual se deliberarán en su próxima sesión.
6. 847. Si bien saluda los esfuerzos del Gobierno por celebrar consultas sistemáticas con las partes interesadas a lo largo de todo el proceso de reforma, el Comité alienta al Gobierno a mantener consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las partes interesadas respecto de todas las cuestiones pendientes. El Comité confía en que el Gobierno prosiga sus esfuerzos por finalizar la reforma en curso de la administración pública con el mismo espíritu de diálogo social, con objeto de encontrar soluciones aceptables por ambas partes para todas las cuestiones planteadas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre los progresos realizados en la deliberación de esos proyectos de ley, así como de cualquier otra ley promulgada por el Parlamento.
7. 848. En lo referente al derecho de huelga de los empleados de la administración pública nacional, el Comité toma nota de que el 26 de noviembre de 2010 el Gobierno estableció el Grupo Consultivo sobre Derechos Laborales Fundamentales (derecho de huelga) de los empleados de la administración pública nacional, que actuará como grupo consultivo privado del Ministro para la Reforma de la Administración Pública. El grupo se reunió en varias ocasiones y publicó un informe el 24 de diciembre de 2010. Según ese informe, cabría la posibilidad de establecer un calendario para el reconocimiento del derecho de huelga, teniendo en cuenta las realidades y problemas relativos a la negociación colectiva, aunque la decisión final sobre si se reconoce o no el derecho de huelga y el diseño de un sistema específico, correspondería al Gobierno. El Comité observa que la JTUC-RENGO saludó la creación de un grupo consultivo como prueba de un cambio en la actitud del Gobierno en torno a esta cuestión.
8. 849. Respecto de sus reiteradas observaciones en relación con la necesidad de reconocer el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que se seguirá examinando esta cuestión en el futuro, de acuerdo con el «Concepto básico del sistema de relaciones laborales para los empleados de las administraciones públicas locales» en el marco de la reforma del sistema. El Comité también toma nota de que la JTUC-RENGO y la ZENROREN señalan que el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones publicó en diciembre de 2010 un informe elaborado por la Comisión sobre el Derecho de Sindicación del Personal de Extinción de Incendios. Según ese informe, el Gobierno, tras considerar la cuestión más detenidamente, debería tomar la decisión final sobre si se reconoce o no el derecho de sindicación a los bomberos. En el informe — facilitado por el Gobierno en anexo a esta comunicación — se presentaban asimismo posibles hipótesis, como el reconocimiento del derecho de sindicación únicamente, el reconocimiento del derecho de sindicación y consultas entre los trabajadores y la dirección, el reconocimiento del derecho de sindicación y el derecho a negociar con la autoridad empleadora (sin derecho a celebrar convenios colectivos), junto con la hipótesis de «mejorar el sistema de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios en lugar de reinstaurar el derecho de sindicación. Ahora bien, el Comité toma nota de que la JTUC-RENGO lamentaba que en el informe no se llegara a exigir que se reconociera el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. El Comité toma nota además de que, en opinión de la ZENROREN, el Gobierno no ha logrado convencer a los que se oponen a que se reinstaure el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, y no ha adoptado aún una postura adecuada para promover la reinstauración de los derechos fundamentales de los trabajadores a través del reconocimiento de las diferencias entre los bomberos y los policías, como recomienda la OIT. Por último, el Comité toma nota de que, si bien admitía que se había avanzado con firmeza en la adopción de medidas al respecto, la JTUC-RENGO observaba que aún no se había legislado en la materia y seguía sin materializarse el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios.
9. 850. El Comité observa que no se ha proporcionado información específica sobre el reconocimiento del derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones. El Comité quisiera recordar una vez más la importancia que concede al derecho de todos los trabajadores, incluidos los funcionarios de prisiones, a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas.
10. 851. El Comité saluda la continua celebración de discusiones tripartitas institucionalizadas en torno a las diversas cuestiones planteadas en el presente caso. El Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno proseguirá con denuedo sus esfuerzos por finalizar el actual proceso de reforma de la administración pública, apostando por el diálogo social a fin de encontrar soluciones aceptables para ambas partes que tengan por objeto adoptar con eficacia y sin demora las medidas necesarias para aplicar los principios relativos a la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en lo referente a lo siguiente: i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos; ii) el reconocimiento pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y del personal de establecimientos penitenciarios; iii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados; iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación respecto de todas las cuestiones mencionadas.

Recomendación del Comité

1. 852. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • El Comité saluda la continua celebración de discusiones tripartitas institucionalizadas en torno a las diversas cuestiones planteadas en el presente caso. Si bien saluda los esfuerzos del Gobierno por celebrar consultas sistemáticas con las partes interesadas a lo largo de todo el proceso de reforma, el Comité alienta al Gobierno a mantener consultas plenas, sinceras y constructivas con todas las partes interesadas respecto de todas las cuestiones pendientes. El Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno proseguirá con denuedo sus esfuerzos por finalizar el actual proceso de reforma de la administración pública, apostando por el diálogo social a fin de encontrar soluciones aceptables por ambas partes que tengan por objeto adoptar con eficacia y sin demora las medidas necesarias para aplicar los principios relativos a la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en lo referente a lo siguiente:
     • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos;
     • ii) el reconocimiento pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y del personal de establecimientos penitenciarios;
     • iii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
     • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales; y
     • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
     • El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación sobre todas las cuestiones arriba mencionadas.