Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 357, Junio 2010

Caso núm. 2707 (República de Corea) - Fecha de presentación de la queja:: 08-ABR-09 - Cerrado

373. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU) y de su afiliado, el Sindicato de Profesores de Corea (KPU), de fecha 8 de abril de 2009.

1. 373. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU) y de su afiliado, el Sindicato de Profesores de Corea (KPU), de fecha 8 de abril de 2009.
2. 374. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación recibida el 18 de mayo de 2010.
3. 375. La República de Corea no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 376. En su comunicación de fecha 8 de abril de 2009, las organizaciones querellantes denunciaron una grave violación del Preámbulo de la Constitución de la OIT, de la Declaración de Filadelfia, de los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT, y de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, a través de leyes en las que se prevé la adopción de sanciones penales y medidas disciplinarias contra los sindicalistas y la negativa a reconocer al Sindicato de Profesores de Corea (KPU).
2. 377. Las organizaciones querellantes indican que el ejercicio del derecho de sindicación de los funcionarios de gobierno y del personal docente ha estado terminantemente prohibido desde el régimen militar de 1961. Así, en la Ley de Funcionarios Públicos y en la Ley de Funcionarios Locales se prohibió al personal de la administración pública constituir sindicatos, salvo a aquellos que trabajen en la división de relaciones laborales (artículo 66 de la Ley de Funcionarios Públicos y artículo 58 de la Ley de Funcionarios Locales). En los artículos 78 y 84 de la Ley de Funcionarios Públicos y en los artículos 69 y 82 de la Ley de Funcionarios Locales se imponen medidas disciplinarias y sanciones penales a los empleados de la administración pública y a los profesores, cuyos salarios se pagan con fondos provenientes de la recaudación de impuestos, que ejerzan el derecho de sindicación. Además, con la Ley sobre el Sistema Escolar Privado se cercena el derecho de sindicación de los docentes de la enseñanza privada al aplicarse las disposiciones en materia de escuelas públicas (artículo 55) y al imponerse penas por cualquier infracción de las mismas (artículo 61).
3. 378. Según las organizaciones querellantes, la denegación total del derecho de sindicación no tenía precedentes a nivel internacional, e indujo a la OIT y a otras organizaciones internacionales a formular recomendaciones en el sentido de que el Gobierno debería reformar la legislación laboral para armonizarla con las normas internacionales del trabajo. Las organizaciones querellantes alegan que son escasos los progresos realizados para garantizar a los funcionarios públicos y a los profesores el derecho de sindicación. En febrero de 1998 la Comisión tripartita de Corea aceptó garantizar el derecho de sindicación de los funcionarios públicos y del personal docente. En consecuencia, en la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de los Sindicatos de Docentes (Ley sobre el Sindicato de Maestros, a partir del 1.° de julio de 1999), y en la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de Sindicatos de Funcionarios Públicos (Ley de Sindicatos de Funcionarios Públicos, a partir del 28 de enero de 2006), se estableció, de manera incompleta y restringida, el derecho de sindicación y el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos y del personal docente. Sin embargo, las organizaciones querellantes señalan que se excluyó a los profesores universitarios y al personal de la educación pública de la Ley sobre el Sindicato de Maestros (artículo 2), y de la Ley de Sindicatos de Funcionarios Públicos (artículo 6) respectivamente, lo que significa que el derecho de sindicación de los profesores universitarios, tanto públicos como privados, continúa estando prohibido y su ejercicio sancionado en virtud de las citadas leyes.
4. 379. Las organizaciones querellantes afirman que en este contexto, se conformó, en noviembre de 2001, el KPU y se presentó el proyecto de constitución del sindicato al Gobierno, que lo rechazó sobre la base de las mencionadas leyes. Según las organizaciones querellantes, el hecho de que el KPU no haya sido reconocido por la ley, se traduce en la denegación del derecho de sindicación a más de 70.000 profesores coreanos.
5. 380. Las organizaciones querellantes indican, además, que en la Constitución de la República de Corea se estipula que: «para fomentar las condiciones de trabajo, los trabajadores tendrán el derecho de asociación independiente, así como de negociación y acción colectiva». En la Ley sobre Normas de Trabajo se establece que el término «trabajador hace referencia a la persona que ofrece su trabajo personal a un establecimiento comercial con el fin de obtener un salario, independientemente del tipo de trabajo que se realice». En la Ley Modificatoria de los Sindicatos y las Relaciones de Trabajo se dispone que el término «trabajadores hace referencia a aquellos que viven de un sueldo o salario, independientemente del tipo de trabajo que realicen». En opinión de las organizaciones querellantes, estas disposiciones legales ilustran claramente que los profesores universitarios que se encuentran bajo la supervisión y dirección de la nación y de las instituciones educativas privadas son trabajadores asalariados que tienen derecho a ejercer los derechos laborales fundamentales.
6. 381. Con referencia a la Constitución de la OIT y a la Declaración de Filadelfia, así como a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998, las organizaciones querellantes consideran que el derecho de sindicación y el derecho a la negociación colectiva son derechos fundamentales del trabajo, y que todas los Estados Miembros, incluidos aquellos que no han ratificado los convenios pertinentes relativos a la libertad sindical, tienen la obligación de cumplir con la Constitución de la OIT.
7. 382. Las organizaciones querellantes hacen referencia, asimismo, a los artículos 2; 9, 1), y 11, del Convenio núm. 87, a los artículos 1 y 4 del Convenio núm. 98, y a los artículos 1, 2), 4 y 7 del Convenio núm. 151. A la luz de estos principios y normas relativos al derecho de sindicación y al derecho a negociar colectivamente, las organizaciones querellante llegan a la conclusión de que a los profesores de las universidades públicas y privadas se les debe reconocer estos derechos, y que los actos del Gobierno (es decir, la denegación del derecho de sindicación mediante la Ley de Funcionarios Públicos, la Ley de Funcionarios Locales y la Ley sobre el Sistema Escolar Privado; así como el no reconocimiento del KPU), constituyen una clara violación a las normas de la OIT.
8. 383. Las organizaciones querellantes indican también que, recientemente, la Comisión Nacional de Derechos Humanos examinó la cuestión y pidió a la Asamblea Nacional que tomara medidas a este respecto. El 27 de marzo de 2006, la Comisión declaró que «la Asamblea Nacional tiene que tomar medidas legislativas idóneas para garantizar el derecho al trabajo de los profesores universitarios, de conformidad con la Constitución y con las normas internacionales en materia de Derechos Humanos. El alcance de la garantía podrá adecuarse en función de la necesidad de respetar el derecho a estudiar del que gozan los alumnos y las particularidades de la condición y situación jurídica de los profesores universitarios, a reserva de que no se viole el contenido esencial del derecho al trabajo.
9. 384. Sin embargo, según las organizaciones querellantes, el Gobierno aún conserva una postura pasiva, o negativa, en cuanto a la adopción de medidas legislativas que garanticen el derecho de sindicación de los profesores universitarios, lo que explica los infructuosos esfuerzos para revisar las leyes pertinentes, que se llevaron a cabo en septiembre de 2004 y en noviembre de 2005. El Gobierno, los miembros de la Asamblea Nacional y las autoridades universitarias, sostuvieron que resulta difícil dispensar a los profesores universitarios el mismo trato que a los trabajadores generales debido a las características de sus relaciones laborales, a su particular situación jurídica, a su posición social, y a la percepción de las leyes que tiene la sociedad. Las organizaciones querellantes critican las razones alegadas por no ser más que un perjuicio injustificado y una mera excusa para no reconocer el derecho de sindicación a favor de los profesores universitarios.
10. 385. Las organizaciones querellantes indican que la Comisión Nacional de Derechos Humanos también llegó a la conclusión de que las objeciones eran infundadas por las siguientes consideraciones: i) en la Constitución se garantizan los tres derechos laborales básicos de los profesores universitarios, los que no pueden sufrir restricciones debido a la particularidad de su trabajo como educadores; ii) no resulta admisible restringir los tres derechos laborales básicos de los profesores universitarios, sólo porque su libertad académica está sólidamente garantizada y porque pueden participar en la gestión de la universidad gracias a la autonomía universitaria; iii) si bien la restricción del derecho al trabajo en determinadas condiciones, que es la garantía del derecho a recibir educación, constituye un debate aparte, no se puede justificar una limitación general del derecho al trabajo; iv) la garantía de la participación política de los profesores universitarios es la garantía de los derechos políticos básicos previstos en la ley y, por lo tanto, no puede servir de base para una prohibición general del ejercicio del derecho básico de trabajar. Los juicios de valor externos, como la opinión pública, el clima social, o el sentido de la oportunidad, no pueden servir de base para denegar la garantía del derecho básico a trabajar sin una legislación que los avale, por cuanto deben primar los juicios de valor conforme a derecho; v) existe una limitación del mejoramiento de las condiciones de trabajo a través de la sindicación voluntaria, y esto no puede servir de base para fundamentar el no reconocimiento del derecho al trabajo de los profesores universitarios, y vi) en virtud de lo dispuesto en el artículo 31, 6), de la Constitución, la falta de reconocimiento del derecho básico de los profesores universitarios a trabajar resulta contradictorio con la ideología de la máxima garantía establecida en la Constitución.
11. 386. Según las organizaciones querellantes, la OIT ya ha puesto de relieve el hecho de que los trabajadores pueden constituir y afiliarse a organizaciones que ejerzan libremente el derecho de proteger sus intereses, independientemente de su situación particular en el marco de la legislación nacional, y sin ningún tipo de discriminación y ha instado al Gobierno a tomar medidas para que el personal de la administración pública y los docentes de las escuelas públicas y privadas puedan ejercer el derecho de sindicación. El hecho de que el Gobierno no haya tomado las medidas legales necesarias para garantizar el derecho de sindicación de los profesores universitarios ilustra, en opinión de las organizaciones querellantes, su falta de voluntad para cumplir con las obligaciones pertinentes de la OIT.
12. 387. Además, las organizaciones querellantes indican que, debido al reciente cambio de las condiciones sociales y económicas y de las políticas universitarias, el interés público y la democracia en la enseñanza universitaria han ido desapareciendo, los profesores universitarios no tienen seguridad en sus empleos, sus condiciones de trabajo están empeorando y las facultades y los privilegios de los profesores se ven frecuentemente vulneradas debido a la política unilateral del Gobierno de constituir universidades nacionales y reestructurar y administrar arbitrariamente las universidades privadas. Las organizaciones querellantes condenan el hecho de que, en tales circunstancias, el derecho de sindicación, que es el medio eficaz y legítimo para que los profesores universitarios puedan manifestarse en contra del Gobierno, esté esencialmente coartado, y que, a pesar de que el KPU ya está establecido y que realiza actividades sindicales ordinarias, no puede obtener reconocimiento oficial ni negociar colectivamente y se encuentra bajo la constante amenaza de sanciones disciplinarias y penales, en violación de los principios y normas de la OIT.
13. 388. Las organizaciones querellantes consideran, pues, que las disposiciones de las leyes pertinentes, como la Ley de Funcionarios Públicos, la Ley de Funcionarios Locales, y la Ley sobre el Sistema Escolar Privado, en las que se deniegan y restringen los derechos laborales básicos de los profesores universitarios, deben ser objeto de revisión o derogación, en consonancia con las normas internacionales del trabajo, y que deben adoptarse de inmediato medidas legislativas a fin de garantizar el derecho de sindicación de los profesores universitarios, de conformidad con las normas de la OIT. Las organizaciones querellantes esperan que el Comité de Libertad Sindical examine cuidadosamente el presente caso y que contribuya al desarrollo de los derechos laborales y de las relaciones laborales democráticas de los profesores universitarios en la República de Corea.

B. Respuesta del Gobierno

1. 389. En su respuesta, el Gobierno señala que en enero de 1999 se aprobó la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de los Sindicatos de Docentes garantizando los derechos básicos de los maestros incluidos los profesores universitarios que trabajan a tiempo parcial. Durante la discusión de la ley, los interlocutores tripartitos acordaron excluir de la ley a los profesores universitarios que trabajan a tiempo pleno y con posterioridad acordaron sobre el modo de garantizarles sus derechos. En 2001, la Comisión tripartita incluyó en la agenda los derechos laborales básicos de los profesores universitarios a tiempo pleno. Desde febrero de 2001 hasta febrero de 2002, la Comisión recibió las opiniones de las partes interesadas, examinó situaciones similares en otros países y llevó a cabo encuestas. Sin embargo, las partes no pudieron llegar a un acuerdo y las discusiones fueron interrumpidas en febrero de 2002. En noviembre de 2005, se elaboró una propuesta que permitiría la creación de organizaciones sindicales de profesores al extender el ámbito de aplicación de la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de los Sindicatos de Docentes a los profesores universitarios. En abril de 2007, la Comisión Nacional sobre el Medio Ambiente y el Trabajo del Parlamento examinó el proyecto pero no se llegó a acuerdo alguno. Al final de la 17.ª reunión del Parlamento en abril de 2008, el proyecto fue automáticamente descartado.
2. 390. El Gobierno indica además que de conformidad con los estudios realizados de 2001 a 2007, si bien los círculos del trabajo y las organizaciones de profesores demandan que se permita a los profesores crear sindicatos, los empleadores, incluyendo al Ministerio de Educación, adoptaron una actitud cautelosa y las encuestas de opinión demostraron la prevalencia de la opinión contraria.
3. 391. El Gobierno considera que las diversas discusiones sobre la creación de organizaciones sindicales de profesores llevadas a cabo principalmente en el Parlamento sugieren que todavía no se ha alcanzado ni un acuerdo social ni un consenso público. La opinión mayoritaria considera que se debería adoptar un enfoque cuidadoso al decidir si se permite a los profesores crear organizaciones sindicales, debido a la naturaleza única de su trabajo y su situación y la percepción general de que los profesores gozan de un estatus social y económico superior. El Gobierno considera que sería deseable rever la cuestión detenidamente después de que se alcance un consenso social que disminuya las diferencias de opinión entre las partes interesadas tales como las universidades, los profesores, los padres y los estudiantes.

C. Conclusiones del Comité

1. 392. El Comité toma nota de que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que en la legislación nacional se restringe el derecho de sindicación de los profesores universitarios.
2. 393. El Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes de que, aun cuando en la Ley sobre el Sindicato de Maestros (1999) y en la Ley de Sindicatos de Funcionarios Públicos se prevén, en cierta medida, los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los funcionarios públicos y del personal docente, en la legislación nacional aún se prohíbe, en términos más generales, la constitución de sindicatos por parte de los empleados de la administración pública (artículo 66 de la Ley de Funcionarios Públicos y artículo 58 de la Ley de Funcionarios Locales) y por parte del personal docente de la enseñanza privada (artículo 55 de la Ley sobre el Sistema Escolar Privado), y se imponen medidas disciplinarias y sanciones penales a este respecto (artículos 78 y 84 de la Ley de Funcionarios Públicos, artículos 69 y 82 de la Ley de Funcionarios Locales; artículo 61 de la Ley sobre el Sistema Escolar Privado). Por lo tanto, habida cuenta de que los profesores universitarios fueron excluidos de la Ley sobre el Sindicato de Maestros (artículo 2), y que el personal docente del sector público no está comprendido en la Ley de Sindicatos de Funcionarios Públicos (artículo 6), el derecho de sindicación de los profesores universitarios, tanto del sector público como del sector privado, continúa siendo cercenado.
3. 394. El Comité también toma nota de la indicación de las organizaciones querellantes de que, en noviembre de 2001, se conformó el KPU y se presentó el proyecto de constitución del sindicato al Gobierno, que lo rechazó sobre la base de las mencionadas leyes. Según las organizaciones querellantes, esto se traduce en la negación del derecho de sindicación a más de 70.000 profesores coreanos.
4. 395. Asimismo, el Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes en el sentido de que, el 27 de marzo de 2006, la Comisión Nacional de Derechos Humanos recomendó a la Asamblea Nacional que tomara medidas legislativas idóneas para garantizar a los profesores universitarios los tres derechos laborales básicos (derecho de sindicación, de huelga y de negociación colectiva), de conformidad con la Constitución y con las normas internacionales en materia de derechos humanos, teniendo en cuenta la necesidad de respetar el derecho a estudiar de los alumnos y la singularidad de la condición y la situación jurídica de los profesores universitarios. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, el Gobierno aún conserva una postura pasiva o negativa a este respecto, sosteniendo que resulta difícil dispensar a los profesores universitarios el mismo trato que a los demás trabajadores debido a las características de sus relaciones laborales, a su particular situación jurídica y social, y la percepción de las leyes que tiene la sociedad. El Comité toma nota de la indicación de las organizaciones querellantes de que la Comisión Nacional de Derechos Humanos llegó a la conclusión de que las objeciones invocadas eran infundadas, entre otros motivos, por cuanto la singularidad del trabajo de educador, la libertad académica de los profesores universitarios, su participación en la gestión de la universidad gracias a la autonomía universitaria, y su participación política, no pueden servir para fundamentar una total prohibición del derecho de sindicación.
5. 396. El Comité toma nota de que según el Gobierno diversas discusiones tuvieron lugar a nivel nacional, en el pasado, sobre los sindicatos de profesores pero que hasta ahora no se ha llegado a ningún acuerdo en el Parlamento Nacional para extender la aplicación de la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de los Sindicatos de Docentes a los profesores universitarios. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno señala que existen opiniones divergentes, tal como lo demuestran las posiciones de las partes interesadas y las encuestas de opinión, el Comité observa que, según el Gobierno, teniendo en cuenta la percepción general de que los profesores gozan de un estatus económico y social superior y dada la naturaleza única de su trabajo y situación, sería deseable rever detenidamente la cuestión de los sindicatos de profesores después de que se alcance un consenso social que disminuya las diferencias de opinión entre las partes interesadas tales como las universidades, los profesores, los padres y los estudiantes.
6. 397. El Comité desea recordar que los funcionarios públicos, como todos los trabajadores sin distinción alguna, deberían gozar del derecho de constituir organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas, sin autorización previa, para la promoción y la defensa de sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 219]. Así pues, los profesores universitarios no quedan excluidos del ámbito de aplicación de los principios de la libertad sindical. Por el contrario, tanto los funcionarios (con la sola posible excepción de las fuerzas armadas y la policía, según el artículo 9 del Convenio núm. 87), como los trabajadores del sector privado, deberían poder constituir las organizaciones que estimen convenientes para la promoción y defensa de los intereses de sus miembros [véase Recopilación, op. cit., párrafo 220]. Respecto de los docentes en particular, el Comité siempre ha considerado que los docentes deberían disfrutar del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes sin autorización previa para promover y defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 235].
7. 398. El Comité considera que ni las objeciones invocadas por el Gobierno ni las encuestas de opinión negativas deberían afectar el derecho básico de sindicación, que debería garantizarse a todos los funcionarios públicos sin distinción, incluidos los profesores universitarios. El Comité subraya que la Comisión Nacional de Derechos Humanos consideró que las objeciones no tenían fundamento y formuló recomendaciones para remediar la situación.
8. 399. Tomando nota de lo anterior, el Comité pide al Gobierno, por consiguiente, que adopte todas las medidas necesarias para garantizar: i) que las disposiciones pertinentes de la Ley de Funcionarios Públicos, la Ley de Funcionarios Locales y la Ley sobre el Sistema Escolar Privado, en las cuales se deniega el derecho de sindicación a los profesores universitarios del sector público y del sector privado, se deroguen a la mayor brevedad, y ii) que las exclusiones al derecho de sindicación establecidas en la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de Sindicatos de Funcionarios Públicos, así como en su Decreto de Aplicación, y en la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de los Sindicatos de Docentes, así como en su Decreto de Aplicación, sean objeto de modificación a los fines de asegurar que los profesores universitarios, tanto del sector público como del sector privado, gocen del derecho de constituir organizaciones de su elección y de afiliarse a las mismas para la promoción y la defensa de sus intereses. El Comité insta asimismo al Gobierno a que reconozca al KPU y proceda a inscribirlo a la mayor brevedad, y pide que se le mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 400. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a aprobar las recomendaciones siguientes:
   • a) en el mismo sentido que las recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Comité solicita al Gobierno, que adopte todas las medidas necesarias para garantizar:
   • i) que las disposiciones pertinentes de la Ley de Funcionarios Públicos, la Ley de Funcionarios Locales y la Ley sobre el Sistema Escolar Privado, en las cuales se deniega el derecho de sindicación a los profesores universitarios del sector público y del sector privado, se deroguen a la mayor brevedad, y
   • ii) que las exclusiones al derecho de sindicación establecidas en la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de Sindicatos de Funcionarios Públicos, así como en su Decreto de Aplicación, y en la Ley sobre la Constitución y el Funcionamiento de los Sindicatos de Docentes, así como en su Decreto de Aplicación, sean objeto de modificación a los fines de asegurar que los profesores universitarios, tanto del sector público como del sector privado, gocen del derecho de constituir organizaciones de su elección y de afiliarse a las mismas para la promoción y la defensa de sus intereses;
   • b) el comité insta asimismo al Gobierno a que reconozca al KPU y proceda a inscribirlo a la mayor brevedad, y
   • c) el Comité pide que se le mantenga informado al respecto.