Informe provisional - Informe núm. 358, Noviembre 2010

Caso núm. 2704 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 23-MAR-09 - Cerrado

335. La queja figura en una comunicación de fecha 23 de marzo de 2009 de la Unión de Trabajadores de la Alimentación y el Comercio – Canadá (UFCW Canadá). En comunicaciones fechadas respectivamente el 30 de marzo y el 6 de abril de 2009, el Congreso del Trabajo del Canadá y la UNI Global Union se unieron a la queja.

1. 335. La queja figura en una comunicación de fecha 23 de marzo de 2009 de la Unión de Trabajadores de la Alimentación y el Comercio – Canadá (UFCW Canadá). En comunicaciones fechadas respectivamente el 30 de marzo y el 6 de abril de 2009, el Congreso del Trabajo del Canadá y la UNI Global Union se unieron a la queja.
2. 336. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 9 de octubre de 2009 y 8 de octubre de 2010.
3. 337. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 338. En una comunicación de fecha 23 de marzo de 2009, la UFCW Canadá alega que la Ley de Protección de los Empleados Agrícolas de Ontario, 2002 (AEPA) viola los principios de la OIT relativos a la libertad sindical y a la negociación colectiva que consagran la Constitución de la OIT, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998. La organización querellante alega que, en virtud de la AEPA, los empleados agrícolas podrían unirse y formar una asociación, pero se les niega el derecho a la negociación colectiva. Además, con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Relaciones Laborales de Ontario (OLRA), los empleados agrícolas no pueden sindicarse, puesto que dicha ley no se aplica a los empleados en el sentido de la AEPA.
2. 339. La organización querellante sostiene que los derechos de los trabajadores a la sindicación y a la negociación colectiva están garantizados desde la promulgación de la Ley sobre la Negociación Colectiva de 1943. Ambos derechos siguen garantizados para todos los trabajadores de Ontario en virtud de la OLRA, adoptada en 1995. Los trabajadores con estatutos laborales específicos se benefician aproximadamente de la misma protección legal en relación con su derecho a la negociación colectiva. No obstante, la organización querellante afirma que a los trabajadores agrícolas se le ha negado y se les sigue negando el derecho a afiliarse a sindicatos y a negociar colectivamente.
3. 340. La UFCW Canadá recuerda que a los trabajadores agrícolas se les reconocieron derechos en la línea de los que ostentaban los trabajadores agrícolas en todo el país desde que el Gobierno de Ontario promulgó la Ley de Relaciones Laborales Agrícolas (ALRA) SO en 1994. La ALRA concedía a los trabajadores agrícolas el derecho a organizarse y a negociar colectivamente de conformidad con un amplio estatuto administrado por el Consejo de Relaciones Laborales de Ontario. Esta ley fue adoptada tras dos años de consultas celebradas entre un grupo de trabajo especializado en relaciones laborales agrícolas y el Gobierno, así como representantes de los grupos de los empleadores y de los trabajadores. Dichas consultas alcanzaron a un consenso en el sentido de que la sindicación y la negociación colectiva eran posibles en el sector agrícola. La ALRA entró en vigor en junio de 1994 pero fue abrogada en noviembre de 1995 por un Gobierno provincial recién elegido que al mismo tiempo promulgó la OLRA, por la que les negaba a los trabajadores agrícolas el derecho a sindicarse y a negociar colectivamente.
4. 341. La abrogación del ALRA y la exclusión de los granjeros del ámbito de aplicación de la OLRA fueron objeto de una decisión adoptada por el Tribunal Supremo del Canadá en diciembre de 2001. El Tribunal dictó que, con arreglo a lo dispuesto en la Carta de Derechos y Libertades del Canadá, el Gobierno tenía el deber de promulgar una ley que previese la protección necesaria para asegurar que los granjeros pudiesen ejercer significativamente su libertad sindical. El Tribunal dio 18 meses al Gobierno para corregir la legislación. Como resultado, el Gobierno de Ontario promulgó la AEPA, que entró en vigor en junio de 2003. Según la organización querellante, al presentar la nueva ley, el Ministro de Agricultura y Alimentación confirmó que la legislación propuesta no extendía los derechos de negociación colectiva a los trabajadores agrícolas.
5. 342. La organización querellante especifica que, en virtud de la AEPA, los empleados agrícolas tienen derecho a asociarse o a constituir asociaciones de empleados, derecho a participar en las actividades legales de una asociación de empleados, así como derecho a efectuar reclamaciones ante sus empleadores a través de una asociación de empleados, respetando las condiciones de empleo. No obstante, la UFCW Canadá denuncia que, si bien la AEPA dispone que el empleador debe conceder a la asociación de empleados una «oportunidad razonable de presentar quejas», su única obligación consiste en escuchar la queja, en caso de que se presente oralmente, o leerla, si se presenta por escrito. La organización querellante lamenta que la AEPA no imponga obligación alguna de negociar al empleador.
6. 343. La UFCW Canadá señala que en 2004 presentó un recurso contra la AEPA en nombre de 300 trabajadores agrícolas de una fábrica de setas ubicada en la ciudad de Kingsville, Ontario, cuando el empleador se negó a participar en un proceso de negociación colectiva. La organización querellante también se refiere al fallo del Tribunal Supremo del Canadá dictado el 8 de junio de 2007 en relación con la Ley sobre el Mejoramiento de la Prestación de Servicios Sociales y de Salud de Columbia Británica. La organización querellante subraya que en dicha ocasión, el Tribunal Supremo dejo claro que el Gobierno del Canadá no sólo tenía la obligación moral, sino también la obligación legal de cumplir con sus compromisos internacionales consagrados en los convenios y declaraciones de la OIT.
7. 344. Por último, al referirse a los principios establecidos por el Comité de Libertad Sindical en relación con la promoción de la negociación colectiva como elemento esencial de la libertad sindical, la organización querellante recuerda la conclusión alcanzada en un caso anterior contra el Gobierno de Ontario examinado por el Comité sobre la exclusión de una serie de trabajadores de la negociación colectiva, que implicaba a dicho Gobierno [véase 308.º informe, caso núm. 1900, párrafos 139-194]. El Comité falló que tal exclusión violaba las normas de la OIT.

B. Respuesta del Gobierno

1. 345. En su comunicación de fecha 9 de octubre de 2009, el Gobierno transmitió las observaciones del Gobierno provincial de Ontario, que informa en primer lugar de que existe una queja ante el Tribunal Supremo en nombre de la UFCW Canadá para declarar la AEPA inconstitucional por infringir el derecho a la libertad sindical que establece el artículo 2, d), de la Carta de Derechos y Libertades del Canadá. El Gobierno provincial explica que la audiencia correspondiente estaba prevista para el 17 de diciembre de 2009. El Gobierno provincial considera que, a la luz de las similitudes que presentan las cuestiones objeto tanto del recurso constitucional como de la queja presentada ante la OIT, así como el carácter evolutivo de la libertad sindical en la legislación constitucional canadiense, el fallo del Tribunal Supremo del Canadá podría incidir en la naturaleza de la respuesta del Gobierno de Ontario a la queja y posiblemente en su planteamiento de la cuestión en general. Por consiguiente, el Gobierno provincial solicita al Comité que posponga su examen del caso hasta que el Tribunal Supremo se haya pronunciado.
2. 346. El Gobierno provincial señala que, habida cuenta de su petición de posponer el examen de la queja, no tiene previsto proporcionar una respuesta exhaustiva a la queja, sino proporcionar un breve resumen de los principios en que se basa la AEPA y señalar algunas imprecisiones que contiene la queja.
3. 347. Con respecto a los alegatos según los cuales la AEPA viola las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98, el Gobierno provincial recuerda que no ha ratificado el Convenio núm. 98. En lo que respecta al objetivo de la AEPA, el Gobierno provincial señala que la ley estipula una política laboral alternativa que se ajusta a las circunstancias de la mano de obra agrícola y a las características propias del sector. La AEPA contiene disposiciones muy similares, si no idénticas, a las de la OLRA, que establecen el derecho a sindicarse y prohíben que los empleadores ejerzan prácticas injustas que puedan interferir en la organización de los empleados. De igual modo, la ley obliga a los empleadores a tomar en consideración las protestas de las asociaciones de empleados y permite solicitar una orden para acceder a una propiedad agrícola donde residan empleados con objeto de intentar persuadirlos de unirse a una asociación de empleados.
4. 348. Contrariamente a los alegatos de la organización querellante, el Gobierno provincial afirma que nada en la AEPA empaña el derecho a la negociación colectiva entre asociaciones de empleados, incluidos los sindicatos, y empleadores agrícolas. Las partes en el sector agrícola de la provincia de Ontario tienen libertad para entablar negociaciones colectivas en relación con las condiciones de empleo sin interferencia alguna. Lo que es más, el Gobierno provincial especifica que de conformidad con la AEPA, los empleados pueden escoger el tipo de asociación que mejor represente sus intereses y cooperar con otras asociaciones o sindicatos libremente, puesto que la AEPA no estipula que el derecho a representar a todos los empleados agrícolas deba recaer exclusivamente en una sola asociación. El Gobierno provincial subraya que la AEPA coincide en el carácter voluntario de la negociación colectiva como parte esencial de la libertad sindical proclamada por el Comité en numerosas ocasiones.
5. 349. El Gobierno provincial concluye diciendo que confía en que si el Comité decide proseguir con el examen de la queja, la aclaración facilitada le sirva de ayuda para la elaboración de unas conclusiones provisionales en espera de que se resuelva el contencioso ante el Tribunal Supremo del Canadá.
6. 350. En una comunicación de fecha 8 de octubre de 2010, el Gobierno provincial confirma que el Tribunal Supremo del Canadá examinó el recurso de apelación interpuesto el 17 de diciembre de 2007. Sin embargo, no se sabe cuándo el Tribunal dictará su decisión. El Gobierno provincial reitera que se reserva el derecho de proporcionar una respuesta completa tras la decisión dictada por el Tribunal Supremo.

C. Conclusiones del Comité

1. 351. El Comité observa que el presente caso versa sobre la alegada exclusión de los trabajadores agrícolas del acceso a la negociación colectiva en aplicación de la AEPA. El Comité toma nota de la comunicación de la organización querellante según la cual ya había presentado un recurso contra la AEPA en 2004 en nombre de los trabajadores agrícolas de una fábrica de setas cuando el empleador se negó a participar en un proceso de negociación colectiva. La cuestión clave del recurso es si la AEPA infringe el derecho a la libertad sindical a tenor de lo dispuesto en el artículo 2, d), de la Carta de Derechos y Libertades del Canadá.
2. 352. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno provincial según la cual existe un recurso pendiente ante el Tribunal Supremo del Canadá cuya audiencia tuvo lugar el 17 de diciembre de 2009. Sin embargo, no se sabe cuándo el Tribunal Supremo dictará su decisión. Por consiguiente dada la similitud que presentan las cuestiones objeto de ambos procesos y el hecho de que el resultado de la vista del recurso ante el Tribunal Supremo podría incidir en la naturaleza del planteamiento del Gobierno de Ontario en relación con la cuestión en general, el Gobierno provincial solicita que el Comité posponga su examen de la queja hasta que el Tribunal Supremo se haya pronunciado.
3. 353. Respecto de la petición del Gobierno provincial de posponer el examen completo del caso hasta la resolución del contencioso con la UFCW Canadá, que sería examinado en breve por el Tribunal Supremo del Canadá, el Comité desea recordar que, aunque el recurso a las instancias judiciales internas constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, anexo I, párrafo 30].
4. 354. No obstante, el Comité ha tenido en cuenta los argumentos del Gobierno provincial y ha decidido posponer el examen del caso hasta su reunión de noviembre de 2010 con la esperanza de que para entonces el Tribunal Supremo haya dictado sentencia sobre la constitucionalidad de la AEPA. El Comité recuerda que la queja inicial fue presentada ante el Tribunal Supremo en 2004 y que éste no se ha pronunciado aún al respecto. También considera que su examen del presente caso basándose en principios arraigados puede resultar de ayuda cuando estas cuestiones se examinen en el plano nacional. Con este espíritu, y de conformidad con su decisión anterior de no posponer el caso más allá de su reunión de noviembre de 2010, el Comité procederá a examinar los puntos substanciales planteados en el caso.
5. 355. El Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante según los cuales los trabajadores de la provincia de Ontario adquirieron el derecho a sindicarse y a negociar colectivamente gracias a la Ley sobre Negociación Colectiva de 1943. Estos derechos siguen estando garantizados para todos los trabajadores de Ontario con arreglo a la Ley de Relaciones Laborales promulgada en 1995. Si bien los trabajadores con relaciones laborales enmarcadas en estatutos específicos se benefician aproximadamente de la misma protección jurídica en relación con su derecho a la negociación colectiva, a los trabajadores agrícolas, según se alega, se les ha negado y se les sigue negando el derecho tanto a sindicarse como a negociar colectivamente. En particular, la organización querellante sostiene que la AEPA viola los principios de la OIT relativos a la libertad sindical y a la negociación colectiva tal y como los consagran la Constitución de la OIT y los convenios correspondientes de la Organización. Al tiempo que toma nota de que, como evoca el Gobierno provincial, Canadá no ha ratificado el Convenio núm. 98, el Comité recuerda que el objetivo del procedimiento de libertad sindical es promover el respeto por los derechos de los sindicatos en la legislación y en la práctica, por lo que las quejas ante el Comité pueden ser presentadas con independencia de que el país de que se trate haya o no ratificado los convenios sobre libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 5].
6. 356. El Comité toma nota del alegato de la organización querellante según el cual, a tenor de lo dispuesto en la AEPA, los empleados agrícolas tienen derecho a unirse a una asociación de empleados o a constituirla, derecho a participar en las actividades legales de una asociación de empleados, así como derecho a presentar quejas a sus empleadores, a través de asociaciones de empleados, respetando las condiciones de empleo. No obstante, el Comité observa que, según la organización querellante, la AEPA sólo establece que el empleador brindará una oportunidad razonable para la presentación de quejas, y que las escuchará o leerá, sin obligación alguna de negociar. El Comité observa que, por su lado, el Gobierno provincial considera que la AEPA estipula una política laboral alternativa que se ajusta a las circunstancias de la mano de obra agrícola y a las características propias del sector. El Comité toma nota, asimismo, de la afirmación del Gobierno provincial según la cual la AEPA contiene disposiciones muy similares, si no idénticas, a las de la OLRA que establecen el derecho a sindicarse y prohíben que los empleadores ejerzan prácticas desleales que puedan interferir en la organización de los empleados. Por último, el Comité observa que desde la perspectiva del Gobierno provincial, nada en la AEPA empaña el derecho a la negociación colectiva entre asociaciones de empleados, incluidos los sindicatos, y empleadores agrícolas. Las partes en el sector agrícola de la provincia de Ontario tienen libertad para entablar negociaciones colectivas en relación con las condiciones de empleo sin injerencia alguna. El Comité toma nota de que, desde el punto de vista del Gobierno provincial, la AEPA coincide en el carácter voluntario de la negociación colectiva como parte esencial de la libertad sindical proclamada por el Comité en numerosas ocasiones.
7. 357. Respecto de los alegatos de exclusión de los trabajadores agrícolas de la negociación colectiva de conformidad con la AEPA, el Comité toma nota de la afirmación de la organización querellante de que los empleadores de que se trata no están en modo alguno obligados por ley a negociar con las asociaciones de empleados o a participar en negociación alguna en relación con las condiciones laborales de los trabajadores agrícolas. El Comité recuerda que ya examinó un caso relacionado con la denegación del derecho de negociación colectiva a determinadas categorías de trabajadores en la provincia de Ontario, incluidos los trabajadores agrícolas y de la horticultura [véase 308.º informe, caso núm. 1900, párrafos 139-194]. A este respecto, el Comité se refirió a que en los trabajos preliminares para la adopción del Convenio núm. 87 se indica claramente que «uno de los principales fines de la garantía de la libertad sindical es permitir a los empleadores y asalariados unirse en organizaciones independientes de los poderes públicos, con capacidad para determinar, por medio de convenios colectivos llevados a cabo libremente, los salarios y otras condiciones de empleo» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 882]. Por consiguiente, pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que dichos trabajadores gozan de la protección necesaria, ya sea a través de la OLRA o a través de reglamentos del trabajo específicos, para formar asociaciones y unirse a organizaciones de su elección, y que tome las medidas necesarias para garantizarles el acceso a los mecanismos y procedimientos que facilitan la negociación colectiva. Reconociendo la importancia del carácter voluntario de la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación, que constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 925]. El Comité también recuerda que deben adoptarse medidas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria entre los empleadores o las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, con objeto de reglamentar, por medio de convenios colectivos, las condiciones de empleo. Por último, en muchas ocasiones, el Comité ha señalado la importancia que concede al derecho de negociación de las organizaciones representativas, estén o no registradas [véase Recopilación, op. cit., párrafos 880 y 884].
8. 358. El Comité al observar, en particular, que ni el Gobierno ni la organización querellante se han referido a ningún acuerdo alcanzado desde la adopción de la ley en 2002, ni siquiera a una negociación emprendida de buena fe, continúa considerando que la ausencia de procedimientos para la promoción de la negociación colectiva entre los trabajadores agrícolas constituye un impedimento para el logro de uno de los principales objetivos que persigue la libertad sindical, a saber, la formación de organizaciones independientes con capacidad explícita para concertar convenios colectivos. Por consiguiente, pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que el Gobierno provincial instaure los mecanismos y procedimientos necesarios para la promoción de la negociación colectiva en el sector agrícola y le pide que le mantenga informado de los progresos realizados al respecto. Pueden adaptarse mecanismos adecuados a las circunstancias nacionales siempre que se respeten los principios antes mencionados.
9. 359. El Comité también toma nota de que el recurso interpuesto por la UFCW Canadá por el que cuestiona la constitucionalidad de la AEPA ante el Tribunal de Apelación de Ontario y que ha dado lugar a un fallo que reconoce el derecho de los trabajadores agrícolas de la provincia a una legislación que proteja su derecho a negociar colectivamente, ha sido recurrido por el Gobierno de Ontario ante el Tribunal Supremo del Canadá. El Comité pide al Gobierno que le comunique el fallo del Tribunal Supremo del Canadá relativo a la constitucionalidad de la AEPA, tan pronto como se pronuncie, e indique asimismo toda consecuencia que dicha decisión pueda tener para el derecho de negociación colectiva en el sector agrícola de Ontario.
10. 360. El Comité observa que la organización querellante hace referencia a la decisión pronunciada el 8 de junio de 2007 por el Tribunal Supremo del Canadá en relación con la Ley sobre el Mejoramiento de la Prestación de Servicios Sociales y de Salud de Columbia Británica, que el Comité tomó en consideración durante su examen del caso núm. 2173. Por entonces, el Comité tomó debida nota de las conclusiones alcanzadas por el Tribunal Supremo, a saber, que «la protección de la negociación colectiva conforme al artículo 2, d), de la Carta de Derechos y Libertades del Canadá es conforme a los valores fundamentales de la Carta y a los objetivos generales de la misma y los refuerza» y que «reconociendo que los trabajadores tienen el derecho de negociar colectivamente como parte de su libertad sindical, reafirma los valores de dignidad, autonomía personal, igualdad y democracia inherentes a la Carta» y expresó el deseo de que la resolución alcanzada para un sector tras el fallo del Tribunal Supremo sirviese de modelo para la resolución de reclamaciones en otros sectores. Por consiguiente, el Comité confía en que la vinculación explícita de estos derechos fundamentales por parte del Tribunal Supremo contribuya al establecimiento de mecanismos para garantizar la negociación colectiva en el sector agrícola de Ontario.

Recomendación del Comité

1. 361. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité sigue considerando que la ausencia de mecanismos para la promoción de la negociación colectiva entre los trabajadores agrícolas constituye un impedimento para el logro de uno de los principales objetivos que persigue la libertad sindical, a saber, la formación de organizaciones independientes con capacidad para concertar convenios colectivos. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que el Gobierno provincial instaure los mecanismos y procedimientos necesarios para la promoción de la negociación colectiva en el sector agrícola. Pueden adaptarse mecanismos adecuados a las circunstancias nacionales siempre que se respeten los principios mencionados. El Comité solicita que se le mantenga informado de los progresos realizados al respecto, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que le comunique el fallo del Tribunal Supremo del Canadá relativo a la constitucionalidad de la AEPA, tan pronto como se pronuncie, e indique asimismo toda implicación que dicha decisión pueda tener para el derecho de negociación colectiva en el sector agrícola de Ontario.