Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 357, Junio 2010

Caso núm. 2676 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 21-OCT-08 - Cerrado

283. La presente queja figura en comunicaciones de la Asociación Sindical de Trabajadores del Transporte Terrestre de Colombia (ASCOTRACOL) de fechas 1.º de julio y 21 de octubre de 2008. Con fecha 19 de enero de 2009, la organización sindical presentó informaciones adicionales.

1. 283. La presente queja figura en comunicaciones de la Asociación Sindical de Trabajadores del Transporte Terrestre de Colombia (ASCOTRACOL) de fechas 1.º de julio y 21 de octubre de 2008. Con fecha 19 de enero de 2009, la organización sindical presentó informaciones adicionales.
2. 284. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 8 de enero y 8 de febrero de 2010.
3. 285. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 286. En sus comunicaciones de 1.º de julio y 21 de octubre de 2008 y 19 de enero de 2009, la Asociación Sindical de Trabajadores del Transporte Terrestre de Colombia (ASCOTRACOL) señala que se trata de una organización sindical fundada el 2 de abril de 2006, y que dicha fundación fue notificada a las empresas de transporte, incluida la empresa Coolitoral Ltda., y al Ministerio de la Protección Social, el cual mediante oficio de 3 de abril de 2006 notificó al representante legal de la empresa mencionada la constitución de ASCOTRACOL. También se notificó la afiliación de nuevos socios mediante oficios de fechas 7, 20, 24 y 27 de abril de 2006.
2. 287. La organización querellante alega que mediante resolución de 24 de abril de 2006, el Ministerio de la Protección Social denegó la inscripción del acta de constitución del sindicato. Se interpusieron los recursos correspondientes que fueron también denegados mediante resolución núm. 523, de 30 de mayo de 2006. La organización querellante añade que, el 1.º de junio de 2006, todos los trabajadores que participaron en la fundación del sindicato o se adhirieron al mismo fueron despedidos por la empresa (junta directiva y 40 trabajadores más).
3. 288. La organización querellante interpuso acciones de tutela contra estas decisiones las cuales fueron rechazadas. Procedió entonces a iniciar acciones en los juzgados laborales de Barranquilla. Añade que si bien uno de los juzgados emitió una decisión a su favor (cuya copia se acompaña), condenando a la empresa a reintegrar a los trabajadores y pagar las indemnizaciones, dicha decisión fue revocada en segunda instancia.
4. B. Respuesta del Gobierno
5. 289. En sus comunicaciones de 8 de enero y 8 de febrero de 2010, el Gobierno señala que la Constitución Política protege la libertad sindical en el artículo 39. Esta libertad está condicionada sin embargo al respeto de la legalidad y la observancia de los mandatos constitucionales y los convenios internacionales debidamente ratificados.
6. 290. El derecho de asociación también está consagrado en el Código Sustantivo del Trabajo, (artículo 38 de la ley núm. 50, de 1990) que garantiza tanto a empleadores como a trabajadores el derecho de organizarse a través de sindicatos u asociaciones. El mismo Código regula en el artículo 359, las condiciones para la creación de dichas organizaciones sindicales, tales como el número mínimo de miembros, la obligación de suscribir acta de fundación, el marco legal para adoptar los estatutos, la obligación de comunicar al empleador la constitución del sindicato y la personería jurídica que se adquiere de manera automática. También contiene el trámite para efectos de la inscripción en el Registro Sindical y la actividad de la autoridad administrativa frente a la solicitud del sindicato. El Gobierno aclara que con los últimos pronunciamientos de la Corte Constitucional, relativos a la obligación de suscribir el acta de fundación (sentencia C-621 de 25 de junio de 2008), la Corte manifestó:
7. La fundación del sindicato es entonces un negocio jurídico solemne pues debe hacerse constar en un documento privado que no exige su otorgamiento ante ningún funcionario público, mediante el cual un número de personas requerido por la ley expresa su voluntad de crear una organización jurídica permanente que logre alcanzar personalidad distinta a la de los asociados, a fin de cumplir determinados fines y con la cual se establecen vínculos obligacionales.
8. No encuentra la Corte que el mandato sub examine vulnere la garantía constitucional de la libertad sindical puesto que la exigencia del acta de fundación del sindicato no representa una autorización previa ni constituye un obstáculo para la creación de una organización sindical, sino que persigue establecer una simple formalidad encaminada a asegurar el normal funcionamiento del sindicato.
9. En efecto, la suscripción del acta de fundación del sindicato es una actuación de índole administrativa que describe hechos o circunstancias que se presentan en el momento en que los trabajadores, haciendo uso del derecho positivo de la libertad sindical, deciden autónoma y libremente erigir una organización para la defensa de sus intereses.
10. Dicho documento es de significativa importancia, ya que sirve de fundamento para la toma de decisiones al interior de la organización, principalmente para efectos de la inscripción en el Registro Sindical que lleva el Ministerio de la Protección Social que, según ha señalado esta Corte, solamente cumple la función de publicidad, pues de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 364 del CST, toda organización de trabajadores, por el solo hecho de su fundación y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica.
11. Exigir, como lo hace el inciso primero de la norma demandada, que el acta de constitución contenga los nombres de los iniciadores o fundadores, cuyos documentos de identificación, la actividad que ejerzan y que los vincule y el objeto de la asociación resulta además razonable, pues estas condiciones permiten de un lado que la organización puede hacer uso adecuado de las facultades reconocidas por la ley y, de otro, hacen posible identificar al sindicato, entre otros fines, para efecto de la inspección y vigilancia que compete ejercer al Gobierno sobre esa clase de asociaciones, en lo atinente al orden público (art. 353 CST).
12. Ciertamente, el nombre y la identificación de los iniciadores permite establecer si quienes concurren a la fundación del sindicato son trabajadores activos de la empresa y si el acto cumplió con el número mínimo de afiliados exigidos por la ley (cfr. art. 359 del CST); la obligación de indicar la actividad que desarrollan hace posible, por su parte, determinar a qué clase de sindicato se están vinculando los trabajadores, esto es, si forman parte de un sindicato de empresa, industria o actividad económica, gremial o de oficios varios (cfr. art. 356 ib.); finalmente, la alusión al objeto de la organización permite corroborar que la asociación que se constituye tiene por finalidad el desarrollo de la actividad propia de los sindicatos, que es la defensa de los intereses comunes de los trabajadores y no la realización de actividades distintas (cfr. art. 355 ib.).
13. Queda así establecido que los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 361 del CST no representan en ningún momento autorización, control previo o intervención del Estado en el ejercicio del derecho de asociación y la libertad sindical, pues, se repite, su consagración está orientada a viabilizar el efectivo ejercicio de esos derechos constitucionales, e igualmente a que el Estado pueda cumplir con las funciones de inspección y vigilancia que le confiere la ley, en cuanto concierne al orden público (art. 353 ib.).
14. 291. El Gobierno añade que en cuanto a los trámites establecidos por la ley para efectos del Registro Sindical de las organizaciones sindicales que se venía ejerciendo por parte de las autoridades administrativas, la Corte Constitucional, en sentencia C-695 de 9 de julio de 2008 formuló las siguientes precisiones:
15. Conforme a lo dispuesto en el art. 372, inciso 1, del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el art. 50 de la ley núm. 50 de 1990 y modificado expresamente por el art. 6 de la ley núm. 584 de 2000, ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le corresponden, mientras no se haya inscrito el acta de constitución en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sólo durante la vigencia de esta inscripción.
16. De otro lado, en concordancia con el contenido del art. 39 de la Constitución Política, el art. 365 del citado código, subrogado por el art. 45 de la ley núm. 50 de 1990, establece que todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el Registro que para tales efectos lleve el Ministerio de la Protección Social.
17. De conformidad con lo dispuesto en el art. 39 de la Constitución Política «los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución».
18. En el mismo sentido, el art. 2 del Convenio núm. 87 de la OIT contempla que «Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de aliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.»
19. De acuerdo con estas disposiciones, es claro que jurídicamente los sindicatos existen en forma válida en virtud de su constitución, sin intervención o autorización previa por parte del Estado, mediante una declaración de voluntad colectiva, emitida en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, declaración que por exigencia constitucional debe constar en un acta que debe inscribirse en el registro correspondiente.
20. Ello implica que dicha declaración de voluntad colectiva produce sus efectos jurídicos entre las partes de la misma, o sea, entre los fundadores del sindicato, a partir del momento de su emisión como ocurre en general en el campo jurídico con las declaraciones de voluntad, en particular en materia de contratos.
21. En cambio, en relación con los terceros, la declaración de voluntad de constitución del sindicato sólo produce efectos jurídicos, esto es, sólo les es oponible a partir de la comunicación de la misma a ellos en forma particular o en forma general, esto último mediante publicación.
22. Este es el efecto propio del principio de publicidad, que tiene predominantemente un fundamento racional, en cuanto en forma general los actos jurídicos sólo producen efectos a partir de su conocimiento, real o presunto, por parte de sus destinatarios, como ocurre por ejemplo con las leyes y los actos administrativos, con los actos procesales según los diversos códigos de procedimiento y con los actos de los particulares en el ámbito contractual.
23. La relevancia jurídica del principio de publicidad explica su garantía a nivel constitucional como uno de los componentes del debido proceso (art. 29 C. Pol.) y como uno de los principios que rigen las actuaciones de la Administración Pública (art. 209 ibídem).
24. En este orden de ideas, la expresión «su reconocimiento jurídico [del sindicato] se producirá con la simple inscripción del acta de constitución», contenida en el art. 39 de la Constitución, debe interpretarse en armonía con el principio de publicidad, en el sentido de que dicho reconocimiento no consiste en el otorgamiento de personería jurídica al sindicato, ni tampoco en un acto declarativo de su existencia válida por parte del Estado, sino en la oponibilidad o producción de los efectos jurídicos de dicha constitución respecto del Estado, como tercero que es, comprendidas todas sus entidades, frente a los partícipes en la declaración de voluntad colectiva de constitución, o sea, frente a los fundadores del sindicato, y en relación con todos los demás terceros, entre ellos en primer lugar el empleador, a partir de la mencionada inscripción.
25. Con base en lo anterior, teniendo en cuenta que el art. 372, inciso 1, del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el art. 50 de la ley núm. 50 de 1990 y modificado expresamente por el art. 6 de la ley núm. 584 de 2000, puede ser interpretado en el sentido de que la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social es un requisito de existencia o de validez del sindicato, lo cual sería contrario a lo dispuesto en el art. 39 de la Constitución Política y en el art. 2 del Convenio núm. 87 de la OIT, que forma parte del bloque de constitucionalidad, esta corporación declarará exequible en forma condicionada tal expresión, por los cargos examinados en esta sentencia, en el entendido de que la citada inscripción cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al ministerio mencionado para realizar un control previo sobre el contenido del acta de constitución.
26. 292. En síntesis, la Corte consideró aplicables los artículos del Código Sustantivo del Trabajo relativos a la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social, pero señaló que la misma cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social a realizar un control previo sobre el contenido de la misma. El Gobierno señala que por esta razón, en la actualidad, el Ministerio sólo está depositando la decisión de crear organizaciones sindicales, junto con sus estatutos y la elección de la junta directiva. En lo que respecta al caso particular de ASCOTRACOL, el Gobierno señala que el Ministerio de la Protección Social notificó la constitución del sindicato a los empleadores Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral Atlántico (Coolitoral Ltda., Coochofal y Transporte Atlántico López e Hijos SCA), el 4 de abril de 2006.
27. 293. Mediante resolución núm. 000325 de 24 de abril de 2006, el Ministerio deniega la solicitud de inscripción en el registro del acta de constitución, de los estatutos y de la junta directiva, por considerarlos contrarios a la Constitución Nacional, según el artículo 4, numeral 4, literal a) de la ley núm. 50 de 1990. Por resolución núm. 00423, de 15 de mayo de 2006, se resuelve un recurso de reposición interpuesto por la organización sindical y se confirma la resolución recurrida. Por resolución núm. 000523, de 30 de mayo de 2006, se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la organización sindical y se confirma la resolución apelada, quedando agotada la vía gubernativa.
28. 294. El Gobierno precisa que en los estatutos de ASCOTRACOL se omitieron los preceptos contenidos en los numerales 7 y 8 del artículo 42 de la ley núm. 50, de 1990, relativos a la cuantía y periodicidad de las cuotas ordinarias y su forma de pago y el procedimiento para decretar y cobrar cuotas extraordinarias. Además, se consideró que la redacción del artículo 5 no era clara al referirse a las «cooperativas de Colombia» y que tampoco hay claridad en cuanto a la jerarquía de los organismos directivos. El artículo 14 relativo a los miembros de la junta directiva también es contrario a la legislación. El Gobierno se refiere a diversas otras disposiciones de los estatutos contrarias a la legislación colombiana.
29. 295. El Gobierno acompaña una comunicación de la empresa Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral Atlántico (COOLITORAL) en la que se refiere a las diversas instancias administrativas que examinaron la solicitud de inscripción presentada por ASCOTRACOL y la rechazaron por ser contraria a la Constitución y al Código Sustantivo del Trabajo. La empresa también acompaña copia de las sentencias judiciales dictadas en el marco de las acciones de reintegro instauradas por los trabajadores despedidos en las que se deniega el mismo por considerar que los trabajadores no gozaban del fuero sindical de fundadores en virtud de la denegación de la inscripción de la organización sindical.

C. Conclusiones del Comité

1. 296. El Comité observa que en el presente caso, la Asociación Sindical de Trabajadores del Transporte Terrestre de Colombia (ASCOTRACOL) alega: 1) la denegación por parte del Ministerio de la Protección Social de la solicitud de inscripción en el Registro Sindical de la organización sindical fundada el 2 de abril de 2006 (decisión que quedó firme el 30 de mayo de 2006), y 2) que tan pronto como la autoridad administrativa resolvió denegar la inscripción, la empresa Coolitoral Ltda. procedió a despedir, con fecha 1.º de junio de 2006 a la junta directiva y a 40 trabajadores que participaron en la fundación de la organización sindical o se adhirieron con posterioridad a ella.
2. 297. En lo que respecta a la denegación de inscripción en el Registro Sindical, el Comité toma nota de que según ASCOTRACOL, el Ministerio de la Protección Social denegó, mediante resolución de 24 de abril de 2006, la inscripción del acta de constitución del sindicato y que los recursos administrativos y la tutela judicial incoados contra la resolución también fueron denegados.
3. 298. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno señala que la solicitud de inscripción en el registro del acta de constitución, de los estatutos y de la junta directiva fue denegada mediante resolución núm. 000325, de 24 de abril de 2006, por considerarlos contrarios a la Constitución Nacional, según el artículo 4, numeral 4, literal a) de la ley núm. 50, de 1990. Dicha resolución fue confirmada por resoluciones núms. 00423 de 15 de mayo de 2006 y 000523 de 30 de mayo de 2006, que resolvieron respectivamente los recursos de reposición y apelación interpuestos por la organización sindical, quedando agotada la vía gubernativa. El Comité toma nota de que el Gobierno se refiere de manera detallada a las diversas omisiones e inconsistencias en que incurrió la organización sindical y que dieron lugar a la denegación de la inscripción. Dichas fallas consistían, entre otras, en la omisión de los preceptos relativos a la cuantía y periodicidad de las cuotas ordinarias y su forma de pago y el procedimiento para decretar y cobrar cuotas extraordinarias; se consideró que la redacción del artículo 5 no era clara al referirse a las «cooperativas de Colombia»; tampoco existía claridad en cuanto a la jerarquía de los organismos directivos, etc. El Comité toma nota sin embargo, de que el Gobierno informa que en la actualidad, y en virtud de las recientes decisiones de la Corte Constitucional (sentencias C-621 de 25 de junio de 2008 y C-695 de 9 de julio de 2008 en las que el Tribunal consideró que si bien los artículos del Código Sustantivo del Trabajo relativos a la inscripción del acta de constitución del sindicato ante el Ministerio de la Protección Social son aplicables (exequibles), los mismos cumplen una función de publicidad sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social a realizar un control previo sobre el contenido del acta), el Gobierno sólo procede al depósito de las actas de creación de organizaciones sindicales, junto con sus estatutos y las actas correspondientes a la elección de la junta directiva. El Comité recuerda que aunque el procedimiento de registro con mucha frecuencia es un trámite meramente formal, en algunos casos la ley concede a las autoridades competentes facultades más o menos discrecionales para decidir si la organización cumple los requisitos descritos para su inscripción en el registro, con lo que se crea una situación análoga a la exigencia de «autorización previa». Surgen situaciones parecidas cuando un procedimiento de inscripción en el registro es complicado y largo o la latitud con que las autoridades administrativas competentes pueden ejercer a veces sus facultades, en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una organización sin autorización previa [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 2006, quinta edición, párrafo 296]. En estas condiciones particulares, el Comité señala que si lo desea la organización sindical puede, una vez subsanadas las omisiones e inconsistencias puestas de relieve tal como se señala más arriba, solicitar nuevamente la inscripción en el registro de su acta de fundación, de sus estatutos y de su junta directiva y pide al Gobierno que en tal caso, proceda a la inmediata inscripción de la organización sindical de conformidad con las recientes sentencias de la Corte Constitucional.
4. 299. En lo que respecta al alegato según el cual tan pronto como la autoridad administrativa denegó la inscripción de la organización sindical (el 30 de mayo de 2006), la empresa procedió al despido con fecha 1.º de junio de 2006 de los miembros de la junta directiva y de 40 trabajadores que participaron en la fundación del sindicato o se adhirieron al mismo, el Comité toma nota de que según la información suministrada por el Gobierno y la empresa, las tutelas y las acciones judiciales incoadas fueron rechazadas. El Comité observa que de las sentencias, cuyas copias se acompañan, surge que efectivamente los despidos se produjeron al día siguiente en que la autoridad administrativa denegara la inscripción en el registro de la organización sindical. El Comité observa sin embargo que la autoridad judicial consideró que los trabajadores despedidos no estaban amparados por el fuero sindical de fundadores debido a la denegación misma de la inscripción de la organización sindical. A este respecto, observando con preocupación el elevado número de dirigentes sindicales y trabajadores despedidos poco tiempo después de que éstos intentaran la constitución del sindicato y al día siguiente en que quedaran en firme las decisiones administrativas que denegaron la inscripción del mismo, el Comité recuerda que nadie debe ser despedido u objeto de medidas perjudiciales en el empleo a causa de su afiliación sindical o de la realización de actividades sindicales legítimas, y es importante que en la práctica se prohíban y sancionen todos los actos de discriminación en relación con el empleo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 771]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se proceda al reintegro de los trabajadores despedidos en sus puestos de trabajo si es que efectivamente los trabajadores fueron despedidos por haber constituido la organización sindical y en caso de que la reincorporación de los mismos resulte imposible por razones objetivas e imperiosas, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que dichos trabajadores reciban una indemnización apropiada, de manera que constituya una sanción suficientemente disuasoria y eficaz contra los despidos antisindicales. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 300. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta a la denegación por parte del Ministerio de la Protección Social de la solicitud de inscripción en el Registro Sindical de la organización sindical fundada el 2 de abril de 2006, el Comité señala que si lo desea la organización sindical puede, una vez subsanadas las omisiones e inconsistencias puestas de relieve en las resoluciones mencionadas, solicitar nuevamente la inscripción en el registro de su acta de fundación, de sus estatutos y de su junta directiva y pide al Gobierno que en tal caso proceda a la inmediata inscripción de la organización sindical, y
   • b) en lo que respecta al alegato según el cual tan pronto como la autoridad administrativa denegó la inscripción de la organización sindical, la empresa procedió al despido de los miembros de la junta directiva y de 40 trabajadores que participaron en la fundación del sindicato o se adhirieron al mismo, circunstancia constatada por la autoridad judicial en sus decisiones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se proceda al reintegro de los trabajadores despedidos si es que efectivamente fueron despedidos por haber constituido la organización sindical y en caso de que la reincorporación de los mismos resulte imposible por razones objetivas e imperiosas, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que dichos trabajadores reciban una indemnización apropiada, de manera que constituya una sanción suficientemente disuasoria y eficaz contra los despidos antisindicales. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.