Informe definitivo - Informe núm. 355, Noviembre 2009

Caso núm. 2657 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 22-MAY-08 - Cerrado

553. La presente queja figura en una comunicación de la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) de 22 de mayo de 2008.

1. 553. La presente queja figura en una comunicación de la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) de 22 de mayo de 2008.
2. 554. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 5 de agosto de 2009.
3. 555. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 556. En su comunicación de 22 de mayo de 2008, la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) alega que convocó a los docentes al servicio del Estado a un cese de actividades, el cual se prolongó desde el 15 de mayo hasta el 21 de junio de 2001. Con dicha huelga la organización pretendía manifestar el rechazo a las políticas neoliberales del Gobierno, y a medidas como la flexibilización y reforma laboral, ampliación de la apertura económica, la privatización de la educación pública, el recorte a las transferencias de recursos a las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios), entre otros aspectos. Dicha medida (cese de actividades) fue adoptada además porque el Gobierno no tuvo en cuenta e impidió la participación de las agremiaciones sindicales en las decisiones políticas del país, entre las que se encuentra el acto reformatorio de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, acto legislativo núm. 01 de 2001.
2. 557. La organización querellante señala que el cese de actividades adelantado por los docentes oficiales, en ningún momento fue declarado ilegal por el Ministerio de la Protección Social que era la autoridad competente en ese momento. Sin embargo, como represalia, el Ministro de Educación mediante las circulares núms. 17, 30, 31, 33 y 38, de 21 de marzo, 8, 14 y 23 de mayo, y 22 de junio de 2001, respectivamente, impartió a los gobernadores y alcaldes de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios), encargados de la educación a nivel local, la orden de no pago de los días convocados a cese de actividades y la iniciación de procesos disciplinarios a aquellos docentes que participaran en dicha actividad. Esas represalias se concretaron cuando el Ministerio de Educación, mediante circular núm. 17 de 21 de marzo de 2001, remite a los gobernadores, alcaldes, secretarios de educación departamentales, distritales, municipales y comunidad educativa, la siguiente orden: «Ante el anuncio de un cese de actividades previsto para el día de mañana y la eventual alteración de la jornada laboral de los docentes, el Ministerio de Educación se permite reiterar a los nominadores, y ordenadores del gasto, que el artículo 1 del decreto núm. 1647 de 1967, establece que los pagos por sueldos o cualquiera otra forma de remuneración a los servidores públicos de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal deberán corresponder a servicios rendidos…».
3. 558. La orden de descuento de los salarios, no dejó más alternativa a los docentes que retornar a sus actividades laborales, y abandonar la protesta adelantada en procura de la defensa de sus derechos como trabajadores al servicio del Estado colombiano. De haber continuado con la misma, no sólo su salario continuaría siendo afectado por los descuentos, sino que podrían haber tenido repercusiones de índole penal y disciplinaria, por abandono del cargo, trayendo como consecuencia la destitución del cargo y el retiro del servicio.
4. 559. La organización querellante añade que una vez terminado el cese de actividades, la Federación Colombiana de Educadores (FECODE), recomendó a las instituciones educativas modificar el calendario académico del año lectivo 2001, a fin de cumplir con las actividades curriculares y extracurriculares previstas al iniciar el año lectivo, apelando a las figuras jurídicas contenidas en la Ley General de Educación (ley núm. 115 de 1994) de autonomía escolar y flexibilidad del calendario académico. Con fundamento en dichas disposiciones normativas, los consejos directivos, máximo órgano de las instituciones educativas, aprobaron que los docentes recuperaran el tiempo no laborado con ocasión del cese de actividades, en días diferentes a los inicialmente programados en el calendario académico.
5. 560. Según la organización querellante, las entidades territoriales no se opusieron en ningún momento a dicha iniciativa. El Ministerio de Educación y las secretarías de educación, tanto de los departamentos, municipios como distritos, sabían que los docentes vinculados a sus plantas de personal estaban recuperando el tiempo no laborado y conocían de antemano que la reposición de los días no laborados operaba en virtud de la autorización emanada del consejo directivo de las instituciones educativas, sin embargo, nunca hicieron pronunciamiento alguno, jamás reprocharon el trabajo que adelantaron los docentes para cumplir con las actividades propuestas para el año 2001, y menos aún, impidieron que los docentes oficiales ingresaran a las aulas de clase para dictar clase y cumplir en general sus deberes. Esto generó confianza jurídica a los docentes, quienes dieron estricto cumplimiento a lo acordado por el consejo directivo de las instituciones educativas, recuperando el tiempo no laborado con ocasión del cese de actividades, y brindando 22 días adicionales de clase. Como consecuencia de ello, en todos los establecimientos educativos se agotó por completo el plan de trabajo previsto para el año lectivo 2001 y los estudiantes fueron promovidos a los siguientes grados. No obstante lo anterior, las entidades territoriales, en los meses subsiguientes a la finalización del cese de actividades, descontaron de la nómina de pagos de los docentes oficiales los días no laborados, sin tener en cuenta que los maestros habían recuperado el tiempo dejado de trabajar, para lo cual, como se dijo, mediaba autorización del consejo directivo, órgano competente para modificar el calendario académico, según las disposiciones normativas nacionales.
6. 561. En virtud de lo anterior, los docentes, más concretamente los docentes vinculados a la planta de personal del Departamento de Antioquia, que ascendía para la fecha de los hechos a aproximadamente 3.600 docentes, solicitaron a la entidad territorial el reconocimiento y pago de los días laborados por concepto de recuperación del tiempo no laborado. Pero el Departamento de Antioquia, en todos los casos, negó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales solicitados por los docentes oficiales. Oportunamente se presentó demanda ordinaria de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Antioquia, a fin de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de los salarios solicitados por los docentes de la planta de personal de la entidad territorial.
7. 562. El juez de primera instancia profirió sentencia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. Algunos docentes han acudido al mecanismo de amparo de acción de tutela, en busca de la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad, vulnerados por los juzgados administrativos del circuito de Medellín al proferir las respectivas sentencias.

B. Respuesta del Gobierno

1. 563. En su comunicación de 5 de agosto de 2009, el Gobierno envía sus observaciones en relación con los alegatos de la FECODE según las cuales, con motivo de un cese de actividades en rechazo de medidas y políticas económicas (como la flexibilización y la reforma laboral, ampliación de la apertura económica, la privatización de la educación pública, el recorte de las transferencias de recursos a las entidades territoriales, departamentos, distritos y municipios) entre otros aspectos, el Ministerio de Educación procedió a descontar del salario de los docentes participantes, los días que duró dicho cese. Según el Gobierno, los docentes, inconformes con los descuentos decidieron demandar ante la instancia judicial contenciosa administrativa la ilegalidad de la resolución que ordenó dicho descuento, acción que no prosperó, dado que los jueces administrativos consideraron que no existió violación a la ley interna. También se agotaron las medidas de amparo.
2. 564. El Gobierno considera que deben tenerse en cuenta las implicaciones sociales y legales del cese programado por los docentes, dado que el mismo fue considerado violatorio del derecho fundamental de los niños a la educación. La legislación interna prohíbe expresamente «Promover cualesquiera cesaciones o paros en el trabajo, excepto en los casos de huelga declarada de conformidad con la ley». La organización sindical incitó a todos los docentes estatales del país para que no dictaran clases a los niños con base en motivos imprecisos y vagos, como se puede observar en los alegatos, cuestión que se considera violatoria de la Constitución Política en especial del artículo 44, el cual señala que la educación es un derecho fundamental de los niños y que «los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás», postulado que es acorde con los diferentes tratados internacionales, que se han suscrito con el fin de proteger los derechos de los menores de edad.
3. 565. El Gobierno añade que los fundamentos invocados por la organización sindical para llevar a cabo el cese de actividades son de carácter político, porque considera que impidió que las organizaciones sindicales discutieran el acto reformatorio de la Constitución Política (artículos 356 y 357 de la Constitución Política, acto legislativo núm. 01 de 2001). El Gobierno subraya sin embargo que los actos reformatorios de la Constitución Política, como el indicado por la FECODE, deben ser aprobados por el Congreso de la República en dos periodos legislativos ordinarios y consecutivos en donde se exigen mayorías calificadas y que pueden ser sometidos al control constitucional de la Corte Constitucional por cualquier ciudadano de la República.
4. 566. El Gobierno subraya que el ejercicio de la actividad sindical y del derecho de libertad sindical entraña una profunda responsabilidad social. Toda protesta debe realizarse con un sentido de responsabilidad atendiendo los intereses más altos del conglomerado social. El Gobierno señala que el derecho de huelga no es absoluto y debe cumplir con unos requisitos mínimos para su ejercicio los cuales son señalados en las legislaciones internas de los países y reconocidos por el derecho internacional y la Organización Internacional del Trabajo. La organización sindical no cumplió con los requisitos exigidos por la ley para el ejercicio del derecho a la huelga, sino que abusó de su derecho y promovió un cese de actividades prohibido por la legislación interna. La legislación colombiana consagra la declaratoria de ilegalidad para huelgas que agoten el proceso previsto en dicha legislación, pero no para situaciones de hecho realizadas por fuera de la ley como en el presente caso en el que algunos docentes estatales irresponsablemente, sin declaratoria de huelga, dejaron de asistir a sus trabajos alegando protestar por las políticas económicas del Gobierno, con afectación grave del servicio público de educación y violación del derecho fundamental a la educación de los niños y niñas de Colombia.
5. 567. El Gobierno añade por otro lado que de conformidad con el artículo 189, numeral 21 de la Constitución Política de Colombia, la competencia para el ejercicio de la inspección y vigilancia de la enseñanza en Colombia le corresponde al Presidente de la República, quien la delegó expresamente en el Ministro de Educación. En uso de las obligaciones emanadas de esta competencia, el Ministro de Educación de la época recordó a las autoridades territoriales las normas pertinentes sobre deducción salarial cuando no existe prestación del servicio público.
6. 568. Ahora bien, la organización sindical se refiere a represalias por parte del Ministro de Educación, cuando la actuación de este último fue acorde con la ley y la Constitución dado que tiene un deber legal y constitucional de velar por la adecuada prestación del servicio público de educación en el cual está involucrado el derecho fundamental de los niños y niñas a la educación. La organización sindical actuó incitando a un paro o cese de actividades sin respetar la ley que regula el derecho de huelga. El decreto núm. 1647 de 1967, contempla la deducción de salarios de los días de huelga para los casos en que los empleados públicos no presten el servicio. Es un principio universalmente aceptado que el empleador no está obligado a pagar los salarios de sus empleados o trabajadores cuando estos han suspendido sus actividades como consecuencia del ejercicio del derecho de huelga. Esto en nada atenta contra el principio de libertad sindical dado que el contrato de trabajo se encuentra suspendido. Con mayor razón ocurre en este caso que se trata de servidores públicos que interrumpieron abruptamente sus labores. No se trata de un derecho de huelga legalmente ejercido sino de una suspensión de actividades en la que no se cumplieron los procedimientos legales. Constituía entonces un imperativo constitucional y legal para el Ministro de Educación, de acuerdo con las competencias y funciones asignadas en el ordenamiento jurídico, recordar a los jefes de las entidades territoriales y demás funcionarios que deban certificar los servicios rendidos de sus empleados públicos, las normas sobre deducciones salariales cuando no se presta el servicio para que no se vieran incursos en sanciones disciplinarias o fiscales. El Gobierno subraya que en el presente caso se suspendió la prestación de un servicio público esencial y por ello no se pagaron los salarios por los días dejados de trabajar.
7. 569. Según el Gobierno, la organización sindical violó la Constitución Política y la legislación interna, primero con la convocatoria a un cese de actividades con fines únicamente políticos, vulnerando los derechos fundamentales de los niños del país y luego, «recomendando» la modificación del calendario académico como expresamente lo manifiesta en este hecho. Éste no es competencia que le corresponde a la organización sindical. El calendario académico es una cuestión de organización del servicio educativo que es atribución del Estado y en la que están vinculados una serie de criterios todos enfocados a la provisión adecuada del servicio educativo, y al bienestar de los niños. Esta acción de la organización sindical querellante está por fuera del ejercicio del derecho de libertad sindical. Es un claro abuso de ese derecho, en donde la organización sindical va más allá de lo que tal derecho le confiere tratando de influir directamente en decisiones administrativas de los órganos del Estado.
8. 570. De conformidad con la legislación interna, las instituciones educativas no tienen la competencia para modificar el calendario académico de los estudiantes. Este es obligatorio y solo podía ser modificado por acto administrativo emanado de la entidad territorial respectiva, con el visto bueno del Ministerio de Educación, según lo señalado en el artículo 86 de la ley núm. 115 de 1994 y la resolución núm. 144 de 2001 vigente para el momento de los hechos. Es ilegal que una organización sindical pretenda organizar el servicio público educativo cuando esta competencia pertenece a los órganos del Estado. Debe señalarse que el mínimo de horas establecido en la legislación colombiana como intensidad horaria de los estudiantes debe ser cumplido por las instituciones educativas del país para que los alumnos puedan ser promocionados.

C. Conclusiones del Comité

1. 571. El Comité observa que en el presente caso, la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) alega que entre el 15 de mayo y el 21 de junio de 2001 se llevó a cabo un cese de actividades en rechazo de medidas adoptadas por el Gobierno sin haber consultado a las organizaciones sindicales; con motivo de dicho cese, la autoridad administrativa de educación emitió varias circulares, anteriores y posteriores al cese, señalando que las autoridades territoriales debían descontar los días no trabajados y que se iniciarían procesos disciplinarios. Ante estas medidas, los trabajadores decidieron reanudar las tareas y la organización sindical recomendó a los consejos directivos de las instituciones educativas (que según la organización querellante son el máximo órgano de la educación) que se modificara el calendario académico lectivo de 2001 para que los docentes recuperaran el tiempo no trabajado con ocasión del cese de actividades. De este modo, según la organización querellante se completó el plan de trabajo en todos los establecimientos educativos. El Comité toma nota de que según la organización querellante, si bien el Ministerio de Educación tenía conocimiento de que los docentes estaban recuperando los días de clase, en ningún momento rechazó o impidió que se diera clase en esos días, generando confianza en los docentes que dieron estricto cumplimiento a lo acordado con las comisiones directivas. El Comité toma nota además, de que según la FECODE, a pesar de haber recuperado los días, las entidades educativas descontaron a los docentes los días durante los cuales se llevó a cabo el cese de actividades e iniciaron procesos disciplinarios. Los docentes procedieron entonces a reclamar a la autoridad administrativa el pago de los días trabajados en recuperación de los correspondientes al cese de actividades, pero el Departamento de Antioquia denegó en todos los casos el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales solicitados, decisión que fue confirmada por la autoridad judicial en acciones ordinarias y en tutelas.
2. 572. El Comité toma nota de que por su parte, el Gobierno señala que: 1) en virtud del cese de actividades llevado a cabo por motivos políticos, el Ministerio de Educación procedió a descontar los días no laborados; 2) el cese de actividades fue ilegal por ser violatorio del derecho fundamental de los niños a la educación y por no cumplir con los requisitos exigidos por la ley para que el cese pudiera ser considerado una huelga, razón por la cual no se pudo declarar la ilegalidad del mismo; 3) en cuanto a la recomendación de modificar el calendario académico a fin de recuperar los días de paro, ni la organización sindical ni las instituciones educativas y sus comisiones directivas son competentes para modificar dicho calendario, competencia que recae en las entidades territoriales con la aprobación del Ministerio de Educación y por esa razón no corresponde el pago de los días trabajados en reemplazo de los días de paro, y 4) la autoridad judicial confirmó las decisiones de la autoridad administrativa respecto de la denegación de dicho pago.
3. 573. A este respecto, el Comité recuerda en primer lugar que el sector de la educación no es un servicio esencial en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población) en el que el derecho de huelga pueda verse prohibido. No obstante ello, el Comité recuerda también que ha considerado en numerosas ocasiones que la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 572]. El Comité observa sin embargo que en el presente caso con posterioridad al cese de actividades, la organización promovió la modificación del calendario académico para reemplazar los días afectados por el paro, lo que fue acordado por las comisiones directivas de las instituciones escolares sin que el Ministerio se haya pronunciado contra dicho reemplazo o haya señalado que las comisiones directivas de las instituciones educativas no eran competentes para modificar el calendario académico y que en consecuencia no se tendrían en cuenta los días trabajados para recuperar los días de paro. El Comité estima que con ello creó la convicción en los trabajadores de que lo acordado entre las comisiones directivas de las instituciones educativas y la organización sindical era válido, lo que los llevó a dar clases durante 22 días en reemplazo de los días de paro. El Comité observa sin embargo que la autoridad judicial no anuló la decisión administrativa de no pagar los días trabajados porque consideró que las comisiones directivas no eran competentes para modificar el calendario académico.
4. 574. No obstante ello, el Comité estima que proceder como hizo el Ministerio de Educación a no pagar los días trabajados en reemplazo de esos mismos días de paro, en particular cuando ello resulta de un acuerdo con los consejos directivos de las instituciones educativas, podría constituir una sanción excesiva que no favorece el desarrollo de relaciones profesionales armoniosas. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de promover la concertación entre el Ministerio de Educación y la organización sindical a fin de lograr una solución en relación con el pago de los días trabajados en reemplazo de los días de paro y los procesos disciplinarios iniciados contra los trabajadores.

Recomendación del Comité

1. 575. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • En lo que respecta a la negativa por parte del Ministerio de Educación a pagar los días trabajados en reemplazo de los días de cese de actividades y el inicio de procesos disciplinarios, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de promover la concertación entre el Ministerio de Educación y la organización sindical a fin de lograr una solución al respecto.