Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 344, Marzo 2007

Caso núm. 2460 (Estados Unidos de América) - Fecha de presentación de la queja:: 07-DIC-05 - Cerrado

1. 940. La queja figura en comunicaciones del Sindicato de Trabajadores de Electricidad, Radio y Maquinaria (UE) y UE Local 150, de fechas 7 de diciembre de 2005 y 8 de septiembre de 2006. La ISP apoyó la queja por comunicación del 1.º de febrero de 2006.
2. 941. El Gobierno respondió en comunicaciones de fechas 3 de noviembre de 2006 y 25 de enero de 2007.
3. 942. Estados Unidos no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 943. En su comunicación de 7 de diciembre de 2005, el UE y UE Local 150 indican que el primero es un sindicato nacional, independiente y de base, que representa a unos 30.000 trabajadores que ocupan una variedad de puestos en el sector manufacturero, el sector público y el sector privado sin ánimo de lucro. El UE Local 150, unidad constitutiva del UE, representa a muchos empleados públicos del estado de Carolina del Norte que trabajan con ahínco. La gran mayoría de los miembros del UE Local 150 son mujeres y personas de color que ocupan algunos de los puestos más duros y peor remunerados del sector público del Estado (conserjes, basureros, limpiadores, técnicos médicos, conductores de autobuses y otros empleados cruciales de los municipios y el Estado).
2. 944. Los querellantes alegan violaciones manifiestas de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores de Carolina del Norte y, por consiguiente, que Estados Unidos incumple las obligaciones dimanantes de su pertenencia a la OIT en lo que se refiere a proteger los derechos fundamentales, plasmados en los Convenios núms. 87, 98 y 151.
3. 945. Los querellantes puntualizan que el Comité es competente para examinar esta queja puesto que el UE es una organización nacional de trabajadores que tiene intereses directos en el asunto y que las violaciones alegadas en la misma infringen directamente los derechos fundamentales de libertad sindical y negociación colectiva; en cuanto Estado Miembro, Estados Unidos tiene la obligación de hacer aplicar las normas fundamentales del trabajo dentro de sus fronteras.
4. 946. Los querellantes señalan que los párrafos 95-98 de los Estatutos Generales de Carolina del Norte (NCGS por su sigla en inglés) establecen que todo acuerdo o contrato entre el gobierno de cualquier ciudad, pueblo u otro municipio, o bien, del estado de Carolina del Norte y cualquier asociación, sindicato u organización de trabajadores, en cuanto agente de cualquier categoría de empleados públicos, será ilegal, nulo y sin efecto. Esta disposición viola directamente los principios del derecho internacional que garantizan el derecho de negociación colectiva, plasmado en los Convenios núms. 98 y 151 y, por consiguiente, infringen el derecho de libertad sindical, plasmado en el Convenio núm. 87 impidiendo el goce de los beneficios inherentes a la organización de los trabajadores.
5. 947. Los querellantes alegan que el Gobierno de los Estados Unidos no ha protegido como corresponde los derechos de los trabajadores de Carolina del Norte. Según la Constitución estadounidense, el Congreso tiene clara autoridad para reglamentar la relación entre los estados, en cuanto empleadores, y sus trabajadores. De hecho, a principios de 1997, algunos miembros del Congreso de los Estados Unidos presentaron un proyecto de ley que garantizaba progresivamente los derechos de negociación colectiva de los trabajadores estatales y municipales del sector de seguridad. No obstante, por el momento, el Congreso no ha sancionado ley alguna que garantice a los trabajadores del sector público de Carolina del Norte el ejercicio de sus derechos humanos fundamentales, plasmados en los Convenios núms. 87, 98 y 151. Al igual que el Congreso, los tribunales federales han rechazado las demandas de los trabajadores de abrogar los párrafos 95-98 de los NCGS. El Gobierno de los Estados Unidos no impide que Carolina del Norte y otros estados violen los derechos básicos de los trabajadores del sector público, consagrados en los principios internacionales fundamentales de la libertad sindical, y el derecho de negociar mediante la negociación colectiva — derechos que Estados Unidos está obligado a proteger independientemente de que no haya ratificado los Convenios núms. 87 y 98 — lo que tiene repercusiones dramáticas en las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores representados por el UE.
6. 948. En primer lugar, los querellantes alegan que el Gobierno no garantiza el cumplimiento de los principios fundamentales de la libertad sindical ni el derecho de negociación colectiva lo que redunda en condiciones de trabajo deplorables y fomenta la discriminación racial y sexual en los lugares de trabajo. El incumplimiento de las disposiciones de los Convenios núms. 87, 98 y 151 priva a los trabajadores del sector público de Carolina del Norte de los derechos humanos básicos de la libertad sindical, lo que se traduce por pésimas condiciones de trabajo para muchos de ellos que señalan, entre otros, violaciones de las normas de salud y seguridad en su lugar de trabajo; salarios míseros; peligrosidad por las excesivas horas de trabajo; grave infradotación de personal; régimen irracional y forzoso de horas extras; favoritismo, y trato irrespetuoso de los superiores jerárquicos. Todos estos problemas se ven agravados por la incongruencia de los procedimientos de examen de quejas que están exentos de toda noción de proceso justo. Además, todas las quejas podrían tratarse mediante un procedimiento de negociación colectiva. De ahí que la prohibición de negociar convenios colectivos en Carolina del Norte haya impedido que los trabajadores del sector público experimenten la dignidad básica que supone poder opinar a la hora de establecer las propias condiciones de trabajo, y la creciente autoridad que deriva de poder expresarse con voz colectiva. Pero, tal vez, la consecuencia más inquietante de esa prohibición de larga data en Carolina del Norte en lo que respecta a la negociación colectiva en el sector público sea la extendida discriminación racial y sexual. Los trabajadores se quejan del trato desigual que reciben las minorías raciales y las mujeres en términos de contratación, ascensos, despidos y tasas salariales. Los propios informes globales del estado indican que esas quejas son exactas. Por ejemplo, el porcentaje de afroestadounidenses en la fuerza de trabajo del gobierno estatal es ínfimo, sobre todo, en puestos de gestión y puestos profesionales. No es de extrañar que los afroestadounidenses y las mujeres sean mayoría en los puestos peor remunerados ni que en, gran medida, no hayan podido romper el «techo de cristal» del estado. Los trabajadores del sector público también denuncian que el acoso racial y el acoso sexual son moneda corriente.
7. 949. Esencialmente, según los querellantes, los párrafos 95-98 de los NCGS suponen un impedimento estatal para eliminar la discriminación racial y sexual. La negociación colectiva aportaría a los trabajadores del sector público numerosas herramientas para neutralizar el racismo y el sexismo permanentes en los lugares de trabajo; del establecimiento de criterios verdaderamente objetivos sobre las decisiones de empleo a la creación de mecanismos contra el acoso; el proceso de negociación colectiva daría voz a los trabajadores del sector público para cambiar el sistema actual y erradicar el racismo y el sexismo institucionales que están tan extendidos.
8. 950. En segundo lugar, los querellantes alegan que las leyes de Carolina del Norte violan los principios relativos a los derechos fundamentales, consagrados en los Convenios núms. 98 y 151 de la OIT, que son vinculantes para los Estados Miembros, independientemente de que hayan ratificado o no dichos Convenios. Contradiciendo las disposiciones de los Convenios núms. 98 y 151 que estimulan y fomentan la negociación colectiva, la reglamentación de Carolina del Norte que prohíbe la negociación colectiva en el sector público impide cualquier «negociación de los términos y condiciones de empleo». Además, esa prohibición se aplica a todos los trabajadores del sector público, ultrapasando las excepciones previstas en dichos Convenios. La prohibición general de la negociación colectiva en el sector público de Carolina del Norte constituye una violación atroz y manifiesta de los Convenios núms. 98 y 151.
9. 951. En tercer lugar, los querellantes consideran que la disposición reglamentaria de Carolina del Norte que prohíbe los convenios colectivos viola los principios del derecho internacional plasmados en el Convenio núm. 87, frustrando el propósito mismo de formar organizaciones de trabajadores. Cuando los trabajadores pierden el derecho de negociar colectivamente y concluir convenios sobre los términos de empleo con los empleadores, se les niega el beneficio que suponen los sindicatos. Entonces, su derecho a la libertad sindical pasa a ser un derecho vacío. La interdependencia innegable del derecho a la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva fue reconocido en la labor preliminar a la adopción del Convenio núm. 87. En el informe de la 30.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo se indica que «uno de los principales fines de la garantía de la libertad sindical» es propiciar condiciones favorables para que se concluyan «convenios colectivos llevados a cabo libremente» (Informe VII, Conferencia Internacional del Trabajo, 30.a reunión, Ginebra, 1947, pág. 53). Asimismo, cuando la organización Human Rights Watch evaluó la situación respecto a los derechos de los trabajadores en Estados Unidos, reconoció que la protección efectiva del derecho a la libertad sindical es imposible cuando se prohíbe la negociación. En el informe Unfair advantage: Workers’ freedom of association in the United States under international human rights standards, Human Rights Watch señala que, por lo general, los trabajadores del sector público gozan de protección contra el despido por actividades asociativas. No obstante, se subraya que para aquellos estados donde la negociación colectiva está prohibida, el problema reside en la inutilidad de cualquier esfuerzo para organizarse. Por lo tanto, si bien desde 1969, los trabajadores del sector público de Carolina del Norte, técnicamente, son libres de afiliarse a las organizaciones sindicales, la prohibición de concluir convenios colectivos socava el objetivo principal de los trabajadores al ejercer la libertad sindical en los lugares de trabajo: la negociación colectiva. De por sí, la prohibición de la negociación colectiva en Carolina del Norte viola los derechos de los trabajadores, plasmados en el Convenio núm. 87.
10. 952. En cuarto lugar, los querellantes alegan que la prohibición jurídica de concluir convenios colectivos en Carolina del Norte contradice las recomendaciones explícitas del Comité de Libertad Sindical respecto a los convenios en la materia. Haciendo amplia referencia a las decisiones del Comité, los querellantes señalan que los párrafos 95-98 de los NCGS contravienen directamente el Convenio núm. 98. En lugar de utilizar la maquinaria del Estado para alentar el uso de convenios colectivos como dispone el Convenio núm. 98, Carolina del Norte la ha utilizado para prohibir el uso de convenios colectivos.
11. 953. En quinto lugar, los querellantes alegan que el Gobierno federal de los Estados Unidos se negó a ejercer su autoridad sobre los estados para que la legislación de Carolina del Norte incluya las normas fundamentales del trabajo. Aunque Estados Unidos no haya ratificado los Convenios núms. 87, 98 y 151, tiene la obligación que «se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales», que son objeto de esos Convenios, tal como está indicado en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Al negarse a garantizar que la legislación de Carolina del Norte cumpla con las normas internacionales básicas, el Gobierno de los Estados Unidos ha incumplido esa obligación. Los tribunales federales de Estados Unidos tampoco han protegido los derechos de los trabajadores y han sostenido los párrafos 95-98 de los NCGS. En Estados Unidos, los tribunales nacionales aún no se han pronunciado sobre la validez de los estatutos en lo que respecta a su conformidad con los principios del derecho internacional y los tratados de los cuales Estados Unidos es parte.
12. 954. Al respecto, los querellantes añaden que en el caso Atkins contra la Ciudad de Charlotte [véase 296 F. Supp. 1068 (WDNC 1969)] los trabajadores empleados por la ciudad de Charlotte, Carolina del Norte, impugnaron la constitucionalidad de los párrafos 95-97, 95-98 y 95-99 de los NCGS. La sección 95-97 prohíbe que los empleados gubernamentales sean miembros de sindicatos. La sección 95-99 estipula las sanciones por violación de los Estatutos. El Tribunal de Distrito Estadounidense del Distrito Occidental de Carolina del Norte declaró que los tribunales federales son competentes para examinar los estatutos estatales sobre los derechos de los empleados públicos de sindicarse y participar en la negociación colectiva. El tribunal invalidó los párrafos 95-97 y 95-99, pero mantuvo los párrafos 95-98 aduciendo que los estados son libres de negarse a ser parte en convenios colectivos y, por extensión, tienen derecho a prohibirlos jurídicamente. En 1974, el Tribunal de Distrito Estadounidense del Distrito Medio de Carolina del Norte también conoció la demanda de impugnación de los párrafos 95-98 presentada por un trabajador del sector público. En ese caso — Ciudad de Winston-Salem, Unidad del Condado de Forsyth de la Asociación de Educadores de Carolina del Norte contra Phillips, 381 F. Supp. 644 (MDNC 1974) — se planteaba la cuestión de saber si la prohibición de concluir convenios colectivos constituía una violación de los derechos de libertad sindical consagrados en la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos. El tribunal sostuvo que a pesar de los efectos perjudiciales que los estatutos puedan tener en cuanto a la capacidad de asociación de los trabajadores, el Gobierno no tiene ninguna obligación constitucional de entablar conversaciones o concluir contratos con ninguna organización. En las decisiones relativas a los casos Atkins y Phillips, el Gobierno de los Estados Unidos confirió total libertad a los gobiernos estatales de prohibir los convenios colectivos. Al no tomar ninguna medida reglamentaria o acción judicial contra los párrafos 95-98, de los estatutos de Carolina del Norte, el Gobierno de los Estados Unidos no sólo reconoce que en calidad de empleador, dicho estado tiene derecho a rechazar toda propuesta de convenio con los sindicatos de los trabajadores, sino que, tácitamente, da su visto bueno a aquellas leyes estatales que prohíben dichos convenios que, en calidad de Estado Miembro de la OIT, tiene la obligación afirmativa de propiciar. El Gobierno de los Estados Unidos se escuda en el sistema federal en un intento de eludir las obligaciones dimanantes de su pertenencia a la OIT.
13. 955. La organización querellante añade que la decisión de la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso García, 469 US528,555-56 (1985), que revoca la decisión contraria en el caso Liga Nacional de Ciudades contra Usery 426 US833 (1976), establece que el Congreso de los Estados Unidos tiene la autoridad constitucional de imponer salarios mínimos y medidas de protección en cuanto a las horas extraordinarias de los empleados del Estado. El Comité de Libertad Sindical así lo entendió en el caso núm. 1557, observando que el caso García «respalda la noción de que el Gobierno federal puede intervenir en cuestiones relacionadas con los empleados de los gobiernos de los estados y de las administraciones locales» [véase 291.er informe, 1993, párrafo 273]. En ese mismo caso, el Comité no tomó posición en cuanto a saber si el Congreso tenía o no la facultad constitucional de imponer a los estados reglamentos sobre la protección del derecho a la negociación colectiva. El hecho de que el Comité decidiera no pronunciarse sobre cuestiones relativas al derecho constitucional de Estados Unidos, no le impidió cumplir con su misión de determinar si los principios de la libertad sindical habían sido respetados de hecho y de derecho. El Comité concluyó que salvo los «funcionarios públicos en la administración del Estado» ningún trabajador, aunque sea empleado del Gobierno, puede ser excluido de la aplicación del Convenio núm. 98 [véase op. cit., párrafo 281].
14. 956. En conclusión, los querellantes declaran que al permitir que el estado de Carolina del Norte prohíba a los trabajadores del sector público concluir convenios colectivos, el Gobierno de los Estados Unidos incumple sus obligaciones básicas en cuanto Miembro de la OIT. El rechazo a respetar los derechos de negociación colectiva y libertad sindical de los trabajadores del sector público de Carolina del Norte dio lugar a graves abusos en los lugares de trabajo, incluida la discriminación generalizada. Por consiguiente, los querellantes piden que el Comité de Libertad Sindical utilice todos los medios disponibles para garantizar que el Gobierno de los Estados Unidos tome de inmediato medidas efectivas para cumplir con las disposiciones de los Convenios núms. 87, 98 y 151, a fin de que los trabajadores del sector público de Carolina del Norte puedan ejercer sus derechos de libertad sindical y negociación colectiva.
15. 957. En una comunicación de 8 de septiembre de 2006, los querellantes incluyen un informe de la Comisión Internacional para los Derechos del Trabajo — The Denial of Public Sector Bargaining Rights in the State of North Carolina (US): Assessment and Report, de junio de 2006 — que recoge el análisis de dicha comisión sobre las obligaciones de Carolina del Norte respecto al derecho de negociación colectiva de los trabajadores del sector público, según la legislación nacional y el derecho internacional. Durante la preparación del informe, la comisión envió a Carolina del Norte una delegación internacional de expertos del trabajo encargada de proceder a una amplia investigación de los hechos. Los querellantes adjuntaron este informe como prueba suplementaria en apoyo de su queja. A su juicio, las graves violaciones de las normas del trabajo reconocidas internacionalmente que fueron constatadas en el sector público de Carolina del Norte y figuran en el informe, están estrechamente relacionadas con la privación de los derechos de negociación colectiva, incluidas la discriminación racial y por consideraciones de género en la contratación, los ascensos, las medidas disciplinarias y la terminación de contratos, así como las infracciones sistemáticas de las normas de salud y seguridad en el trabajo y las políticas de personal arbitrarias. En el informe también se recomienda que el Gobierno federal ratifique de inmediato los Convenios núms. 87 y 98; que el estado de Carolina del Norte derogue los párrafos 95-98 de los NCGS, y que las subdivisiones estatales tomen medidas para instituir un procedimiento de «reunirse y discutir» que, por lo menos, promueva la negociación con los trabajadores incluso sin que haya que hacer cumplir los resultados, reconociendo la medida en que esas subdivisiones tienen las manos atadas en virtud de las disposiciones de los párrafos 95-98 de los NCGS.
16. B. Respuesta del Gobierno
17. 958. En una comunicación de fecha 3 de noviembre de 2006, el Gobierno indica que Estados Unidos respeta, promueve y realiza los principios y derechos fundamentales en el trabajo, plasmados en la Constitución de la OIT y que cumple plenamente todas las obligaciones que pueda tener en virtud de su pertenencia a la OIT. La Constitución de los Estados Unidos confiere a los trabajadores del sector público de Carolina del Norte el derecho de afiliarse a sindicatos o asociaciones profesionales, si así lo quieren, y también tienen derecho a participar en aquellos procedimientos democráticos en los que se definen los términos y condiciones de su empleo. Además, los trabajadores del sector público de Carolina del Norte, al igual que los demás trabajadores del sector público de todo Estados Unidos, están amparados por la red de seguridad de leyes y prácticas estatales y federales que les protege de la discriminación en los lugares de trabajo, los lugares de trabajo inseguros e insalubres, y los salarios y condiciones de empleo inferiores a la norma.
18. 959. Estados Unidos no ha ratificado los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT y, por lo tanto, no tiene obligaciones jurídicas internacionales que se deriven directamente de dichos instrumentos. El Comité de Libertad Sindical, reconoció este principio fundamental, tan recientemente como en 2003, en el caso núm. 2227 [véase 332.° informe del Comité de Libertad Sindical, párrafo 599] (Estados Unidos no tiene obligaciones jurídicas internacionales que se deriven de los convenios que no haya ratificado, entre ellos, los Convenios núms. 87 y 98). Asimismo, y contrariamente a lo que afirman los querellantes, Estados Unidos tampoco tiene obligaciones formales en cuanto a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, dado que es una proclamación de principios no vinculante, es decir, no es un tratado y por lo tanto no da origen a obligaciones jurídicas [véase op. cit., párrafo 579]. Aun así, el Gobierno de los Estados Unidos ha presentado memorias anuales con arreglo a los procedimientos de seguimiento de la Declaración de la OIT, lo que demuestra que respeta, promueve y realiza los principios y derechos fundamentales en el trabajo contenidos en la Constitución de la OIT.
19. 960. En primer lugar, el Gobierno recalca que los empleados públicos de Carolina del Norte tienen derecho a formar sindicatos y afiliarse a ellos. Los trabajadores del sector público ocupan una amplia variedad de puestos obreros o administrativos; puestos de defensores de la ley y encargados de hacerla cumplir; puestos técnicos, puestos profesionales y muchos más. Lo que les diferencia de sus homólogos del sector privado, es, por su puesto, la peculiaridad del empleador. Por lo que atañe al empleo público, el empleador es todo el pueblo que se expresa mediante las leyes sancionadas por sus representantes. A pesar del carácter especial del empleo en el sector público de los Estados Unidos, los trabajadores de todos los niveles de Gobierno tienen derecho a formar sindicatos y afiliarse a ellos porque la Primera Enmienda de la Constitución de Estados garantiza los derechos de asociación de todos los ciudadanos. Este principio fundamental está bien arraigado en la jurisprudencia estadounidense y, tal como admiten los querellantes, ha sido específicamente reconocido en Carolina del Norte. De ahí que en el caso Atkins contra la ciudad de Charlotte, un panel de tres jueces del tribunal federal de distrito dictaminara que la libertad sindical garantizada por la Constitución de los Estados Unidos protege los derechos de los empleados públicos de Carolina del Norte de formar sindicatos y afiliarse a ellos. Dado que en caso de conflicto, las disposiciones constitucionales priman sobre las leyes estatales en virtud de la cláusula de supremacía del artículo VI, Carolina del Norte no tiene la facultad de cercenar este derecho fundamental sancionando leyes estatales que lo infrinjan. En la práctica, esto último implica que la legislación de Carolina del Norte no puede impedir, ni lo hace, los derechos de los trabajadores del estado y los gobiernos locales de formar sindicatos o asociaciones profesionales y afiliarse a ellos. Por consiguiente, la legislación y la práctica estadounidenses con respecto a Carolina del Norte son plenamente acordes con los principios subyacentes al Convenio núm. 87.
20. 961. Ahora bien, en el caso Atkins, el tribunal señaló que la Constitución de los Estados Unidos no contiene disposición alguna — incluido el derecho de libre asociación, consagrado en la Primera Enmienda — que obligue a una parte a concluir un contrato con otra. De ahí que confirmara la validez de los párrafos 95-98 de los Estatutos Generales de Carolina del Norte (NCGS), dictaminando que el Estado de Carolina del Norte era libre de decidir, mediante los representantes electos democráticamente por el pueblo, si concluía o no tales acuerdos. Otro panel de jueces del tribunal federal de distrito explicó además, que la opción política de la legislatura de Carolina del Norte por la que se prohíben los convenios de negociación colectiva en el sector público es un medio totalmente apropiado de equilibrar intereses en competencia de la ciudadanía. Véase Ciudad de Winston-Salem, Unidad del Condado de Forsyth de la Asociación de Educadores de Carolina del Norte contra Phillips, 381 F. Supp. 644 (MDNC 1974). En palabras del tribunal:
21. En la medida en que los empleados públicos ganen poder mediante el reconocimiento y la negociación colectiva, otros grupos interesados en tener derecho a voz en la administración gubernamental pueden quedar al margen de decisiones políticas cruciales. Por lo tanto, garantizar los derechos de negociación colectiva a dichos empleados conlleva importantes asuntos fundamentales para nuestra forma democrática de gobierno. Fijar metas y tomar decisiones políticas son derechos que redundan en beneficio de cada ciudadano. Todos los ciudadanos tienen derecho a asociarse en grupos para abogar por sus intereses particulares ante el gobierno. Esto es algo totalmente distinto a garantizarle a cualquier grupo de interés un estatuto especial y el acceso al procedimiento decisorio [381 F. Supp. p. 647].
22. 962. En segundo lugar, el Gobierno señala que los sindicatos de empleados públicos de Carolina del Norte pueden abordar, mediante el procedimiento legislativo, las cuestiones que suelen abordarse en la negociación colectiva. Aunque dichos sindicatos no puedan concluir convenios con organismos estatales, sí pueden abordar, mediante el procedimiento legislativo, las cuestiones que se abordan habitualmente en la negociación colectiva. Mientras que en el caso Phillips, el tribunal permitió que cuestiones relativas a la negociación colectiva en el sector público de Carolina del Norte fueran resueltas en el ruedo legislativo, un tribunal federal de apelación dejó claro que a tenor de la Constitución de los Estados Unidos. los trabajadores del sector público tienen derecho a participar a través de sus sindicatos en el procedimiento de elaboración de leyes [véase Asociación de Bomberos de Hickory contra la Ciudad de Hickory, 656 F.2d 917 (4th Cir. 1981)]. Más concretamente, el tribunal sostuvo que la prohibición de la negociación colectiva establecida en los párrafos 95-98 de los NCGS no impide que los trabajadores, los sindicatos o las asociaciones profesionales del sector público de Carolina del Norte participen en actividades colectivas para abordar, mediante el procedimiento legislativo, cuestiones que suelen abordarse en la negociación colectiva, entre ellas, la remuneración, los beneficios, las condiciones y otras cuestiones inherentes al empleo.
23. 963. El Gobierno entiende que la existencia y las actividades de las organizaciones de empleados públicos de Carolina del Norte apoyan la posición gubernamental y contribuyen a refutar la alegación, según la cual, de alguna manera viola las normas internacionales del trabajo y «priva a los trabajadores del sector público de Carolina del Norte de los derechos humanos básicos de la libertad sindical» como sostienen los querellantes. De hecho, los trabajadores del sector público y sus representantes participan activamente en los procedimientos democráticos mediante los cuales se establecen sus términos y condiciones de empleo. En el sitio web de UE Local 150 por ejemplo, se indica que representa a los empleados públicos de todo el Estado, crea filiales en cada lugar de trabajo, congrega a los trabajadores para tratar problemas y soluciones, y cobra cotizaciones a sus miembros. Este sindicato también se atribuye el mérito de conseguir el mayor aumento salarial en 15 años para los empleados estatales «gracias a nuestros intensos esfuerzos de negociación con los legisladores», y de plantear inquietudes mediante los foros «reunirse y negociar» con los empleadores públicos a fin de lograr que el procedimiento de examen de reclamaciones sea más justo para los empleados estatales y confirmar su derecho a organizarse.
24. 964. UE Local 150 no es la única «organización de empleados públicos» de Carolina del Norte, según la definición de esa expresión en el Convenio núm. 151. Según lo que dice en su sitio web, la Asociación de Empleados Estatales de Carolina del Norte (SEANC por su sigla en inglés) «es un órgano unificado de 55.000 empleados del Estado en activo o jubilados» cuya prioridad radica en proteger y ampliar los derechos y beneficios de los empleados estatales. Se adjudica muchos éxitos notables en el campo legislativo, entre ellos, aumentos de salario, un sistema global de remuneración, un plan de pago acelerado para los trabajadores con bajos salarios, prestaciones de salud y pensión, y protecciones contra el despido. Además, la derogación de los párrafos 95-98 encabeza la lista de los 10 objetivos políticos de la SEANC para 2006 [1]. Por último, en 2004, la SEANC se asoció al Sindicato Internacional de Empleados de Servicios (SEIU por su sigla en inglés) para acrecentar su efectividad y su poder político. Según la SEIU, dicha asociación fue aceptada para aprender cómo la SEANC había logrado «una organización tan grande y exitosa de empleados públicos», a fin de que sus propios «dirigentes pudieran aplicar lo aprendido y llegar a crear organizaciones de empleados públicos igualmente grandes y exitosas en otros [Estados similares]».
25. 965. El Gobierno añade que el empleo en el sector público de Estados Unidos comprende los ámbitos federal, estatal y local, y existen miles de unidades gubernamentales con poder discrecional que se ocupan de las relaciones laborales en el sector o influyen en ellas. Este sistema descentralizado y diverso está arraigado en la Constitución de los Estados Unidos. que establece un sistema de gobierno federal en el cual el Gobierno nacional ejerce únicamente los poderes que le confiere la Constitución; los demás poderes están reservados a los 50 Estados o los propios ciudadanos. Los Estados, a su vez, pueden delegar sus poderes en unidades de gobierno local, tales como ciudades o municipios. En Estados Unidos, la reglamentación de las relaciones laborales respeta la distribución de poderes entre el Gobierno nacional y los gobiernos estatales, prevista en la Constitución. En 1935, cuando el Congreso sancionó la Ley Nacional de Relaciones Laborales, primera ley nacional de negociación colectiva, excluyó específicamente de su ámbito de aplicación a los empleadores estatales y de gobiernos locales, en virtud de los principios del federalismo [véase 29 USC párrafo 152(2)]. Desde entonces, de tanto en tanto, se han presentado proyectos de ley para autorizar la supervisión federal de la negociación colectiva en el plano estatal, pero nunca gozaron de apoyo mayoritario en ninguna de las dos cámaras del Congreso, ni fueron aprobados, en parte, porque seguía planteada la cuestión de la legitimidad de la intromisión del Gobierno federal en la autoridad de los gobiernos estatales de concluir sus propios contratos. De todos modos, respetando la autonomía de los estados de establecer leyes y políticas laborales para sus propios empleados, el Gobierno federal estimula y fomenta activamente las prácticas de negociación colectiva, tanto en el plano federal como en el estatal. Ya se trate de uno u otro plano, la afiliación sindical en el sector público de Estados Unidos es floreciente. De hecho, las probabilidades de que los trabajadores de dicho sector se afilien a un sindicato son muchísimo mayores que en el caso de los trabajadores del sector privado. La Oficina de Estadística Laboral del Departamento de Trabajo estima que de los 15,7 millones de asalariados del país que estaban sindicados en 2005, 7,4 millones trabajaban en algún nivel de gobierno y representaban 36,5 por ciento de la fuerza de trabajo del sector público. En el sector privado, 7,8 por ciento de la fuerza de trabajo está sindicado.
26. 966. En primera línea de los esfuerzos del Gobierno federal para estimular y fomentar sólidas prácticas de negociación colectiva está el Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS por su sigla en inglés). Creado en 1947, cuando el Congreso sancionó la Ley de Relaciones Obreropatronales, el FMCS se ocupa de promover relaciones sólidas y estables prestando servicios de medicación y solución de conflictos [véase 29 USC párrafo 172]. En el marco de su misión, pone a disposición una serie de servicios para uso en el sector público tanto federal como estatal. Por ejemplo, el FMCS ayuda a resolver conflictos en los sectores federal, estatal y local ofreciendo varios tipos de servicios de mediación, incluida la mediación en la negociación colectiva. Dichos servicios incluyen la intervención de mediadores del FMCS que se ofrece directamente a las partes; la elaboración de métodos y estrategias para mejorar la solución de conflictos, y cursos de formación en su Instituto de Gestión de Conflictos. En 1978, el Congreso amplió la misión del FMCS disponiendo que alentara y apoyara a los comités obreropatronales que, entre otros, contemplan la participación de los trabajadores en decisiones que afectan sus puestos de trabajo, incluida una mejora de las comunicaciones sobre temas de interés y preocupación mutuos [véase 29 USC párrafo 175a(a)(1)]. El Congreso financia esta iniciativa mediante asignaciones anuales de fondos y el FMCS, a su vez, distribuye subvenciones a aquellos comités que establecen enfoques innovadores para abordar problemas en los lugares de trabajo. En el último ejercicio, por ejemplo, el FMCH ofreció subvenciones a los comités de California y Ohio que abordan cuestiones relativas a las prestaciones de atención de salud, y a un sistema escolar de Florida que utiliza la asociación obreropatronal para mejorar el rendimiento escolar.
27. 967. El Gobierno añade que la legislación de Carolina del Norte (párrafos 95-98 de los NCGS) no abre las puertas a la discriminación, el trabajo inseguro e insalubre, ni a la remuneración inferior a la norma, como sugieren los querellantes, porque tanto la Constitución de los Estados Unidos como las legislaciones federal y estatales prohíben tales prácticas y prevén reparaciones significativas para las personas perjudicadas y sus representantes. La cláusula de protección igualitaria de la Decimocuarta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos. prohíbe que los gobiernos traten a alguien en forma distinta debido a características tales como la raza o el sexo, por lo cual, ninguna distinción tiene justificación jurídica. Asimismo, el párrafo 1981(a) de la Ley de Derechos Civiles de 1866 (42 USC párrafo 1981) establece que todos los ciudadanos «tendrán en todos los estados y territorios los mismos derechos... para concluir y hacer cumplir contratos... de los que disfrutan los ciudadanos blancos». La sección 1983 de la Ley de Derechos Civiles de 1871 refuerza esas garantías disponiendo que el funcionario público que actúe bajo la bandera de la ley para privar a alguien de «cualesquiera de los derechos, privilegios e inmunidades garantizados por la Constitución y las leyes», será responsable jurídicamente ante la parte lesionada (42 USC párrafo 1983). Otro instrumento importante de la Ley Federal Antidiscriminación, el Título VII de la Ley de Derechos Civiles de 1964, establece que es ilegal que cualquier empleador estatal o del gobierno local, entre otros, discrimine en cualquier aspecto del empleo por motivos de raza, color, religión, sexo u origen nacional [véase 42 USC párrafo 2000e-2(a)].
28. 968. La ley federal prohíbe específicamente la discriminación en programas que reciben fondos federales, incluidos los programas estatales y locales. Por ejemplo, el Título VI de la Ley de Derechos Civiles (42 USC párrafo 2000d) prohíbe la discriminación por motivos de raza, color u origen nacional en todos los programas y actividades que reciban asistencia federal. Asimismo, el Título IX de las Enmiendas de educación de 1972 (20 USC párrafo 1681), prohíbe la discriminación sexual en la administración de los programas de educación de aquellas instituciones que reciben financiación federal, lo que abarca a la mayoría de los trabajadores de escuelas y universidades públicas. Además, la Ley de Inversión en la Fuerza de Trabajo, de 1998, prohíbe la discriminación por motivos de raza, color, religión, sexo, origen nacional, edad, discapacidad, afiliación política o creencia, en los programas y actividades de formación para el empleo, financiados con fondos federales [véase 29 USC párrafo 2938(a)(2)]. El Gobierno federal, en cuanto proveedor de fondos, tiene autoridad para hacer cumplir esas leyes, investigando acerca de las quejas y, llegado el caso, buscando obtener la reparación apropiada mediante un litigio. Los particulares también tienen derecho a incoar demandas para obtener reparación por actos de discriminación en dichos programas. Además, la Sección de Litigios Laborales de la División de Derechos Civiles del Departamento de Justicia de los Estados Unidos hace cumplir las disposiciones importantes de la legislación federal que prohíben la discriminación en el empleo por los empleadores estatales y de gobiernos locales. Esto último, lo hace incoando demandas ya sea contra aquellos empleadores gubernamentales que aplican un modelo de prácticas de negación de empleo u oportunidades de ascenso a una determinada clase de personas, o sobre la base de alegaciones individuales de discriminación que la Comisión para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo de los Estados Unidos transmite al Departamento de Justicia tras la debida investigación. El Gobierno federal, por conducto de esa comisión, también emite directrices para ayudar a los empleadores de los estados y los gobiernos locales, entre otros, a cumplir con las leyes federales antidiscriminación. Antes de publicar esas directrices en el Código de Reglamentos Federales de los Estados Unidos la comisión solicita comentarios a las partes interesadas, incluidos los trabajadores y los sindicatos del sector público. Además, la comisión lleva tiempo alentando a empleadores, sindicatos y otros a comunicar opiniones sobre asuntos importantes a sus funcionarios y empleados, ya sea mediante reuniones, llamadas telefónicas o cartas. Por ejemplo, de conformidad con una directiva presidencial, hace varios años, la Comisión mantuvo reuniones con más de 18.000 personas y grupos para conocer su opinión sobre la manera en que estaba cumpliendo las diversas tareas que lleva a cabo.
29. 969. La legislación y la práctica de Carolina del Norte se ajustan a la protección federal contra la discriminación en el empleo. La Constitución de Carolina del Norte, por ejemplo, estipula que nadie podrá «ser sujeto de discriminación por parte del estado por motivos de raza, color, religión u origen nacional» (artículo I, párrafo 19). Las leyes estatales son aún más claras respecto al empleo público, pues disponen que todos los departamentos, organismos y subdivisiones políticas han de «otorgar igualdad de oportunidades en el empleo y la remuneración, sin distinción de raza, bandera religiosa, credo, origen nacional, sexo, edad o discapacidad» (NCGS párrafo 126-16); también se les prohíbe tomar represalias contra cualquier empleado que denuncie tal discriminación (NCGS párrafo 126-17). Los tribunales estatales de Carolina del Norte tienen autoridad para obligar a hacer cumplir las disposiciones de no discriminación de la Constitución y las leyes del estado [véase, por ejemplo, NCGS párrafo 7A-245]. Además, para obtener las reparaciones federales y estatales por discriminación, indicadas anteriormente, los trabajadores del sector público de Carolina del Norte pueden recurrir al procedimiento de presentación de quejas, estatal o local, que es un procedimiento alternativo de solución de conflictos, o apelarse directamente a la Comisión de Personal del Estado para obtener reparación [véase NCGS párrafo 126-34]. En un ámbito más amplio, dicha comisión debe presentar un informe anual al cuerpo legislativo que incluya información demográfica sobre la fuerza de trabajo y el estatuto de cada unidad gubernamental del «Plan de igualdad de oportunidades», establecido por el estado que, por ley, debe incluir «objetivos y programas que prevean medidas positivas para asegurar una representación justa y equitativa de los ciudadanos de Carolina del Norte» [véase NCGS párrafo 126-19].
30. 970. Aunque los querellantes citan dos informes de la Oficina de Personal del Estado, con el objetivo de probar que los mecanismos estatales para garantizar la igualdad de oportunidades, el Gobierno considera que, precisamente, prueban lo contrario: los informes sacan a la luz, como se esperaba que lo hicieran, importante información sobre la demografía y las tendencias de la fuerza de trabajo para que los funcionarios puedan tomar decisiones con conocimiento de causa sobre la manera de mejorar los programas estatales en materia de recursos humanos. Contrariamente al alegato de los querellantes, según el cual, dichos informes confirmaron la exactitud de las denuncias de discriminación, el estado indicó con bastante cautela no haber sacado conclusión alguna acerca de las causas demográficas y las tendencias constatadas.
31. 971. Por lo que atañe a los salarios de los trabajadores, la legislación federal prohíbe la desigualdad y la remuneración inferior a la norma, y prevé medios apropiados de reparación para los trabajadores y sus representantes. Por ejemplo, la Ley de Igualdad de Salarios [véase 29 USC párrafo 206(d)] estipula que los empleadores han de pagar el mismo salario a hombres y mujeres por un trabajo igual que requiera las mismas calificaciones, el mismo esfuerzo y la misma responsabilidad, y se lleve a cabo en condiciones de trabajo similares. Asimismo, la Ley de Normas Razonables de Trabajo (29 USC párrafo 201) garantiza que la remuneración de los trabajadores se ajuste a las normas mínimas nacionales en materia de salarios y horas extraordinarias. Actualmente, el salario mínimo es de 5,15 dólares por hora para todas las horas de trabajo y por las horas extraordinarias se paga 50 por ciento de la tasa normal por todas las horas trabajadas en una semana de trabajo que supere las 40 horas [véase 29 USC párrafo 206 (salario mínimo); 29 USC párrafo 207 (horas extraordinarias)]. La Ley de Igualdad de Salarios y la Ley de Normas Razonables de Trabajo se aplican, entre otros, a los trabajadores estatales y de los gobiernos locales, y en ambas se autoriza al Gobierno federal a buscar reparación en los tribunales en nombre del trabajador en cuestión [véanse 29 USC párrafo 203(e) y 29 USC párrafo 216(c)].
32. 972. En el plano estatal, Carolina del Norte estableció por ley, la política de que la remuneración de los trabajadores estatales ha de ser suficiente para estimular la excelencia y mantener la competitividad en los mercados de trabajo [véase NCGS párrafo 126-7(a)]. A tales efectos, el estado adoptó un «sistema global de remuneración» que contiene disposiciones sobre el aumento anual de salarios, ajustes salariales en función del aumento del costo de la vida y primas de desempeño [véase NCGS párrafo 126-7(bI)], que han de distribuirse equitativamente [véase NCGS párrafo 126-7(c)(7)]. A fin de asegurar una apropiada supervisión del sistema, el Director de Personal del Estado presenta un informe anual a la Comisión de Personal del Estado, el Gobernador y el cuerpo legislativo, y también somete a aprobación de este último, recomendaciones sobre las sanciones contra aquellos departamentos, organismos e instituciones estatales donde se constataron deficiencias [véase NCGS126-7(c)(9)].
33. 973. Por último, los esfuerzos federales y estatales garantizan el derecho de los trabajadores del sector público de Carolina del Norte a tener lugares de trabajo seguros y sanos. La Ley Federal de Seguridad y Salud Ocupacionales tiene por finalidad «garantizar en la medida de lo posible, condiciones de trabajo seguras y sanas a cada trabajador y trabajadora de la nación», entre otros, alentando a los Estados a establecer planes para asegurar que los lugares de trabajo en cada uno de ellos sean seguros y sanos [véase 29 USC párrafo 651(b); 29 USC párrafo 651(b)(11)]. Cuando dichos planes se someten a consideración de la Administración Federal de Seguridad y Salud Ocupacionales, deben incluir «garantías satisfactorias de que ese estado… elaborará y mantendrá un programa efectivo y global de salud y seguridad ocupacionales, aplicable a todos los trabajadores de los organismos públicos del estado y sus subdivisiones políticas» [véase 29 USC párrafo 667(c)(6)].
34. 974. Para obtener la aprobación federal de su plan, el programa del estado para trabajadores estatales y de los gobiernos locales debe comprender, entre otros, estándares que sean por lo menos tan efectivos como aquellos que aplican los empleadores del sector privado [véase 29 CFR párrafo 1952.11(b)(3)]. Además, ha de incluir disposiciones sobre inspecciones de los lugares de trabajo, tanto periódicas como a causa de quejas; notificación a los trabajadores de sus derechos; protección contra represalias por ejercer derechos jurídicos; acceso a la información sobre la exposición a materiales tóxicos o agentes nocivos en el lugar de trabajo y procedimientos para limitar o eliminar cualquier peligro inminente [véase 29 CFR párrafo 1952.11(b)(3)].
35. 975. El estado de Carolina del Norte obtuvo la aprobación de su plan para hacer cumplir los estándares de seguridad y salud en los lugares de trabajo [véase 29 CFR párrafo 1952.154 (aprobación efectiva a partir del 10 de diciembre de 1996)]. Antes de aprobar el plan de Carolina del Norte, el Subsecretario de Seguridad y Salud Ocupacionales del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos. evaluó su funcionamiento durante más de un año y solicitó comentarios a la colectividad; recién entonces, determinó que el programa estatal «era por lo menos tan efectivo como el programa federal en lo que respecta a ofrecer empleo y lugares de trabajo seguros y sanos», y lo aprobó [véase 29 CFR párrafo 1952.154(a)].
36. 976. Salvo algunas excepciones que no vienen al caso, el plan estatal abarca todas las actividades de los empleadores y todos los lugares de trabajo de Carolina del Norte. A efectos de asegurar que sus propios trabajadores gocen de condiciones de trabajo seguras y sanas, el estado pide a sus organismos que elaboren por escrito programas de seguridad y salud, establezcan programas de educación y capacitación e incluyan a los trabajadores en los comités de seguridad y salud; el estado también alienta a los trabajadores a presentar quejas en materia de salud y seguridad, y hace investigaciones sobre estas últimas y los accidentes.
37. 977. En conclusión, el Gobierno declara que sigue firmemente comprometido con los principios y derechos plasmados en la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia. Aunque el pueblo de Carolina del Norte, a través de sus representantes electos, haya decidido que su estado y los gobiernos locales no han de concluir convenios de negociación colectiva, los empleados públicos de Carolina del Norte y sus sindicatos conservan el derecho de libertad sindical y el derecho de participar en procedimientos democráticos en los planos local, estatal y federal entablando debates libres y abiertos con el respectivo gobierno acerca de cuestiones relativas a la vida laboral y la propia negociación colectiva. Por lo tanto, no hay fundamento alguno para cuestionar el compromiso del Gobierno con los principios fundamentales que cimientan la pertenencia a la OIT.
38. 978. En una comunicación de fecha 25 de enero de 2007, el Gobierno envía observaciones adicionales respecto del informe de la Comisión Internacional sobre Derechos Laborales (ICLR) presentado por los querellantes como información adicional en apoyo de su queja, por medio de la comunicación de fecha 8 de septiembre de 2006. El Gobierno señala que el informe de la ICLR se refiere a cuestiones ya planteadas por la comunicación original de los querellantes. El Gobierno añade que toma muy seriamente los alegatos relativos a los abusos en el lugar de trabajo, incluyendo los planteados por la ICLR en su informe, en particular los alegatos relativos a la discriminación por motivo de la raza o del género, alegatos de condiciones inseguras o insalubres en el lugar de trabajo y aquellos según los cuales los salarios no cumplen con las normas mínimas. Si bien ciertos alegatos contenidos en las declaraciones suministradas por la ICLR parecen plantear cuestiones graves, la ley de los Estados Unidos tiene por objeto determinar si en los hechos dichos alegatos son verdaderos y dar una solución en los casos en que sea necesario. Ni la ICLR ni los querellantes han mostrado de manera creíble que la solución por los medios legales no estuviera disponible. A la luz del amplio sistema de protección de los derechos en el lugar de trabajo puestos de manifiesto por el Gobierno en sus observaciones anteriores, un sistema cuyos procesos y remedios los querellantes no han demostrado que sean inaccesibles o sin sustancia, el Comité de Libertad Sindical no debería dar peso alguno a las declaraciones que sugieren que son necesarios procesos o remedios adicionales.

C. Conclusiones del Comité

1. 979. El Comité observa que en el presente caso, la organización querellante alega que la legislación de Carolina del Norte prohíbe expresamente los convenios colectivos entre ciudades, municipios, o el estado, y cualquier sindicato o asociación profesional del sector público, lo que viola los principios de negociación colectiva de la OIT. También alega que el Gobierno viola los principios de libertad sindical de la OIT frustrando el propósito mismo de formar organizaciones de trabajadores.
2. 980. El Comité toma nota de que los párrafos 95-98 de los Estatutos Generales de Carolina del Norte (NCGS) establecen que todo acuerdo o contrato entre el gobierno de cualquier ciudad, pueblo u otro municipio, o el estado de Carolina del Norte, y cualquier asociación, sindicato u organización de trabajadores, en cuanto agente de cualquier categoría de empleados públicos, será ilegal, nulo y sin efecto. Según los querellantes, esta disposición viola los principios plasmados en los Convenios núms. 98 y 151 sobre el derecho de negociación colectiva, así como los principios de la libertad sindical, plasmados en el Convenio núm. 87 impidiendo el goce de los beneficios inherentes a la organización de los trabajadores; el Gobierno federal viola esos principios al no sancionar ninguna ley que garantice que los trabajadores del sector público de dicho estado puedan ejercer sus derechos de organizarse con miras a entablar la negociación colectiva.
3. 981. El Comité observa que a juicio de los querellantes, el incumplimiento de los principios de la libertad sindical en Carolina del Norte se traduce por pésimas condiciones de trabajo para muchos trabajadores del sector público que señalan, entre otros, violaciones de las normas de salud y seguridad en su lugar de trabajo; salarios míseros; peligrosidad por las excesivas horas de trabajo; grave infradotación de personal; régimen irracional y forzoso de horas extras; favoritismo, trato irrespetuoso de los superiores jerárquicos y procedimientos de examen de quejas, incongruentes y exentos de toda noción de proceso justo. Además, según los querellantes, la prohibición de negociar convenios colectivos en el sector público ha propiciado el predominio inequívoco y generalizado de la discriminación racial y sexual en los lugares de trabajo; en particular, el trato desigual reservado a las minorías raciales y las mujeres en términos de contratación, ascensos, despidos y tasas salariales, así como el acoso sexual. La negociación colectiva hubiera podido ofrecer a los trabajadores del sector público numerosas herramientas para neutralizar el racismo y el sexismo permanentes en los lugares de trabajo; herramientas que van del establecimiento de criterios verdaderamente objetivos sobre las decisiones de empleo a la creación de mecanismos contra el acoso. La queja se refiere, en particular, a la gran mayoría de los miembros del UE Local 150 que son mujeres y personas de color que ocupan algunos de los puestos más duros y peor remunerados del sector público (conserjes, basureros, limpiadores, técnicos médicos, conductores de autobuses, etc.).
4. 982. Los querellantes alegan que el Gobierno federal se negó a ejercer su autoridad sobre los estados para garantizar que la legislación de Carolina del Norte incluya los principios fundamentales, plasmados en los Convenios núms. 87, 98 y 151. Aunque Estados Unidos no haya ratificado esos Convenios, los querellantes aluden a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo para apoyar el argumento de que el Gobierno tiene la obligación de respetar, promover y realizar dichos principios, independientemente de que no haya ratificado los citados Convenios.
5. 983. El Comité toma nota del caso que citan los querellantes, en el cual, los tribunales federales de Estados Unidos sostuvieron los párrafos 95-98 de los NCGS, aduciendo que los estados son libres de negarse a ser parte en convenios de negociación colectiva y, por extensión, tienen derecho a prohibirlos jurídicamente [Atkins contra la Ciudad de Charlotte, 296 F. Supp. 1068 (WDNC. 1969)]; además, en esas decisiones se sostiene que a pesar de los efectos perjudiciales que los párrafos 95-98 de los NCGS puedan tener en la capacidad de asociación de los trabajadores (derecho garantido en la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos), el Gobierno no tiene ninguna obligación constitucional de entablar conversaciones o concluir contratos con ninguna organización [Ciudad de Winston-Salem, Unidad del Condado de Forsyth de la Asociación de Educadores de Carolina del Norte contra Phillips, 381 F. Supp. 644 (MDNC 1974)]. Los querellantes entienden que al no tomar ninguna medida reglamentaria, legislativa o judicial contra los párrafos 95-98, el Gobierno, tácitamente, da el visto bueno a aquellas leyes estatales que infringen los propios acuerdos que, en calidad de Estado Miembro de la OIT, tiene la obligación afirmativa de estimular y fomentar, escudándose en el sistema federal en un intento de eludir las obligaciones dimanantes de su pertenencia a la OIT. Al respecto, los querellantes añaden que en el caso García [véase 469 US528, 555-56 (1985)], la Corte Suprema de los Estados Unidos dictaminó que el Congreso de los Estados Unidos tiene la autoridad constitucional de imponer salarios mínimos y medidas de protección en cuanto a las horas extraordinarias de los empleados del Estado.
6. 984. El Comité observa que en su respuesta, el Gobierno recalca que respeta, promueve y realiza los principios y derechos fundamentales en el trabajo, plasmados en la Constitución de la OIT y que cumple plenamente todas las obligaciones que pueda tener en virtud de su pertenencia a la OIT. Aludiendo al hecho de que en el caso núm. 2227, el Comité reconociera que Estados Unidos no tiene obligaciones jurídicas internacionales que se deriven directamente de los Convenios núms. 87 y 98 [véase 332.° informe, párrafo 599], el Gobierno añade que la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, adoptada en 1998, es una declaración de principios de carácter no vinculante que, por ende, no da lugar a obligaciones jurídicas. Aun así, el Gobierno ha presentado memorias anuales con arreglo a los procedimientos de seguimiento de la Declaración, lo que demuestra que respeta, promueve y realiza los principios y derechos fundamentales en el trabajo contenidos en la Constitución de la OIT.
7. 985. Al igual que lo hizo cuando examinó el caso núm. 2227 [véase op. cit., párrafo 600], el Comité recuerda que, desde su creación en 1951, se le ha asignado el cometido de examinar quejas sobre presuntas violaciones de la libertad sindical, independientemente de que el país interesado haya ratificado o no los convenios pertinentes de la OIT. El mandato del Comité no está relacionado con la Declaración de la OIT de 1998 — que prevé sus propios mecanismos de seguimiento — sino que, más bien, se deriva directamente de los objetivos y propósitos establecidos en la Constitución de la OIT. El Comité ha puesto de relieve que la función de la Organización Internacional del Trabajo en materia de libertad sindical y de protección de la persona consiste en contribuir a la aplicación efectiva de los principios generales de la libertad sindical, que constituye una de las garantías primordiales para la paz y la justicia social [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1 y anexo I, párrafo 23]. Es con este espíritu que el Comité se propone examinar la presente queja, limitándose únicamente al examen de la situación relativa a la negociación colectiva en Carolina del Norte.
8. 986. El Comité observa que según el Gobierno, los trabajadores del sector público, por lo general, ocupan una amplia variedad de puestos obreros o administrativos; puestos de defensores de la ley y encargados de hacerla cumplir; lo que les diferencia de sus homólogos del sector privado, es la peculiaridad de que su empleador sea todo el pueblo que se expresa mediante las leyes sancionadas por sus representantes. A pesar del carácter especial del empleo en el sector público de los Estados Unidos, los trabajadores tienen derecho a formar sindicatos y afiliarse a ellos en virtud de la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos. Este principio fundamental está bien arraigado en la jurisprudencia estadounidense y fue específicamente reconocido en Carolina del Norte [Atkins contra la Ciudad Charlotte, 296 F. Supp. 1068 (WDNC. 1969)]. Ahora bien, la Constitución de los Estados Unidos no contiene disposición alguna — incluido el derecho de libre asociación, consagrado en la Primera Enmienda — que obligue a una parte a concluir un contrato con otra. De ahí que el tribunal federal confirmara la validez de los párrafos 95-98 de los NCGS, dictaminando que el estado de Carolina del Norte era libre de decidir, mediante los representantes electos democráticamente por el pueblo, si concluía o no tales acuerdos [Atkins, 296 F. Supp. 1077]. Otro panel de jueces del tribunal federal de distrito explicó además, que la opción política de la legislatura de Carolina del Norte por la cual se prohíben los convenios de negociación colectiva en el sector público es un medio totalmente apropiado de equilibrar intereses en competencia de la ciudadanía: «en la medida en que los empleados públicos ganen poder mediante el reconocimiento y la negociación colectiva, otros grupos interesados en tener derecho a voz en la administración gubernamental pueden quedar al margen de decisiones políticas cruciales. […] Todos los ciudadanos tienen derecho a asociarse en grupos para abogar por sus intereses particulares ante el gobierno. Esto es algo totalmente distinto a garantizarle a cualquier grupo de interés un estatuto especial y el acceso al procedimiento decisorio» [Ciudad de Winston-Salem, Unidad del Condado de Forsyth de la Asociación de Educadores de Carolina del Norte contra Phillips, 381 F. Supp. 644 (MDNC 1974), a 647].
9. 987. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual, los trabajadores del sector público tienen derecho a abordar, mediante el procedimiento legislativo, las cuestiones que suelen abordarse en la negociación colectiva. Un tribunal federal de apelación entendió que la prohibición de la negociación colectiva, estipulada en los párrafos 95-98 de los NCGS, no se extiende a la defensa sindical de un determinado punto de vista [Asociación de Bomberos de Hickory contra la Ciudad de Hickory, 656 F.2d 917 (4th Cir. 1981), 921]. Por lo tanto, nada impide que los trabajadores del sector público realicen actividades colectivas para abordar, mediante el procedimiento legislativo, cuestiones relativas a la remuneración, los beneficios, las condiciones y otras cuestiones inherentes al empleo. El Gobierno recalca que, de hecho, tal es el caso en Carolina del Norte como se reconoce en las declaraciones que figuran en los sitios web de la organización local querellante (UE Local 150 y otras organizaciones de empleados públicos).
10. 988. Además, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, los trabajadores del sector público de Carolina del Norte, al igual que los demás trabajadores del sector público de todo Estados Unidos, están amparados por la red de seguridad de leyes y prácticas estatales y federales que les protege de la discriminación en los lugares de trabajo, los lugares de trabajo inseguros e insalubres y los salarios y condiciones inferiores a la norma. En su respuesta, el Gobierno hace extensa referencia a esas leyes. Por último, el Gobierno considera que la prohibición jurídica de la negociación colectiva no incide en los niveles de sindicación y, según la información estadística que suministra, las probabilidades de que los trabajadores del sector público se afilien a un sindicato son muchísimo mayores que en el caso de los trabajadores del sector privado; de los 15,7 millones de asalariados del país que estaban sindicados en 2005, 7,4 millones trabajaban en algún nivel de gobierno y representaban el 36,5 por ciento de la fuerza de trabajo del sector público.
11. 989. El Comité recuerda las conclusiones a las que llegó y las recomendaciones que hizo en el caso núm. 1557 relativo a las restricciones de los derechos de los trabajadores del sector público de Estados Unidos de organizarse y negociar colectivamente [véanse 284.° informe, párrafos 758-813 y 291.er informe, párrafos 247-285]. En el caso concreto de Carolina del Norte, el Comité recuerda haber subrayado que «sólo los funcionarios públicos en la administración del estado pueden ser excluidos de la aplicación del Convenio núm. 98, y recuerda la importancia que concede al principio de que debería concederse prioridad a la negociación colectiva en el sentido más amplio posible como forma de solucionar los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública» [véase 291.er informe, párrafo 281]. El Comité recalca que es imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la administración del estado de concluir convenciones colectivas. Este derecho sólo podría denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio núm. 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas. Además, el simple hecho de que un funcionario forme parte de la categoría de «empleados no manuales» no constituye por sí solo un criterio suficiente para determinar su pertenencia a la categoría de los empleados que están al servicio de la administración del estado, ya que si tal fuera el caso, se vería muy limitado el alcance del Convenio núm. 98. En resumen, todos los trabajadores de la administración pública, con la única posible exclusión de las fuerzas armadas y policiales y de los funcionarios directamente al servicio de la administración del estado, deberán gozar de derechos de negociación colectiva. [véase Recopilación, op. cit., párrafos 893 y 892].
12. 990. En cuanto al fallo del tribunal en el caso Atkins, según el cual, la prohibición jurídica de la negociación colectiva es aceptable a tenor de la Constitución de los Estados Unidos porque ésta no contiene disposición alguna — incluido el derecho de libre asociación, consagrado en la Primera Enmienda — que obligue a una parte a concluir un contrato con otra, el Comité al tiempo que recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales, quiere puntualizar que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación, constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical. La negociación colectiva, para ser eficaz, debe tener carácter voluntario y no implica el recurso a medidas de coacción que alterarían el carácter voluntario de dicha negociación. Ninguna disposición del artículo 4 del Convenio núm. 98 obliga a un gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada, intervención gubernamental que claramente alteraría el carácter de tales negociaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafos 925-927 y 934]. Por lo tanto, si bien una disposición jurídica que obligara a una parte a concluir un contrato con otra sería contraria al principio de la negociación libre y voluntaria, disposiciones tales como los párrafos 95-98 de los NCGS, que prohíben a las autoridades públicas y los empleados públicos, incluidos aquellos que no participan en la administración del estado, concluir un acuerdo, incluso si quieren hacerlo, es igualmente contrario a dicho principio.
13. 991. Respecto al argumento del Gobierno, según el cual, la prohibición jurídica de la negociación colectiva no incide en los niveles de sindicación, el Comité subraya que uno de los principales objetivos buscado por los trabajadores al ejercer el derecho de sindicación es el negociar colectivamente sus términos y condiciones de trabajo [véase 343.er informe, caso núm. 2292 (Estados Unidos), párrafo 796]. Por consiguiente, el Comité considera que las disposiciones que prohíben a los sindicatos entablar la negociación colectiva, inevitablemente, frustran el objetivo y la actividad principales para los cuales fueron creados, lo que es contrario no sólo al artículo 4 del Convenio núm. 98 sino también al artículo 3 del Convenio núm. 87 que estipula que los sindicatos tendrán el derecho de ejercer sus actividades y formular sus programas con total libertad.
14. 992. Respecto al fallo del tribunal federal en el caso Phillips en cuanto a que la prohibición de la negociación colectiva en el sector público de Carolina del Norte es un medio apropiado de equilibrar intereses en competencia de la ciudadanía al impedir que se garantice a cualquier grupo de interés un estatuto especial y el acceso al procedimiento decisorio del gobierno, el Comité quiere señalar que el principio de la negociación colectiva permite negociaciones entre funcionarios públicos y el Gobierno en calidad de empleador y no de poder ejecutivo; atañe, más concretamente, a los términos y condiciones de empleo de dichos funcionarios y no incluye forzosamente cuestiones de política pública que puedan atañer a la ciudadanía. Al respecto, el Comité recuerda la siguiente opinión, expresada por la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical: «Existen ciertas cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación». Es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo y no se deberían considerar excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas llevadas a cabo en una atmósfera de buena fe y confianza mutua [véase Recopilación, op. cit., párrafo 920].
15. 993. Por lo que se refiere a los argumentos del Gobierno en cuanto a la validez de prohibir las negociaciones en el sector público porque el empleador de los trabajadores es todo el pueblo y que dichos trabajadores pueden abordar mediante el procedimiento legislativo, las cuestiones que suelen abordarse en la negociación colectiva, el Comité recalca que son las autoridades gubernamentales quienes ejercen las funciones de empleador de los trabajadores del sector público y que se deberían tomar medidas para estimular y fomentar entre empleadores, incluido el Gobierno en su calidad de empleador, o entre organizaciones de empleadores y organizaciones de trabajadores, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 880]. La intervención legislativa no sustituye la negociación libre y voluntaria acerca de los términos y condiciones de empleo de los trabajadores del sector público que no participan en la administración del Estado.
16. 994. Dicho esto, el Comité también comparte el punto de vista de la Comisión de Expertos en su Estudio general de 1994, cuando ésta manifiesta que a raíz de las características particulares de la administración pública, el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad. Por esta razón, considera compatibles con el convenio, las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias a establecer los límites mínimo y máximo en cuanto a la negociación de salarios o a establecer una «asignación» presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras, el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa. Tal no es el caso de las disposiciones legislativas que imponen unilateralmente, por ejemplo, un porcentaje de aumento salarial determinado y excluyen toda posibilidad de negociación. El Comité es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades. Aun así, el Comité considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos que no participan en la administración del estado [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1038].
17. 995. En conclusión el Comité subraya que el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legítimo ejercicio impedido. Tal intervención violaría el principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y formular su programa [véase Recopilación, op. cit., párrafo 881].
18. 996. Por último, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, el empleo en el sector público de Estados Unidos comprende los ámbitos federal, estatal y local en un sistema descentralizado y diverso que está arraigado en la Constitución de los Estados Unidos y según el cual, el Gobierno federal ejerce únicamente los poderes que le confiere la Constitución; los demás poderes están reservados a los 50 estados o los propios ciudadanos. Los estados, a su vez, pueden delegar sus poderes en unidades de gobierno local, tales como ciudades o municipios. En Estados Unidos, la reglamentación de las relaciones laborales respeta la distribución de poderes entre el Gobierno nacional y los gobiernos estatales, prevista en la Constitución. En 1935, cuando el Congreso sancionó la Ley Nacional de Relaciones Laborales, primera ley nacional de negociación colectiva, excluyó específicamente de su ámbito de aplicación a los empleadores estatales y de gobiernos locales, en virtud de los principios del federalismo [véase 29 USC párrafo 152(2)]. Desde entonces, de tanto en tanto, se han presentado proyectos de ley para autorizar la supervisión federal de la negociación colectiva en el plano estatal, pero nunca gozaron de apoyo mayoritario en ninguna de las dos cámaras del Congreso, ni fueron aprobados, en parte, porque seguía planteada la cuestión de la legitimidad de la intromisión del Gobierno federal en la autoridad de los gobiernos estatales de concluir sus propios contratos. De todos modos, respetando la autonomía de los estados en este campo, el Gobierno federal estimula y fomenta activamente las prácticas de negociación colectiva, tanto en el plano federal como en el estatal, principalmente, por conducto del Servicio Federal de Mediación y Conciliación que ofrece una serie de servicios para uso en el sector público tanto federal como estatal (mediación, incluida la mediación en la negociación colectiva, comités obreropatronales, etc.).
19. 997. El Comité señala que siempre tiene en cuenta la situación del país, atendiendo a factores como la historia de las relaciones del trabajo en la administración pública, el entramado social y el contexto económico, pero que los principios de libertad sindical se aplican indistintamente y sin distingos a los países [véase Recopilación, op. cit., párrafo 10]. Por consiguiente, aun cuando los problemas dimanan de la estructura federal del país, el Comité se ve obligado a observar que la última responsabilidad para garantizar el respeto de los derechos de la libertad sindical corresponde al Gobierno [véase Recopilación, op. cit., párrafo 17]. Además, el Comité recuerda la indicación del Gobierno en el caso núm. 1557, según la cual, en el caso García, la Suprema Corte dictaminó que respaldaba «la noción de que el Gobierno federal puede intervenir en cuestiones relacionadas con los empleados de los estados y de las administraciones locales» [véase 291.er informe, párrafo 273].
20. 998. El Comité también recuerda que en el caso núm. 1557 había tomado nota de los planes de establecer un consejo de asociación nacional encargado de elaborar y promover un nuevo marco para las relaciones obreropatronales en el Gobierno federal y había recomendado que los principios esenciales examinados por ese órgano paritario podrían servir adecuadamente de orientación para el establecimiento de un marco de negociación colectiva adaptado a las condiciones estatales y locales, incluso en Carolina del Norte [véase 291.er informe, párrafo 281]. El Comité lamenta no haber recibido información alguna sobre el seguimiento de esta recomendación. El Comité pide al Gobierno que promueva el establecimiento de un marco de negociación colectiva en el sector público en Carolina del Norte — con la participación de los representantes del Estado, la administración local y los sindicatos de empleados públicos, y la asistencia técnica de la Oficina, en el caso de que lo considere conveniente — y que adopte medidas con miras a poner su legislación en conformidad con los principios de la libertad sindical, en particular mediante la derogación de los párrafos 95-98 de la legislación estatal, garantizando así el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva en todo el territorio del país. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto.

Recomendación del Comité

1. 999. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a aprobar la recomendación siguiente:
   • El Comité pide al Gobierno que promueva el establecimiento de un marco de negociación colectiva en el sector público en Carolina del Norte — con la participación de los representantes del Estado, la administración local y los sindicatos de empleados públicos, y la asistencia técnica de la Oficina, en el caso de que lo considere conveniente — y que adopte medidas con miras a poner su legislación en conformidad con los principios de la libertad sindical, en particular mediante la derogación de los párrafos 95-98 de la legislación estatal, garantizando así el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva en todo el territorio del país. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto.