Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 343, Noviembre 2006

Caso núm. 2405 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 31-ENE-05 - Cerrado

1. 318. El Comité examinó por última vez este caso en su reunión de marzo de 2006, en la que presentó un informe provisional, que fue aprobado por el Consejo de Administración en su 295.ª reunión [véase 340.º informe, párrafos 433 a 457].
2. 319. El Gobierno de Canadá transmitió las observaciones del Gobierno de Columbia Británica en una comunicación de fecha 21 de mayo de 2006.
3. 320. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 321. En su reunión de marzo de 2006, el Comité formuló las siguientes recomendaciones en relación con este caso [véase 340.º informe, párrafo 457]:
2. a) observando que, tras la decisión del Tribunal Supremo deberían haberse celebrado consultas amplias y sinceras con la Federación de Docentes de la Columbia Británica, el Comité insta firmemente al Gobierno de Columbia Británica a que modifique la legislación de conformidad con los principios de la libertad sindical; el Comité pide nuevamente al Gobierno que en el futuro se abstenga de recurrir a la intervención legislativa retroactiva en el proceso de negociación colectiva, y le solicita que le mantenga informado de la evolución de la situación de la negociación colectiva en el sector de la enseñanza, y
3. b) el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones respecto de la comunicación de la IE y de la FDCB de 7 de febrero de 2006.
4. B. Nuevos alegatos de la organización querellante
5. 322. En una comunicación de 7 de febrero de 2005, la Internacional de la Educación (IE) presentó información adicional en relación con supuestas nuevas violaciones de la libertad sindical y la negociación colectiva. La organización querellante resumió la cuestión de la forma siguiente (se adjunta en anexo al presente documento una cronología detallada de los acontecimientos relacionados específicamente con esta nueva evolución).
6. 323. El 6 de octubre de 2005, el Gobierno de Columbia Británica designó a una nueva comisión que se encargaría de investigar cuestiones relativas a las relaciones laborales entre la FDCB y el empleador como había solicitado el Comité de Libertad Sindical. El mandato de la comisión consiste en formular recomendaciones al Ministerio de Trabajo en relación con lo siguiente: i) la determinación de las cuestiones que deberían decidirse en la negociación local; ii) ocasionalmente, los métodos y costos asociados a la armonización de las estructuras de compensación dentro del mandato financiero establecido por el Gobierno; iii) el establecimiento de un convenio colectivo general a nivel provincial; iv) procedimientos de negociación para las negociaciones provinciales que sean oportunos, estructurados, prevean la rendición de cuentas públicas, promuevan la solución de conflictos en la mesa de negociaciones y fomenten relaciones laborales eficaces y productivas, y presenten las «opiniones del comisionado sobre la viabilidad del sistema de negociación local, las estructuras y estrategias que sustentarían dicho sistema y las responsabilidades conexas necesarias para garantizar una estructura de negociación local».
7. 324. El 7 de octubre 2005, el Gobierno de Columbia Británica aprobó la Ley relativa al Convenio Colectivo del Personal Docente (proyecto de ley núm. 12/2005). Esta legislación contraviene las recomendaciones anteriores y los principios fundamentales de la libre negociación colectiva y de la libertad sindical. La ley núm. 12/2005 se presentó al Poder Legislativo de Columbia Británica el 3 de octubre de 2005. La ley pasó de la primera a la tercera lectura en el lapso de cuatro días. La ley núm. 12/2005 se aprobó el 7 de octubre de 2005 y recibió la sanción real ese mismo día. Al prolongar la validez del convenio colectivo que expiraba el 30 de junio de 2004 al 30 de octubre de 2006, la ley núm. 12/2005 cumplía tres objetivos del Gobierno de Columbia Británica: 1) el Gobierno puso fin a la huelga parcial iniciada por miembros de la FDCB; 2) el Gobierno impidió que el Consejo de Relaciones Laborales dictara una decisión sobre los servicios esenciales que hubiera permitido a los docentes proceder a una interrupción a gran escala de los servicios educativos; y 3) el Gobierno se aseguró de que los docentes no pudieran negociar un aumento salarial ni otras condiciones de trabajo mediante el mecanismo pertinente, es decir, la libre negociación colectiva. Como resultado de la aprobación de la ley núm. 12/2005, durante cinco años se impusieron las condiciones de empleo, no mejoraron las condiciones de aprendizaje de los alumnos, y se congelaron los sueldos de los profesores. También dio lugar a que los profesores ejercieran su derecho de huelga al margen de la estructura del Código de Relaciones Laborales de Columbia Británica.
8. 325. La organización querellante recuerda que el Comité ya había condenado al Gobierno de Columbia Británica por haber promulgado la ley núm. 18/2001 (Ley de Enmienda sobre los Estatutos Laborales y de Desarrollo de las Capacidades), que ampliaba el concepto de «servicios esenciales» para incluir la provisión de programas de educación, la ley núm. 27/2002 y la ley núm. 28/2002. A pesar de la reprobación del Comité, los profesores se siguen rigiendo por la legislación de servicios esenciales, que limita su derecho de huelga. Además, las leyes núms. 27/2002 y 28/2002 nunca se han derogado ni enmendado para tener en cuenta las necesidades y derechos de los profesores. Por consiguiente, el Gobierno de Columbia Británica continúa infringiendo las normas internacionales. El Gobierno de Columbia Británica establece el marco para la negociación colectiva de los docentes a través de la legislación. A pesar de estar regidos por el Código de Relaciones Laborales que permite la libre negociación colectiva (con algunas restricciones como la de los servicios esenciales), se ha impedido arbitrariamente a los docentes que ejerzan su derecho a la negociación colectiva en virtud del Código durante dos rondas sucesivas de negociación. En 2002 y 2005, el Gobierno de Columbia Británica impuso un convenio colectivo; puso fin a la huelga antes de que los docentes tuvieran siquiera la oportunidad de interrumpir los servicios de instrucción por un solo día; y no trató de reproducir, en modo alguno, los resultados de la negociación colectiva, como ocurre en una estructura de arbitraje de intereses.
9. 326. Como en 2002, en 2005 los profesores trataron de seguir las normas que el propio Gobierno había establecido en el Código de Relaciones Laborales. Participaron en sesiones para establecer los niveles de servicios esenciales antes de emprender una acción laboral. En la primera parte de estas sesiones se trató de las funciones que eran esenciales en el contexto de una huelga parcial. En la segunda parte, se examinó en qué medida los profesores podían interrumpir los servicios de instrucción. Los profesores ejercieron su derecho limitado a la huelga siguiendo las órdenes relativas a los servicios esenciales en relación con su huelga parcial. Justo cuando el Consejo de Relaciones Laborales de Columbia Británica iba a resolver sobre la permisibilidad de los docentes a interrumpir la instrucción, el Gobierno de Columbia Británica les impuso un contrato para poner fin a la huelga. Esto suponía que los profesores no podían ni siquiera ejercer su derecho limitado a interrumpir los servicios de instrucción en virtud de la legislación sobre los servicios esenciales. Tanto en 2002 como en 2005, el Gobierno de Columbia Británica se aseguró de que no se permitiera a los docentes interrumpir cualquier servicio de instrucción. Cuando el Gobierno de Columbia Británica anunció que no autorizaría la más mínima injerencia en las actividades del empleador y procedió acto seguido a poner fin a la negociación, quedó destruido todo vestigio de libre negociación colectiva. Los docentes se vieron en la obligación de responder al margen del marco jurídico. La FDCB fue sancionada por ello: el empleador hizo valer la orden del Consejo de Relaciones Laborales ante el Tribunal Supremo de Columbia Británica, lo que resultó en la imposición de una multa de 500.000 dólares a la FDCB.
10. 327. Al promulgar la ley núm. 12/2005, el Gobierno de Columbia Británica impuso las condiciones de empleo de los docentes sin ninguna discusión o consulta previa, lo que es contrario a las recomendaciones del Comité. Al actuar así, el Gobierno de Columbia Británica privó a los docentes de esta provincia de todo medio legítimo para promover y defender sus intereses profesionales. Asimismo, socavó el derecho institucional de la FDCB para actuar como agente negociador en representación de sus miembros.
11. 328. La organización querellante se refiere además a la siguiente declaración del Vicepresidente y Secretario del Consejo de Relaciones Laborales de Columbia Británica en relación con la propensión del Gobierno de Columbia Británica a imponer convenios colectivos a los trabajadores:
12. ...habiendo establecido esta política pública y marco reglamentario, los gobiernos han reaccionado a las presiones públicas e impuesto las condiciones de los convenios colectivos a través de la legislación para poner fin a diversos conflictos. Si bien la legislación puede poner término a un conflicto, no puede imponer la cooperación, ni ideas creativas e innovadoras para encontrar soluciones a largo plazo a los problemas ni el diálogo necesario para crear lugares de trabajo productivos, flexibles y adaptables. Imponer las condiciones de un convenio colectivo mediante la intervención legislativa puede enfriar la relación entre las partes de la negociación colectiva a largo plazo. Las partes podrían no estar motivadas para encontrar soluciones de colaboración y dejar al Gobierno adoptar decisiones delicadas; o bien, las partes podrían llegar a una solución estratégica a corto plazo para evitar la intervención legislativa, pero la relación a largo plazo podría no mejorar.
13. En su opinión, los gobiernos deben establecer una política pública y el marco reglamentario y después «dejar a la comunidad actuar dentro del marco establecido». Sin aludir al actual marco, consideró que podría ser necesario volver a evaluar la negociación colectiva en algunos sectores. Señaló que la negociación colectiva en el sector educativo K-12 (desde preescolar hasta la enseñanza secundaria superior) se había revisado bajo los auspicios del informe de la Comisión Wright, publicado en diciembre de 2004. En lo que respecta a dicho informe, la organización querellante declara que el Gobierno de Columbia Británica no actuó siguiendo las recomendaciones en él contenidas sino que impuso otro convenio colectivo y designó a otro comisionado.
14. 329. La organización querellante considera que el Gobierno de Columbia Británica ha demostrado un desprecio absoluto por sus propias normas y por los derechos de los trabajadores en Columbia Británica. La derogación del proceso de negociación colectiva a través de una intervención legislativa es incompatible con el sistema de libre negociación colectiva y libertad sindical y atenta contra él. Las acciones llevadas a cabo por el Gobierno de Columbia Británica socavan el sistema democrático de negociación colectiva en Columbia Británica, en violación de las normas internacionales establecidas y adoptadas por la OIT y que Canadá ha suscrito. El Gobierno de Columbia Británica no sólo se ha negado a seguir las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración y ha hecho caso omiso de los principios fundamentales de la OIT, sino que ha vuelto a imponer de forma unilateral una legislación contraria a las recomendaciones del Comité adoptadas por el Consejo de Administración.
15. C. Respuesta del Gobierno de Canadá
16. 330. En su comunicación de 21 de mayo de 2006, el Gobierno presenta las observaciones del Gobierno de Columbia Británica sobre los nuevos alegatos de la organización querellante contenidos en la comunicación de 7 de febrero de 2006. De conformidad con sus anteriores observaciones del caso, el Gobierno disiente de los alegatos formulados por la Federación de Docentes del Canadá (FDC) y por la Federación de Docentes de la Columbia Británica (FDCB). Según el Gobierno, la Ley relativa al Convenio Colectivo del Personal Docente no viola el Convenio núm. 87 de la OIT, ni limita el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes, ni el derecho de estas organizaciones a redactar sus estatutos y reglamentos, a elegir a sus representantes, a organizar su administración o a formular sus programas. Tampoco disuelve ni suspende organizaciones de trabajadores, ni transgrede el derecho de estas organizaciones a afiliarse a federaciones, ni impide que las mismas adquieran personalidad jurídica ni contraviene la legislación interna.
17. 331. El Gobierno explica que la Ley relativa al Convenio Colectivo del Personal Docente tenía por objetivo ampliar un convenio colectivo de forma que los niños pudieran acceder plenamente a su educación durante todo el año escolar y garantizar que el Gobierno pudiera seguir concibiendo medios eficaces para resolver las deficiencias del actual sistema de negociación antes de retomar las negociaciones.
18. 332. En cuanto a la Comisión de Investigación Laboral, el Gobierno explica que fue designada por el Gobierno de Columbia Británica para examinar formas eficaces de resolver las deficiencias del sistema de negociación en curso con la FDCB. La Comisión estaba encargada de informar al Gobierno antes del 31 de marzo de 2006. Se ha recibido el informe y el Gobierno está actualmente considerando las recomendaciones de la Comisión.

D. Conclusiones del Comité

1. 333. El Comité recuerda que este caso se refiere a alegatos de intervención legislativa en el proceso de negociación colectiva en el sector de la educación en la provincia de Columbia Británica. En su examen anterior del caso, el Comité había examinado alegatos según los cuales el Gobierno, a fin de volver a imponer una decisión arbitral que había sido anulada por el Tribunal Supremo de Columbia Británica, había adoptado unilateralmente y sin previa consulta con los interlocutores sociales, una legislación retroactiva (ley núm. 19/2004, por el que se enmiendan la Ley sobre Convenio Colectivo de los Servicios de la Educación y la Ley sobre el Sistema Escolar) que modificó o suprimió muchas disposiciones de los convenios colectivos libremente negociados en el sector de la educación. El Comité había instado al Gobierno de Columbia Británica a que modificara esta legislación y que en el futuro se abstuviera de recurrir a una intervención legislativa retroactiva en el proceso de negociación colectiva. El Comité también había recordado que había examinado este caso en el contexto de las decisiones que había tomado anteriormente en los casos núms. 2166 y 2180 (que se refieren a intervenciones legislativas en la negociación colectiva), y más concretamente en el caso núm. 2173, en la que se hacía referencia a una legislación estrechamente relacionada con el presente caso, a saber: la Ley sobre el Convenio Colectivo de los Servicios de la Educación (ley núm. 27/2002) y la Ley sobre Flexibilidad y Posibilidad de Elección en la Enseñanza Pública (ley núm. 28/2002).
2. 334. En su última comunicación de fecha 7 de febrero de 2006, las organizaciones querellantes afirman que el Gobierno de Columbia Británica ha vuelto a violar los principios internacionales de libertad sindical y libre negociación colectiva con la promulgación de la de ley núm. 12 (Ley relativa al Convenio Colectivo del Personal Docente de 2005). Las organizaciones querellantes resumieron la cuestión de la forma siguiente: la ley núm. 12/2005 se aprobó el 7 de octubre de 2005 y obtuvo la aprobación real ese mismo día; al prolongar la validez del convenio colectivo que expiraba el 30 de junio 2004 al 30 de junio de 2006, la ley núm. 12/2005 cumplía tres objetivos del Gobierno de Columbia Británica: 1) ponía fin a la huelga parcial iniciada por miembros de la FDCB; 2) impedía que el Consejo de Relaciones Laborales dictara una decisión sobre los servicios esenciales que habría permitido a los docentes proceder a una interrupción de los servicios educativos; y 3) aseguraba que los docentes no podían negociar un aumento salarial ni otras condiciones de trabajo a través del mecanismo pertinente. Como resultado de la aprobación la ley núm. 12/2005, durante cinco años se impusieron las condiciones de empleo, no mejoraron las condiciones de aprendizaje de los alumnos, se congelaron los haberes de los profesores y los profesores tuvieron que ejercer su derecho de huelga al margen de la estructura del Código de Relaciones Laborales de Columbia Británica. Según las organizaciones querellantes, las últimas actuaciones del Gobierno confirman y acrecientan la alarmante indiferencia del Gobierno de Columbia Británica por los principios fundamentales de la libertad sindical y la libre negociación colectiva. Aunque puede que el Gobierno de Columbia Británica reconozca sobre el papel la negociación colectiva para los profesores, éstos han sido privados en la práctica de todo medio lícito de ejercer su derecho a la huelga. El Gobierno de Columbia Británica ha demostrado una total falta de respeto por sus propias normas y por las decisiones de la OIT.
3. 335. El Comité deplora los alegatos según los cuales el Gobierno continúa interfiriendo en la negociación colectiva a través de la legislación a fin de despojar de sus derechos de negociación colectiva a la FDCB. El Comité toma buena nota de la indicación del Gobierno de que la Ley sobre el Convenio Colectivo del Personal Docente (ley núm. 12/2005) tenía por objetivo ampliar un convenio colectivo de forma que los niños pudieran tener pleno acceso a su educación durante todo el año escolar y garantizar que el Gobierno pudiera seguir concibiendo medios eficaces para resolver las deficiencias que presentaba el actual sistema de negociación antes de retomar las negociaciones, pero está especialmente preocupado por la última intervención unilateral por parte del Gobierno a pesar de las anteriores recomendaciones del Comité en ese sentido. El Comité toma nota de que todos los actos denunciados en estos últimos casos contra el Gobierno de Columbia Británica se refieren a una intervención legislativa por parte del Gobierno en el proceso de negociación, ya sea para poner fin a una huelga legal, imponer tasas salariales y condiciones de trabajo, circunscribir el alcance de la negociación colectiva, o reestructurar el proceso de negociación, y vuelve a reiterar lo que ya había señalado anteriormente.
4. Recordando que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por tanto, la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación, constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 844]..., el Comité lamenta que el Gobierno se haya sentido obligado a recurrir a tales medidas y espera que se abstenga de hacerlo en las futuras negociaciones. El Comité señala asimismo que el recurso reiterado a restricciones legislativas de la negociación colectiva sólo puede tener, a largo plazo, un efecto nefasto y desestabilizador sobre el clima de las relaciones laborales si el legislador interviene con frecuencia para suspender o anular el ejercicio de los derechos reconocidos a los sindicatos y a sus miembros. Además, esto puede minar la confianza de los trabajadores en el significado de la filiación a un sindicato. Los posibles miembros o adherentes pueden verse así inducidos a considerar que es inútil adherirse a una organización cuya finalidad principal es representar a sus miembros en las negociaciones colectivas si comprueban que los resultados de las mismas se anulan a menudo por vía legislativa [véanse 330.º y 340.º informes, párrafos 304 y 452 respectivamente].
5. 336. El Comité destaca una vez más la gran importancia que concede al carácter voluntario de la negociación colectiva y a la autonomía de los interlocutores en la negociación, e insta al Gobierno a que en el futuro se abstenga de recurrir a este tipo de intervención legislativa en el proceso de negociación colectiva. El Comité toma nota de que el Gobierno está actualmente considerando las recomendaciones de la Comisión de Investigación Laboral designada por el Gobierno de Columbia Británica para examinar medios eficaces de resolver las deficiencias del sistema de negociación en curso con la FDCB y espera que dichas recomendaciones contribuyan a resolver las dificultades que enfrenta el sistema de negociación colectiva en Columbia Británica de conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité insta al Gobierno a que examine esas recomendaciones en consulta con los interlocutores sociales interesados y solicita al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución a este respecto. El Comité invita al Gobierno a solicitar la asistencia técnica de la Oficina sobre las cuestiones planteadas en el presente caso.
6. 337. El Comité lamenta profundamente que en la respuesta del Gobierno no se indiquen las medidas adoptadas o previstas para aplicar la anterior recomendación del Comité de modificar la ley núm. 19/2004 (por el que se enmiendan la Ley sobre el Convenio Colectivo de los Servicios de la Educación y la Ley sobre el Sistema Escolar), que modificaba o suprimía unilateralmente cientos de disposiciones de los convenios colectivos negociados y solicita al Gobierno de Columbia Británica que enmiende la legislación impugnada en consonancia con los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 338. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité invita al Gobierno a solicitar la asistencia técnica de la Oficina sobre las cuestiones planteadas en el presente caso;
   • b) el Comité insta al Gobierno de Columbia Británica a que enmiende la ley núm. 19/2004 y la ley núm. 12/2005 de conformidad con los principios de la libertad sindical, los compromisos internacionales asumidos por el Gobierno de Canadá, y
   • c) el Comité insta al Gobierno a que en el futuro se abstenga de recurrir a una intervención legislativa retroactiva en el proceso de negociación colectiva y espera que las recomendaciones formuladas en el reciente informe de la Comisión de Investigación Laboral contribuyan a resolver las dificultades que enfrenta el sistema de negociación colectiva en Columbia Británica de plena conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité insta al Gobierno a que le mantenga informado de toda evolución a este respecto.

Z. Anexo

• Abril de 2004:
• Las partes inician el proceso de negociación colectiva para el establecimiento de un nuevo convenio colectivo.
  30. 30 de junio de 2004:
• Expiración del convenio colectivo entre las partes.
  19. 19-26 de septiembre de 2005:
• Celebración de sesiones sobre los servicios esenciales en el Consejo de Relaciones Laborales para determinar en qué medida los docentes podían interrumpir totalmente los servicios de educación en el marco de la legislación sobre los servicios esenciales.
  20. 20-22 de septiembre de 2005:
• La FDCB celebró una votación sobre la huelga; los docentes votaron en un 88,5 por ciento a favor de la huelga.
  28. 28 de septiembre de 2005:
• Comenzó la fase a) del plan de acción de los docentes que consistía en una interrupción de las funciones no instructivas (administrativas) (huelga parcial).
  3. 3 de octubre de 2005:
• El Gobierno de Columbia Británica presentó el proyecto de ley núm. 12/2005, cuyo objetivo era poner fin a la huelga parcial e imponer otro convenio colectivo a las partes.
  5. 5 de octubre de 2005:
• Los docentes votaron a favor de interrumpir sus servicios el 7 de octubre para protestar por el proyecto de ley núm. 12/2005 porque imponía otro convenio colectivo.
  6. 6 de octubre de 2005:
• El empleador recurrió al Consejo de Relaciones Laborales de Columbia Británica para que dictara una orden conforme a la cual la interrupción anticipada de los servicios el 7 de octubre constituía una huelga ilegal. El Consejo de Relaciones Laborales dictó la orden.
  6. 6 de octubre de 2005:
• El Gobierno de Columbia Británica anunció la designación de Vince Ready como comisionado de la Investigación Laboral.
  7. 7 de octubre de 2005:
• Se aprobó el proyecto de ley núm. 12/2005 y se recibió la sanción real. Los profesores suspendieron sus servicios.
  9. 9 de octubre de 2005:
• El empleador hizo valer la orden del Consejo de Relaciones Laborales ante el Tribunal Supremo de Columbia Británica. El empleador pidió que se pronunciara el desacato a los tribunales y que se impusiera una multa a la FDCB.
  13. 13 de octubre de 2005:
• El Tribunal Supremo de Columbia Británica decidió que la FDCB había cometido desacato, emitió un interdicto contra la FDCB, y ordenó a la FDCB que se abstuviera de todo gasto que fomentase el desacato.
  18. 18-19 de octubre de 2005:
• Vince Ready (en calidad de mediador) entabló discusiones entre la FDCB y el Gobierno de Columbia Británica.
  21. 21 de octubre de 2005:
• El Tribunal Supremo de Columbia Británica impuso una multa de 500.000 dólares a la FDCB por desacato al Tribunal.
  20. 20-23 de octubre de 2005:
• Vince Ready formuló recomendaciones que fueron aceptadas por la FDCB y por el Gobierno de Columbia Británica. Los docentes votaron en un 77,7 por ciento a favor de volver a trabajar el 24 de octubre.
  24. 24 de octubre de 2005:
• Los docentes pusieron fin a la suspensión de los servicios y volvieron a las aulas.