Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 338, Noviembre 2005

Caso núm. 2385 (Costa Rica) - Fecha de presentación de la queja:: 26-JUL-04 - Cerrado

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INTRODUCTION
A. Alegatos de los querellantes
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité

756. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) y el Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional, Pensionados y Afines (SITRARENA) de fecha 26 de julio de 2004. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) se asoció a la queja por comunicación de 22 de septiembre de 2004.
757. El Gobierno respondió por comunicaciones de fecha 2 y 19 de mayo de 2005.
758. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

759. En su comunicación de 26 de julio de 2004 (a la que se asoció la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) por comunicación de 22 de septiembre de 2004), la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN), y su organización afiliada, el Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional, Pensionados y Afines (SITRARENA), alegan que en Costa Rica existe una especie de conjura, donde intervienen los tres Poderes de la República (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial) ya que ellos mantienen una política de desconocimiento de los derechos de sindicación y negociación colectiva. A esta orquestación contra las libertades sindicales se ha sumado la Defensoría de los Habitantes, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), y algunos grupos de partidos políticos que tienen diputados en la Asamblea Legislativa, como son el Partido Libertario, quienes desde su visión estrecha, señalan a la negociación como privilegios de algunos trabajadores.
760. Las organizaciones querellantes recuerdan las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2030 en relación con el proceso de negociación colectiva en el Registro Nacional en 1997, efectuado en virtud del reglamento de negociación colectiva para los servidores públicos (acuerdo del Consejo de Gobierno núm. 162). En dicha ocasión, al tiempo que señaló a la atención del Gobierno que la homologación por las autoridades de acuerdos colectivos suscritos por las partes para que puedan entrar en vigor es contraria a los principios del Convenio núm. 98, el Comité urgió al Gobierno a que se asegure de que la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación no altere el contenido de lo que acuerden las partes de manera definitiva. Las organizaciones querellantes señalan que en la actualidad el texto aplicable a la negociación colectiva en el sector público es el decreto ejecutivo núm. 29576-MTSS de 15 de junio de 2001.
761. Casi un año después del examen por el Comité de Libertad Sindical del caso núm. 2030, en la negociación de 2000, las partes terminaron el proceso de negociación y firmaron el correspondiente texto. Luego se depositó la negociación ante la Comisión de Homologación del Sector Público en la oficina de quien es el presidente de la Comisión, el Ministro de Trabajo, para su trámite correspondiente de homologación. Extraño fue que firmaron un documento final y paralelo a ello los miembros de la Junta Administrativa del Registro Nacional (donde la Ministra de Justicia y Gracia es presidenta), documento que envían a la Comisión de Homologación objetando cláusulas ya firmadas por sus representantes y piden que no se homologue algunas cláusulas ya avaladas, y sale un documento diferente al negociado. El Ministerio de Trabajo en lugar de desestimar la solicitud de los representantes patronales del Registro Nacional, realiza lo que se pide. Es así como se mutila la negociación colectiva en la mayoría de sus cláusulas y se cambia el texto firmado por las partes, realizándose después la homologación mediante resolución núm. 001-2000 de 21 de noviembre de 2000 de dicha comisión. De lo referido se colige que la Comisión de Homologación es un órgano cuyas actuaciones contravienen el Convenio núm. 98.
762. Aunque SITRARENA presentó recurso de revocatoria contra dicha resolución, la Comisión de Homologación tardó casi un año y medio para resolver, mediante la resolución núm. 02-0002 de fecha 10 de julio de 2002, dejando la negociación igualmente mutilada y cambiadas algunas cláusulas negociadas. Durante el lapso en que la Comisión de Homologación tardó en tramitar la resolución núm. 02-0002, la administración del Registro Nacional no aplicó la negociación aduciendo que SITRARENA la tenía impugnada. Este retraso produjo que la aplicación del texto homologado sólo estuviera en vigor hasta su vencimiento (22 de noviembre de 2002) es decir se aplicó sólo durante cinco meses.
763. A título de ejemplo, entre las modificaciones más importantes se convino, por acuerdo de las partes, cuatro licencias sindicales a medio tiempo para representantes de SITRARENA, pero resulta que la resolución núm. 001-2000, impone dos licencias a medio tiempo, eliminando dos de las convenidas; asimismo, se dieron otras atribuciones diferentes y mermadas al órgano bipartito y paritario que es la Junta de Relaciones Laborales.
764. En cuanto a los años 2002 a 2004, las organizaciones querellantes alegan que SITRARENA presentó un nuevo pliego de negociación colectiva ante la Ministra de Justicia y Gracia y ante el despacho de la Comisión de Homologación y de su presidente el Ministro de Trabajo. Un mes antes de haber vencido la anterior negociación colectiva, SITRARENA tuvo que denunciar la anterior negociación en virtud del artículo 64 del Código de Trabajo, y presentar un nuevo pliego con las cláusulas que pretende negociar. Aunque se dio un proceso de negociación, hasta el momento de la presentación de la presente queja no se ha podido culminar. En efecto, la actual Ministra de Justicia y Gracia insistió en que antes de entrar a negociar era necesario una autorización de la Comisión de Homologación, proceso que dilató más de seis meses para que dicha comisión emita un documento en el cual le indica a los representantes patronales, antes del proceso de negociación, cuáles cláusulas pueden o deben negociar, según acta núm. 7-2003 de la Comisión de Homologación. El sindicato tuvo que presionar mediante una huelga. Fue después de la huelga de SITRARENA en el Registro Nacional, el 16 de septiembre de 2003, que empezó el proceso de negociación colectiva, el cual no fue un proceso transparente según consta en las actas de cada sesión de la negociación, ya que los representantes patronales indicaban en cada cláusula que la Comisión no los había autorizado a negociar y que por tanto no podían negociar.
765. En virtud del decreto de 2001, antes del proceso de negociación un órgano externo al proceso de negociación analiza las cláusulas e indica cuáles se pueden o deben negociar, lo que a juicio de los querellantes está en contradicción de los convenios internacionales de la OIT. La Comisión Nacional de Homologación del Sector Público está integrada sólo por miembros del Poder Ejecutivo (ministros y sus representantes) y algunos jerarcas de instituciones públicas, tales como el Director del Servicio Civil y de la Autoridad Presupuestaria.
766. Asimismo, en la negociación, la Ministra de Justicia y Gracia aduce que no negocia la cláusula núm. 89 que se refiere a la igualdad de los puestos, y que establece: Los funcionarios del Registro Nacional que realicen las mismas funciones y asuman las mismas responsabilidades de carácter civiles, penales y administrativas, devengarán un salario base igual. Esto sin perjuicio de los incentivos o pluses que por requisitos académicos ostenten los diferentes niveles o grupos existentes en las clases respectivas. Lo anterior a efecto de equiparar la base salarial de los funcionarios que laboran como registradores, certificadores, asistentes de servicios técnicos y asistentes de registradores y profesionales en informática. Concretamente, aunque la Comisión de Homologación del Sector Público autorizó a negociar esta cláusula, la Ministra se negaba y envió nota al Servicio Civil consultando si es posible tramitar dicha cláusula, a pesar de que el Director del Servicio Civil es parte de los funcionarios que firman el acta de la Comisión de Homologación donde se autorizaba a negociar la cláusula núm. 89; los subalternos de la Ministra de Justicia indican entonces que como existe un litigio pendiente, no se puede negociar.
767. Por otra parte, diputados del Poder Legislativo, miembros del Partido Libertario, aducen que cualquier cláusula que está por encima de los derechos consagrados en el Código de Trabajo de Costa Rica, y viola principios constitucionales de igualdad y racionabilidad constituyen «privilegios irracionales y desproporcionados». Estos diputados han presentado ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Sala IV) Recurso de Inconstitucionalidad para eliminar artículos de la negociación del Registro Nacional, que había sido homologada, y piden que se eliminen, vacaciones, permisos sindicales para los dirigentes, permisos para asistir a seminarios de capacitación, permiso para asistir a las asambleas generales, la celebración del Día del funcionario registral, entre otros. Dicho recurso fue acogido para su estudio en la Sala Constitucional del cual no se sabe cuál será el resultado.
768. No obstante, debe señalarse que ya existen resoluciones de la Sala Constitucional que acogen la tesis de la Defensoría de los Habitantes declarando inconstitucional la negociación colectiva en el sector público, y ordenando, mediante sentencias, la eliminación de algunos artículos de convenciones colectivas, negociadas entre partes, en empresas estatales, y que establecían derechos a favor de los trabajadores con más de 20 años de disfrutarlos. Una misión de asistencia técnica que visitó el país señaló en su informe que: En estas condiciones, la misión estimó que era muy probable que estos pronunciamientos de la Sala Constitucional hayan situado a Costa Rica en una situación de infracción del Convenio núm. 98 en lo que respecta al derecho de negociación colectiva en el sector público. Ya que sólo permite excluir de su campo de aplicación a los funcionarios públicos en la administración del Estado (artículo 6). La misión señala estos problemas a la Comisión de Expertos. Las organizaciones querellantes señalan el peligro de que salas constitucionales de cortes supremas no apliquen los convenios de la OIT.
769. Como se ha señalado, la conjura de los poderes del Estado costarricense reitera la conducta antisindical de irrespeto a los derechos de sindicación y negociación colectiva que tiene Costa Rica, y haciendo uso de las instituciones estatales se desconocen derechos laborales adquiridos y se suprimen cláusulas producto de la negociación colectiva. Se trata ahora, por la vía del Tribunal Constitucional, suprimir varias cláusulas de la negociación colectiva suscrita entre el sindicato SITRARENA y la institución estatal Registro Nacional.
770. En resumen, para negociar en el sector público, un órgano externo (Comisión Nacional de Homologación), debe dar una resolución para que empiece el proceso, incluso inhibe algunas cláusulas; la junta administrativa aunque autoriza a algunos funcionarios a negociar, después de que se negocia pide que se eliminen algunas cláusulas que firmaron; luego, la Comisión Nacional de Homologación mutila las cláusulas y emiten resoluciones con cláusulas que no son las negociadas; y la Defensoría de los Habitantes, y ciertos diputados del Congreso, presentan recursos ante la Sala Constitucional para eliminar cláusulas ya negociadas y homologadas.
B. Respuesta del Gobierno
771. En sus comunicaciones de 2 y 19 de mayo de 2005, el Gobierno declara que los alegatos ofrecen una relación de hechos inexacta y con omisiones. La afirmación de los querellantes sobre una supuesta conjura del Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, por desconocer los derechos sindicales, está totalmente alejada de la realidad. El Gobierno se remite a este respecto a sus respuestas sobre los casos núms. 2030 (cerrado desde 2001), 2084 y 2104 que muestran todos los esfuerzos que el Poder Ejecutivo ha realizado, ante el Poder Legislativo y el Poder Judicial, en defensa de la libertad sindical (el Gobierno reproduce las correspondientes respuestas al Comité sobre dichos casos y las distintas iniciativas y acciones ante el Poder Legislativo y el Poder Judicial).
772. Recientemente, el Gobierno ha contado con la asistencia técnica de un miembro de la Comisión de Expertos, y solicitó en 2004 ante las divergencias entre la legislación y la práctica nacional, por una parte, y las normas de la OIT constatadas por los órganos de control de la OIT, la instalación de una mesa de diálogo de los expertos y funcionarios de la OIT con los del Estado, incluida la Defensoría de los Habitantes y la Procuraduría General de la República a efectos de encontrar una solución ajustada a la realidad costarricense y a los principios de los convenios fundamentales, en lo que respecta al derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, punto éste sobre el que el Gobierno invoca litispendencia ya que se da seguimiento al mismo en el marco del caso núm. 2104. En ese sentido, debe recordarse que se han realizado los encuentros necesarios con diputados y magistrados, en aras de defender en ambos estrados el derecho de negociación colectiva del sector público. Por un lado, se han presentado y promocionado la aprobación de algunos proyectos de ley, que persiguen, entre otros, la aprobación de los Convenios de la OIT núms. 151 y 154, relativos a la promoción de la negociación colectiva en el sector público; la reforma del artículo 192 constitucional que tiene como fin legitimar el derecho a celebrar convenciones colectivas en el sector público; el proyecto de «Ley para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público» y la elevación a norma de carácter legal del actual decreto núm. 29576-MTSS, que reglamenta la solución de conflictos y de negociación colectiva de los servidores públicos, entre otros. Por otro lado, ante las acciones de inconstitucionalidad que persiguen la anulación de algunas cláusulas convencionales, el Gobierno ha presentado las coadyuvancias judiciales pertinentes, en defensa del derecho de negociación colectiva del sector público, de todo lo cual se encuentra debidamente enterado el Comité de Libertad Sindical, en particular, en el marco del caso núm. 2104. De tal suerte, el Gobierno confía en los resultados de la «Mesa de Diálogo» que ha venido a promover el experto, Sr. Rodríguez Piñeiro, con las autoridades públicas (Asamblea Legislativa, Poder Judicial, Defensoría de los Habitantes, Procuraduría General de la República), así como con las principales organizaciones de trabajadores y de empleadores, para que a través de un intercambio de información y de experiencias se pueda discutir, analizar y resolver la situación especial de Costa Rica, y se encuentre una solución ajustada a la realidad costarricense y a los principios que inspiran los convenios fundamentales de la OIT.
773. El Gobierno reitera que no obstante lo anterior, al amparo del reglamento núm. 29576-MTSS, de 31 de mayo de 2001, sobre la negociación colectiva en el sector público, se llevan a cabo negociaciones colectivas en todo el sector público sin que exista obstáculo alguno para ello.
774. El Gobierno tiene a bien reiterar que el instituto de la convención colectiva en el sector público no está en peligro en Costa Rica. En este momento, lo que se discute es si se declaran nulas algunas cláusulas que la Defensoría de los Habitantes y un partido político de la oposición (que presentan recursos de inconstitucionalidad contra ciertas cláusulas) consideran abusivas. Lo que hoy se discute es si el abuso de un derecho es permitido por la Constitución Política. Esta es la discusión de fondo y el Gobierno guarda la esperanza de resolverla con la asistencia técnica recibida por parte de la OIT, a través de la visita que realizó recientemente el mencionado experto y que se encuentra enmarcada dentro de recomendaciones de los órganos de control de la OIT en 2004.
775. Asimismo, el Gobierno declara, refiriéndose a los alegatos relativos a los años 1999 a 2002, que son hechos ocurridos antes del ingreso de la actual administración y no consta en el despacho documentos relativos a las negociaciones realizadas en el año 2000 con la negociación colectiva. El Gobierno señala que de conformidad con la resolución núm. 001-2000, de la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, de 21 de noviembre de 2000, dicho órgano aprueba la negociación colectiva suscrita por el Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional (SITRARENA) y el Registro Nacional. Contra esta resolución, el SITRARENA presentó un recurso de revocatoria ante la Comisión de Homologación, recurso que fue resuelto mediante resolución núm. 002-2002, de 4 de abril de 2002. El Gobierno desconoce la forma en que fueron firmadas las actas de la negociación colectiva en el año 2000. La vigencia de esa negociación colectiva fue definida por la Comisión de Homologación ya citada.
776. En cuanto a los alegatos relativos al final del período 2002 a 2004, el Gobierno destaca que el nombramiento de la Sra. Patricia Vega como Ministra de Justicia data de 25 de noviembre de 2002, por lo que no es cierto que la denuncia de la negociación colectiva fuera realizada ante su persona. En efecto, de conformidad con la información suministrada por el propio sindicato en su denuncia, y los documentos que constan en el despacho del Ministerio de Justicia, documento por el cual el sindicato solicita una nueva negociación colectiva, la denuncia mencionada fue presentada a José Miguel Villalobos, Ministro de aquel entonces, el 21 de octubre de 2002. Dicho documento, fue presentado también ante la Oficina de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo, con miras a que se iniciara el proceso de renegociación de las cláusulas denunciadas, en la misma fecha indicada anteriormente. Previo al ingreso de la Sra. Vega, ya la Junta Administrativa del Registro Nacional había tomado las previsiones del caso, y había nombrado a sus negociadores en la Comisión de Negociación para que se iniciara, cuando así lo autorizara la Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, el proceso de negociación. En este sentido, el Gobierno remite el acuerdo núm. J0409 de la Junta Administrativa del Registro Nacional, de fecha 20 de septiembre de 2002, mediante el cual se realizan los nombramientos. De conformidad con los lineamientos establecidos en el decreto núm. 29576-MTSS, reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el sector público, al presentarse una denuncia de una convención colectiva y la propuesta para la negociación de una nueva convención, es requisito indispensable para la administración que la Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público realice un análisis inicial de las propuestas y autorice a los miembros patronales la negociación de las cláusulas propuestas. En este punto, el artículo 13 del decreto en comentario indica:
Artículo 13.- Son atribuciones de la Comisión:
a) Recibir la solicitud de negociación junto con el proyecto de convención colectiva, una opinión del ente interesado sobre su contenido y alcances, así como el nombramiento del representante jerárquico correspondiente que se integrará a la Comisión. Todo dentro de un plazo de quince días.
b) Definir las políticas de negociación para el caso concreto, tomando en cuenta las posibilidades legales y presupuestarias. A este fin, emitirá las instrucciones pertinentes a los negociadores que nombre el ente interesado, por medio del representante jerárquico integrante de la Comisión; todo dentro del plazo de un mes a partir del recibo de la solicitud de negociación.
c) Mantener el contacto necesario con la delegación patronal negociadora durante las negociaciones, para garantizar las decisiones que se requiera para la continuidad y finalización del proceso conforme a derecho...
777. Esta Comisión es pues una instancia que emite directrices para la administración que debe realizar una negociación colectiva. Por supuesto, esta situación, desde ningún punto de vista puede interpretarse como una limitación al accionar del sindicato. Todo lo contrario, el decreto núm. 29576-MTSS establece un procedimiento que agiliza y facilita la toma de decisiones a lo interno de la administración, tomando en consideración aspectos que van desde la legalidad de las propuestas de negociación hasta la conveniencia y oportunidad de que se adopten ciertas decisiones, indicándole a la administración negociante qué puede entrar a negociar y qué no. En este punto los convenios internacionales establecen normas generales para realizar las negociaciones entre los patronos y los sindicatos, pero en ningún momento obligan al patrono a tener que aceptar y negociar en los términos de los sindicatos cada una de sus demandas, pues ello equivaldría a decir que entre trabajadores y patronos no existe negociación sino imposición de una de las partes, espíritu totalmente ajeno a las negociaciones colectivas y a los instrumentos internacionales.
778. Dentro del marco del mencionado decreto en comentario, el documento propuesto para negociar fue remitido a la Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, a fin de que dicho órgano, en el marco de sus competencias, le indicara al Registro Nacional los lineamientos y directrices específicas sobre la negociación a realizar.
779. Conjuntamente, y ante el cambio de Ministro de Justicia, la Junta Administrativa del Registro Nacional sustituyó a los miembros representantes de la parte patronal ante la comisión negociadora de la negociación colectiva, según el acuerdo núm. J.020 de la sesión ordinaria núm. 2-2002, de 16 de enero de 2003. La Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público dictó las directrices a seguir por la administración pública según acta núm. 007-2003, de 1.º de julio de 2003. En razón de lo expuesto, la señora Ministra de Justicia, convocó al sindicato a continuar con el proceso de negociación colectiva para lo que se citó al sindicato a la primera sesión el 8 de julio de 2003, según oficio DM-1231-06-2003, de fecha 1.º de julio de 2003. Por consiguiente, no es cierto que la Ministra de Justicia se haya negado a negociar la negociación colectiva, pues fue por impulso de dicho despacho ministerial que se iniciaron las sesiones de negociación. Tampoco es cierto que haya tenido que recurrir el sindicato de trabajadores a un movimiento de protesta o huelga para que este despacho iniciara las conversaciones, pues como quedó demostrado, el proceso de negociación fue iniciado mucho antes de la fecha que señala el sindicato.
780. El artículo 11 de la Constitución Política establece:
Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir con los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no comprendidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La administración pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.
En este sentido, y por la naturaleza jurídica del Registro Nacional como órgano del sector público, el reglamento citado establece una serie de procedimientos según los cuales se ordenará el actuar del Estado cuando se enfrente a negociaciones colectivas.
781. Debe notarse que en ningún momento el reglamento mencionado establece limitaciones a los sindicatos más que las derivadas de la normativa constitucional y legal, como son la debida demostración de su representatividad para negociar el instrumento colectivo. Por el contrario, tal y como se desprende de su texto expreso, el reglamento está orientado a formular la voluntad administrativa para negociar, voluntad que necesariamente deberá ser establecida por los órganos estatales que legalmente tienen la competencia para desempeñarla.
782. Esta circunstancia se encuentra plasmada por el artículo 12 del reglamento que establece la composición de la Comisión de Políticas y según el cual:
Artículo 12.- Créase la Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, que estará integrada por:
a) El Ministro de Trabajo y Seguridad Social o el Viceministro del ramo, quien la presidirá.
b) El Ministro de Hacienda o el Viceministro.
c) El Ministro de la Presidencia o el Viceministro.
d) El Director General del Servicio Civil o quien lo sustituya temporalmente en el cargo.
e) Un representante de nivel jerárquico de la entidad que va a negociar la convención colectiva.
783. La participación de cada uno de estos entes responde a la diferente competencia que desempeña dentro del accionar del Estado. Por ejemplo, la presencia del Ministro de Hacienda o el Viceministro, está orientada a asegurarse, de previo a negociar con los sindicatos, que existen los contenidos presupuestarios suficientes para hacer frente al costo económico que la negociación implica. Esta, por supuesto, es una consideración interna para ordenar el actuar de la administración, pero en ningún momento afecta el accionar del sindicato.
784. No es cierto, por tanto, que SITRARENA tuviera que hacer movimientos de presión para que la Comisión de Políticas Públicas se pronunciara sobre la solicitud de negociación y se giraran las directrices al Registro Nacional. El movimiento de presión a que hacen referencia los miembros de SITRARENA se dio el 16 de septiembre de 2003, fecha para la que ya se habían iniciado las gestiones de negociación en el Registro Nacional. Dicho movimiento además no tuvo por objeto el inicio de la negociación colectiva sino el pago de sobresueldos que estaban incluidos dentro del proceso de negociación colectiva ya iniciado. Debe aclararse que si bien las correspondientes cláusulas estaban incluidas para su conocimiento en la negociación colectiva, al momento del movimiento de presión, los mismos no habían sido negociados aún, por cuanto desde que se inició con el proceso en julio de 2003 ambas partes — patronal y sindicato — habían acordado que se negociarían las cláusulas propuestas por el sindicato en el mismo orden en que se habían presentado. A este respecto, las cláusulas que contenían los beneficios indicados se ubican en los numerales 88 y 89 del texto propuesto por el sindicato, por lo que a septiembre de 2003 aún no se habían tocado estos temas.
785. La Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público brinda directrices sobre la forma en que deberán negociarse las convenciones colectivas y debe por ello rechazarse completamente la aseveración de SITRARENA en el sentido de que esta comisión es un órgano externo, pues, de conformidad con el principio de legalidad que se ha enunciado líneas atrás, el Estado tiene una división de competencias y funciones que debe ser respetado en todo momento. Por ello, no es cierto que la Comisión sea un órgano externo, ya que está integrado, como ha quedado demostrado, por los órganos estatales competentes para poder tomar decisiones que tengan valor jurídico según el sistema costarricense.
786. El Gobierno reitera que la negociación no consiste en imponer a ninguna de las partes la obligación de negociar las cláusulas como se presentan. Si una de las partes no puede negociar ciertos temas porque están fuera de la legalidad, la otra parte no puede obligarla a aceptar. A pesar de esto, parece que el sindicato olvida este espíritu y pretende por ejemplo que la administración negocie cláusulas que son evidentemente ilegales, como por ejemplo que se utilice un terreno del Ministerio de Justicia que fue comprado con fondos públicos para construir instalaciones carcelarias, para cambiarle el destino y utilizarlo para construir una finca de recreo para los empleados del sindicato. El Estado costarricense no puede destinar fondos públicos para cuestiones distintas a las creadas o designadas por ley (en Costa Rica esto sólo podría hacerse a través de una ley y no de un acuerdo colectivo). El Gobierno tiene una imposibilidad de orden público. En efecto, el Gobierno ha asumido una serie de obligaciones en materia de derechos humanos para los privados de libertad, obligaciones que por su trascendencia y por su carácter de necesidades básicas para la subsistencia, poseen un nivel superior en los intereses del Estado.
787. Este es uno de los ejemplos de las cláusulas que desde un inicio el Gobierno ha manifestado su inconformidad en la negociación. Evidentemente constituyen aspectos que no afectan ni directa ni indirectamente los derechos sindicales de SITRARENA y mucho menos afectan a sus afiliados. Se trata de la valoración normal que cualquier empleador, al iniciar el proceso de negociación colectiva, debe hacer sobre sus intereses y necesidades.
788. El Gobierno declara asimismo que no es cierto que la Ministra de Justicia se haya negado a negociar la situación de las diferencias salariales entre los niveles de registradores y certificadores.
789. Desde el inicio de la actual gestión, de oficio y sin que fuera necesaria la intervención de SITRARENA, la Ministra de Justicia se preocupó por determinar cuál era la situación en el tema de las diferencias salariales entre los niveles de registradores y certificadores.
790. Lo anterior por cuanto se había generado desde hacía muchos años la discusión acerca de las diferencias salariales existentes en las diversas clases de registradores y certificadores con motivo de los diferentes grados académicos que se ostentan. De esta manera, el sistema de clases salariales del Régimen del Servicio Civil Costarricense, ha establecido una diferencia salarial relacionada con el mayor nivel académico que ostente el trabajador, otorgando una mayor remuneración cuando tenga un mayor nivel educativo.
791. Esta situación ha generado inconformidad entre los trabajadores del Registro Nacional quienes han indicado que, no obstante que exista una marcada diferenciación académica entre un nivel y otro — existen trabajadores que no tienen su educación secundaria terminada frente a otros trabajadores que han concluido sus estudios universitarios —, el salario debe ser el mismo pues las labores que se desempeñan son similares.
792. Estas inconformidades han sido presentadas ante los tribunales de justicia, instancia ante la cual un grupo importante de trabajadores del Registro Nacional ha presentado un juicio laboral para que se obligue al Estado a establecer la igualdad de bases salariales para los registradores y certificadores, independientemente de la preparación profesional que se ostente.
793. En este marco y para poder adoptar las decisiones correspondientes, la Ministra de Justicia realizó una serie de reuniones para analizar la legalidad de lo solicitado por el sindicato en el proyecto de negociación colectiva, para lo cual se buscó la asesoría de la Dirección General del Servicio Civil, ente que legalmente analiza y clasifica los puestos pertenecientes al Régimen del Servicio Civil al cual pertenecen los trabajadores del Registro Nacional.
794. En este sentido, en fecha 12 de agosto de 2003, la Jerarca del Registro Nacional envió una solicitud al Director del Servicio Civil para que se indicara el procedimiento a seguir en este caso. Lo anterior por cuanto, de conformidad con la Constitución Política, artículos 191 y 192, la materia salarial de los funcionarios estatales está asignada a un órgano especializado que es el Servicio Civil.
795. De conformidad con lo expuesto, no podría la Ministra de Justicia negociar el tema salarial porque no tiene la competencia para asignar los salarios de los trabajadores del Servicio Civil. Desde esta perspectiva, se iniciaron negociaciones internas con el órgano competente para poder encontrar una salida jurídica que satisfaga, en la medida de lo posible, las pretensiones de los trabajadores. Como resultado de las indagaciones el Director General del Servicio Civil, mediante oficio núm. DG-459-2003, de 1.º de septiembre de 2003, manifiesta su anuencia a buscar los mecanismos que permitan analizar la propuesta del sindicato, proponiendo la creación de un canal de comunicación entre el Ministerio de Justicia y el Servicio Civil para realizar los estudios técnicos que correspondan. No obstante lo anterior, la Dirección General del Servicio Civil supeditó el estudio a la inexistencia de juicios pendientes de resolver ante los tribunales de justicia sobre este punto, supuesto en el que el Servicio Civil tendría que esperar a que se diera el fallo judicial por no poder pronunciarse sobre un asunto litigioso. En virtud de la respuesta del Director del Servicio Civil, se consultó con el Procurador General de la República sobre la existencia de juicios pendientes de resolver en el que se analizaran estos asuntos. El señor Procurador General comunicó que existían juicios pendientes de resolver en este sentido y que constituye demanda ordinaria laboral de Eduardo Alvarado Miranda y otros contra el Estado, demanda a la que ya se hizo alusión al iniciar este acápite. Como se desprende de lo expuesto, todas estas actuaciones se dieron con anterioridad al movimiento de presión de 16 de septiembre de 2003, por lo que se reitera que no es cierto que no se haya querido negociar la cláusula núm. 89 del proyecto de negociación colectiva.
796. El movimiento de presión de 16 de septiembre de 2003, solicitaba, entre otras cosas que «Todas las clases de puestos del Registro Nacional que tengan diferentes niveles, serán equiparadas en su salario base con el salario base del nivel más alto de la clase respectiva, de manera tal que cualquier servidor del Registro Nacional que realice tareas o funciones iguales a otro servidor devengue el mismo salario base, esto sin perjuicio de los pluses o sobresueldos que en razón de nivel académico ostente cada funcionario individualmente». No se solicitó en ese documento que se iniciara la negociación colectiva, pues como se indicó anteriormente ya ésta se había iniciado y la comisión negociadora integrada por el sindicato y los representantes patronales, se estaba reuniendo con regularidad todos los martes desde el 8 de julio. El documento con el que se levantó el movimiento de presión de 16 de septiembre estableció claramente las circunstancias en las cuales ambas partes, trabajadores y Ministerio de Justicia, iban a negociar la cláusula del llamado artículo 89, relativo a las diferencias salariales.
797. Dicho documento indicó expresamente:
Los representantes de los trabajadores se comprometen a desistir de los juicios pendientes en relación con las bases salariales de registradores y certificadores. Por su parte, la Ministra se compromete a realizar los trámites para que el Servicio Civil, en un plazo de dos meses a partir de hoy, realice el estudio técnico correspondiente. Este estudio se realizará como un borrador que no será conocido hasta que estén levantados los juicios correspondientes. En el momento en que esté el estudio correspondiente y se levanten los juicios, se negociará el artículo 89 del proyecto de negociación colectiva.
798. La Ministra de Justicia remitió al Servicio Civil, la solicitud del estudio como fue su compromiso. No obstante lo anterior, los trabajadores que habían presentado los procesos judiciales no quisieron desistir de los mismos, razón por la cual, al día de hoy, subsisten los procesos judiciales sobre este tema. Sobre este particular el Gobierno remite la sentencia núm. 498 del Tribunal de Trabajo, contra la cual los trabajadores presentaron Recurso de Casación ante la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, el Gobierno remite la respuesta de la Procuraduría General de la República ante la audiencia conferida por la Sala Segunda del recurso presentado.
799. Como se denota de las actuaciones judiciales, no ha realizado el Estado ninguna acción tendiente a alargar o retrasar una resolución judicial sobre este asunto que facilite la negociación de la cláusula núm. 89, sino que han sido los trabajadores los que han decidido continuar en la sede judicial, decisión que el Gobierno ha respetado en todo momento. El Gobierno destaca que luego de varios meses de negociaciones, se puso fin al proceso sin la negociación de la cláusula núm. 89, en razón del acuerdo asumido el 16 de septiembre de 2003. No obstante, el 29 de julio de 2004, SITRARENA hace un llamado a un nuevo movimiento de presión para solicitar que se negocie la cláusula núm. 89, a pesar de que fueron los representantes de los trabajadores los que incumplieron el acuerdo adoptado el 16 de septiembre de 2003.
800. El 30 de julio de 2004, se suscribió un documento denominado Compromisos de la Mesa de Negociación, en el que se acuerda reiniciar el diálogo sobre la cláusula núm. 89, tantas veces citada. Luego de un proceso de más de un mes de negociaciones, se obtuvo una cláusula que en su mayoría respondía a los intereses de ambas partes. Unicamente faltaba por definir la frase final referente a la competencia legal y constitucional asignada a la Dirección del Servicio Civil ya comentada líneas atrás. A pesar de que el procedimiento legal exige que la materia salarial en empleo público sea conocida por la Dirección del Servicio Civil, el sindicato se oponía a que el documento, que en cuanto al fondo tenía consenso, fuera trasladado al ente competente en esta materia. Con esta cláusula casi terminada, se reunió nuevamente la comisión de negociación y se llegó a una propuesta de consenso; propuesta que por la limitación en cuanto a la representación dada a los miembros patronales, debía ser admitida por la Junta Administrativa del Registro para que fuera finalmente aceptada por los representantes patronales. Dicha cláusula indicaba:
Acuerdo núm. 1
Los funcionarios del Registro Nacional que realicen las mismas funciones y asuman las mismas responsabilidades de carácter civil, penal y administrativo, su salario base, clase y grupo será de la siguiente forma:
La clase de asistente de registrador: En esta clase solamente existirá Asistente de Registrador y se incluirán los actuales grupos A, B y C.
La clase de asistentes de servicios técnicos: En esta clase solamente existirá Asistente de Servicios Técnicos y se incluirán todos los actuales grupos A y B.
En la clase de certificador técnico: En esta clase solamente existirá la de Certificador Técnico, que incluirá a los actuales grupos A y B.
La clase de Certificador Bachiller se mantendrá vigente.
Para las anteriores clases se mantendrá la base salarial más alta.
Para la actividad registral: Habrá 2 clases de puestos: Registrador 1, que incluirá a los actuales grupos A y B y Registrador 2, las cuales estarán técnicamente diferenciadas y la brecha salarial entre dichas clases será la mínima existente de la escala de puestos del Registro Nacional en el régimen actual, manteniendo la base salarial del Registrador C para la clase propuesta de Registrador 2.
Esto sin perjuicio de los incentivos o pluses que por requisitos académicos ostenten los diferentes niveles o grupos existentes en las clases respectivas.
El Servicio Civil realizará después de la homologación, el estudio de lo negociado en este artículo, para lo de su cargo.
801. La Junta Administrativa del Registro Nacional aprobó la cláusula negociada recomendando una modificación de redacción al final del último párrafo que brindaba seguridad y hacía más inteligible el texto. La cláusula recomendada por la Junta Administrativa indica lo siguiente:
Los funcionarios del Registro Nacional que realicen las mismas funciones y asuman las mismas responsabilidades de carácter civil, penal y administrativo, su salario base, clase y grupo será de la siguiente forma:
La clase de asistente de registrador: En esta clase solamente existirá Asistente de Registrador y se incluirán los actuales grupos A, B y C.
La clase de asistentes de servicios técnicos: En esta clase solamente existirá Asistente de Servicios Técnicos y se incluirán todos los actuales grupos A y B.
En la clase de certificador técnico: En esta clase solamente existirá la de Certificador Técnico, que incluirá a los actuales grupos A y B.
La clase de Certificador Bachiller se mantendrá vigente.
Para las anteriores clases se mantendrá la base salarial más alta.
Para la actividad registral: Habrá 2 clases de puestos: Registrador 1, que incluirá a los actuales grupos A y B y Registrador 2, las cuales estarán técnicamente diferenciadas y la brecha salarial entre dichas clases será la mínima existente de la escala de puestos del Registro Nacional en el régimen actual, manteniendo la base salarial del Registrador C para la clase propuesta de Registrador 2.
Esto sin perjuicio de los incentivos o pluses que por requisitos académicos ostenten los diferentes niveles o grupos existentes en las clases respectivas.
El Servicio Civil realizará después de la homologación, el estudio de lo negociado en este artículo, para lo de su cargo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 13 del Estatuto del Servicio Civil.
802. Como se desprende de ambos acuerdos, la modificación propuesta en el texto no es una modificación de fondo, simplemente se hace una alusión directa a una norma legal que debe ser respetada aun cuando no se diga expresamente, ya que de lo contrario se podría incurrir en una violación al artículo 56 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, ley núm. 8422, que textualmente indica, a tenor del cual:
Será penado con prisión de tres meses a dos años, el funcionario público que, en representación de la Administración Pública y por cuenta de ella, otorgue o reconozca beneficios patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable.
803. Debe recordarse que los funcionarios del Registro Nacional son funcionarios públicos, cuyo actuar está estrictamente regulado por el principio de legalidad, y que los fondos sobre los cuales se negocia son fondos públicos, que por su naturaleza, también están seriamente vigilados en cuanto a la forma para disponer de ellos.
804. Con el acuerdo de la Junta Directiva del Registro Nacional, la Viceministra de Justicia comunicó al sindicato desde el 17 de noviembre de 2004 la terminación de la fase de negociación colectiva, y procedió a invitarlos para realizar el acto de firma del documento. Asimismo, se instó a la representación sindical a que suministrara una copia de la aprobación de la asamblea general del Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional sobre el texto negociado, para proceder a la firma del documento definitivo. No obstante, pese a que ha sido interés del Ministerio de Justicia el poder dar por terminado el proceso, el sindicato al día de hoy no ha suministrado la aprobación de la asamblea general de SITRARENA sobre el texto negociado por sus representantes, no obstante que la administración sí cuenta con la aprobación de su junta directiva sobre el texto negociado.
805. Según consta en el documento denominado Boletín informativo SITRARENA, de 3 de marzo de 2005, se estaba convocando a la asamblea general para conocer de este punto el 4 de marzo de 2005, pero se desconoce qué sucedió.
806. Lo anterior muestra que no es cierto que haya existido una negativa rotunda a negociar por parte del Ministerio de Justicia la cláusula núm. 89, ya que los atrasos en este asunto se deben a los incumplimientos en los acuerdos negociados por parte del sindicato y a la falta de que el órgano máximo del sindicato, su asamblea general, dé el aval para el documento negociado por la Comisión de Negociación.
807. En cuanto al hecho de que el Partido Político Movimiento Libertario cuestione ante el Tribunal Constitucional costarricense (Sala Constitucional) algunas de las cláusulas de la negociación colectiva, el Gobierno señala que en Costa Rica, el régimen democrático que se ha establecido faculta a los administrados a cuestionar los actos administrativos que realicen los funcionarios públicos y que las negociaciones colectivas, como actos en los cuales intervienen en nombre del Estado funcionarios públicos, son susceptibles de ser revisados en las sedes judiciales cuando algún particular considere que violenta el derecho costarricense.
808. Esto no quiere decir, por supuesto, que se pretenda violentar el derecho de negociación colectiva de los miembros de los sindicatos. Como se indicó, la revisión obedece a la necesaria sujeción al principio de legalidad que rige el sistema administrativo y que hace, como la Constitución lo indica, que los actos de los funcionarios públicos sean revisables para valorar el accionar de estos funcionarios.
809. En el caso concreto que indica el sindicato, el Partido Movimiento Libertario, partido político legalmente constituido de conformidad con la legislación costarricense, ha impugnado la negociación colectiva en algunas de sus cláusulas por considerar que las mismas contrarían los principios de igualdad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad consagrados por la Constitución Política. Pese a lo expresado, no es cierto que exista una «conjura» entre los demás poderes de la República en contra de SITRARENA. Es más, el Director General del Registro Nacional es enfático en la audiencia que le confiere la Sala Constitucional sobre la acción presentada, al solicitar a ese Tribunal Constitucional «que se declare inadmisible la acción de inconstitucionalidad interpuesta, al ser las normas violentadas susceptibles de una lesión directa e individual y no constituir intereses de la colectividad nacional. En caso de que la Sala Constitucional establezca la admisibilidad de la acción, solicito se declare sin lugar en todos sus extremos, con fundamento en los argumentos expuestos». El Registro Nacional ha defendido pues la negociación colectiva en las esferas nacionales, por lo que no es cierto que exista una «conjura» contra el sindicato.
810. En cuanto al hipotético recurso de diputados del Partido Libertario en relación con la negociación colectiva iniciada en noviembre de 2002, el alegato del sindicato no es claro, pues se limita a indicar o sugerir que se han dado resoluciones del Tribunal Constitucional sin indicar claramente cuáles resoluciones o casos considera que lo afectan directamente. En virtud de esta falta de claridad, es posible considerar que el argumento del sindicato es meramente especulativo, por cuanto no ha existido pronunciamiento alguno de la Sala Constitucional. De otra parte, no parece correcto acusar al Gobierno de acciones irregulares basadas en especulaciones y consideraciones del sindicato no sustentadas en hechos reales y simplemente insinuadas sin adjuntar las pruebas correspondientes.
811. Costa Rica es un país que respeta los convenios internacionales que suscribe ante los organismos internacionales. En este sentido, debe hacerse notar que el artículo 7 de la Constitución Política les otorga un valor superior a las leyes a dichos instrumentos internacionales. El artículo 7 constitucional expresa: Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes... Adicionalmente, la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha reconocido la importancia de los instrumentos internacionales al indicar: Al punto de que, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, los instrumentos de derechos humanos vigentes en Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, privan sobre la Constitución. (Sala Constitucional, resolución núm. 2313-1995.) De conformidad con lo expuesto, no es posible comprender el temor que dicen tener los miembros del sindicato, cuando la legislación nacional es clara sobre el valor y la trascendencia de los tratados internacionales, valor que ha reconocido el Tribunal Constitucional.

C. Conclusiones del Comité

812. El Comité observa que en el presente caso los alegatos de las organizaciones querellantes se refieren al sometimiento de los pliegos de condiciones de trabajo y de empleo en el sector público a las directrices de un órgano externo (Comisión Nacional de Homologación), retrasos excesivos en el proceso de negociación colectiva imputables a las autoridades; modificación de las cláusulas pactadas por decisión de la Comisión Nacional de Homologación; recursos de inconstitucionalidad ante la autoridad judicial promovidos por diputados del Partido Libertario y por el Defensor de los Habitantes contra los acuerdos pactados entre las partes. Las organizaciones sindicales estiman que existe una especie de conjura en la que intervienen los tres poderes del Estado contra los derechos de sindicación y de negociación colectiva.
813. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y observa que invoca la litispendencia en la medida que la cuestión de la negociación colectiva en el sector público fue tratada en los casos núms. 2030 y 2104, actualmente en seguimiento por parte del Comité. El Comité tendrá en cuenta esta declaración pero algunos alegatos son nuevos o muestran que ciertos problemas señalados anteriormente por el Comité subsisten. A este respecto, el Comité observa que efectivamente las organizaciones querellantes se refieren a las conclusiones del Comité relativas al caso núm. 2030 formuladas en marzo de 2000 sobre el proceso de negociación colectiva en el Registro Nacional iniciado en 1997 al amparo del reglamento de negociación colectiva para los servidores públicos (acuerdo del Consejo de Gobierno núm. 162), conclusiones en las que el Comité había criticado la homologación de los acuerdos colectivos por parte de la Comisión de Homologación del Sector Público (320.º informe, párrafos 593-597). Las organizaciones querellantes se refieren también en el presente caso a la negociación colectiva de 2000 en el Registro Nacional en la que según los alegatos, la mencionada Comisión de Homologación instituida por el acuerdo núm. 162 alteró el resultado de la negociación colectiva y los recursos judiciales retrasaron la aplicación del texto así homologado de manera que sólo se aplicó durante cinco meses. El Gobierno señala al respecto que estos alegatos sobre la negociación colectiva de 2000 ocurrieron antes del ingreso de la actual administración, no constando en el despacho competente documentos relativos a esta negociación colectiva y desconociendo el Gobierno la forma en que fueron firmadas las actas de negociación. En estas condiciones, no habiendo negado el Gobierno los alegatos, el Comité lamenta que la Comisión de Homologación haya alterado el resultado de la negociación colectiva de 2000 y que el retraso en los procedimientos relativos a los recursos planteados por el sindicato haya tenido por resultado que el texto homologado sólo se haya aplicado durante cinco meses pero observa que dicha Comisión de Homologación dejó de existir como consecuencia del nuevo régimen de negociación colectiva en el sector público (decreto ejecutivo núm. 29576-MTSS de 15 de junio de 2001), de lo cual el Comité se felicita. Más adelante se examinarán los alegatos relativos a la negociación colectiva iniciada en 2002 pero antes el Comité examinará ciertas cuestiones de carácter general.
814. El Comité toma nota de que el Gobierno niega el alegato de que hay una conjura de los poderes del Estado contra la libertad sindical y la negociación colectiva. Las organizaciones querellantes se refieren expresamente a las conclusiones de una misión de asistencia técnica de la OIT de 2001 donde se cuestiona la situación de la negociación colectiva en el sector público a raíz de ciertas sentencias restrictivas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en relación con el personal estatutario, así como a la práctica muy común del Defensor de los Habitantes y de diputados del Partido Libertario de presentar recursos de inconstitucionalidad contra cláusulas de los acuerdos colectivos en el sector público por ejemplo en cuestiones como permisos sindicales, vacaciones, permisos de capacitación, etc., desde el punto de vista de los principios de igualdad, racionalidad, racionabilidad y proporcionalidad de la Constitución. El Comité toma nota de que el Gobierno se refiere a una serie de proyectos de ley (reforma de la legislación y de la Constitución, ratificación de los Convenios núms. 151 y 154), a iniciativas ante el Poder Judicial y en el marco de procedimientos judiciales (presentando las coadyuvancias correspondientes para defender el derecho de negociación colectiva contra acciones de inconstitucionalidad) y a los resultados de una misión de asistencia técnica («mesa de diálogo») llevada a cabo recientemente por un miembro de la Comisión de Expertos en relación con el derecho de negociación colectiva en el sector público. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual al amparo del nuevo reglamento núm. 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001 se llevan a cabo negociaciones colectivas en todo el sector público sin que exista obstáculo alguno para ello, así como que lo que se discute actualmente es la cuestión de si se declaran nulas algunas cláusulas que la Defensoría de los Habitantes y un partido político consideran abusivas, discusión que el Gobierno espera resolver tras la reciente misión de asistencia técnica que ha habido por parte de un miembro de la Comisión de Expertos.
815. El Comité concluye a la vista de todo lo anterior que si bien no existe una conjura entre los poderes del Estado contra la negociación colectiva, el resultado de las numerosas iniciativas del Gobierno (presentación de proyectos de ley, iniciativas para la ratificación de los Convenios núms. 151 y 154, iniciativas ante la autoridad judicial, presentación de coadyuvancias en los procedimientos judiciales, etc.) muestra que los esfuerzos del Gobierno, que se vienen desplegando desde hace dos años, no se han materializado en leyes del Congreso de la República de manera que el nuevo reglamento de la negociación colectiva en el sector público se funda en un simple decreto ejecutivo de 2001, posterior a sentencias de la Corte Suprema de Justicia que cuestionaban el derecho de negociación colectiva del personal estatutario, por lo que la situación actual es algo confusa y necesita ser clarificada; se requieren además garantías adicionales que eviten la utilización más o menos sistemática del recurso de inconstitucionalidad contra los acuerdos colectivos en el sector público por parte de la Defensoría de los Habitantes y el Partido Libertario. El Comité toma nota de que el Gobierno califica de posibles especulaciones y de hipotéticos los eventuales recursos de inconstitucionalidad por parte del Partido Libertario contra la última negociación colectiva en el Registro Nacional a los que se refieren las organizaciones querellantes. El Comité observa sin embargo que las organizaciones querellantes han enviado en anexo un recurso de inconstitucionalidad del Partido Libertario de fecha 19 de marzo de 2004 contra la negociación colectiva de SITRARENA. El Comité seguirá tratando estas cuestiones en el marco del seguimiento del caso núm. 2104.
816. En lo que respecta a la negociación colectiva iniciada en 2002 en el Registro Nacional, el Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones querellantes según las cuales 1) el proceso de negociación no había concluido a la fecha de la presentación de la queja (24 de julio de 2004), en primer lugar, en razón de que la Comisión de Homologación («Comisión de Políticas para la Negociación de convenciones colectivas en el sector público» según la terminología del Gobierno y del reglamento de 2001) tardó más de seis meses para decidir las cláusulas que se pueden negociar y que sólo después de la huelga de 16 de septiembre de 2003 empezó el proceso de negociación; 2) los representantes patronales se negaron a negociar las cláusulas no autorizadas por la mencionada comisión (integrada por ministros y sus representantes y otras autoridades) u otras cláusulas autorizadas por ejemplo la cláusula núm. 89 sobre igualdad de salario de base para los funcionarios que asumen las mismas funciones y remuneraciones; en este último caso la Ministra de Justicia hizo una consulta al Director del Servicio Civil (a pesar de que era miembro de la referida comisión) sobre si se podía tramitar esa cláusula; después los subalternos de la Ministra indicaron que como existe un litigio pendiente no se puede negociar; 3) por la vía de la Sala Constitucional (activada por la Defensoría de los Habitantes y el Partido Libertario) se pretende suprimir varias cláusulas de la negociación colectiva en el Registro Nacional.
817. El Comité toma nota de las extensas declaraciones del Gobierno sobre los alegatos relativos a la negociación colectiva iniciada en 2002 en el Registro Nacional y en particular de que:
1) la Ministra de Justicia no se ha negado a negociar y el sindicato no tuvo que hacer una huelga o movimiento de presión para que la Ministra iniciara conversaciones; el 21 de octubre de 2002, el sindicato solicitó una nueva negociación colectiva y previamente a ello el Ministerio de Justicia había nombrado los negociadores por parte del Registro Nacional, a efectos de negociar una vez que la Comisión de Políticas para la Negociación en el Sector Público emitiera las instrucciones o directivas pertinentes;
2) el 16 de enero de 2003 cambió el Ministro de Justicia y la nueva Ministra sustituyó a los representantes de la parte patronal y el 1.º de julio de 2003 la Comisión de Políticas dictó las directrices para negociar, convocando la nueva Ministra de Justicia el 8 de julio de 2003 al sindicato para continuar el proceso de negociación colectiva, reuniéndose las partes cada martes;
3) el movimiento de presión del 16 de septiembre no tuvo por tanto por objeto el inicio de la negociación colectiva como afirman los querellantes, sino el pago de sobresueldos (cláusulas núms. 88 y 89 del pliego de peticiones, que no se habían negociado puesto que tales cláusulas iban a negociarse en el mismo orden que se habían presentado); la cláusula de igualdad de sueldos entre registradores y certificadores (cláusula núm. 89) era una cuestión que los trabajadores habían sometido a la autoridad judicial y la Ministra de Justicia optó por consultar a la Dirección General del Servicio Civil intentando encontrar una salida jurídica a las pretensiones de los trabajadores; sólo después de esto se produjo el movimiento de presión (16 de septiembre de 2003) a raíz del cual las partes firmaron un documento con el que se levantó el movimiento de presión y que establecía el desistimiento de los trabajadores de los procedimientos judiciales pendientes (cosa que nunca hicieron) y que la negociación de la cláusula núm. 89 se realizaría después de un estudio técnico en el Servicio Civil. El Comité toma nota de que según se desprende de las declaraciones del Gobierno, meses después se puso fin al proceso de negociación colectiva salvo respecto de la negociación del acuerdo (documento) asumido el 16 de septiembre de 2003 en relación con la cláusula núm. 89 que siguió siendo objeto de negociaciones habida cuenta de las implicaciones jurídicas de este asunto para la parte patronal, llegándose finalmente a una propuesta de consenso que debía ser sometida a la junta directiva del Registro Nacional; esta junta aprobó la cláusula recomendando una modificación de redacción; el 17 de noviembre de 2004 se invitó al sindicato a la firma del documento y a que suministrara copia de la aprobación del mismo por la asamblea general del sindicato; no obstante, esta aprobación nunca fue comunicada.
818. En estas condiciones, el Comité concluye que la Ministra de Justicia no se negó a negociar y constata que las negociaciones comenzaron antes de la huelga del 16 de septiembre de 2003. El Comité observa que la denuncia del anterior acuerdo colectivo y entrega del pliego de negociación se produjo el 21 de octubre de 2002, que la parte patronal nombró negociadores con anterioridad en previsión de la futura negociación colectiva, que el 16 de enero de 2003 la nueva Ministra de Justicia nombró nuevos negociadores, que la Comisión de Políticas para la Negociación Colectiva en el Sector Público prevista en el decreto ejecutivo de 2001 dictó las directrices para negociar el 1.º de julio de 2003, que el 8 de julio de 2003 la Ministra convocó a las partes para continuar el proceso y que según el Gobierno el 17 de noviembre de 2004 se comunicó al sindicato la terminación de la negociación colectiva invitándosele a la firma. El Comité lamenta que el inicio de las conversaciones entre las partes se haya retrasado siete meses desde la presentación del pliego de peticiones en razón del retraso de la Comisión de Políticas en emitir las directrices de negociación y pide al Gobierno que tome medidas para que este órgano emita sus directrices en un plazo razonable. El Comité desea destacar que la intervención de este órgano gubernamental a través de «instrucciones» a los negociadores de la parte empleadora no es objetable en la medida que tiene por objeto según el Gobierno el respeto de las normas presupuestarias y el respeto del principio de legalidad y en la medida que la negociación colectiva puede someterse a modalidades especiales en la administración pública; contrariamente a la anterior Comisión de Homologación, la Comisión de Políticas da instrucciones y directrices a los negociadores de la parte patronal pero no homologa los acuerdos. No obstante, el Comité observa que de la documentación enviada por las organizaciones querellantes y el Gobierno surge que la Comisión de Políticas de Negociación no autorizó un elevado número de proyectos de cláusulas presentados por el sindicato a efectos de su negociación, invocando el principio de legalidad. El Comité pide al Gobierno que indique si las decisiones de la Comisión de Políticas de Negociación pueden ser objeto de recurso ante la autoridad judicial o ante un órgano independiente.
819. En cuanto al retraso en el proceso de negociación colectiva derivado de las diferentes posiciones de las partes sobre la cláusula núm. 89, el Comité observa que el sindicato pudo realizar una huelga en apoyo de sus reivindicaciones y que hubo de hecho negociaciones efectivas sobre esta cuestión por lo que no procede criticar el comportamiento de una u otra parte. No obstante, dado que el proceso de negociación colectiva duró cerca de dos años según se desprende de las declaraciones del Gobierno, el Comité le sugiere que recurra a la asistencia técnica de la OIT para acelerar los mecanismos de solución de los conflictos que se planteen en las negociaciones colectivas en el sector público, en particular teniendo en cuenta que según parece desprenderse de las declaraciones del Gobierno, el resultado de la negociación colectiva no llegó a entrar en vigor (el sindicato no firmó el documento correspondiente comunicado por el Ministerio de Justicia).
820. El Comité pide al Gobierno que envíe toda información sobre la posible firma del documento enviado por el Ministerio de Justicia y Gracia al sindicato e invita a las organizaciones querellantes que expliquen las razones por las que el sindicato no ha firmado todavía

Recomendación del Comité

821. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) observando que el nuevo reglamento de la negociación colectiva en el sector público se funda en un simple decreto ejecutivo de 2001, posterior a sentencias de la Corte Suprema de Justicia que cuestionaban el derecho de negociación colectiva del personal estatutario, y que la situación actual es algo confusa y necesita ser clarificada; y estimando que se requieren además garantías adicionales que eviten la utilización más o menos sistemática del recurso de inconstitucionalidad contra los acuerdos colectivos en el sector público por parte de la Defensoría de los Habitantes y el Partido Libertario, el Comité seguirá tratando estas cuestiones en el marco del seguimiento del caso núm. 2104;
- b) el Comité lamenta que el inicio de las conversaciones entre las partes se haya retrasado siete meses desde la presentación del pliego de peticiones en octubre de 2002, en razón del retraso de la Comisión de Políticas de Negociación en emitir las directrices de negociación y pide al Gobierno que tome medidas para que este órgano emita sus directivas en un plazo razonable;
- c) el Comité observa que de la documentación enviada por las organizaciones querellantes y el Gobierno surge que la Comisión de Políticas de Negociación no autorizó un elevado número de proyectos de cláusulas presentados por el sindicato a efectos de su negociación, invocando el principio de legalidad. El Comité pide al Gobierno que indique si las decisiones de la Comisión de Políticas de Negociación pueden ser objeto de recurso ante la autoridad judicial o ante un órgano independiente;
- d) el Comité sugiere al Gobierno que recurra a la asistencia técnica de la OIT para acelerar los mecanismos de solución de conflictos que se planteen en el sector público durante los procesos de negociación colectiva, y
- e) el Comité pide al Gobierno que envíe toda información sobre la posible firma del documento de negociación colectiva enviado por el Ministerio de Justicia y Gracia al sindicato e invita a las organizaciones querellantes que expliquen las razones por las que el sindicato no ha firmado todavía.