Informe provisional - Informe núm. 338, Noviembre 2005

Caso núm. 2373 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 30-JUL-04 - Cerrado

1. 359. La queja figura en una comunicación de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) y la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) de julio de 2004. Por comunicaciones de septiembre de 2004 y mayo de 2005 las organizaciones querellantes enviaron informaciones complementarias y nuevos alegatos.
2. 360. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 12 de mayo de 2005.
3. 361. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 362. En su comunicación de julio de 2004, la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) y la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) manifiestan que con fecha 1.º de marzo de 2004 el Consejo Directivo Provincial de Mendoza de la Asociación de Trabajadores del Estado solicitó al Intendente de la Municipalidad de Godoy Cruz, localidad de la provincia de Mendoza, una audiencia para hacer la presentación formal del cuerpo de delegados de ATE de ese municipio y para el tratamiento de otros temas de interés de los trabajadores. Quince días más tarde (el 16 de marzo de 2004), se le comunicó al Intendente lo siguiente: «ante la falta de respuesta a nuestro pedido de audiencia a fin de tratar diversas problemáticas que afectan al sector, hemos declarado el estado de asamblea y movilización permanente en la Municipalidad de Godoy Cruz», ello en reclamo de apertura de la negociación colectiva — «paritarias» — salario y condiciones de trabajo. Añaden los querellantes que en la misma fecha se le notificó de las medidas dispuestas a la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Mendoza. Afirman los querellantes que en virtud de lo manifestado queda demostrado que se notificó de las medidas de fuerza a la empleadora y a la administración provincial.
2. 363. Las organizaciones querellantes indican que el 26 de abril de 2004 el Consejo Directivo Provincial de Mendoza de la Asociación de Trabajadores del Estado notificó al Intendente de la Municipalidad de Godoy Cruz, localidad de la provincia de Mendoza, las resoluciones del Congreso Provincial Extraordinario de ATE, entre las cuales se encontraba adherir a una jornada nacional de protesta convocada por el Congreso Nacional Extraordinario de ATE para el día 28 de abril de 2004. La medida particular consistió en una asamblea permanente en los lugares de trabajo. Todo ello en reclamo de una serie de reivindicaciones que incluyen aumento salarial y apertura de negociaciones colectivas locales (paritarias). La misma notificación fue cursada también a la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Mendoza, y a la Delegación del Ministerio de Trabajo de la Nación.
3. 364. Informan los querellantes que la ausencia de respuesta y de un ámbito de discusión continuó, a la par que el conflicto se agravó. Así, con fecha 14 de mayo de 2004 se le notificó al Intendente de la Municipalidad de Mendoza que el día 19 de mayo de 2004 se llevaría a cabo una medida de fuerza — resuelta oportunamente por el Congreso Provincial de ATE — consistente en «asamblea permanente y movilización». El Intendente continuó con su negativa a dar respuesta a los planteos y los trabajadores continuaron con el estado de asamblea y movilización permanente, lo que se le hizo saber mediante nota núm. 7220-E-04 de fecha 1.º de junio de 2004. Finalmente, el 25 de junio de 2004 se le notificó a la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la Provincia de Mendoza y a la Delegación del Ministerio de Trabajo de la Nación que se llevaría adelante una jornada de protesta el día 29 de junio de 2004.
4. 365. Señalan los querellantes que el reclamo principal de los trabajadores de la Municipalidad de Godoy Cruz consiste en un aumento salarial y en la apertura de la negociación colectiva y es sólo ante la indiferencia y falta de interés en generar una respuesta y un ámbito de discusión que los trabajadores resolvieron comenzar las medidas de fuerza. Los trabajadores buscan la negociación colectiva, la posibilidad de determinar mediante la norma autónoma las condiciones de trabajo, y es el empleador — en este caso el estado municipal — el que coarta esa posibilidad. Debe tenerse en cuenta que no se trata de una cuestión de ausencia de un marco normativo. El Estado argentino en general y la provincia de Mendoza en particular, cuentan con una profusa normativa al respecto.
5. 366. Alegan los querellantes que no sólo el empleador se negó a aceptar estos reclamos básicos, sino que avanzó sobre los trabajadores individuales e intentó mediante la persecución coartar las decisiones colectivas. El día 22 de junio de 2004 los trabajadores se encontraban en asamblea — tal como oportunamente se había notificado al empleador como a las administraciones provincial y nacional — y la Subsecretaría de Trabajo de la provincia junto con el municipio empleador, realizaron una inspección. Ello originó el expediente núm. 4476-S-04. El acta de inspección (núm. 270476 de fecha 22 de junio de 2004) se labró entre la administración provincial y los representantes del municipio sin ninguna observación directa o constatación personal del inspector, ni mucho menos un descargo o manifestación de los trabajadores presentes. A partir de un acta absolutamente ilegítima — fundada únicamente en la voluntad inquisidora del Intendente, incapaz de resolver el conflicto, y con la complicidad de la autoridad pública provincial — se procedió a individualizar a los trabajadores que participaron de la asamblea. La persecución individual continuó mediante notas dirigidas a cada trabajador mediante las cuales se les intima a «presentar descargo de los motivos por los cuales no cumplió con sus tareas habituales el día 22 de junio de 2004».
6. 367. Informan los querellantes que en virtud del expediente formado con la inspección de 22 de junio de 2004, la Asesoría Jurídica de la Subsecretaría de Trabajo de la provincia emitió un dictamen y la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Mendoza dictó la resolución núm. 2735/04 de fecha 24 de junio de 2004 que se transcribe a continuación: «VISTO: Lo dispuesto por los artículos 2, 5, 68, 87, 103, 104 y el Convenio Nación Provincia núm. 22/2000, la ley núm. 23551; CONSIDERANDO: Que la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia es competente para intervenir en el conflicto planteado, conforme lo determina la ley núm. 4974. Que conforme las constancias obrantes en autos no se agotaron los procedimientos de autocomposición establecido por la legislación vigente, y en consecuencia ante la falta de comunicación de las medidas de acción directa a la autoridad administrativa antes de recurrir a la adopción de la misma no se logró una solución al conflicto planteado incumpliendo la normativa vigente en la materia. Que la Jefatura de Asesoría Letrada se ha expedido en dictamen a fs. 5 y sgtes. De autos, cuyos fundamentos se comparten y se dan por reproducidos en mérito a la brevedad. Por ello, la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia RESUELVE: Artículo 1: declarar la ilegalidad de la medida adoptada. Artículo 2: regístrese, notifíquese y archívese».
7. 368. Los querellantes niegan que, tal como se indica en la resolución: «la medida se ha tomado de manera inconsulta, sorpresiva y sin que haya mediado reclamo o petitorio alguno». Según los querellantes desde varios meses atrás se venía desarrollando el conflicto, con los correspondientes avisos previos y con petitorios claros. También niegan que no se hayan agotado «los procedimientos de autocomposición establecidos por las leyes vigentes». Indican que ni del expediente administrativo generado por la inspección ni de todos los antecedentes que se acompañan, se advierte que se haya instado por parte del empleador algún mecanismo de autocomposición. Por el contrario, los trabajadores instaron permanentemente a la negociación colectiva y notificaron las medidas, ante el silencio de la empleadora y, valga recordar, de las administraciones provincial y nacional, que fueron debidamente notificadas de cada medida. Finalmente, afirman que queda demostrado que en cada petitorio y comunicación de las medidas de fuerza se plantea el aumento salarial y la necesidad de instar la negociación colectiva como ejes fundamentales del reclamo.
8. 369. Agregan los querellantes que posteriormente (el 25 de junio de 2004) se dictó la resolución núm. 2738/04. Mediante la misma, la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Mendoza incluye a los «servicios públicos municipales» dentro de los servicios esenciales, intimando a garantizar un 50 por ciento de los servicios. La resolución objetada dispone lo siguiente: «VISTO: lo informado por ATE respecto de la jornada de protesta del día 29 de junio de 2004 bajo la modalidad de paro, asambleas, y/o movilización en todas las dependencias de la administración central, organismos centralizados y descentralizados y municipios de la provincia. CONSIDERANDO: que de conformidad con el hecho denunciado y atento la competencia del Organismo para intervenir en el conflicto planteado de acuerdo a lo dispuesto por la ley núm. 4974. Que Asesoría Letrada se ha expedido en dictamen cuyos fundamentos se comparten y se dan por reproducidos en mérito a la brevedad. Por ello, la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia RESUELVE: Artículo 1: extender los alcances de la resolución núm. 2539/2004 al paro del 29 de junio de 2004 a realizarse en todas las dependencias de la administración central, organismos descentralizados y municipios de la provincia, encuadrando la medida dentro de los alcances de un paro. Artículo 2: se emplaza a las partes a fin de que garanticen el 50 por ciento de le ejecución de los servicios en el área de salud y servicio públicos municipales por tratarse de un servicio público esencial. Artículo 3: Regístrese, notifíquese y archívese».
9. 370. Indican los querellantes que resulta a todas luces una caracterización genérica donde no se detalla qué servicio municipal se debe garantizar, con la única notoriedad que se diferencia expresamente de los servicios de salud.
10. 371. Por último, las organizaciones querellantes afirman que por medio de las resoluciones cuestionadas se violan los principios de la libertad sindical y el Convenio núm. 87 que consagra a las asociaciones sindicales el derecho de fomentar su programa de acción y establece como su objetivo fomentar y defender los intereses de los trabajadores. Según los querellantes el hecho concreto en este caso es que la mayoría de los trabajadores de la Municipalidad de Godoy Cruz resolvieron en asamblea ejecutar una medida de fuerza en reclamo de condiciones de trabajo, aumento salarial y la apertura de la negociación colectiva.
11. 372. En su comunicación de septiembre de 2004, las organizaciones querellantes informan que la Municipalidad de Godoy Cruz de la provincia de Mendoza dictó la resolución núm. 1727 el 11 de agosto de 2004 por medio de la cual se impuso a 45 trabajadores que participaban en la asamblea permanente el 22 de junio de 2004 la sanción de apercibimiento.
12. 373. En su comunicación de mayo de 2005, por medio de la cual la CTA y la ATE presentan nuevos alegatos relativos a la provincia de Misiones, las organizaciones querellantes alegan que después de que se notificó a la Subsecretaria de Trabajo y Empleo de la provincia de Misiones que la organización sindical ATE resolvió realizar un paro, estado de alerta, asamblea permanente y movilización durante varios días del mes de abril de 2005, las autoridades de la provincia de Misiones tomaron medidas en perjuicio de los trabajadores que participaron en las medidas de fuerza.
13. B. Respuesta del Gobierno
14. 374. En su comunicación de fecha 12 de mayo de 2005, el Gobierno manifiesta que en virtud del régimen federal de gobierno, los gobiernos provinciales gozan de autonomía para legislar y actuar lo que consideren conveniente respecto a sus propias administraciones. En virtud de ello, este Gobierno nacional puso en conocimiento de las autoridades de la provincia de Mendoza la queja en cuestión a efectos de que realicen las observaciones que estimasen corresponder.
15. 375. El Gobierno indica que según lo informado por las autoridades de la provincia de Mendoza, el conflicto que suscitó la presentación de la queja se limitó al sector de recolección de residuos en la Municipalidad de Godoy Cruz. Cabe mencionar que el concepto de «servicios esenciales» puede involucrar cualquier actividad, siempre y cuando la falta de ellos puedan afectar la vida, la seguridad o la salud de las personas. En este entendimiento y considerando que un paro total de actividades de recolección de residuos puede efectivamente afectar la salud de la población, la autoridad laboral de la provincia de Mendoza dispuso que se garanticen el 50 por ciento de la ejecución de los servicios en el área de salud y servicios públicos municipales en virtud de claros criterios vinculados a la higiene y seguridad pública.
16. 376. Asimismo, el Gobierno informa que las autoridades de la provincia de Mendoza han manifestado que la organización sindical ATE recurrió a la instancia judicial en relación con la calificación de ilegalidad de la medida de fuerza y las sanciones impuestas a los trabajadores, tramitando estas actuaciones ante la Primera Cámara del Trabajo de la Primera Circunscripción Judicial de Mendoza en los autos caratulados «Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) contra Municipalidad de Godoy Cruz, sobre amparo sindical». Actualmente esta instancia judicial se encuentra en estado probatorio, no habiendo aún sentencia sobre el fondo de la cuestión.

C. Conclusiones del Comité

1. 377. El Comité observa que las organizaciones querellantes manifiestan que después de que la Asociación de Trabajadores del Estado (Consejo Directivo Provincial) intentara reiteradamente — sin resultado — reunirse con las autoridades de la Municipalidad de Godoy Cruz, provincia de Mendoza, para presentar el cuerpo de delegados y tratar temas de interés de los trabajadores (en particular reivindicaciones salariales y la apertura de negociaciones colectivas locales) comunicó por escrito que había declarado el estado de asamblea permanente y movilización a partir del 16 de marzo de 2004 y que posteriormente informó que se realizaría una jornada de protesta el 29 de junio de 2004. Las organizaciones querellantes alegan que seguidamente la Subsecretaría de Trabajo de la provincia de Mendoza dictó la resolución núm. 2735 de 24 de junio de 2004 por medio de la cual declaró la ilegalidad de la medida de fuerza (asamblea permanente) del 22 de junio de 2004 e impuso la sanción de apercibimiento a 45 trabajadores que participaban en la misma; posteriormente el 25 de junio de 2004 dictó la resolución núm. 2738 por medio de la cual encuadró la medida prevista para el 29 de junio dentro de los alcances de un paro y emplazó a las partes a fin de que garanticen el 50 por ciento de la ejecución de los servicios en el área de salud y servicios públicos municipales por tratarse de un servicio público esencial.
2. 378. En lo que respecta a la objetada resolución núm. 2735/04 por medio de la cual la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Mendoza declaró la ilegalidad de la medida de fuerza (asamblea en el lugar de trabajo) realizada el 22 de junio de 2004 por los trabajadores de la Municipalidad de Godoy Cruz, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que la ATE inició una acción de amparo sindical ante la justicia de la provincia de Mendoza y que el proceso se encuentra en la etapa probatoria. A este respecto, el Comité recuerda que en numerosas ocasiones señaló que la declaración de ilegalidad de acciones reivindicativas como la huelga o medidas equivalentes como la declaración de asamblea permanente, no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes que cuente con su confianza. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que este criterio sea respetado. Por otra parte, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado del recurso de amparo sindical en instancia ante la autoridad judicial provincial.
3. 379. En cuanto a la alegada sanción de apercibimiento que se impuso a 45 trabajadores que participaron en la medida de fuerza declarada ilegal que se menciona en el párrafo anterior, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que el recurso de amparo sindical interpuesto ante la autoridad judicial en relación con la declaración de ilegalidad de la medida de fuerza (asamblea permanente) del 22 de junio de 2004 también cubre esta cuestión. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado del recurso de amparo en cuestión.
4. 380. Por último en lo que respecta a la objetada resolución núm. 2738 de 25 de junio de 2004, por medio de la cual la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Mendoza emplazó a las partes a fin de que garanticen el 50 por ciento de la ejecución de los servicios en el área de salud y servicios municipales por tratarse de un servicio público esencial, durante la jornada de protesta del día 29 de junio de 2004 en todas las dependencias de la administración central, organismos centralizados y descentralizados y municipios de la provincia de Mendoza, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el conflicto que motivó la presentación de la queja se limitó al sector de la recolección de residuos en la Municipalidad de Godoy Cruz; y 2) el concepto de servicios esenciales puede involucrar cualquier actividad, siempre y cuando la falta de ellos pueda afectar la vida, la seguridad o la salud de las personas y en este sentido la autoridad laboral de la provincia consideró que un paro total de actividades de recolección residuos puede efectivamente afectar la salud de la población.
5. 381. A este respecto, el Comité observa que de las informaciones comunicadas por los querellantes y del texto de la resolución núm. 2738 surge que la jornada de protesta no se limitó al sector de recolección de residuos (la resolución se refiere al área de salud y servicios públicos municipales). No obstante, el Comité recuerda que en lo que respecta a la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen, ha indicado en numerosas ocasiones que «deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas; en efecto, ello no sólo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 560]. El Comité observa a este respecto que la Ley de Ordenamiento Laboral núm. 25877 dispone en su artículo 24 que: «Se consideran esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas y el control del tráfico aéreo. Una actividad no comprendida en el párrafo anterior podrá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial, por una comisión independiente integrada según establezca la reglamentación, previa apertura del procedimiento de conciliación previsto en la legislación, en los siguientes supuestos: a) cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad, la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población; b) cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo». A juicio del Comité, esta disposición podría resolver de manera aceptable para todas las partes la determinación de los servicios esenciales en casos como los que se presentan en esta queja.
6. 382. A este respecto, el Comité recuerda que lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 398]. El Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro si una autoridad provincial considera que debería imponerse un servicio mínimo en la recolección de basura, que en las circunstancias particulares de este caso no puede ser considerado como un servicio esencial en el sentido estricto del término, se asegure la consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas.
7. 383. Por último, en lo que respecta a los nuevos alegatos presentados por comunicación de mayo de 2005, relativos a actos de discriminación antisindical en perjuicio de los trabajadores que participaron en medidas de fuerza llevadas a cabo en el mes de abril de 2005 en la provincia de Misiones, el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

Recomendación del Comité

1. 384. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) en lo que respecta a la objetada resolución núm. 2735/04 por medio de la cual la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Mendoza declaró la ilegalidad de la medida de fuerza (asamblea en el lugar de trabajo) realizada el 22 de junio de 2004 por los trabajadores de la Municipalidad de Godoy Cruz, el Comité recuerda que la declaración de ilegalidad de acciones reivindicativas como la huelga o medidas equivalentes como la declaración de asamblea permanente no debería corresponder al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza y pide al Gobierno que le mantenga informado sobre el resultado del recurso de amparo sindical interpuesto por la ATE a este respecto, que se encuentra en instancia ante la autoridad judicial provincial;
   • b) en cuanto a la alegada sanción de apercibimiento que se impuso a 45 trabajadores que participaron en la medida de fuerza del 22 de junio de 2004 declarada ilegal por la autoridad administrativa de la provincia de Mendoza, el Comité, al tiempo que toma nota de que el recurso de amparo sindical interpuesto por la ATE ante la autoridad judicial en relación con la declaración de ilegalidad también cubre esta cuestión, pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado del mismo;
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro si una autoridad provincial considera que debería imponerse un servicio mínimo en la recolección de basura, que en las circunstancias particulares de este caso no puede ser considerado como un servicio esencial en el sentido estricto del término, se asegure la consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas, y
   • d) en lo que respecta a los nuevos alegatos presentados por comunicación de mayo de 2005, relativos a actos de discriminación antisindical en perjuicio de los trabajadores que participaron en medidas de fuerza llevadas a cabo en el mes de abril de 2005 en la provincia de Misiones, el Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.