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- 233. La queja figura en una comunicación de fecha 6 de febrero de 2004 presentada por el Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno Provincial (NUPGE), en nombre del Sindicato de Trabajadores y Servidores del Gobierno Provincial de Columbia Británica (BCGSEU) y de la Asociación de Ciencias de la Salud de Columbia Británica (HSA). El Congreso del Trabajo de Canadá (CLC) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) respaldaron la queja en comunicaciones fechadas el 11 y el 16 de febrero de 2004, respectivamente.
- 234. El Gobierno del Canadá remitió la respuesta del gobierno de Columbia Británica en una comunicación de 16 de septiembre de 2004.
- 235. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151); ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
A. Alegatos del querellante
A. Alegatos del querellante - Antecedentes
- 236 En su comunicación de 6 de febrero de 2004, el Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno Provincial (NUPGE) indica que representa a 337.000 afiliados de todo el Canadá y está afiliado al Congreso del Trabajo de Canadá y a la Internacional de Servicios Públicos. La presente queja se refiere a dos conjuntos de leyes distintos:
- — el primero de ellos se refiere a la ley núm. 94, promulgada con el nombre de Ley sobre el Convenio de Asociación en el Sector Hospitalario, leyes de Columbia Británica, 2003, capítulo 93, y se presenta en nombre del BCGSEU y de la HSA, y
- — el segundo se refiere a la ley núm.18, promulgada con el nombre de Ley de Transbordadores Costeros, leyes de Columbia Británica, 2003, capítulo 14; y a la ley núm. 95, promulgada con el nombre de Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios de Ferrocarril y Transbordadores, leyes de Columbia Británica, 2003, capítulo 99, que se presenta en nombre de los 4.300 afiliados al Sindicato de Trabajadores de los Servicios de Transbordadores y Transporte Marítimo de Columbia Británica, afiliado de la BCGSEU.
- 237 Señalando que ésta es la cuarta queja presentada contra el actual gobierno de Columbia Británica en poco más de dos años, la organización querellante recalca que el Comité de Libertad Sindical consideró que las seis leyes cuestionadas en el caso núm. 2180 violaban el Convenio núm. 87; el Comité solicitó al Gobierno que revocase una de estas leyes y que efectuase enmiendas en las cinco restantes, e instó al Gobierno a abstenerse de adoptar tales medidas en el futuro y a restaurar una negociación colectiva transparente y significativa entre los empleados del sector público. La actitud del Gobierno fue, en el mejor de los casos, desdeñosa para con la OIT y los principios fundamentales de la libertad sindical. Pese a las afirmaciones de que el Gobierno estaba iniciando discusiones con los interlocutores sociales para introducir mejoras y cambios, lo cierto es que éste prosigue con sus ataques legislativos contra los trabajadores de Columbia Británica y sus sindicatos. La confianza de los trabajadores sindicados de los sectores privado y público se sigue viendo socavada por las últimas injerencias legislativas. El Gobierno ostenta un historial cada vez más negativo de violación de los derechos de los trabajadores mediante el abuso de sus competencias legislativas.
- Ley sobre el Convenio de Asociación
- en el Sector Hospitalario (ley núm. 94)
- 238 Según el NUPGE, la ley cuestionada confiere a los empleadores el derecho unilateral a suprimir disposiciones de convenios colectivos negociados libremente que prevén una protección sustancial para los trabajadores; se confiere a los empleadores el derecho a eludir lo establecido en convenios colectivos vinculantes mediante la subcontratación externa dada a empleadores asociados que no se rigen por tales convenios.
- 239 Esta ley es de aplicación en los casos en los que un empleador del sector público acuerda con un contratista del sector privado la provisión de capital para la construcción, renovación o equipamiento de instalaciones de asistencia sanitaria o la prestación de servicios no clínicos en dichas instalaciones. Por esta ley se anulan disposiciones clave de convenios colectivos por las que se impide la subcontratación externa del trabajo, además de impedirse que los trabajadores y sus sindicatos tengan acceso a importantes derechos estatutarios dimanantes de la legislación provincial en materia de relaciones laborales. Esta es la segunda fase del intento del Gobierno de interferir en la libertad sindical de los trabajadores del sector de la salud; la primera fue la Ley núm. 29, sobre el Mejoramiento de la Prestación de Servicios Sociales y de la Salud, que afectaba los derechos de los empleados directos de los empleadores del sector de la salud y que se tradujo en una subcontratación externa del trabajo masiva y en el despido temporal de empleados de ese sector (la ley núm. 29 fue objeto de la queja núm. 2180 ante el Comité de Libertad Sindical). La ley trata de los empleados de contratistas y tiene como objetivo limitar la capacidad de éstos para constituir sindicatos y mejorar sus condiciones de empleo.
- 240 Por los artículos 4 y 5 de la ley, se anula toda cláusula de convenios colectivos que «restrinja, limite o reglamente la capacidad del empleador para proceder a la subcontratación externa fuera del ámbito del convenio colectivo para la prestación de servicios no clínicos». En los casos en los que se subcontrata trabajo, el convenio colectivo del contratista no puede contener disposiciones que limiten su capacidad para subcontratar dicho trabajo. Por ejemplo, un empleador del sector de la salud puede ahora subcontratar servicios de alimentación con un contratista, quien a su vez puede subcontratar una parte o la totalidad del trabajo con un empleador de bajos salarios no sindicado; si dicho contratista está sindicado, no pueden existir restricciones a su capacidad para subcontratar trabajo. Se trata, pues, de un claro ataque contra la libertad sindical de los trabajadores, ya que el empleador puede responder siempre a un intento de los sindicatos de mejorar las condiciones de empleo simplemente subcontratando el trabajo.
- 241 Además, por el artículo 3 de la ley se anula el artículo 38 del Código de Relaciones Laborales, en el que se establece «la designación de un empleador común» facultando a la Junta de Relaciones Laborales para tratar a dos empleadores como uno solo si éstos desarrollan actividades y tienen mandos y directivos comunes; el propósito de dicha disposición es impedir que a un empleador sindicado le baste establecer una operación comercial no sindicada para eludir un convenio colectivo, permitiendo a la Junta de Relaciones Laborales declarar que el convenio colectivo es aplicable a la operación comercial no sindicada. Por el artículo 3 de la ley se elimina esta protección, al disponerse que el artículo 38 del Código no se aplica a un contratista con un empleador del sector de la salud. De este modo, si un contratista sindicado contratara con un empleador del sector de la salud la prestación de servicios de limpieza, dicho contratista podría establecer una segunda empresa no sindicada; en el marco del régimen anterior, el sindicato podía solicitar ante la Junta de Relaciones Laborales que los declarase empleadores comunes. Pero actualmente la ley impide tal solicitud. Constituye un intento claro de impedir la sindicalización y de injerir en el derecho de libre sindicación de los trabajadores.
- 242 Asimismo, en virtud del artículo 35 del Código de Relaciones Laborales, si se vende o transfiere una empresa, se aplican al nuevo propietario la acreditación sindical y el convenio colectivo. La ley dispone ahora que si un contratista vende la empresa, el sindicato no puede hacer valer las disposiciones en materia de sucesión previstas en el Código. Una vez más, éste es un claro intento de limitar la capacidad de los trabajadores para sindicarse libremente.
- 243 Dado que la jurisprudencia canadiense ha establecido criterios para determinar quién es el verdadero empleador de los trabajadores, es frecuente que un empleador cuyos trabajadores están sindicados afirme que no tiene que pagar a un trabajador de acuerdo con el convenio colectivo porque ese trabajador es presuntamente un contratista en lugar de un empleado; para impedir que esto suceda, de conformidad con la jurisprudencia canadiense, los sindicatos podían rebatir tal afirmación demostrando factores como quién da las instrucciones y controla a ese empleado mediante el apartado b) del párrafo 3) del artículo 6 de la ley núm. 29 (véase supra) se intentó limitar la aplicación de la jurisprudencia en este terreno. En los artículos 4 y 5 de la ley se da un paso más en esta dirección al exigir que se demuestre que un empleador tiene la intención subjetiva de incorporar plenamente al empleado en las operaciones y de que éste trabaje bajo su control y supervisión directos. Por consiguiente, aun cuando un sindicato pueda demostrar todos los criterios objetivos que prueban que una persona es un empleado del empleador, podría rechazarse su aplicación si no demuestra la intención del empleador de que esta persona sea un empleado.
- 244 La organización querellante llega a la conclusión de que la ley constituye un ataque directo contra la libertad sindical de los trabajadores del sector de la salud. Tiene el propósito de mantener bajos los salarios del sector y de interferir en la capacidad de los trabajadores para constituir sindicatos: si se vende una empresa, el sindicato ha de volver a sindicar el lugar de trabajo; si se constituye un sindicato, un empleador puede subcontratar el trabajo, aun cuando el convenio colectivo prohíba la subcontratación externa; un empleador puede establecer una empresa no sindicada para que haga el trabajo, y el sindicato tendrá que volver a sindicar al empleador; o un empleador puede seguir subcontratando y estableciendo empresas no sindicadas en respuesta a los esfuerzos por sindicar y mejorar las condiciones de empleo.
- 245 Al examinar el caso núm. 2180, que tenía como objeto la ley núm. 29, el Comité de Libertad Sindical observó que esta ley «... introdujo cambios significativos en el sistema de relaciones laborales existente en los sectores social y de la salud, afectó disposiciones de convenios colectivos previamente acordadas y tendrá un efecto duradero en el régimen de negociación colectiva de los trabajadores de estos sectores»; y formuló varias recomendaciones que el Gobierno debería seguir al respecto [párrafo 305 del 330.º informe]. Sólo diez meses más tarde, el Gobierno aprobó la ley núm. 94, que, a efectos prácticos, es una extensión de la ley núm. 29, y prefirió hacer caso omiso de las recomendaciones del Comité. Tal y como ocurrió con toda la legislación en materia de relaciones laborales adoptada por el actual Gobierno en los últimos dos años y medio, no se celebró consulta alguna con ninguno de los sindicatos que representaban a los trabajadores afectados por la ley antes de su adopción.
- Ley de Transbordadores Costeros (ley núm. 18)
- 246 Antes de aprobarse la Ley de Transbordadores Costeros, los servicios de transbordadores de Columbia Británica eran competencia exclusiva del gobierno provincial. El NUPGE alega que esta ley, aprobada en marzo de 2003 para facilitar la creación de una empresa de propiedad privada, la BC Ferry Corporation (en lo sucesivo, la Corporación), amenaza la seguridad en el empleo de los 4.300 afiliados al Sindicato de Trabajadores de los Servicios de Transbordadores y Transporte Marítimo de Columbia Británica (BCFMWU).
- 247 Una vez más, no se consultó a los trabajadores afectados por la ley ni a sus sindicatos con anterioridad a la adopción o aprobación del texto. Una de las razones obvias de esa falta de consultas es que la ley está diseñada como medio adicional para la desindicalización del sistema provincial de transbordadores. Los trabajadores afectados se han opuesto a esa ley desde su adopción, no sólo con motivo de su sesgo restrictivo y antisindical, sino también porque consideran que es una mala política pública, al ser la obtención de beneficios el factor dominante a expensas de la seguridad, fiabilidad y accesibilidad de los servicios de transbordadores.
- 248 En el párrafo 25 se hace prevalecer esta ley sobre el Código de Relaciones Laborales. Esto, fundamentalmente, vuelve nulos todos los principios de la libertad sindical y las protecciones establecidos en el Código, en el que se dispone que las competencias y deberes dimanantes del Código han de ejercerse de forma que: se reconozcan los derechos y obligaciones de empleadores, trabajadores y sindicatos; se fomenten la práctica y los procedimientos de la negociación colectiva; se fomente la participación cooperativa entre los empleadores y los sindicatos; se promuevan condiciones favorables a la solución pacífica y expeditiva de los conflictos; se reduzcan al mínimo los efectos de los conflictos laborales en las personas que no estén implicadas en estos conflictos; se garantice la protección del interés público durante los conflictos laborales y se fomente la mediación como mecanismo para la solución de conflictos. Al situar esta ley por encima de estos principios, se deja a la ley y al Comisionado de Transbordadores (el funcionario encargado de la reglamentación en materia de compañías de transbordadores, en virtud de la parte 4 de la ley) fuera del ámbito de aplicación del Código Laboral provincial, y se asegura que el Gobierno y la nueva Corporación privada no se verán limitados por obligaciones derivadas de la negociación colectiva al hacer avanzar el programa de privatización del Gobierno.
- 249 La parte más insultante de la ley es el artículo 26, en el que se dispone que la ley prevalece sobre los convenios negociados libremente, como sigue: «Un convenio colectivo que se contradiga o sea incompatible con la presente ley es nulo en la medida de dicha contradicción o incompatibilidad… Si una disposición de un convenio colectivo exige que la empresa BC Ferry Corporation negocie con un sindicato para sustituir disposiciones del convenio que son nulas como resultado de esta legislación, se considera que dicha disposición no es de aplicación respecto de la presente ley.» Esta cláusula permite al Gobierno anular cualquier término negociado de un convenio que sea incompatible con la aplicación de la ley. Por ejemplo, se ha utilizado para reducir de dos a uno el número de directores que representan al sindicato ante la junta directiva de la Corporación. Dicha medida legislativa unilateral, que se ha convertido en práctica común del actual Gobierno, demuestra que éste sigue desdeñando los principios fundamentales de la libertad sindical.
- 250 La ley, además, amenaza la seguridad en el empleo de los trabajadores de la Corporación al establecer la subcontratación externa como método preferido para la prestación de servicios en los servicios de transbordadores. Si bien en el párrafo 1) del artículo 38 de la ley se afirma que: «Ha de alentarse a las compañías de transbordadores a que busquen proveedores de servicios adicionales o alternativos en rutas de transbordadores designadas mediante concursos imparciales y abiertos», en el artículo 69 se les obliga en realidad a hacerlo «de manera continua». Esto se complementa con el artículo 40, que exige a las compañías de transbordadores que proporcionen al Comisionado de Transbordadores un registro de sus intentos de subcontratar la prestación de servicios, tales como solicitudes de propuestas, respuestas a estas propuestas, propuestas espontáneas, etc.
- 251 Estas disposiciones tienen como efecto acumulativo el de amenazar gravemente la seguridad sindical de los trabajadores del sistema de transbordadores; les niegan derechos fundamentales en su calidad de trabajadores y socavan gravemente los derechos y protecciones previstos en el Convenio núm. 87 y los principios de la libertad sindical.
- Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios
- de Ferrocarril y Transbordadores (ley núm. 95)
- 252 La Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios de Ferrocarril y Transbordadores es una prueba clara a favor de los alegatos anteriores. Esta ley, adoptada y promulgada el 9 de diciembre de 2003 en el contexto de una ronda de negociación colectiva entre la empresa recién privatizada BC Ferry Services Inc. y el BCFMWU, es en esencia un texto legislativo destinado a la terminación de la huelga que el Gobierno trató de utilizar para poner fin a una huelga que había comenzado menos de 48 horas antes de que se adoptara la ley.
- 253 A comienzos de septiembre de 2003, el BCFMWU inició su primera ronda de negociación colectiva con la empresa recién privatizada. Las partes intercambiaron propuestas de negociación a mediados de septiembre. Tras varias semanas de negociaciones en las que el empleador se negó a hacer concesiones, el sindicato sometió a votación la convocatoria de una huelga, con un 97 por ciento de votos a favor de la huelga sobre el 82 por ciento de afiliados que participaron. El 3 de noviembre, el BCFMWU regresó a la mesa de negociación, donde el empleador siguió pidiendo concesiones incluso después de los dos días de mediación (3 y 4 de diciembre) que había solicitado. El 5 de diciembre, el BCFMWU presentó el aviso de huelga con 72 horas de antelación requerido por ley, indicando que la huelga comenzaría a las 5 a.m. del 8 de diciembre; el sindicato se avino también a suspender las actividades de huelga entre el 19 y el 29 de diciembre para no causar molestias a los viajeros durante el período vacacional.
- 254 Las negociaciones encaminadas a la fijación de un nivel de servicio esencial fracasaron durante los días siguientes, dado que el sindicato se encontró continuamente con la oposición de la empresa en lo referente a la dotación de personal de las travesías previstas. Para cuando comenzó la huelga, las vistas celebradas por la Junta de Relaciones Laborales habían facilitado una solución conciliada en cuanto a la tripulación de los servicios esenciales. El 7 de diciembre, sólo unas horas después de que hubiese comenzado la huelga, el sindicato accedió a la petición del mediador de regresar a la mesa de negociaciones y, como muestra de buena fe, se avino a debilitar la actividad de huelga proporcionando más trabajadores de los exigidos por la Orden de Servicios Esenciales.
- 255 Desconocida por el sindicato en aquel momento, la ley núm. 95 estaba ya en proceso de aprobación (se trata, de hecho, de una versión actualizada de una ley que se remonta a 1976). Fue adoptada y promulgada el 9 de diciembre con el nombre de Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios de Ferrocarril y Transbordadores de 2003, para hacer ilícita una huelga legal y ponerle término. En virtud de esta ley, el Ministro de Trabajo quedaba facultado para exigir un período de reflexión de 80 días, lo que efectivamente convertiría en ilegal la huelga. En la ley no se recoge en absoluto ninguna medida que prevea procedimientos imparciales como el arbitraje para solucionar el conflicto. Al contrario, la injerencia del Gobierno complicó las negociaciones, al no permitir que continuase la huelga; eliminó todos los incentivos para que la empresa llegara a un acuerdo, y permitió que ésta opusiera resistencia a las peticiones sindicales, sin presión para negociar de buena fe.
- 256 La ley, junto con las rigurosas restricciones adicionales impuestas a los derechos de negociación de los afiliados al BCFMWU por la Ley de Transbordadores Costeros (descrita supra), habrían hecho casi imposible la negociación de un convenio colectivo libre y equitativo. En estas circunstancias, el BCFMWU y sus afiliados decidieron permanecer firmes y continuar su huelga hasta obtener una tentativa de convenio colectivo. El 12 de diciembre, advirtiendo que las posturas de las partes estaban sumamente alejadas, el mediador declaró la negociación en punto muerto, y propuso que las partes aceptasen un arbitraje vinculante y que se le nombrase un árbitro especial para la solución de las cuestiones pendientes, lo que ambas partes aceptaron. El sindicato se avino a que sus afiliados regresasen al trabajo antes de las 10 a.m. de aquel mismo día, y el empleador, a no aplicar medidas disciplinarias a ningún afiliado sindical por actividad de huelga, lícita o ilícita.
- 257 La organización querellante afirma estar orgullosa de haber podido lograr una solución negociada libremente a través del arbitraje obligatorio, pero recalca que éste no se vio facilitado de ninguna manera con la adopción de una ley encaminada a poner fin a la huelga. La injerencia legislativa en el proceso de negociación colectiva se diseñó únicamente para restringir los derechos de los trabajadores e inclinar el proceso de negociación a favor del empleador. Los afiliados al BCFMWU pudieron alcanzar un convenio colectivo negociado voluntariamente, aunque recaía sobre ellos la amenaza de sanciones legales. La ley, no obstante, fue promulgada y continúa en vigor.
- Propósitos del querellante
- 258 Recordando que el Canadá ratificó el Convenio núm. 87 en 1972, tras haber obtenido la aprobación de todos los gobiernos provinciales, incluido el de Columbia Británica, la organización querellante afirma que, en sus 28 años de historia, nunca ha habido un gobierno que haya conculcado de forma tan sistemática los derechos de miles de trabajadores, ni ha habido un gobierno en el Canadá que haya sido objeto de tantas quejas ante la OIT como el actual gobierno provincial de Columbia Británica. Ningún gobierno provincial ha mostrado jamás tal desprecio por la OIT y los principios fundamentales sobre los que ésta se fundó. Mientras el Consejo de Administración daba a conocer sus decisiones respecto de las quejas anteriores relativas a Columbia Británica, el Gobierno adoptaba un texto legislativo (ley núm. 18) que se contradecía claramente con las recomendaciones recogidas en el 330.º informe del Comité de Libertad Sindical. El 28 de marzo, se afirmó que el Primer Ministro de la provincia había dicho literalmente que no tenía intención de realizar los cambios necesarios para ajustarse a las decisiones de la OIT: «No me siento presionado en absoluto… No participé en ninguna discusión con las Naciones Unidas.» La experiencia ha demostrado en repetidas ocasiones que este gobierno no cree en la libre negociación colectiva y está dispuesto a fijar por ley las condiciones de un convenio si no puede obtener lo que quiere en la mesa de negociación. Es obvio que este gobierno no comprende, ni respeta, los principios fundamentales de la libertad sindical ni sus obligaciones internacionales en calidad de signatario de los convenios de la OIT.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno - 259. En su comunicación de 9 de septiembre de 2004, el Gobierno indica que ninguna de las leyes sobre las que se han presentado quejas viola las disposiciones sustantivas del Convenio núm. 87, dado que éstas no limitan los derechos de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, de elegir sus representantes, de organizar su administración y de formular su programa de acción. El Gobierno declara que sigue apoyando el proceso de negociación colectiva en la provincia, tal como lo demuestran los 53 convenios colectivos negociados desde enero de 2002 en el sector público, así como la reducción sustancial de los conflictos laborales: antes de que se eligiera al Gobierno actual, el número de huelgas fue de 80 en 2000, de 18 en 2002 y de sólo ocho en 2003.
- Ley sobre el Convenio de Asociación
- en el Sector Hospitalario (ley núm. 94)
- 260. En la provincia de Columbia Británica, el presupuesto destinado a los servicios de salud no ha dejado de aumentar, pasando de 8.400 millones de dólares de los Estados Unidos en 2000-2001 a 9.500 millones de dólares de los Estados Unidos en 2001-2002, y a 10.400 millones de dólares de los Estados Unidos en 2002-2003. En el presupuesto correspondiente al período 2003-2004, el gasto sanitario se ha incrementado hasta 10.500 millones de dólares de los Estados Unidos y, en 2006-2007, el costo estimado de los servicios de salud aumentará a 11.300 millones de dólares de los Estados Unidos. La ley constituye una respuesta a la apremiante necesidad de reducir los costos cada vez más elevados de la asistencia médica. Las asociaciones entre los sectores público y privado nombradas en la ley son una forma rentable de aumentar la capacidad del sistema sanitario.
- 261. En virtud de esta ley, un socio del sector privado que realice una inversión de capital en un centro de salud nuevo o mejorado y negocie un acuerdo con la provincia para proporcionar servicios no clínicos, tendrá la misma flexibilidad que las autoridades sanitarias en lo que respecta a la gestión de su personal a través de contratos para prestar servicios no clínicos. La ley ayudará a desarrollar nuevos centros de salud, al aportar clarificaciones sobre las normas relativas a las asociaciones entre los sectores público y privado en el ámbito de la salud.
- 262. La ley impide que un socio del sector privado, un contratista y un subcontratista puedan ser declarados «empleadores comunes» en virtud de lo dispuesto en el artículo 38 del Código de Relaciones Laborales (en adelante, «el Código»). Cuando un socio sindicalizado del sector privado contrata los servicios de un contratista no sindicalizado, una declaración de empleador común impondría un convenio colectivo a los empleados de este último, sin darles la oportunidad de indicar si desean ser representados. Naturalmente, los sindicatos preferirían que, en semejantes circunstancias, se aplicara el artículo 38, puesto que ello tendría como resultado la sindicación de un grupo de empleados sin los costos y esfuerzos habituales. Eximir a las partes de la aplicación del artículo 38 del Código les permite tomar su propia decisión en cuanto al agente de negociación que desean les represente, en caso de que deseen elegir alguno.
- 263. El Gobierno admite que la ley invalida toda disposición de un convenio colectivo que restrinja, limite o regule el derecho de los contratistas del sector privado a contratar servicios no clínicos fuera de dicho convenio colectivo, pero alega que esta limitación del ámbito de la negociación es necesaria para que los socios y contratistas del sector privado puedan tomar decisiones sobre la forma más rentable y eficaz de prestar estos servicios. El Gobierno llega a la conclusión de que tales restricciones del ámbito de negociación no infringen el Convenio núm. 87, dado que no limitan los derechos de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir sus representantes, organizar su administración y formular su programa de acción.
- 264. La finalidad de la ley es crear un marco para la constitución de asociaciones viables en el sector de la salud. A menos que la intención de las partes sea que un trabajador esté plenamente integrado en las operaciones de la empresa y trabaje bajo la supervisión y el control directos de otro empleador, no puede considerarse que dicho trabajador haya sido empleado por otro empleador. Esta aclaración es necesaria puesto que, a menudo, las condiciones de trabajo se caracterizan por una estrecha colaboración. Por ejemplo, el personal médico de un quirófano puede pedir al personal de la limpieza que limpie dicha sala entre dos operaciones, pero no existe intención alguna por parte del personal médico de supervisar o controlar a los primeros.
- 265. Las disposiciones relativas a la sucesión que figuran en el Código se han concebido con la finalidad de salvaguardar los derechos de los empleados y de los sindicatos cuando se produce el traspaso de un negocio; en virtud de estas disposiciones, se exige una continuidad perceptible en el negocio, más que en el trabajo realizado. En una verdadera subcontratación o pérdida de un negocio en favor de un competidor, habrá una nueva empresa que realizará el trabajo, más que una continuación de la empresa preexistente. Por consiguiente, y con arreglo a la legislación vigente en Columbia Británica, los derechos de sucesión no se aplican en los casos de subcontratación o de pérdida de un negocio en favor de un competidor. Las disposiciones relativas a la sucesión recogidas en la ley aclaran la aplicación de la legislación vigente en la materia, más que aportar modificaciones sustantivas a la misma. Una exención de las disposiciones relativas a la sucesión no impide al grupo de empleados afectado solicitar su reconocimiento ni negociar su propio convenio colectivo. El Gobierno llega a la conclusión de que las disposiciones relativas a la sucesión que figuran en la ley no violan las disposiciones sustantivas del Convenio núm. 87, dado que no limitan los derechos de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir sus representantes, organizar su administración y formular su programa de acción.
- Ley de Transbordadores Costeros (ley núm. 18)
- 266. El Gobierno declara que, durante los dos próximos años, se precisarán 2.000 millones de dólares de los Estados Unidos para sustituir los buques en mal estado y mejorar las terminales del servicio de transbordadores de Columbia Británica. La utilización de capital exterior para financiar estas mejoras reducirá el riesgo que supone para los contribuyentes un mayor endeudamiento del Gobierno. La ley transformó a British Columbia Ferry Services Inc., una sociedad de la Corona financiada por los contribuyentes, en una compañía independiente y reglamentada. Para proteger a los consumidores y al público, la ley instauró la figura de un regulador independiente, el cual debía garantizar que se prestaran los servicios y que los tipos de cambio fueran razonables. Este marco regulado también ofrece incentivos para que la compañía sea eficiente e innovadora, y alienta a que se presten servicios para competir con la misma. En virtud de esta ley, los empleados de la anterior Crown Corporation son considerados empleados de la nueva compañía; asimismo, se crea una filial de la nueva compañía, dedicada al mantenimiento, y se designa a algunos empleados de la anterior Crown Corporation como empleados de la nueva filial de mantenimiento. En la ley se aclara que la nueva compañía y la filial de mantenimiento son empleadores distintos.
- 267. El alegato según el cual la nueva compañía no se ve constreñida por las obligaciones de la negociación colectiva es incorrecto. La nueva compañía y sus empleados siguen estando sujetos al Código. Con el fin de proporcionar un valor óptimo al público, se alienta a las compañías de transbordadores a que busquen proveedores de servicios adicionales o alternativos, y ello mediante procesos competitivos que se caractericen por la justicia y la transparencia. Sin embargo, a estos proveedores se les exigiría que prestaran servicios conforme a lo dispuesto en el Código; en particular, la ley no impone limitación alguna en lo que respecta a la sucesión, la representación sindical o la negociación.
- 268. En el párrafo 1 del artículo 25 de la ley se estipula que «en caso de conflicto entre la presente ley y el Código de Relaciones Laborales, esta ley prevalece». Se trata de términos convencionales empleados para ayudar a interpretar la legislación. El resultado de esta disposición no es una derogación general de los derechos previstos por el Código. De hecho, no tiene efecto alguno a no ser que haya un conflicto entre la ley y el Código. Como no existe conflicto alguno entre estos dos elementos de la legislación en lo que respecta a los derechos sustantivos previstos por el Código en materia de sucesión, representación sindical y negociación, dichos derechos no se ven afectados. La afirmación del querellante, según la cual esta disposición «fundamentalmente vuelve nulos todos los principios de la libertad sindical y las protecciones establecidas en el Código» carece de todo fundamento.
- 269. El Gobierno concluye que la ley no viola las disposiciones sustantivas del Convenio núm. 87, ya que no limita los derechos de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir sus representantes, organizar su administración y formular su programa de acción.
- Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios
- de Ferrocarril y Transbordadores (ley núm. 95)
- 270. La ley permite al Gobierno imponer un período de reflexión que no exceda de 90 días en caso de que una perturbación de los servicios de ferrocarril o transbordadores suponga una amenaza para la economía o el bienestar de la provincia o de sus ciudadanos. La ley no confiere autoridad para imponer los términos de un convenio colectivo, sino que simplemente instaura un proceso para que las partes prosigan las negociaciones. Además, modifica la ley de 1976, a fin de actualizar las referencias a las partes y a la legislación conexa.
- 271. En la ronda de negociación más reciente, las partes iniciaron las negociaciones contractuales el 8 de septiembre de 2003. A principios de diciembre, las conversaciones se habían interrumpido y comenzó a surgir cierta hostilidad. De conformidad con lo dispuesto en la ley, el Gobierno impuso un período de reflexión de 80 días y designó a un mediador especial para que trabajara con las partes. La ley exige la reanudación de las actividades normales durante el período de reflexión. La afirmación de que en la ley «no se recoge ninguna medida que prevea procedimientos imparciales como el arbitraje para solucionar el conflicto» es incorrecta. La ley exige que, al proclamar un período de reflexión, se designe a un mediador especial para ayudar a las partes a fijar los términos de un convenio colectivo.
- 272. En lo que respecta a la declaración del NUPGE, según la cual se enorgullece de que el BCFMWU y la compañía BC Ferry Services Inc. pudieran negociar un convenio colectivo voluntario y, si bien es cierto que las partes estuvieron de acuerdo en someterse a un arbitraje vinculante, el Gobierno señala que ambas partes todavía no han concluido las negociaciones de un nuevo convenio colectivo. De hecho, más de seis meses después de que se promulgara la ley núm. 95, siguen pendientes de resolución 150 cuestiones referentes a la negociación. Teniendo en cuenta la complejidad y difícil solución de las cuestiones que han de negociarse, la imposición de un período de reflexión de 80 días fue una forma muy razonable de intervenir en el conflicto. La ley se caracteriza por su imparcialidad, y la intención de la misma es facilitar la solución de los conflictos de negociación que han llegado a un punto muerto en los servicios de ferrocarril o transbordadores; sólo permite una suspensión temporal del derecho de huelga.
- 273. El Gobierno concluye que la ley no viola las disposiciones sustantivas del Convenio núm. 87, ya que no limita los derechos de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir sus representantes, organizar su administración y formular su programa de acción.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité - 274. El Comité toma nota de que esta queja se refiere a tres leyes adoptadas por el Gobierno de Columbia Británica sobre las relaciones laborales en dos sectores; a saber: a) en los servicios de salud y sociales, la ley núm. 94, promulgada como Ley sobre el Convenio de Asociación en el Sector Hospitalario, leyes de Columbia Británica, 2003, capítulo 93; y b) en los servicios transbordadores, la ley núm. 18, promulgada como Ley de Transbordadores Costeros, leyes de Columbia Británica, 2003, capítulo 14, y la ley núm. 95, promulgada como Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios de Ferrocarril y Transbordadores, leyes de Columbia Británica, 2003, capítulo 99.
- Ley sobre el Convenio de Asociación
- en el Sector Hospitalario (ley núm. 94)
- 275. El Comité toma nota de los alegatos de la organización querellante según los cuales la ley viola los derechos de libertad sindical de los trabajadores que prestan servicios no clínicos en el sector de la salud; suprime algunas de las protecciones previstas por el Código de Relaciones Laborales (en particular, las disposiciones relativas a la sucesión) y por la jurisprudencia nacional (por ejemplo, la noción de trabajador) para esos trabajadores; se antepone a los términos de los convenios colectivos existentes, y fue adoptada sin que se consultara a los trabajadores afectados ni a sus sindicatos. El Gobierno responde que la ley no viola los derechos de los trabajadores con arreglo a lo dispuesto en el Convenio núm. 87; que ésta es una respuesta a la necesidad de reducir el creciente costo de la asistencia sanitaria; que las asociaciones constituidas entre los sectores público y privado designadas por la ley son una forma eficaz de aumentar la capacidad del sistema sanitario, y que la ley instaura un marco para la constitución de asociaciones viables en el sector de la salud.
- 276. El Comité señala, en primer lugar, que los alegatos relativos a esta ley no pueden examinarse de forma aislada, sin tener en cuenta las anteriores conclusiones y recomendaciones acerca de una ley conexa referente al mismo sector, a saber, la Ley sobre el Mejoramiento de la Prestación de Servicios Sociales y de la Salud (núm. 29). A ese respecto, el Comité había indicado que la ley núm. 29 introdujo cambios significativos en el sistema de relaciones laborales existente en los sectores social y de la salud, afectó disposiciones de convenios colectivos previamente acordadas y tendría un efecto duradero en el régimen de negociación colectiva de los trabajadores de estos sectores. Por lo tanto, el Comité recomendó que se celebraran consultas detalladas con los representantes de las organizaciones bajo el auspicio de un mediador imparcial e independiente, para revisar las cuestiones relativas a la negociación colectiva señaladas con respecto a la ley núm. 29 [véase 330.° informe, caso núm. 2180, párrafo 305, b), iii)]. El Comité también pidió al Gobierno que se asegurara que en el futuro se llevaran a cabo consultas transparentes y significativas con las organizaciones representativas cuando los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores pudieran verse afectados [véase 330.° informe, párrafo 305, d)], actividad que no se llevó a cabo en el presente caso.
- 277. El Comité observa que la Ley sobre el Convenio de Asociación en el Sector Hospitalario es, básicamente, una ley por cual se da a los empleadores del sector una mayor flexibilidad para celebrar contratos con socios del sector privado a los efectos de la prestación de servicios no clínicos. En la nota explicativa de la ley se menciona que la finalidad de la ley es «facilitar el desarrollo y la puesta en marcha de asociaciones entre los sectores público y privado en el ámbito de la salud, que permitan mejorar la prestación de servicios rentables y no clínicos al público». Para lograr este objetivo, el artículo 6, 1) de la ley estipula, entre otras cosas, que «un convenio colectivo que se contradiga o sea incompatible con la presente ley es nulo en la medida de dicha contradicción o incompatibilidad» y, en este sentido, el artículo 6, 2) impide la intervención de terceros («esto es, de un consejo de relaciones laborales, un árbitro o cualquier otra persona»). Por consiguiente, las protecciones que pudieran haberse negociado en anteriores convenios colectivos sobre la externalización y la subcontratación, o las protecciones previstas por la ley o la jurisprudencia que pudieran existir al respecto (incluidas las disposiciones relativas a la sucesión y al «empleador común» que figuran en el Código) se limitan en gran medida, o pueden incluso anularse.
- 278. El Comité recuerda que una disposición legal que permite al empleador modificar unilateralmente el contenido de los acuerdos colectivos previamente pactados, u obliga a negociarlos nuevamente, es contraria a los principios de la negociación colectiva [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 848]. El Comité también recuerda que, si bien una contracción del sector público y/o una mayor flexibilidad laboral (por ejemplo, en el presente caso mediante el mayor recurso a la subcontratación) no constituyen en sí una violación de la libertad sindical, es innegable que tales cambios tienen consecuencias importantes en el terreno social y sindical, en particular debido a la mayor precariedad en el empleo que puede derivarse de ello; sería necesario que las organizaciones de trabajadores fueran consultadas sobre el alcance y las modalidades de las medidas decididas por las autoridades [véase Recopilación, op. cit., párrafo 934]. El Comité subraya una vez más, tal como lo hizo en el caso núm. 2180, la importancia de celebrar consultas en los casos en que las protecciones previamente negociadas se dejan sin efecto por vía legislativa. Esta acción unilateral por parte de las autoridades no puede sino introducir incertidumbre en las relaciones laborales y, a largo plazo, sólo puede resultar perjudicial.
- 279. Por consiguiente, el Comité pide una vez más al Gobierno que, en el futuro, se abstenga de anular por vía legislativa las disposiciones existentes en los convenios colectivos negociados, y que celebre consultas significativas y adecuadas al elaborar y adoptar leyes por las que los derechos de los trabajadores puedan verse afectados.
- Ley de Transbordadores Costeros (ley núm. 18)
- 280. El Comité observa que esta ley se promulgó para privatizar los servicios de transbordadores, y recuerda que sólo le corresponde pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 935]. El Comité observa que, en el artículo 26 de la ley, se estipula que «un convenio colectivo que se contradiga o sea incompatible con la presente ley es nulo en la medida de dicha contradicción o incompatibilidad», y reitera el principio anteriormente mencionado en relación con la ley núm. 94, a saber, que una disposición legal que permite al empleador modificar unilateralmente el contenido de los acuerdos colectivos previamente pactados, u obliga a negociarlos nuevamente, es contraria a los principios de la negociación colectiva. El Comité subraya la importancia de que se celebren consultas en tales casos, y pide una vez más al Gobierno que, en el futuro, se abstenga de anular por vía legislativa las disposiciones existentes en los convenios colectivos negociados, y que celebre consultas significativas y adecuadas al elaborar y adoptar leyes por las que los derechos de los trabajadores puedan verse afectados.
- Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios
- de Ferrocarril y Transbordadores (ley núm. 95)
- 281. El Comité observa que esta ley (una versión actualizada de la Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios de Ferrocarril y Transbordadores de 1976, capítulo 48) fue promulgada en el contexto de una huelga legal iniciada por el Sindicato de Trabajadores de los Servicios de Transbordadores y Transporte Marítimo de Columbia Británica (BCFMWU) durante su primera ronda de negociaciones con la recientemente privatizada BC Ferry Services. La ley, que convertía la huelga en ilegal e imponía la reanudación del trabajo, fue adoptada apenas 48 horas después de que ésta se iniciara, mientras las partes seguían negociando y el sindicato ya había acordado suspender la huelga entre los días 19 y 29 de diciembre para no ocasionar molestias al público durante las fiestas navideñas.
- 282. El Comité recuerda que el derecho de huelga es un derecho fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones como medio de defensa de sus intereses económicos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 473] y que el servicio de transbordadores no constituye un servicio esencial en el sentido estricto de la palabra. Sin embargo, dadas las dificultades y molestias que pueden causar a los habitantes de las islas a lo largo de la costa la interrupción de los servicios de transbordador, puede acordarse un servicio mínimo a mantener en caso de huelga [véase Recopilación, op. cit., párrafo 563]. Ello es particularmente pertinente teniendo en cuenta las circunstancias del presente caso mencionadas por la organización querellante: una huelga legal que apenas había durado 48 horas; una suspensión parcial de la huelga por el sindicato, y negociaciones en curso. El Comité concluye que la intervención del Gobierno en tales circunstancias constituyó una violación de los principios de libertad sindical. El Comité considera que sería más propicio para el logro de un clima armonioso de las relaciones laborales que el Gobierno instaurara un mecanismo voluntario y efectivo, que permitiera evitar y resolver los conflictos laborales a satisfacción de todas las partes implicadas; si, pese a la existencia de dicho mecanismo, los trabajadores decidieran de realizar una huelga, podría mantenerse un servicio mínimo con el acuerdo de las partes implicadas. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que considere el establecimiento de un mecanismo voluntario y efectivo para la prevención y solución de conflictos, incluida la prestación de servicios mínimos voluntariamente acordados, en lugar de recurrir a la legislación relativa a la reanudación del trabajo. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación.
- 283. Visto el número y la naturaleza de las quejas presentadas contra Columbia Británica de las que ha tenido que ocuparse en los últimos años, el Comité se ve obligado a señalar que dos de las tres leyes contra las cuales se presentan quejas en el presente caso (leyes núms. 94 y 18) y respecto de las cuales debían haberse celebrado consultas significativas, fueron adoptadas en el mismo momento en que el Comité señaló, o poco tiempo después de que lo hiciera, que «el recurso reiterado a restricciones legislativas de la negociación colectiva sólo puede tener, a largo plazo, un efecto nefasto y desestabilizador sobre el clima de las relaciones laborales si el legislador interviene con frecuencia para suspender o anular el ejercicio de los derechos reconocidos a los sindicatos y a sus miembros; además, esto puede minar la confianza de los trabajadores en el significado de la afiliación a un sindicato. Los posibles miembros o adherentes pueden verse así inducidos a considerar que es inútil adherirse a una organización cuya finalidad principal es representar a sus miembros en las negociaciones colectivas si comprueban que los resultados de las mismas se anulan a menudo por vía legislativa» [véase 330.° informe, párrafo 304, ver también Recopilación, op. cit., párrafo 875]. El Comité deplora que, en un período de tiempo muy breve el Gobierno haya reiterado esta postura, que no es propicia para el mantenimiento de relaciones de trabajo armoniosas ni promueve la negociación colectiva, y recordando la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas en las cuestiones de interés común entre las autoridades públicas y las organizaciones profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 926 y 927], el Comité pide una vez más al Gobierno que, en el futuro, se celebren consultas francas y completas con las organizaciones representativas cuando los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores puedan verse afectados.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité- 284. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el Comité observa que la adopción de la Ley de Asistencia a la Negociación en los Servicios de Ferrocarril y Transbordadores constituyó una violación de los principios de libertad sindical, y pide al Gobierno que considere el establecimiento de un mecanismo voluntario y efectivo para la prevención y la solución de conflictos, incluida la prestación de servicios mínimos voluntariamente acordados, en lugar de recurrir a la legislación relativa a la reanudación del trabajo; el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación;
- b) el Comité observa que la adopción de la Ley sobre el Convenio de Asociación en el Sector Hospitalario y la Ley de Transbordadores Costeros violó los principios de la libertad sindical, en la medida en que estas leyes anularon las disposiciones de los convenios colectivos negociados previamente, el Comité pide al Gobierno que modifique esas dos leyes a fin de ponerlas en conformidad con el Convenio núm. 87 y le pide una vez más que, en el futuro, se abstenga de adoptar ese tipo de leyes, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación;
- c) el Comité observa que el Gobierno no celebró consultas francas y completas con las organizaciones representativas para elaborar y adoptar la Ley sobre el Convenio de Asociación en el Sector Hospitalario, así como la Ley de Transbordadores Costeros, y le pide una vez más que, en el futuro, celebre tales consultas cuando los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores puedan verse afectados, y
- d) el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, la asistencia de la Oficina se encuentra a su disposición.
