Informe provisional - Informe núm. 333, Marzo 2004

Caso núm. 2277 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 09-JUN-03 - Cerrado

1. 240. La queja objeto del presente caso figura en comunicaciones del Sindicato de Empleados de la Administración Provincial de Alberta (AUPE), fechadas el 9 de junio y el 2 de julio de 2003.
2. 241. El Gobierno de Canadá transmitió las respuestas del Gobierno de Alberta por comunicación de 29 de octubre de 2003.
3. 242. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). En cambio, no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 243. En su comunicación de 9 de junio de 2003, la AUPE explica que es el mayor sindicato de la provincia de Alberta, al representar a unos 53.000 afiliados en diversos sectores del empleo, como la atención sanitaria, los servicios educativos, la administración provincial, los municipios, los consejos y organismos.
2. 244. El AUPE alega que el Gobierno de Alberta conculcó los convenios sobre la libertad sindical y los instrumentos conexos al presentar el proyecto de ley de enmienda de las relaciones laborales (mediante la reestructuración de las oficinas sanitarias regionales) (proyecto de ley núm. 27), que entró en vigor el 1.º de abril de 2003 (en adelante, «la ley»).
3. 245. La organización querellante aduce que la nueva legislación modifica de manera significativa y sustancial el ejercicio de los derechos de negociación de los trabajadores del sector sanitario de la provincia ya que, por ejemplo, suprime el derecho de huelga, elimina de los convenios colectivos la posibilidad de negociar libremente disposiciones de separación del servicio y, al reestructurar el sector sanitario, elimina de hecho los convenios colectivos y obliga a los afiliados a suscribir convenios colectivos y a aceptar sindicatos fruto de votaciones preparadas de suerte que el vencedor «se queda con todo». Además, aquellos sindicatos que no superan las votaciones eliminatorias pierden el derecho de organizar a los trabajadores que no están sindicados en las cuatro unidades de negociación funcionales restantes. En resumen, la promulgación de la ley núm. 27 ha supuesto la supresión de las libertades de afiliación, de iniciación de huelgas legales y de organización para los trabajadores del sector sanitario de la provincia de Alberta. La injerencia del Gobierno en el derecho de los trabajadores a elegir el sindicato que estimen conveniente y en el funcionamiento de los sindicatos elegidos y la aplicación de los convenios colectivos negociados constituye una violación evidente del Convenio núm. 87.
4. 246. Aunque la ley núm. 27 podría suponer una nueva redacción de los convenios colectivos, la supresión del derecho de huelga para los trabajadores de los servicios sanitarios no esenciales, la resolución de convenios colectivos y la obligación para los sindicatos de participar en votaciones eliminatorias, la presentación del proyecto de ley núm. 27, el 11 de marzo de 2003, por el Gobierno de Alberta no fue precedida de las preceptivas consultas con los sindicatos del personal de atención sanitaria, como el AUPE. El proceso legislativo habitual en Alberta, y de hecho en todo Canadá, supone que las partes interesadas que puedan verse afectadas por la legislación propuesta tienen la posibilidad de comparecer ante las comisiones competentes para expresar sus preocupaciones o su respaldo. Con el proyecto de ley núm. 27 no se abrió esta posibilidad, ya que el Parlamento de Alberta aprobó la legislación en menos de tres semanas y los cambios propuestos entraron en vigor el 1.º de abril de 2003.
5. 247. Según el AUPE, por esta ley y las normas conexas:
   • — se elimina el derecho de huelga. La mayoría de los trabajadores del sector sanitario (un 90 por ciento) no gozaba de este derecho antes de la promulgación de la ley núm. 27, que entrañó la supresión de este derecho para el 10 por ciento restante de los trabajadores (unos 7.000). El poder legislativo no ha hecho más que rematar la misión del Gobierno de Alberta consistente en ilegalizar el derecho de huelga para todos los trabajadores del sector sanitario;
   • — se elimina el derecho de los trabajadores del sector sanitario a permanecer afiliados al sindicato que estimen conveniente, al obligarse a los miembros de las cuatro unidades de negociación funcionales (antes de la ley núm. 27 había cinco) a participar en votaciones eliminatorias. El consejo de relaciones laborales de la provincia de Alberta determinará qué convenio colectivo se aplicará a qué miembros, e invalidará de hecho todos los convenios colectivos restantes;
   • — se derogan todas las disposiciones relativas a la separación del servicio contenidas en los convenios colectivos vigentes. De esta manera, no sólo se elimina la oportunidad de negociar colectivamente las condiciones de separación en futuras rondas de negociación, sino que también se hace caso omiso de las obligaciones contractuales básicas equitativamente determinadas por ambas partes, y
   • — se suprime el derecho de sindicación y de afiliación de los enfermeros practicantes, cuyas obligaciones se han ampliado, pues ahora se encuentran solos para negociar individualmente sus contratos de empleo.
6. 248. Cuando el Gobierno presentó el proyecto de ley núm. 27, declaró que lo hacía «para simplificar la negociación» e introducir «flexibilidad para aplicar las reformas». De la lectura serena del proyecto de ley núm. 27 no cuesta deducir que estos cambios radicales de las relaciones laborales en el sector sanitario de la provincia de Alberta sólo están destinados a acabar con los convenios colectivos, el derecho de huelga, y el derecho a elegir un sindicato sin injerencia del Estado. Fingiendo proceder a una simple labor de limpieza, el Gobierno de Alberta ha demostrado claramente que menosprecia los convenios internacionales del trabajo.
7. 249. En su comunicación de 2 de julio de 2003, la organización querellante declara que uno de los efectos más reprensible de esta ley es la supresión de la libertad de elección de los trabajadores mediante la ordenación de votaciones eliminatorias entre sindicatos en las que el vencedor «se queda con todo». Los recursos, tanto humanos como financieros, que los sindicatos del personal sanitario de Alberta tienen que dedicar a la preparación de estas votaciones forzosas alcanzan dimensiones astronómicas. El tiempo y los esfuerzos que merecen la salvaguarda y la tutela de los derechos de los trabajadores contemplados en los convenios colectivos vigentes y libremente negociados deben desviarse ahora hacia unas campañas electorales que enfrentan a los sindicatos y en realidad no sirven para mejorar las relaciones laborales. Antes bien, ya sea de manera deliberada o no deliberada, lo único que permiten es crear confusión en las relaciones laborales y fomentar tentativas de debilitar gravemente la capacidad de los sindicatos del personal sanitario de Alberta para defender los intereses de sus miembros. El Gobierno de Alberta no ha hecho más que imponer de un plumazo su derecho unilateral de modificar los derechos de representación y los convenios colectivos futuros de los trabajadores sanitarios sindicados de Alberta sin consultar a los sindicatos interesados y en flagrante menosprecio de los convenios de la OIT.
8. 250. El AUPE agrega que alega con carácter específico que la ley entrañaría la nulidad de las disposiciones de los convenios colectivos vigentes relativas a la separación del servicio, pese a que fueron negociadas libremente entre el sindicato y el empleador sanitario. En apoyo de su postura, el AUPE adjunta copia de la correspondencia que mantuvo con el consejo de salud mental, de la provincia de Alberta (AMBH), en la cual este empleador confirma que no está obligado a abonar una paga por separación del servicio a los afiliados al AUPE con arreglo a un convenio negociado entre ambas partes, según lo dispuesto en la ley núm. 27 y las normas conexas.
9. 251. A raíz de la promulgación de la ley núm. 27, el 1.º de abril de 2003, el consejo de relaciones laborales (LRB), tribunal administrativo responsable de velar por la efectiva aplicación de la legislación laboral de la provincia de Alberta para el entorno laboral sindicado, emitió una serie de boletines informativos revisados para el sector sanitario. Estas revisiones resultaban necesarias ante la adopción de la ley núm. 27, y en ellas se facilita una visión panorámica del carácter regresivo y radical de los cambios que se pretende introducir. Entre ellos figuran las votaciones eliminatorias forzosas que entrañarán la eliminación de los sindicatos libremente elegidos por los trabajadores y de sus respectivos convenios colectivos.
10. 252. La organización querellante pide que se declare esta ley contraria a los convenios sobre libertad sindical y que se derogue; que los empleados perjudicados por ella tengan derecho a percibir una indemnización financiera; que se celebren consultas apropiadas y significativas con los sindicatos afectados; que el Gobierno se abstenga en lo sucesivo de aplicar la legislación de manera arbitraria para dirimir los conflictos, y que la OIT realice un estudio y envíe una misión de información a la provincia de Alberta para examinar la queja.

B. Respuesta del Gobierno

1. 253. Por comunicación de 29 de octubre de 2003, el Gobierno declara en resumen que la ley tiene por objeto simplificar la administración de las relaciones laborales del sector público sanitario. Los cambios introducidos mediante la ley garantizarán la eficacia de la gestión de la atención sanitaria pública y de su prestación a los habitantes de la provincia de Alberta — es la prioridad política absoluta del Gobierno de Alberta en el ámbito público — sin por ello dejar de proteger el derecho de los trabajadores del sector sanitario de organizarse y acogerse a un convenio colectivo. Ello explica de paso que, al centralizarse e integrarse la estructura gobernativa de la atención sanitaria pública (especialmente tras la creación del sistema regional de gobierno del sector sanitario en 1994), haya aumentado la necesidad de que el sistema de relaciones laborales se adecue a este nuevo contexto. Los servicios públicos de atención sanitaria de Alberta han debido afrontar unas presiones y unas dificultades crecientes en los dos últimos decenios. Al igual que la mayoría de las administraciones regionales canadienses, la provincia de Alberta se vio obligada, en los años ochenta y noventa, a respaldar un sistema de atención sanitaria cada vez más complejo y elaborado en un período de austeridad presupuestaria. Ante esta situación, en 1994 el Gobierno de Alberta aprobó la ley sobre las oficinas sanitarias regionales, por la que se simplificó considerablemente el gobierno de la atención sanitaria mediante la división de la provincia de Alberta en 17 zonas geográficas correspondientes a cada oficina sanitaria regional (RHA).
2. 254. Antes de 1994 la responsabilidad de la prestación de los servicios sanitarios se dividía entre más de 200 consejos de administración hospitalarios, unidades de salud pública y otros organismos sanitarios públicos. En un entorno caracterizado por un número elevado de empleadores que generalmente explotan tan sólo un centro o unos pocos, también tendían a descentralizarse las relaciones laborales con sus numerosas relaciones de negociación y sus múltiples convenios colectivos. Después de esta regionalización, las relaciones laborales de las oficinas sanitarias regionales pasaron a caracterizarse por una incertidumbre considerable, cuando todas las partes procuraban determinar el funcionamiento de la nueva estructura de gobierno y, según el propio consejo LRB, «la incidencia que tendría esta estructura en las unidades de negociación, en los convenios colectivos y en los derechos de los sindicatos y de los empleados». A la sazón no se introdujo una nueva legislación, y los conflictos laborales referentes a la nueva estructura de gobierno se resolvían en general ante el LRB.
3. 255. Por una serie de razones, en el período que siguió a la regionalización no se definió un modelo claro y coherente de relaciones laborales, especialmente respecto a la estructura de las unidades de negociación. Mientras el LRB resolvía las cuestiones pendientes entre las partes y adaptaba las políticas y los procedimientos a la nueva estructura de gobierno, se tenía en general la impresión (claramente reconocida por el LRB) de que el sistema de relaciones laborales aplicado en aquel entonces a las oficinas sanitarias regionales merecía ser reconsiderado. A estos efectos, y en relación con la evolución continua de la prestación de los servicios públicos de sanidad durante el período posterior a la regionalización, el LRB entabló un diálogo con las partes interesadas en dichos servicios. Se examinó la cuestión de la idoneidad de la política actual del LRB respecto a las unidades de negociación, y se publicaron dos documentos de trabajo en 1996. En 2002 el LRB emitió un tercer documento, más completo, y consultó a las partes interesadas en los servicios de salud de toda la provincia acerca de la reforma.
4. 256. En 2003, el Gobierno de Alberta decidió que era necesario reajustar de nuevo el sistema de las oficinas sanitarias regionales. En abril de 2003 se volvieron a reestructurar las 17 oficinas sanitarias regionales en nueve oficinas más amplias. Entonces, las responsabilidades inherentes a la gestión operativa del consejo de salud mental, de la provincia de Alberta (AMBH), se añadieron a las de las RHA, mientras el consejo responsable de la lucha contra el cáncer, de la misma provincia, se mantuvo como entidad independiente.
5. 257. Al inicio de esta reestructuración, el Gobierno de Alberta presentó el proyecto de ley núm. 27 en su sesión de la primavera de 2003. La ley entró en vigor el 1.º de abril del mismo año, y por ella se reorganizan las relaciones laborales en el seno de las oficinas sanitarias regionales mediante los cambios siguientes:
   • — constitución de unidades de negociación de ámbito regional para todos los empleados sindicados en cada oficina sanitaria regional, y constitución de cuatro unidades de negociación clásicas por empleos y funciones para todos los empleados sindicados de cada oficina sanitaria regional (enfermeros, enfermeros auxiliares, trabajadores paramédicos, técnicos y profesionales, y trabajadores de apoyo general);
   • — instauración de un procedimiento de arbitraje obligatorio como sistema común de solución de conflictos para todas las relaciones de negociación sindical en el seno de las oficinas sanitarias regionales;
   • — determinación de las disposiciones aplicables en caso de separación del servicio a fin de que el cambio de empleador (sucesión) por razones de reestructuración organizativa — sin cambios significativos en los años de servicio, las escalas salariales y los términos y condiciones de empleo (según se destaca en los convenios colectivos) — no suponga de hecho una separación del servicio;
   • — exclusión de los enfermeros practicantes del ámbito de las relaciones laborales, e
   • — instauración de un proceso de ejecución, en el que el LRB será responsable de supervisar la transición.
6. 258. Volviendo a los alegatos formulados por el AUPE, el Gobierno subraya que el ámbito de aplicación de la ley queda de entrada limitado a las nueve oficinas sanitarias regionales y a sus empleados. Aunque en su queja el AUPE alude al «sector de atención sanitaria», la ley no afecta en realidad más que aquellos trabajadores que son empleados sindicados de las oficinas sanitarias regionales. El Gobierno se refiere a continuación a cada uno de los alegatos presentados por el AUPE.
   • Unidades de negociación de ámbito regional
7. 259. El Gobierno de la provincia de Alberta no está de acuerdo con la pretensión del AUPE, según el cual la ley modifica de manera significativa y sustancial el ejercicio de los derechos fundamentales de negociación de los empleados sindicados de las oficinas sanitarias regionales, ni en que contraviene dicha ley lo dispuesto en el Convenio núm. 87. La instauración de unidades de negociación funcionales de ámbito regional resulta perfectamente adecuada y compatible con la existencia de un sistema público de atención sanitaria que sigue siendo interdependiente e integrado desde un punto de vista funcional. Cuando se culmine la aplicación de la ley, cada una de las nueve oficinas sanitarias regionales asumirá la responsabilidad de cuatro convenios colectivos, lo cual arrojará un total de 36 acuerdos para el conjunto de las oficinas. Por tanto, la ley no hace más que confirmar y racionalizar una práctica ya establecida. El Gobierno observa además que estos ajustes no son en modo alguno radicales o inesperados. Tal como se apuntó anteriormente, la estructura de las relaciones laborales de los servicios de asistencia sanitaria se ha visto sumamente influida por la estructura de gobierno de los servicios de atención sanitaria. El LRB observó en su documento de trabajo de 2002 titulado Unidades de negociación clásicas de atención sanitaria, que: «Entre 1977 y 1994 las fronteras geográficas de negociación solían aplicarse al ‘ámbito de los empleadores’. Así, por ejemplo, cuando el hospital era el empleador, la práctica normal consistía en que el consejo de administración nombrase al hospital empleador y definiese la unidad como ‘el conjunto de todos los empleados (grupo funcional)’. Cuando los hospitales se agrupaban y formaban distritos, el consejo de administración pasaba a las unidades de negociación en el ámbito del distrito de que se tratase, el cual pasaba a tener la consideración de empleador».
8. 260. Por toda una serie de razones, el LRB no adoptó del todo el planteamiento basado en el «modelo de gobierno del empleador» con la adopción en 1994 del sistema de oficinas sanitarias regionales. Por tanto, empezaron a surgir varios tipos de unidades de negociación que no siempre eran compatibles con el modelo de gobierno del empleador, lo cual, a su vez, engendró una incertidumbre considerable tanto entre los empleadores de los servicios de atención sanitaria como entre sus sindicatos. Aunque la preocupación de las partes interesadas se encauzaba mediante el diálogo entablado con el LRB acerca de sus políticas relativas a las unidades de negociación, muchas partes activas en las relaciones laborales de las oficinas sanitarias también adaptaron su comportamiento a la nueva estructura de gobierno. Varios empleadores y sindicatos de los servicios de atención sanitaria, incluido el AUPE, emprendieron negociaciones a escala regional o incluso provincial, pese a no tener la obligación formal de hacerlo. En efecto, con la excepción destacada de los servicios de apoyo general, la mayoría de las negociaciones con trascendencia en los enfermeros, los enfermeros auxiliares, los profesionales paramédicos y los miembros del personal técnico paramédico se celebran por lo menos a escala regional. Antes de adoptarse la ley, la creación de las unidades de negociación funcionales correspondía al LRB. Con todo, ya en 1994 este último indicó que los servicios de atención sanitaria de la provincia cambiaban de rumbo y que era muy probable que se procediese a una integración de las funciones y de las actividades de los hospitales y de los servicios comunitarios de atención sanitaria. Por ejemplo, en 1994 el «Boletín de transición T-2» el LRB previó la integración de las unidades sanitarias de ámbito comunitario en unidades de atención sanitaria específicas en caso de futura regionalización. Además, el LRB reconoció en su documento de trabajo de 2002 la conveniencia práctica de combinar las dos unidades paramédicas.
9. 261. El Gobierno declara que la ley comprende dos elementos clave, en la medida en que reintroduce en las relaciones laborales del personal de atención sanitaria de la provincia de Alberta la noción de que la estructura de gobierno de la entidad empleadora condiciona los contornos geográficos de las unidades de negociación, y en que supone el paso a cuatro unidades de negociación funcionales para todos los trabajadores sindicados de las oficinas sanitarias regionales. La existencia de unidades de negociación por empleos y funciones en el sector de atención sanitaria sindicado de la provincia de Alberta no es una novedad. Según el LRB, las unidades de negociación funcionales existen desde hace 25 años y las unidades funcionales clásicas existen desde 1972 para los hospitales y clínicas de reposo.
10. 262. La elección de cuatro unidades de negociación (y la posterior decisión de combinar las unidades profesionales paramédicas y las unidades técnicas en la ley) no fue un resultado imprevisto. La adopción de unidades de negociación correspondientes a los empleadores y la constitución de cuatro unidades de negociación funcionales suponen más un progreso que una revolución, al tiempo que resultan del todo comprensibles en el contexto de los debates comunitarios sobre la atención sanitaria celebrados durante las consultas evacuadas en 2002 por el RLB acerca de la política de las unidades de negociación. Dicho de otro modo, el Gobierno de la provincia de Alberta no cree que la existencia de unidades de negociación correspondientes a los empleadores o de cuatro unidades de negociación funcionales clásicas (en vez de cinco o tres) constituya en modo alguno una violación de los derechos fundamentales de los trabajadores a la libertad sindical en virtud del Convenio núm. 87. Los sindicatos de atención sanitaria han funcionado sin dificultades con las políticas del LRB en materia de unidades de negociación por las que se reconocían las unidades de negociación clásicas, funcionales y de diversos grados para los empleadores. Además, es posible que la medida en que los sindicatos de atención sanitaria de Alberta se han dedicado a la negociación en el ámbito provincial sea en cierto modo indicativa de que la adopción de una estructura de relaciones laborales racionalizada y simplificada en las oficinas sanitarias regionales ha sido una opción normativa razonable.
    • Sistema común de resolución de conflictos
11. 263. Con respecto al alegato del AUPE según el cual la ley entrañó la supresión del derecho de huelga de algunos trabajadores de las oficinas sanitarias, el Gobierno declara que es responsable de prestar servicios sanitarios financiados y administrados por cauces públicos. Por tanto, el acceso y la seguridad de los pacientes deben quedar a salvo. Al igual que los agentes de policía y de extinción de incendios, los empleados de asistencia sanitaria de las oficinas sanitarias regionales prestan servicios esenciales. Mediante la ley se amplía la prohibición del derecho de huelga y cierre patronal a todos los empleados de las oficinas sanitarias regionales, lo cual demuestra una interdependencia y una integración creciente de la prestación de los servicios sanitarios en el seno de las oficinas sanitarias regionales. La suspensión de estos servicios podría tener consecuencias en la vida de los ciudadanos de Alberta, cuyas necesidades legítimas en materia de salud deben atenderse. Los empleados públicos de los servicios de atención sanitaria deberían disponer de recursos comunes para dirimir sus conflictos laborales de manera justa, objetiva y transparente, sin poner en peligro la seguridad pública. Este es precisamente el objetivo de la ley.
    • Disposiciones en materia de separación del servicio
12. 264. Con respecto de los alegatos según los cuales se han alterado los derechos de negociación de los trabajadores de atención sanitaria de la provincia de Alberta, en violación del Convenio núm. 87, al suprimirse de los convenios colectivos las disposiciones libremente negociadas en materia de separación del servicio, y por tanto el Gobierno se injiere en la aplicación de los convenios colectivos negociados, éste responde que la reestructuración de las oficinas sanitarias regionales supuso un cambio de gobierno para algunos empleados del consejo de salud mental, de la provincia de Alberta, que fueron trasladados a las oficinas sanitarias regionales. Aunque las funciones laborales de la inmensa mayoría de estos empleados permanecieron intactas, el cambio de denominación de su empleador hubiera bastado para generar en ellos el derecho a percibir una indemnización por separación del servicio, pese a que no se vieron esencialmente afectados por este cambio de gobierno. En virtud del artículo 19 del reglamento de negociación colectiva de la oficina sanitaria regional, «sin perjuicio de lo que se disponga en normas futuras o de los términos de los convenios colectivos, cuando se produzca un cambio de gobierno o se reestructuren una o más entidades determinadas, ningún empleado de estas últimas tendrá derecho a percibir una cantidad por separación o terminación del servicio, o cualquier otra indemnización, cuando la situación del empleado resulte fundamentalmente inalterada después del cambio de gobierno o de la reestructuración». Los empleados de los servicios de atención sanitaria afectados por la ley se vieron trasladados a la entidad sucesora. Todos los términos y condiciones de empleo señalados en los convenios colectivos permanecen vigentes y aplicables a todos y cada uno de los empleados.
    • Enfermeros practicantes
13. 265. El Gobierno manifiesta su desacuerdo respecto al alegato según el cual mediante la ley se suprime el derecho y la capacidad de los enfermeros practicantes de sindicarse. Observa que, antes bien, el cometido de estos últimos se ha ampliado hasta tal punto que, de hecho, constituyen de por sí una categoría profesional. Su función abarca ahora responsabilidades como la adopción independiente de decisiones clínicas en materia de diagnóstico y tratamiento, la prescripción y la realización de pruebas para diagnóstico, y la posibilidad de recetar medicamentos. En la ley se reconoce el papel importante que hoy desempeñan los enfermeros practicantes en el sistema público de asistencia sanitaria reformado. Por ejemplo, mediante unas enmiendas recientes, introducidas en julio de 2002 en el reglamento relativo a la ampliación de los servicios sanitarios prestados por los enfermeros practicantes (titulado reglamento de los enfermeros practicantes), éstos pueden prestar asistencia de atención primaria con toda independencia. En consecuencia, el código de relaciones laborales dejará de ser aplicable a estos profesionales. Antes bien, al igual que otras profesiones independientes, negociarán sus propios sueldos y sus condiciones de trabajo de suerte que reflejen sus exigencias específicas. También convendría tomar nota de que, al igual que otros profesionales excluidos dada la índole independiente de su trabajo, los enfermeros practicantes son libres de constituir asociaciones profesionales y de afiliarse a ellas.
    • Dispositivo de transición
14. 266. Respecto a la objeción de la AUPE en cuanto al dispositivo de transición que en la ley se instaura para integrar a las partes en 36 unidades de negociación funcionales, el Gobierno no cree que la creación de 36 unidades de negociación funcionales clásicas constituya en modo alguno una violación de los derechos fundamentales de los trabajadores a la libertad sindical. El LRB se ha visto temporalmente facultado para tramitar las cuestiones derivadas de la transición de un amplio número de convenios colectivos a 36, con arreglo a los criterios de oportunidad y eficacia. Al no haberse culminado todavía este proceso de transición, no resultaría oportuno formular comentarios acerca de las resoluciones o directrices dimanantes del LRB. Con todo, las partes superan manifiestamente este período de transición de forma paulatina, sin problemas ni retrasos indebidos.
15. 267. En estas condiciones, cuando se cuestionaba la representación sindical (principalmente en el sector de los servicios de apoyo general), se dejaba a criterio de los empleados la elección de su representación sindical entre dos o varios sindicatos que demostraban prestar un respaldo real antes de adoptarse la ley. Este proceso se definió de suerte que reflejase en la medida de lo posible la política vigente del LRB en materia electoral. Del mismo modo, en aquellos casos en que algún sindicato destacaba respecto a los demás en una unidad de negociación determinada, los empleados tienen todavía la oportunidad de elegir entre dos convenios colectivos posibles para que sirvan de acuerdo fundamental o de referencia con miras a futuras negociaciones. El Gobierno reconoce que la transición es un proceso complejo que ha generado ciertas dificultades para algunos sindicatos. Sin embargo, se trata de un proceso destinado a reducir al mínimo los trastornos y a dejar principalmente en manos de los empleados la determinación de las futuras relaciones laborales. En lo esencial, esta transición garantiza que todo el personal sindicado siga estando representado por un sindicato y amparado por un convenio colectivo.
    • Funcionamiento continuado de los sindicatos
16. 268. El AUPE alega que los derechos de negociación de los trabajadores de los servicios de atención sanitaria de la provincia de Alberta se alteraron al ordenarse que aquellos sindicatos que no superasen las votaciones destinadas a determinar su representatividad dejasen de organizar a los trabajadores no sindicados en las cuatro unidades de negociación funcionales restantes. El Gobierno reconoce que la creación de unidades de negociación de mayores dimensiones y más centralizadas restringe el margen de maniobra de los sindicatos «perdedores» para organizar los pocos trabajadores no sindicados de las oficinas sanitarias regionales. La decisión de restringir el derecho de los sindicatos «perdedores» a organizar a las unidades «restantes» situadas al margen de aquellas unidades de negociación funcionales de ámbito regional debe considerarse en relación con la alta densidad sindical registrada en el sector de la atención sanitaria en general, y en las oficinas sanitarias regionales en particular. No se puede afirmar que esta restricción suponga en modo alguno una amenaza real para la capacidad de los empleados de las oficinas sanitarias regionales de sindicarse cuando así lo deseen. La ley puede afectar la suerte de sindicatos determinados sin por ello modificar en absoluto el hecho de que casi todos los empleados de las oficinas sanitarias regionales están sindicados. El Gobierno también destaca que en la ley nada coarta o limita la capacidad de los sindicatos «perdedores» para intentar organizar a los trabajadores en determinadas unidades de negociación funcionales de ámbito regional, con arreglo a lo dispuesto en el código de relaciones laborales.
    • Consultas
17. 269. En relación con el alegato de ausencia de consultas previas a la elaboración y la introducción de la nueva legislación, el Gobierno reconoce que la evacuación de consultas con las partes interesadas puede ser un elemento valioso a la hora de elaborar una legislación, pero no es un requisito del proceso legislativo. Debería observarse que, de hecho, la ley se elaboró sobre la base de consultas específicas mantenidas por el LRB sobre la negociación normalizada en el marco de los servicios de asistencia sanitaria.
18. 270. El Gobierno concluye que lo primero que los habitantes de la provincia de Alberta esperan de su gobierno provincial es la prestación eficaz de servicios de atención sanitaria. La ley de enmienda de las relaciones laborales (mediante la reestructuración de las oficinas sanitarias regionales) supuso un cambio administrativo encaminado a racionalizar las relaciones laborales en el sector de la atención sanitaria pública, con la creación de unidades de negociación de ámbito regional para todos los empleados sindicados y cuatro unidades de negociación por empleos y funciones en cada RHA. Con la introducción de este cambio, que permitirá incrementar la eficacia de la gestión de los servicios públicos de atención sanitaria, el Gobierno no ha puesto en peligro la libertad sindical de los trabajadores públicos de dichos servicios.

C. Conclusiones del Comité

1. 271. El Comité toma nota de que este caso se refiere a alegatos de violación de los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los trabajadores del sector sanitario, en relación con una reestructuración recién legislada de la negociación colectiva. La organización querellante alega que los derechos de los trabajadores resultaron perjudicados por la adopción precipitada de la ley de enmienda de las relaciones laborales (mediante la reestructuración de las oficinas sanitarias regionales), denominada «la ley», sin haberse evacuado las consultas pertinentes con los sindicatos.
2. 272. Respecto a la reestructuración en sí, no corresponde al Comité determinar si procede modificar el número de unidades de negociación funcionales (en este caso, de cinco a cuatro), ni si las unidades de negociación deberían tener un ámbito regional, profesional o de otra índole. La adopción de estas decisiones corresponde al Gobierno. Sin embargo, el Comité es competente para determinar si, en este empeño, el Gobierno ha cumplido los principios de la libertad sindical, incluidos aquellos relativos a las consultas con las organizaciones de trabajadores. El Comité toma nota de que, pese a que el Gobierno declara que en general se mantuvieron consultas con las partes interesadas de los servicios de atención sanitaria, las pruebas presentadas evidencian que las consultas evacuadas con los sindicatos no han sido ni reales ni significativas si se considera la envergadura de los cambios proyectados. El Comité recuerda a este respecto que cuando un gobierno pretende modificar las estructuras de negociación en las que actúa directamente o indirectamente como empleador, es particularmente importante que siga un proceso de consultas adecuado, en el que todas las partes implicadas puedan discutir aquellos objetivos que se consideran de interés nacional. Ello implica que las consultas han de realizarse de buena fe y que ambas partes dispondrán de toda la información necesaria para adoptar una decisión fundamentada. Deben llevarse a cabo estas consultas antes de introducir la ley [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 932 y 941]. Ello se aplica en particular a situaciones como la del presente caso, en que una reestructuración importante del régimen de negociación colectiva tiene hondas repercusiones (por ejemplo, la delimitación de las unidades de negociación, la definición de los convenios colectivos aplicables a cada categoría de empleados, la posible desaparición de los convenios vigentes, la transición, etc.) y tiene una trascendencia financiera y organizativa considerable para las organizaciones de trabajadores interesadas, sin contar las consecuencias financieras y de otra índole de las votaciones «eliminatorias» de carácter obligatorio. [El Comité comprende que las votaciones eliminatorias están en cierto modo destinadas a determinar la representatividad de dos o más sindicatos respecto a los afiliados. Las votaciones eliminatorias se asemejan mucho a las de sucesión convencional, en que los sindicatos participantes intentan persuadir a los empleados de su unidad de negociación y de otras para que voten por ellos. En resumidas cuentas, se trata de una situación en que «el vencedor se queda con todo». Los sindicatos participantes en las votaciones eliminatorias tienen la posibilidad de organizar a empleados como si se hallasen en una situación de nueva legitimación, sin perjuicio de lo dispuesto en los reglamentos de los consejos de relaciones laborales. Durante las votaciones eliminatorias, todos los convenios colectivos siguen aplicándose a las partes que los han suscrito hasta que se proclaman los resultados de las votaciones.] Por tanto, el Comité pide que, en lo sucesivo, el Gobierno vele por que en estos supuestos se mantengan consultas adecuadas y significativas, y pide a la organización querellante que envíe información adicional sobre las consecuencias prácticas de tales modificaciones.
3. 273. Sin subestimar las dificultades organizativas derivadas de esta profunda reestructuración, (que el propio Gobierno reconoce al declarar que ha generado ciertas dificultades para algunos sindicatos), el Comité subraya que, por regla general, las modificaciones estructurales de la negociación colectiva no deberían privar a ningún empleado del derecho de organización. El Comité toma nota a este respecto de que en la ley se agrega a los «enfermeros practicantes» a la lista de los empleados asalariados excluidos del ámbito de aplicación del código de relaciones laborales y, por tanto, privados del derecho de organización (entre los cuales ya figuran las personas que desempeñan funciones de gestión, así como los profesionales de la medicina, la odontología, la arquitectura, la ingeniería y el derecho). El Comité recuerda que la expresión «sin ninguna distinción» contenida en el artículo 2 del Convenio núm. 87 significa que se reconoce la libertad sindical sin discriminación de ninguna clase debida a la ocupación, no sólo a los trabajadores del sector privado de la economía, sino también a los funcionarios y a los agentes de los servicios públicos en general. Todos los funcionarios públicos (con la sola posible excepción de las fuerzas armadas y la policía, según el artículo 9 del Convenio núm. 87), deberían poder constituir las organizaciones que estimen convenientes para la promoción y defensa de los intereses de sus miembros [véase Recopilación, op. cit., párrafos 205 y 206]. El Comité pide por tanto al Gobierno que vele por la pronta modificación de estas disposiciones a fin de que los enfermeros practicantes recuperen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas, y le mantenga informado de la evolución de la situación al respecto.
4. 274. En lo referente al derecho de huelga, el Comité ha reconocido que puede limitarse e incluso prohibirse en los servicios esenciales, es decir aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, y que los sectores hospitalario y sanitario son servicios esenciales. El Comité toma nota sin embargo de que en estos servicios esenciales algunas categorías de empleados, por ejemplo obreros y los jardineros no deberían verse privados del derecho de huelga, según lo indicó la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (observaciones de 2003 y 2004). Al propio tiempo, el Comité considera que debería brindarse una protección especial a los trabajadores privados del derecho de huelga, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichos servicios. La limitación de la huelga debe ir pues acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en los que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafos 546 y 547]. El Comité pide al Gobierno que vele por que estos principios se cumplan plenamente en la práctica en las futuras rondas de negociación.
5. 275. Respecto a las consecuencias de la reestructuración en las disposiciones, libremente negociadas en convenios colectivos anteriores, acerca de la paga por separación del servicio, el Comité considera en general que los términos y las condiciones libremente negociados en convenios anteriores no deberían quedar invalidados por la subsiguiente adopción unilateral de medidas legislativas o administrativas. Los interlocutores sociales podrían desconfiar de los convenios negociados, lo cual a la postre redunda en detrimento de unas relaciones laborales armoniosas y estables. Concretamente en estas condiciones, el Comité toma nota del canje de correspondencia entre el AUPE y el consejo de salud mental, de la provincia de Alberta, efectuado en marzo y abril de 2003, según el cual las partes no coinciden en el relato de los hechos (es decir, respecto al traslado de los empleados de que se trata a un empleador sucesor) y a las consecuencias jurídicas correspondientes (sobre el derecho de dichos empleados a percibir una paga por separación del servicio). Tomando nota de que esta cuestión se sometió a arbitraje en virtud de la carta de entendimiento aplicable, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación y le comunique la decisión resultante.
6. 276. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 277. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que vele por la pronta enmienda de las disposiciones legislativas por las que se priva a los enfermeros practicantes del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas, y le mantenga informado de la evolución de la situación;
   • b) el Comité pide al Gobierno que vele por que, en las futuras rondas de negociación, sólo los trabajadores del sector sanitario que llevan a cabo servicios esenciales en el sentido estricto del término puedan ser privados del derecho de huelga y por que tengan acceso a un procedimiento de conciliación o arbitraje adecuado, imparcial y rápido, con arreglo a los principios de la libertad sindical;
   • c) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación respecto al conflicto relativo a la paga por separación del servicio en el que son parte los trabajadores del consejo de salud mental, de la provincia de Alberta, y le comunique el tenor del correspondiente laudo arbitral;
   • d) tras recordar que cuando un gobierno se propone modificar las estructuras de negociación en las que actúa directa o indirectamente como empleador, es particularmente importante que siga previamente a la adopción de la legislación, un proceso adecuado de consulta llevado a cabo de buena fe y en el que los interlocutores sociales cuenten con toda la información necesaria, el Comité observa la alegada falta de consultas adecuadas en esta instancia, previa a la decisión del Gobierno de modificar estructuras funcionales y regionales de negociación y pide a la organización querellante que envíe información adicional sobre las consecuencias prácticas de tales modificaciones, y
   • e) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.