Informe definitivo - Informe núm. 332, Noviembre 2003

Caso núm. 2261 (Grecia) - Fecha de presentación de la queja:: 16-ABR-03 - Cerrado

1. 647. La queja figura en una comunicación de la Federación de Industrias del Norte de Grecia (FING) fechada el 16 de abril de 2003.
2. 648. El Gobierno transmitió su respuesta en una comunicación fechada el 22 de julio de 2003.
3. 649. Grecia ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 650. En su comunicación de 16 de abril de 2003, la Asociación de Industrias del Norte de Grecia declara que es una organización de empleadores compuesta por 450 miembros, principalmente empresas y sindicatos de empresas, con actividades industriales en el norte de Grecia. La asociación querellante indica que es una organización independiente y que no está afiliada a una organización nacional de empleadores.
2. 651. El querellante alega que la ley núm. 1876/1990 (la ley) establece un régimen obligatorio de arbitraje a iniciativa de una de las partes en una negociación colectiva, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio núm. 154, ratificado por Grecia. En particular, sobre la base del artículo 17 de la ley, se fundó una entidad privada llamada Organización de Mediación y Arbitraje (OMED). Según el querellante, la OMED ha sido autorizada a ocuparse de procedimientos de mediación y solución de conflictos colectivos mediante «árbitros», con los que tiene una relación contractual de prestación de servicios según lo dispuesto en el artículo 18 de la ley. El querellante también declara que el párrafo 1 del artículo 17 de la ley concede al Ministro de Trabajo la facultad de decidir el establecimiento de la junta ejecutiva y el nombramiento de su presidente y de su vicepresidente.
3. 652. El querellante declara que los artículos 14 a 16 de la ley han establecido un sistema de arbitraje para la solución de conflictos colectivos, con arreglo al cual una parte puede obligar unilateralmente a la otra parte a someterse a un procedimiento de arbitraje. En particular, en el párrafo 1 del artículo 14 se prevé que si las partes no llegan a un acuerdo mediante negociaciones, tienen derecho a recurrir a un procedimiento de mediación o de arbitraje. En el artículo 15 se establece el procedimiento de mediación. En el artículo 16 se enumeran las partes que tienen derecho a someter unilateralmente un conflicto a arbitraje. Estas partes son:
   • — los sindicatos, si aceptan las recomendaciones del mediador y el empleador las rechaza (artículo 16, párrafo 1, c));
   • — cualquiera de las partes, si la otra parte ha tenido objeciones para recurrir a una mediación (artículo 16, párrafo 1, b));
   • — en el caso particular de los convenios colectivos de empresas, la parte que acepta la recomendación del mediador, y ésta es rechazada por la otra parte (artículo 16, párrafo 1, d)).
4. 653. El querellante declara, además, que con arreglo al artículo 16, párrafo 4, si las partes no llegan a un acuerdo en cuanto al nombramiento de un árbitro, éste es elegido por sorteo entre los mediadores de la OMED. En virtud del artículo 16, párrafo 3, la decisión del árbitro tiene el valor de un convenio colectivo y es efectiva el día siguiente de la presentación de la solicitud de arbitraje.
5. 654. El querellante alega que en virtud de las disposiciones antes mencionadas, cuando el empleador no acepta las reivindicaciones del sindicato, éste puede recurrir a una mediación. Si el empleador no acepta la decisión del mediador, entonces el sindicato puede obligarlo a someterse a un arbitraje. La decisión del árbitro es absolutamente vinculante y no hay posibilidad de impugnarla ante las autoridades públicas ni ante los tribunales. El querellante concluye que la ley establece un régimen obligatorio de arbitraje porque, en caso de desacuerdo con el sindicato o con el mediador, es posible obligar al empleador a someterse a un procedimiento obligatorio de arbitraje.

B. Respuesta del Gobierno

1. 655. En una comunicación fechada el 22 de julio de 2003, el Gobierno declara que la ley núm. 1876/1990 (la ley) que, en conjunto, garantiza y promueve un sistema libre de negociación colectiva, es la primera de este tipo porque es el resultado de un «acuerdo social concertado por partes de alto nivel» y porque fue adoptada en 1990 por el Gobierno de coalición con el consentimiento unánime de todos los partidos políticos representados en el Parlamento. La ley logró proporcionar un sistema integral de contrapesos. No pueden hacerse modificaciones parciales de estas disposiciones sin antes hacer una revisión del conjunto de las relaciones colectivas de empleo. No debe alterarse el equilibrio que representa, ya que la ley ha demostrado su validez con el transcurso del tiempo. Por esta razón, el Gobierno afirma que no sería conveniente revisarla sin contar con el consentimiento social en el que se basó.
2. 656. El Gobierno señala que la cuestión planteada en la queja se refiere a la posibilidad de recurrir unilateralmente a un arbitraje obligatorio sobre la base del artículo 16, párrafo 1, b), c), y d), de la ley. Sin embargo, el Gobierno recalca que el arbitraje desempeña un papel secundario en relación con el derecho de emprender un diálogo efectivo de buena fe, que está garantizado en el artículo 4, párrafos 1 y 3, de la ley. En este artículo están inscritos los principios fundamentales de la negociación colectiva libre basada en el derecho y en la obligación de negociar colectivamente y en el principio del diálogo de buena fe. El recurso unilateral al arbitraje, en los casos en que está permitido, se considera una medida excepcional que se adopta ya sea cuando una de las partes se niega a participar en el diálogo y en la negociación o cuando rechaza la propuesta del mediador. Además, el recurso unilateral al arbitraje constituye la excepción y la regla general consiste en que las partes recurren al procedimiento de arbitraje por mutuo consentimiento (artículo 16, párrafo 18, a), de la ley).
3. 657. El Gobierno subraya que el mecanismo previsto para la solución de conflictos depende de la voluntad de las partes, quienes tienen derecho, si lo desean, de crear otros mecanismos más apropiados para la solución de sus conflictos a través de un convenio colectivo especial. El Gobierno declara que la OMED sólo puede intervenir cuando no hay acuerdo entre las partes para la solución de conflictos colectivos y que lo hace de manera complementaria prestando servicios de mediación y de arbitraje para reforzar la negociación colectiva (artículos 15 a 17 de la ley). La mediación, y sobre todo el arbitraje, se establecen en conformidad con el espíritu y la letra del artículo 22, párrafo 2, de la Constitución de 1975, y no constituyen una manera de reemplazar la negociación colectiva, pero sí tienen un carácter claramente complementario en relación con la autonomía de las partes (artículo 14, párrafo 2, de la ley). Por esta razón, las partes pueden concertar en todo momento — antes o después de que el mediador formule su propuesta, o de que el árbitro se pronuncie — un convenio colectivo y anular el procedimiento de mediación o arbitraje. Así, el Gobierno sostiene que la autonomía de las partes se respeta durante todo el procedimiento de negociación, incluso durante la fase de arbitraje, que puede conducir a la conclusión de un convenio colectivo. Sólo en casos excepcionales la decisión del árbitro reemplaza la voluntad común de las partes, después de haber examinado los intereses de ambas, basándose en las propuestas de éstas y en la documentación pertinente.
4. 658. El Gobierno afirma, también, que el sistema establecido por la ley ha logrado corregir el desequilibrio de poder de negociación que había entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de manera que las condiciones de empleo, sobre todo los salarios, puedan fijarse y reajustarse periódicamente (en la práctica, cada año o cada dos años). El Gobierno indica que de no existir estas disposiciones, en los casos en que las organizaciones de trabajadores no tuvieran suficiente poder de negociación para hacer presión de manera eficaz sobre los empleadores, habría que congelar los salarios de los trabajadores. Por esta razón, el reajuste de la remuneración está, in extremis, garantizado en principio.
5. 659. Además, el Gobierno declara que los datos estadísticos existentes, desde que entró en funciones la OMED, confirman que lo que predomina es el recurso a la negociación colectiva autónoma de las partes, y que el procedimiento de arbitraje ocupa un lugar complementario. En particular, por cada laudo arbitral hay siete convenios colectivos. En la práctica, el procedimiento de arbitraje se lleva a cabo cuando las negociaciones son infructuosas, es decir, cuando hace falta una institución destinada a suprimir los obstáculos.
6. 660. Por lo que se refiere a la revisión judicial de los laudos arbitrales, el Gobierno indica que el laudo arbitral, al igual que los convenios colectivos, es una institución del derecho civil, a través de la cual se solucionan los conflictos colectivos de intereses. Por consiguiente, el árbitro no actúa como un funcionario administrativo y el laudo arbitral no es un acto administrativo. Debido a que los laudos arbitrales se rigen por el derecho civil, incumben a la jurisdicción de los tribunales civiles ordinarios. La competencia de los tribunales sólo abarca las cuestiones de procedimiento, la falta de jurisdicción y los casos de conflicto entre el contenido de los laudos arbitrales y las leyes superiores del derecho (la Constitución y las leyes de emergencia). Una revisión judicial no concierne el fondo del laudo, a menos que se trate de un error obvio y patente.
7. 661. El Gobierno recalca que el Consejo Jurídico del Estado, mediante una serie de decisiones, ha decidido que la ley y el sistema de mediación-arbitraje establecido por ella están en conformidad con la Constitución (artículo 22, párrafo 2, y artículo 23). Además, mediante decisiones recientes de los tribunales civiles superiores, se decidió que la ley, y en particular las disposiciones del artículo 16, párrafo 1, está en conformidad con el Convenio núm. 154. Por último, los miembros de la junta de administración de la OMED que representan a todos los interlocutores sociales, han expresado su apoyo al sistema de mediación-arbitraje previsto en la ley.

C. Conclusiones del Comité

1. 662. El Comité observa que la presente queja se refiere a alegatos según los cuales la ley núm. 1876/1990 (la ley) viola el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria porque establece un régimen obligatorio de arbitraje a iniciativa de una de las partes en la negociación colectiva.
2. 663. El Comité observa que de conformidad con el artículo 14 de la ley, cuando las partes no logran llegar a un acuerdo a través de la celebración de negociaciones, pueden solicitar los servicios de un mediador o recurrir a un arbitraje. El artículo 14 prevé que las condiciones en las que puede recurrirse a un arbitraje y los procedimientos pertinentes se determinarán en cláusulas especiales insertadas en los convenios colectivos. De no existir esas cláusulas, serán definidas por común acuerdo por las partes. Al parecer, las disposiciones de la ley sólo se aplican cuando no hay acuerdo. El artículo 15 de la ley establece el procedimiento de mediación que puede llevarse a cabo a iniciativa de cualquiera de las partes. El artículo 17 se refiere a la creación de una organización de mediación y arbitraje (OMED) que es una entidad de derecho privado dirigida por una junta ejecutiva compuesta, entre otras cosas, por profesores universitarios de economía, relaciones laborales y derecho laboral, y por representantes de las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores. La convocatoria de la junta ejecutiva se lleva a cabo sobre la base de una decisión del Ministro de Trabajo y el presidente de la junta es nombrado en virtud de la misma decisión. En el artículo 16 se prevé que puede recurrirse al arbitraje, en primer lugar, a través de un acuerdo común entre las partes y, en segundo lugar, de manera unilateral:
   • — a iniciativa de una de las partes cuando la otra se niega a recurrir a la mediación (párrafo 1, b));
   • — a iniciativa de las organizaciones de trabajadores, si aceptan las propuestas del mediador y el empleador y las rechaza (párrafo 1, c));
   • — en el caso de los convenios colectivos celebrados en empresas y en organizaciones de interés público, sólo puede ejercer el derecho a recurrir a arbitraje la parte que acepta las propuestas del mediador que la otra parte rechaza (párrafo 1, d)).
3. 664. El Comité toma nota de que tanto el Gobierno como el querellante coinciden en que la parte que acepta las recomendaciones del mediador, que la otra parte rechaza, puede recurrir unilateralmente al arbitraje obligatorio (artículo 16, párrafo 1, de la ley). El querellante señala en particular que el artículo 16, párrafo 1, c), se aplica sólo a los empleadores para garantizar que se les puede obligar a someterse a un arbitraje si rechazan las recomendaciones del mediador. El querellante considera que estas disposiciones constituyen una violación del principio de negociación colectiva libre y voluntaria inscrito en los Convenios núms. 98 y 154, que Grecia ratificó. Por otra parte, el Gobierno recalca el carácter peculiar del sistema establecido por la ley que, a su juicio, tal como lo confirmaron las decisiones judiciales de los tribunales civiles y del Consejo Jurídico del Estado, no representa una violación de los Convenios pertinentes. Por esta razón, según el Gobierno:
   • — el sistema no constituye una injerencia en la negociación colectiva por parte de las autoridades públicas, ya que la OMED es una entidad privada y los interlocutores sociales están representados en su junta ejecutiva;
   • — las disposiciones de la ley son el resultado de un «acuerdo social alcanzado por partes de alto nivel» y adoptado por el Gobierno de coalición en 1990 con el consentimiento unánime de todos los partidos políticos representados en el Parlamento;
   • — la ley establece un sistema integral de contrapesos que es esencial para la armonía de las relaciones laborales en el país;
   • — las partes tienen el derecho de crear, si lo desean, otros mecanismos más apropiados para la solución de sus conflictos a través de un convenio colectivo especial;
   • — el arbitraje está supeditado a la voluntad de las partes, quienes pueden concertar un convenio colectivo y anular en todo momento el procedimiento de mediación?arbitraje antes o después de la formulación de la propuesta del mediador o del laudo arbitral;
   • — el recurso unilateral al arbitraje es poco frecuente, mientras que por regla general las partes recurren a un arbitraje por consentimiento mutuo (por cada laudo arbitral hay siete convenios colectivos);
   • — el sistema busca resolver el desequilibrio del poder de negociación entre las organizaciones de empleadores y las de trabajadores y evitar una situación de bloqueo de las negociaciones relativas a las condiciones de empleo, sobre todo los salarios.
4. 665. El Comité recuerda que la imposición de un procedimiento de arbitraje obligatorio en caso de que las partes no estuvieren de acuerdo sobre el proyecto de contrato colectivo plantea problemas de aplicación con el Convenio núm. 98. El recurso de arbitraje obligatorio cuando las partes no llegan a un acuerdo en la negociación colectiva sólo es admisible en el marco de los servicios esenciales en el sentido estricto (aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, párrafos 85, 861 y 860].
5. 666. Sin embargo, el Comité toma nota de que en virtud del artículo 14 de la ley núm. 1876/1990 se permite que las partes creen, si lo desean, otros mecanismos más apropiados para la solución de sus conflictos por medio de un convenio colectivo especial. Además, según las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, el recurso al arbitraje obligatorio es una medida excepcional, e incluso en esos casos las partes conservan el derecho de concertar un convenio colectivo y de anular la mediación-arbitraje en todo momento antes o después de la propuesta del mediador o del laudo arbitral. Por último, el Comité toma nota del contexto en el que se adoptó la ley, en particular, por decisión unánime de todos los partidos del Parlamento con el respaldo de las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores que están representadas en la junta ejecutiva de la OMED.
6. 667. Si bien toma nota de que los factores mencionados más arriba atenúan el carácter obligatorio del régimen de arbitraje establecido por la ley núm. 1876/1990, el Comité considera que se pueden hacer todavía más mejoras en la aplicación del principio de la negociación colectiva libre y voluntaria y de los Convenios núms. 98 y 154 ratificados por Grecia. Por esta razón, el Comité sugiere al Gobierno que realice consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas a fin de examinar la adopción de medidas para garantizar que el arbitraje obligatorio sólo sea posible en el caso de los servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Recomendación del Comité

1. 668. Habida cuenta de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité sugiere al Gobierno que realice consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas con vistas a examinar la adopción de medidas para garantizar que el arbitraje obligatorio sólo sea posible en el caso de los servicios esenciales en el sentido estricto del término.