Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 332, Noviembre 2003

Caso núm. 2242 (Pakistán) - Fecha de presentación de la queja:: 28-NOV-02 - Cerrado

1. 808. Por comunicaciones de 7 de agosto y 28 de noviembre de 2002, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) presentó una queja en nombre de sus diversos afiliados del sector de la aviación civil del Pakistán.
2. 809. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 11 de mayo de 2003.
3. 810. Pakistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); no ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 811. Por comunicaciones de 7 de agosto y 28 de noviembre de 2002, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) alega la abolición por parte del Gobierno de los derechos sindicales fundamentales de los trabajadores de la compañía Pakistan International Airlines (PIA) y la subsiguiente incapacidad del sistema jurídico de restablecer esos derechos fundamentales.
2. 812. En particular, el querellante declara que, el 7 de junio de 2001, la dirección de Pakistan International Airlines (PIA) informó a los sindicatos de dicha compañía que suspendía las actividades de todos los sindicatos y todos los acuerdos laborales.
3. 813. El 5 de julio de 2001, el Gobierno hizo ejecutiva la decisión mencionada por medio de la orden del Primer Ejecutivo núm. 6 de 2001 (Suspensión de las actividades de los sindicatos y de los acuerdos existentes) relativa a la PIA. La promulgación de la orden tuvo las siguientes consecuencias:
   • n se prohibieron la existencia y las actividades de todos los sindicatos de la PIA;
   • n se suspendieron todos los convenios colectivos y se confirió a la Junta Directiva el poder de jubilar, despedir o destituir a cualquier empleado, así como de fijar nuevas condiciones de empleo y de trabajo;
   • n el servicio prestado en la compañía fue declarado un servicio de Pakistán, medida por la cual los empleados de la PIA quedaron sujetos a los reglamentos de la administración pública;
   • n se excluyó a la PIA de la legislación sobre relaciones laborales (la ordenanza sobre relaciones laborales de 1969, y la ordenanza sobre el reglamento de 1968 relativa a las condiciones de empleo, dejaron de ser de aplicación a los trabajadores de la PIA).
4. 814. Al amparo de la orden ejecutiva, el 17 de julio de 2001 se aprobó la orden administrativa núm. 17 relativa a las normas de servicio del personal de cabina. Esta orden rescindió unilateralmente el acuerdo suscrito entre la Asociación Internacional de Pilotos de Líneas Aéreas del Pakistán (PALPA) y la PIA, que regulaba las condiciones de trabajo de los pilotos. Mediante las órdenes administrativas núms. 14 y 18, de 17 de julio de 2001 y núm. 16, de 2 de agosto de 2001, la dirección de la PIA modificó las condiciones de empleo de otros empleados de las líneas aéreas. Además, se suprimieron las facilidades concedidas a los sindicalistas.
5. 815. Tras la aprobación de la orden ejecutiva y de la orden administrativa núm. 17, la PALPA interpuso una acción judicial, alegando que la orden original era ilegal e inconstitucional. El caso llegó a los tribunales el 28 de agosto y fue aplazado el 20 de septiembre de 2001. La Unidad Popular de Empleados de la PIA y la Liga Aérea de Empleados de la PIA presentaron demandas de inconstitucionalidad con objeto de que las órdenes ejecutivas y las subsiguientes órdenes administrativas (núms. 14, 16 y 18) fueran derogadas. La Organización alegó la inconstitucionalidad de la orden ejecutiva y refutó la autoridad y la competencia del Gobierno para aprobarla (en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución). Las tres últimas causas se trataron el 15 de febrero de 2002, fecha en que el tribunal falló que el Presidente y el Primer Ejecutivo del Pakistán estaban legalmente capacitados para emitir la orden ejecutiva en aras del progreso y el bienestar del pueblo, así como en interés de la imagen que dicho país proyectaba en el exterior. El tribunal se negó a revocar la orden ejecutiva, alegando que no había quedado demostrado que se hubiera producido una violación de una disposición constitucional, y que la ley no podía impugnarse simplemente «porque violaba determinados principios de justicia e imparcialidad». El tribunal también sostuvo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución, cabía alegar que en ese momento se había declarado un estado de emergencia en el Pakistán, por lo que la no aplicación del artículo 17 no podía ponerse en entredicho. Asimismo, declaró que los convenios colectivos existentes se habían obtenido mediante coacción, y que la orden ejecutiva había sido necesaria para permitir la destitución de funcionarios y empleados que eran (presuntamente) «ineficientes, incompetentes y corruptos». También afirmó que las disposiciones por las cuales se declaraba a los empleados de la PIA funcionarios públicos y se autorizaba a los funcionarios de dicha compañía a despedir, destituir, jubilar a trabajadores o suspender las actividades sindicales que se habían incluido en la orden ejecutiva «como medida precautoria». Por último, sostuvo que la exclusión de los empleados de la PIA de la ley sobre relaciones laborales implicaba que no existía ninguna otra legislación en el marco de la cual los dos sindicatos pudieran registrarse, incluida la Constitución.
6. 816. Para concluir, el querellante alega que, en octubre de 2002, el director ejecutivo de la PIA emitió la orden administrativa núm. 25, en la cual se preveía la suspensión de la afiliación a asociaciones de personal directivo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 817. En su comunicación de 11 de mayo de 2003, el Gobierno declara que, según la información recibida por parte de la compañía Pakistan International Airlines (PIA) y, en vista del abuso de poder ejercido por los sindicados registrados al transformarse en agentes de negociación colectiva, como la malversación de fondos públicos relacionada con distintas facilidades que se hicieron extensivas a dichos agentes, así como la injerencia política en la organización y el funcionamiento de la línea aérea, el por entonces Primer Ejecutivo del Pakistán estimó oportuno suspender las actividades de los sindicatos y la aplicación de determinados acuerdos por medio de su orden núm. 6 de 2001. Los empleados de la compañía han sido declarados funcionarios públicos a fin de otorgarles el derecho de acogerse a la jurisdicción del Tribunal del Servicio Federal según lo dispuesto en la ley sobre el Tribunal de Servicios de 1973, para la reparación de sus agravios.
2. 818. El Gobierno confirma asimismo la información facilitada por el querellante, y declara que la Asociación Internacional de Pilotos de Líneas Aéreas del Pakistán (PALPA), la Unidad Popular de Empleados de la PIA y la Liga Aérea de Empleados de la PIA impugnaron la orden ejecutiva y las subsiguientes órdenes administrativas ante el Tribunal Superior de Sindh, en Karachi. El Tribunal Superior, mediante sentencia de 29 de marzo de 2002, desestimó las demandas de los dos últimos sindicatos. Por último, el Gobierno informa que los dos sindicatos han presentado recursos ante el Tribunal Supremo de Pakistán, los que, en este momento, siguen pendientes de resolución.

C. Conclusiones del Comité

1. 819. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante hace referencia a la adopción de la orden del Primer Ejecutivo núm. 6 de 2001, en la cual se prevé la suspensión de las actividades de los sindicatos de la compañía Pakistan International Airlines (PIA), así como de los convenios colectivos existentes, y se declara a los empleados de la misma funcionarios públicos, por lo que se los excluye de la legislación sobre relaciones laborales (ley sobre relaciones laborales de 1969 y ordenanza sobre el reglamento de 1968, relativa a las condiciones de empleo). El Comité observa asimismo que, al amparo de la orden ejecutiva, la dirección de PIA aprobó las órdenes administrativas núms. 14, 18 y 17, por las cuales se modificaban las condiciones de empleo de los trabajadores de la línea aérea. Además, según el querellante, se suprimieron las facilidades concedidas a los sindicalistas. La Asociación Internacional de Pilotos de Líneas Aéreas del Pakistán (PALPA), la Unidad Popular de Empleados de la PIA y la Liga Aérea de Empleados de la PIA impugnaron la orden ejecutiva y las subsiguientes órdenes administrativas ante el Tribunal Superior de Sindh, en Karachi. La primera causa fue aplazada el 20 de septiembre de 2001, y las demandas de los dos últimos sindicatos fueron desestimadas. Por último, el querellante alega que, en octubre de 2002, el director ejecutivo de la PIA emitió la orden administrativa núm. 25, en la cual se preveía la suspensión de la afiliación a asociaciones de personal directivo.
2. 820. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual la promulgación de la orden del Primer Ejecutivo núm. 6 se consideró necesaria con motivo del abuso de poder ejercido por los sindicatos registrados al transformarse en agentes de negociación colectiva, como la malversación de fondos públicos relacionada con distintas facilidades que se hicieron extensivas a dichos agentes, así como la injerencia política en la organización y el funcionamiento de la línea aérea. El Gobierno declara asimismo que el Tribunal Superior confirmó la legitimidad de la orden. Además, indica que el querellante había presentado un recurso en contra de esta decisión ante el Tribunal Supremo. El Gobierno expone que se ha declarado funcionarios públicos a los empleados de la compañía a fin de otorgarles el derecho de acogerse a la jurisdicción del Tribunal del Servicio Federal, según lo dispuesto en la ley sobre el Tribunal de Servicios de 1973, para la reparación de sus agravios. El Gobierno no formula ninguna observación con respecto a la orden administrativa núm. 25, promulgada recientemente.
3. 821. El Comité recuerda que la situación sindical de los trabajadores de la PIA ya se examinó anteriormente en dos ocasiones, a saber, en el caso núm. 1075 [218.º informe, párrafos 273 a 285, aprobado por el Consejo de Administración en su 221.ª reunión, noviembre de 1982] y en el caso núm. 1332 [244.º informe, párrafos 69 a 76, aprobado por el Consejo de Administración en su 233.ª reunión, mayo-junio de 1986]. El Comité observa asimismo que la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia ya habían criticado, en el contexto de la aplicación del Convenio núm. 87 por parte del Pakistán, la prohibición anteriormente impuesta a las actividades sindicales en la PIA.
4. 822. El Comité observa que, en octubre de 2002, la ordenanza sobre relaciones laborales (IRO) de 1969 fue derogada y sustituida por la ordenanza sobre relaciones laborales de 2002. El Comité observa asimismo que, en el caso núm. 2229, el querellante declaró que la nueva IRO no mencionaba el levantamiento de la prohibición de suspensión de los derechos sindicales en la compañía PIA que por el contrario, el Gobierno indicó que la nueva legislación protegía a los trabajadores de dicha compañía [330.º informe, párrafos 924 y 934, aprobado por el Consejo de Administración en su 286.ª reunión, marzo de 2003]. El Comité observa, no obstante, que en el presente caso el Gobierno confirma la suspensión de los derechos sindicales en la PIA. A la luz de lo expuesto anteriormente, el Comité lamenta que los empleados de PIA se vean nuevamente privados de la posibilidad de ejercer sus derechos sindicales. En casos anteriores, si bien el Comité examinó argumentos similares presentados por el Gobierno para justificar tal privación, llegó a la conclusión de que las restricciones impuestas a las actividades sindicales de esos trabajadores constituían una violación de la libertad sindical. El Comité observa que, en el presente caso, la orden del Primer Ejecutivo tuvo las siguientes consecuencias: suspensión de las actividades de los sindicatos y de los convenios colectivos en la PIA, y supresión de las facilidades concedidas a los sindicalistas.
5. 823. El Comité recuerda que en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87, se estipula que los trabajadores, sin ninguna distinción (incluidos los funcionarios públicos), tienen el derecho de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, y que esas organizaciones deben poder desempeñar libremente sus actividades. En lo que respecta a la orden administrativa núm. 25, en la cual se restringe el derecho de sindicación del personal de dirección, el Comité considera que si bien podría limitarse su derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores, el personal directivo debería tener el derecho de establecer sus propias asociaciones para defender sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 231].
6. 824. En cuanto a la suspensión de los convenios colectivos y su sustitución por las órdenes administrativas núms. 14, 18 y 17 emitidas por la dirección de la PIA, el Comité recuerda que la suspensión — sin el acuerdo de las partes — de convenciones colectivas pactadas libremente por las mismas, viola el principio de negociación colectiva libre y voluntaria establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Una disposición legal que permite al empleador modificar unilateralmente el contenido de los acuerdos colectivos previamente pactados es contraria a los principios de la negociación colectiva [véase Recopilación, op. cit., párrafos 848 y 876].
7. 825. A la luz de lo anteriormente expuesto, el Comité insta al Gobierno a que revoque la orden del Primer Ejecutivo núm. 6 y adopte las medidas necesarias para revocar las órdenes administrativas núms. 14, 17, 18 y 25 a fin de restablecer plenamente los derechos sindicales de los trabajadores afectados.
8. 826. En lo que concierne al alegato de la supresión de las facilidades concedidas a los sindicalistas, el Comité recuerda que deberían ofrecerse las facilidades necesarias a los representantes de los trabajadores para que éstos puedan desempeñar sus funciones de representación. El Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los sindicalistas disfruten de las facilidades necesarias para el ejercicio adecuado de sus funciones.
9. 827. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del caso. Asimismo, pide al Gobierno que le mantenga informado sobre las medidas adoptadas para restablecer plenamente los derechos sindicales de los trabajadores de la PIA.

Recomendación del Comité

1. 828. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité considera que la orden del Primer Ejecutivo núm. 6, por la cual se suspenden las actividades de los sindicatos y los convenios colectivos existentes en la compañía Pakistan International Airlines, viola los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87, así como el artículo 4 del Convenio núm. 98. Por consiguiente, insta al Gobierno a que revoque la orden del Primer Ejecutivo núm. 6 de 2001 y adopte las medidas necesarias para revocar las órdenes administrativas núms. 14, 17, 18 y 25 a fin de restablecer plenamente los derechos sindicales de los trabajadores afectados;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los sindicalistas disfruten de las facilidades necesarias para el ejercicio adecuado de sus funciones;
   • c) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre las medidas adoptadas para restablecer plenamente los derechos sindicales de los trabajadores de la PIA, y
   • d) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del caso.