Informe definitivo - Informe núm. 334, Junio 2004

Caso núm. 2222 (Camboya) - Fecha de presentación de la queja:: 27-AGO-02 - Cerrado

1. 166. La Asociación de Maestros Independientes de Camboya (CITA) presentó su queja en una comunicación de 27 de agosto de 2002. Mediante una comunicación de 29 de agosto de 2003, la Internacional de la Educación (EI) transmitió una nueva comunicación de la CITA, de 4 de julio de 2003, en la que se completa la comunicación original. Al mismo tiempo, declaró que apoyaba la queja.
2. 167. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de 24 de febrero de 2004.
3. 168. Camboya ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 169. La CITA señala que su organización fue establecida en 2000 y reconocida por el Ministerio del Interior en julio de 2001, tras la intervención del Representante Especial de las Naciones Unidas ante Camboya para los Derechos Humanos.
2. 170. En su primera comunicación de 27 de agosto de 2002, la CITA se centra en las cuestiones jurídicas. Declara que el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos, adoptado el 21 de octubre de 1994, regula la situación de empleo de los maestros. La CITA alega que dicho estatuto es incompatible con los Convenios núms. 87 y 98. En particular, no garantiza los derechos de los funcionarios públicos a constituir sindicatos y entablar negociaciones colectivas, ni garantiza la protección de los dirigentes y actividades de los sindicatos. La CITA hace especial hincapié en la falta de protección frente a la discriminación antisindical y la ausencia de negociación colectiva. La CITA estima que debería ofrecerse asistencia técnica con el fin de redactar una ley aplicable a los funcionarios públicos compatible con los Convenios núms. 87 y 98. La CITA ha presentado una traducción del Estatuto Común de los Funcionarios Públicos.
3. 171. En su segunda comunicación, de 4 de julio de 2003, la CITA mantiene que las autoridades públicas locales y la policía le impidieron organizar reuniones referentes a su organización interna y a sus actividades. En apoyo de su alegación, la CITA describe las circunstancias que rodearon a la organización de reuniones específicas, que se resumen en los siguientes párrafos como sigue.
4. 172. El 1.º de diciembre de 2002, la CITA organizó una convención en la provincia de Kompong Chhnang para establecer una sucursal del comité ejecutivo. La CITA mantiene que el gobernador de la provincia, Sr. So Pearin, y el jefe de policía, Sr. Touch Narong, dieron órdenes para que la convención fuera rodeada por 30 agentes de policía y prohibieron el uso de altavoces. La CITA agrega que la jefa del departamento de educación de la provincia de Kompong Thom, Sra. Phat Chhny, escribió al director de la escuela para pedir que diera instrucciones a los maestros de que no se afiliaran a la CITA.
5. 173. El 10 de diciembre de 2002, la CITA decidió celebrar una reunión en el complejo de la escuela superior de Srayov, comuna de Srayov, distrito de Stoeng Sen, provincia de Kompong Thom. El objetivo de la reunión era explicar el papel de los sindicatos. El tercer gobernador adjunto de la provincia de Kompong Thom, Sr. Kung Bunthan, y el jefe de policía del distrito, Sr. Srey Puthy, ordenaron a 10 agentes de policía que pusieran fin a la reunión.
6. 174. El 21 de diciembre de 2002, llegaron a la «escuela primaria Chak Engre del poblado II», distrito de Mean Cheay, funcionarios de la CITA para ayudar a 10 maestros que habían sido amenazados e intimidados por la jefa de la oficina de educación del distrito, Sra. Kung Kanitha, y por el director de la escuela, Sr. Huy Saroen, tras su participación en una manifestación no violenta celebrada el 16 de diciembre de 2002. El director de la escuela llamó a la policía, y cinco agentes de policía expulsaron de la escuela a los funcionarios de la CITA.
7. 175. El 1.º de marzo de 2003, funcionarios de la organización fueron a la escuela superior de Saang, distrito de Saang, provincia de Kandal, para reunirse con los maestros. El director de la escuela, Sr. Chhi Kung, pidió al jefe adjunto de policía, Sr. Rothy, que amenazara y expulsara de la escuela al presidente de la CITA en el momento de su llegada.
8. 176. El 6 de abril de 2003, la CITA convocó una convención para establecer una filial del comité ejecutivo en la provincia de Kompong Thom. Asistieron 150 maestros. La CITA mantiene que, antes de la convención, se dictó la orden núm. 026, de 1.º de abril de 2003, con aprobación del gobernador de la provincia, Sr. Nou Phoeng, en la que se prohibía a la CITA celebrar la reunión el 6 de abril de 2003.
9. 177. La CITA decidió celebrar en la provincia de Pursat un seminario de tres días, que comenzaría el 26 de junio de 2003. La CITA explica, no obstante, que el gobernador de la provincia, Sr. Ong Sami, le informó de que no podía autorizar la celebración del seminario por motivos de seguridad. Al mismo tiempo, las autoridades prohibieron a los hoteles y restaurantes de la provincia que ofrecieran alojamiento a los participantes en el seminario. A pesar de la negativa del gobernador, el presidente de la CITA decidió mantener los planes de celebración del seminario. Desde las provincias de Kompong Chhnang y Pursat llegaron 40 maestros para participar en la reunión. Si bien la mitad de los 40 maestros presentes pudieron participar, el resto se vio impedido de hacerlo por la intervención de 25 agentes de policía. La policía interrumpió la reunión después de su inauguración oficial, «disolviéndola por medios violentos». El presidente de la CITA realizó un segundo intento de celebrar el seminario, pero la presión engendrada por la presencia de la policía le obligó a darlo por clausurado la tarde del 26 de junio de 2003, para evitar actos de violencia y garantizar la seguridad de los maestros.
10. 178. La CITA mantiene que, en relación con todas las actividades arriba descritas, a pesar de haber informado a las autoridades competentes una semana antes de la reunión, se vio imposibilitada de hacerlo en todos los casos por la acción de las autoridades locales. La CITA subraya que el Gobierno ha autorizado a las autoridades locales a impedir sus reuniones. Ello representa una clara violación de la Constitución nacional, así como de los Convenios núms. 87 y 98. Según la CITA, el Gobierno no ha reconocido la libertad de opinión, la libertad de expresión ni el derecho de reunión de los maestros.

B. Respuesta del Gobierno

1. 179. En su comunicación de 24 de febrero de 2004, el Gobierno responde únicamente a las alegaciones relativas a las cuestiones de hecho. El Gobierno explica que el Ministerio de Asuntos Sociales, Trabajo, Formación Profesional y Rehabilitación Juvenil (MOSALVY), el Ministerio de Educación, Juventud y Deportes (MOEYS) y el Ministerio del Interior han nombrado un grupo interministerial encargado de investigar los alegatos. En relación con cada caso, el Gobierno presenta tanto las explicaciones como las actas de la reuniones realizadas por el grupo interministerial con representantes de las autoridades locales competentes y funcionarios y miembros de la Asociación de Maestros Independientes de Camboya (CITA). El Gobierno ha presentado al Comité traducciones de las actas, junto con los originales acompañados de huellas dactilares o firmas. Estas traducciones difieren de las del querellante en lo que respecta a la transcripción ortográfica de las provincias, distritos, ciudades y personas en cuestión. Para facilitar la referencia, la respuesta del Gobierno aparecerá en el orden seguido por la CITA al presentar los alegatos.
   • Caso de 1.º de diciembre de 2002 - provincia de Kampong
2. 180. El Gobierno niega que se hayan infringido los derechos de la CITA. Mantiene que el caso es el resultado de la falta de información y claridad. El Gobierno insiste en que la Asociación no presentó una propuesta para obtener autorización de las autoridades competentes y en que estas últimas se habían limitado a cumplir su obligación de mantener el orden social y la seguridad. El Gobierno insiste en que, si bien la reunión se celebró con ciertas limitaciones, la CITA pudo llevarla a cabo hasta el final.
3. 181. El Gobierno presenta tres actas de reuniones celebradas por el grupo de trabajo interministerial en relación con estos acontecimientos. Todas las reuniones tuvieron lugar el 16 de enero de 2004. La primera acta presentada es la de la entrevista de cuatro funcionarios y miembros de la sucursal local de la CITA: el Sr. Chun Cham, el Sr. Doung Chetra, el Sr. Chan Nithera y el Sr. Chhoeung Ravy. Se facilitó al grupo la siguiente información:
   • - la CITA entregó al gobernador y a la Dirección de educación, juventud y deportes una carta relativa a la reunión;
   • - las autoridades no permitieron la reunión, en particular porque el procedimiento para solicitar la autorización no era claro; no obstante, la reunión tuvo lugar en la forma prevista, en presencia de la policía; posteriormente se organizó otra reunión sin intervención alguna de las autoridades;
   • - los acontecimientos del 1.º de diciembre de 2002 fueron resultado de un malentendido entre la CITA y las autoridades locales; el subjefe de la sucursal de la CITA manifestó su intención de establecer buenas relaciones con las autoridades locales.
4. 182. La segunda acta hace referencia a la entrevista de la jefa de la Dirección de educación, juventud y deportes, Sra. Phat Thorny, quien facilitó al grupo de trabajo la siguiente información:
   • - negó haber enviado una carta al director de la escuela para impedir que los profesores participaran en las actividades de la CITA; el acta hace referencia a la carta núm. 2710 de 11 de diciembre de 2003 en los siguientes términos: «[la dirección de educación, juventud y deportes] no ha enviado la carta núm. 2710 de 11 de diciembre de 2003 sobre las actividades de algunas asociaciones que han perturbado el proceso docente y otras instituciones educativas»;
   • - la Dirección de educación, juventud y deportes recibió un informe sobre el taller relativo al establecimiento de la sucursal de la CITA en la provincia de Kampong Chhnang; según el informe, el taller había tenido lugar durante toda la mañana del 1.º de diciembre de 2002, con unos 200 participantes; sólo votaron 104 personas.
5. 183. La tercera acta hace referencia la entrevista de jefe de policía de la provincia de Kampong Chhnang, Sr. Touch Narong, quien facilitó al grupo de trabajo la siguiente información:
   • - al tener conocimiento de la reunión, recomendó que la CITA solicitara la necesaria autorización con ese fin, por razones de seguridad;
   • - a pesar de la ausencia de autorización, la reunión tuvo lugar; él se vio obligado a enviar 15 agentes de policía para garantizar la seguridad, ya que participaban en la reunión 150 personas;
   • - se utilizaron altavoces y los participantes pudieron votar, sin ninguna injerencia, para establecer la sucursal del comité ejecutivo y adoptar los estatutos de la asociación.
     • Caso de 10 de diciembre de 2002 - provincia de Kompong TOM
   • 184. El Gobierno niega todas las alegaciones. No hubo ningún conflicto entre los representantes locales de la CITA y las autoridades locales. El caso surgió más bien como consecuencia de la falta de cooperación entre las partes y del hecho de que no determinaron claramente sus responsabilidades respectivas. En este sentido, el Gobierno insiste en que la CITA no llegó a presentar la propuesta de obtener autorización previa; no obstante, las autoridades no tomaron ninguna decisión con respecto a la reunión ni emitieron directrices de ningún tipo.
6. 185. El Gobierno presenta las actas de dos reuniones, que tuvieron lugar el 13 de enero de 2004. La primera reunión se celebró entre el grupo de trabajo interministerial y representantes de las autoridades locales. (A modo de aclaración, conviene señalar que, durante la reunión, se facilitó información no sólo sobre los acontecimientos del 10 de diciembre de 2002 sino también sobre los del 6 de abril de 2003, ya que estaban relacionados con la misma provincia y, por lo tanto, las mismas autoridades. No obstante, la traducción del acta no siempre permite comprender claramente a cuál de los dos acontecimientos se refieren las distintas informaciones. Las afirmaciones que parecen estar relacionadas con los hechos del 6 de abril de 2003 se recogen más adelante.) En cuanto a lo acaecido el 10 de diciembre de 2002, se recibió la siguiente información facilitada por el segundo gobernador del gabinete de la provincia, Sr. Kong Bunthon, el subjefe de la Dirección de educación, juventud y deportes, Sr. Kem Visoth, y el jefe de policía del distrito de Stoeung Sen, Sr. Srey Puthi:
   • - el segundo gobernador de la provincia declaró que había ordenado a la policía que mediara en relación con la reunión celebrada en los locales de la escuela superior de Sroyov; el segundo gobernador indicó que la policía actuó debidamente con respecto a los funcionarios sindicales y que se autorizó la celebración de la reunión;
   • - el subjefe de la Dirección de educación, juventud y deportes confirmó que su dirección no había autorizado a la CITA a celebrar una reunión en la escuela, con el fin de mantener la neutralidad de la institución; al parecer hizo también referencia al desacuerdo de la CITA con una política del MOEYS y que, en respuesta, la dirección había dado instrucciones al director de la escuela superior de Sroyov para que no autorizara «ninguna actividad en la escuela»;
   • - el jefe de policía declaró que la reunión de la escuela superior de Sroyov había tenido lugar entre las 2 y las 4 de la tarde y que habían participado en ella unos 20 maestros; estuvieron presentes siete agentes de policía, por razones de seguridad.
7. 186. Durante la segunda reunión, el grupo de trabajo pudo entrevistar a tres miembros de la CITA que trabajan en la escuela superior de Sroyov: el Sr. Khout Sokhoeun, el Sr. Cheam Leng y el Sr. Sreng Dara. El grupo llegó a las siguientes conclusiones:
   • - la CITA no obtuvo la necesaria autorización para organizar la reunión fundamentalmente porque las autoridades públicas no pudieron determinar si la reunión representaría riesgos para la seguridad y estabilidad de la zona;
   • - la reunión del 10 de diciembre no tuvo lugar en la forma originalmente prevista, pero se llevó a cabo delante de la puerta de la escuela entre 13 h. 30 y 15 h. 30 sin ninguna injerencia de las autoridades; varios agentes de policía fueron «invitados por la CITA» a participar;
   • - después de la primera reunión, la CITA pudo organizar siete reuniones más en diferentes lugares sin ninguna obstrucción de las autoridades, y esa es la situación ahora vigente.
     • Caso de 22 de diciembre de 2002 - ciudad de Phnom Penh
   • 187. El Gobierno rechaza las alegaciones y mantiene que el director de la escuela nunca amenazó a la CITA, y se limitó a aconsejar a los maestros que cumplieran las normas internas. Por otro lado, el presidente de la CITA entró en el edificio de la escuela sin autorización para ello y provocó problemas a la administración de la escuela durante las horas de trabajo.
8. 188. El Gobierno ha adjuntado las actas de dos reuniones realizadas por el grupo interministerial el 23 de enero de 2004. La primera acta se refiere a la entrevista de cinco maestras de la «escuela primaria Chak Enre 2»: Sra. Yim Mich, Sra. Chan Nary, Sra. Rey Sochenda, Sra. Ek Sophea y Sra. Loeung Bophan. Uno de los maestros facilitó la siguiente información:
   • - confirmó que el 16 de diciembre de 2002 habían participado en una manifestación para mejorar sus condiciones de vida; no habían solicitado autorización al director de la escuela porque estaban convencidas de que éste se la habría denegado;
   • - después de la manifestación, las maestras y el director examinaron el tema, así como los derechos y obligaciones del personal docente; la ausencia de las maestras no tuvo más consecuencias.
9. 189. La segunda acta se refiere a la entrevista del director de la escuela, Sr. Suy Saroeun, quien facilitó la siguiente información:
   • - el 16 de diciembre de 2002, 16 maestros faltaron al trabajo, lo que creó dificultades en el funcionamiento de la escuela;
   • - se recordó a los maestros en cuestión cuáles eran las normas vigentes en la escuela, y no tuvo lugar ningún otro incidente.
     • Caso de 1.º de marzo de 2003 - provincia de Kandal
   • 190. El Gobierno no comparte las opiniones de la CITA sobre esta materia. El director de la escuela no amenazó al presidente de la CITA ni lo alejó de la escuela. Se limitó a cumplir las normas internas, sobre todo porque en aquel momento la escuela estaba tomando exámenes.
10. 191. El Gobierno ha adjuntado las actas de dos reuniones realizados por el grupo de trabajo interministerial el 20 de enero de 2004. Durante la primera reunión se escuchó al director de la escuela superior de Hun Sen Sa Ang, Sr. Chhi Kong, quien facilitó la siguiente información:
    • - el 1.º de marzo de 2003, la escuela era un centro de exámenes y se prohibía la entrada a toda persona cuya presencia no fuera necesaria con ese fin; el director había sido informado de que se habían distribuido algunos documentos, lo cual había repercutido negativamente en la disciplina necesaria para que tuviera lugar el examen; en consecuencia, ordenó a la guardia que impidiera la distribución e invitó a las personas responsables a abandonar la escuela; sólo entonces supo que su interlocutor era presidente de la CITA;
    • - el director había indicado con frecuencia al presidente de la CITA que no realizara actividades sindicales durante las horas de trabajo.
11. 192. Dos miembros de la CITA, la Sra. Heng You y el Sr. Koun Nhoun, que trabajaban en la escuela superior de Hun Sen Sa Ang, fueron entrevistados durante la segunda reunión y facilitaron la siguiente información:
    • - el 1.º de marzo de 2003, el presidente de la CITA entró en la escuela sin autorización, ya que anteriormente había trabajado en la escuela y estaba acostumbrado a tener libre acceso a ella; aquel día concreto, la escuela se estaba utilizando como centro de exámenes y el acceso estaba estrictamente restringido a las personas relacionadas con dichos exámenes; el director de la escuela pidió a la guardia de seguridad que invitara al presidente de la CITA a abandonar la escuela;
    • - después de aquel incidente, el presidente de la CITA pudo tener acceso a la escuela, en la forma habitual.
12. 193. El grupo de trabajo y los maestros llegaron a la conclusión de que el comportamiento del director de la escuela no era excepcional, no se había cometido ningún error grave y el incidente era resultado de un malentendido.
    • Caso de 6 de abril de 2003 - provincia de Kompong Thom
13. 194. El Gobierno indica que la autoridad había enviado una carta en virtud de la cual no se autorizaba a la CITA a realizar la reunión, por motivos de seguridad. La razón de esta decisión era que la CITA no había facilitado información suficiente a las autoridades competentes, ya que se había limitado a comunicar su intención de celebrar una reunión. Desde entonces, la CITA ha organizado sus reuniones sin el menor problema.
14. 195. En lo que respecta al examen de los alegatos realizado por el grupo de trabajo, habida cuenta del acta de la reunión de 13 de enero de 2004 con las autoridades locales arriba mencionadas, se supone que la información siguiente está relacionada con lo ocurrido el 6 de abril de 2003:
    • - el segundo gobernador de la provincia manifestó que, al negarse a autorizar la reunión de la CITA, se había limitado a aplicar la ley sobre manifestaciones; ello se debía también al hecho de que la CITA no había solicitado la autorización necesaria; por otro lado, el Ministerio de Interior no había autorizado la inauguración de la sucursal de la CITA;
    • - el jefe del Gabinete de la provincia destacó que las autoridades provinciales habían pedido expresamente a la CITA que solicitara la autorización necesaria para organizar la convención, en vez de limitarse a informarles de que dicha reunión iba a tener lugar; además, la CITA hizo público el nombre de su sucursal antes de solicitar la autorización; la CITA debería cumplir las disposiciones de la ley al establecer una sucursal local.
      • Caso de 26 de junio de 2003 - provincia de Pursat
    • 196. El Gobierno sostiene que las autoridades no violaron los derechos de la CITA sino que se limitaron a cumplir su deber en relación con la protección y mantenimiento del orden social. La CITA no cumplió debidamente sus obligaciones y debería haber respetado la responsabilidad de las autoridades acerca de la protección del orden social.
15. 197. El grupo de trabajo interministerial celebró tres reuniones. En la primera, que tuvo lugar el 14 de enero de 2004, se entrevistó al jefe de la dirección de educación, juventud y deportes, Sr. Theam Lim Eng, quien facilitó la siguiente información:
    • - él no había impedido nunca a los miembros de CITA que realizaran sus actividades;
    • - en la carta núm. 1061, de 24 de junio de 2003, entregada por la dirección al jefe de la sucursal de la asociación, se insistía en que la autoridad provincial no había autorizado el seminario;
    • - después de los acontecimientos que rodearon a la celebración del seminario, la sucursal local de las asociación realizó sus actividades sin ninguna injerencia;
    • - en general, convendría recordar a la CITA que no debe realizar ninguna actividad durante las horas escolares, limitándose a ocupar el tiempo libre de sus miembros.
16. 198. El 15 de enero de 2004 se celebró una reunión en la que se entrevistó al jefe del Gabinete de la provincia, Sr. Vong Sam Ol, quien facilitó la siguiente información:
    • - la CITA comunicó al Gabinete, mediante carta de 14 de junio de 2003, que iba a organizar el seminario entre el 26 y el 28 de junio de 2003 pero sin presentar información suficiente; debido a ello, el Gabinete pidió a la asociación que facilitara más detalles; como no había recibido información complementaria, el Gabinete envió el 24 de junio de 2003 una carta en la que declaraba que el seminario no estaba autorizado, por razones de seguridad relacionadas, al parecer, con la celebración de unas elecciones nacionales;
    • - cuando una asociación u organización desea celebrar una reunión o seminario, debe solicitar previamente autorización y justificar su petición con toda la documentación necesaria.
17. 199. El 15 de enero de 2004 se celebró otra reunión con el jefe y subjefe de la representación local de la CITA, Sr. Yeap Seng y Sra. Kim Darani. Las dos funcionarios sindicales y el grupo de trabajo estuvieron de acuerdo en los siguientes puntos:
    • - el seminario del 26 de junio de 2003 no se celebró por falta de entendimiento entre las autoridades locales y la CITA; las autoridades locales no entendieron la posición de la asociación y ésta no facilitó la información necesaria con el fin de obtener autorización para organizar el seminario;
    • - las autoridades locales y la asociación no trataban de interferir en sus responsabilidades y deberes mutuos; por otro lado, los deberes de la CITA deben aclararse y no debe haber ninguna injerencia con las actividades de la asociación basadas en la libertad de asociación y realizadas fuera de los horarios laborales;
    • - la asociación señaló que sus actividades no deberían verse amenazadas ni impedidas cuando se realizaban fuera de las horas de trabajo, y las obligaciones de los maestros deberían definirse claramente.
18. 200. El Gobierno concluye insistiendo en que los alegatos del querellante carecen de fundamento. Se habían producido malentendidos entre la CITA y las autoridades locales pero únicamente por un breve período de tiempo al comienzo de las actividades de la asociación. El Gobierno añade que los nuevos representantes de la CITA tenían poca experiencia cuando comenzaron sus funciones y no cumplieron los reglamentos nacionales administrados por las autoridades nacionales.

C. Conclusiones del Comité

1. 201. El Comité observa que el presente caso está relacionado con el reconocimiento y respeto de los derechos sindicales de los maestros por las autoridades públicas, tanto en la legislación como en la práctica.
   • Compatibilidad del Estatuto Común de los Funcionarios Públicos con los Convenios núms. 87 y 98
2. 202. El querellante indica que los maestros están regulados por el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos y mantiene que esta ley es incompatible con los Convenios núms. 87 y 98. En particular, no hay ninguna protección de los miembros y dirigentes de los sindicatos frente a la discriminación antisindical, ni reconocimiento ninguno del derecho de los empleados públicos a la negociación colectiva. El Comité, observando que el Gobierno no ha respondido a las cuestiones jurídicas planteadas por el demandante, examinará las disposiciones del Estatuto Común de los Funcionarios Públicos con el fin de determinar si garantiza los derechos de los empleados públicos a la libertad de asociación y a la negociación colectiva, de conformidad con los compromisos asumidos cuando Camboya ratificó los Convenios núms. 87 y 98.
3. 203. El Comité observa que esta es la primera vez en que se presenta ante él la cuestión de los derechos de libertad de asociación y negociación colectiva en la administración pública de Camboya. Observa también que el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos se aprobó antes de la ley de trabajo de 1997 y antes de la ratificación por el país de los Convenios núms. 87 y 98.
4. 204. El Comité observa que en la sección 1 de la ley de trabajo se excluyen de su ámbito algunas categorías de empleados públicos, en particular los regulados por el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos. En el presente caso sólo se pide al Comité que examine las disposiciones de esta última ley. El Comité recuerda sin embargo que los funcionarios públicos, como todos los trabajadores sin distinción alguna, deberían gozar del derecho de constituir organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas, sin autorización previa, para la promoción y la defensa de sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de la Libertad de Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 213]. El Comité remite asimismo al Gobierno a las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en su reunión de noviembre-diciembre 2003, acerca de la necesidad de garantizar el derecho de sindicación a los empleados públicos no incluidos en el ámbito del Estatuto Común de los Funcionarios Públicos (véase informe de la Comisión de Expertos que será sometido a la Comisión de Aplicación de Normas durante la 92.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo).
5. 205. El Comité observa que el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos contiene sólo una disposición, el artículo 36, que hace referencia al derecho de sindicación de los funcionarios públicos. En virtud de esta disposición, «todo funcionario público puede afiliarse o participar en la gestión de una asociación autorizada por la ley». Esta disposición puede ser la base jurídica en virtud de la cual la CITA ha sido reconocida por las autoridades públicas como organización profesional. Las partes no especificaron si se han adoptado disposiciones con arreglo al artículo 36 para regular con mayor detalle las asociaciones de funcionarios públicos. Si bien la ley de trabajo reconoce expresamente los derechos de los trabajadores a la sindicación y a la negociación colectiva, el Comité observa que, por el contrario, el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos: i) no hace referencia explícita a las asociaciones encaminadas a promover y defender los intereses profesionales de los funcionarios públicos, y todavía menos a los sindicatos; ii) no especifica con detalle la organización, funcionamiento y actividades de las asociaciones mencionadas en el artículo 36, y iii) no menciona la negociación colectiva ni la protección frente a la discriminación antisindical.
6. 206. Por ello, el Comité señala a la atención del Gobierno lo siguiente: las normas contenidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores «sin ninguna distinción» y, por consiguiente, amparan a los empleados del Estado. En efecto, se ha considerado que no era equitativo establecer una distinción en materia sindical entre los trabajadores del sector privado y los agentes públicos, ya que, unos y otros, deben gozar del derecho a organizarse para defender sus intereses [véase Recopilación, op. cit., párrafo 212]. La diferencia de trato en la legislación nacional entre trabajadores incluidos en la ley de trabajo y los funcionarios públicos, junto con la ausencia de una mención expresa del derecho de estos últimos a establecer organizaciones profesionales y afiliarse a ellas, sitúa el derecho de los funcionarios públicos a la libertad de asociación en posición precaria. Dicha situación sólo puede generar dificultades prácticas del tipo mencionado en la queja, e incluso dar lugar a arbitrariedades, en detrimento de las organizaciones profesionales de los funcionarios públicos, sus representantes y sus miembros.
7. 207. El Comité considerará ahora las cuestiones específicas dimanantes de la queja.
8. 208. Con respeto a la autorización previa para el establecimiento de un sindicato, el Comité observa que, en relación con la convención prevista para el 6 de abril de 2003, las autoridades provinciales mencionaban la ausencia de autorización por el Ministerio del Interior para la inauguración de la sucursal local. En virtud del artículo 2 del Convenio núm. 87, los trabajadores y empleadores, «sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones. De hecho, el principio de libertad de asociación sería letra muerta si los trabajadores y empleadores tuvieran que obtener algún tipo de autorización previa que les permitiera establecer una organización [véase Recopilación, op. cit., párrafo. 244]. Si bien es cierto que los fundadores de un sindicato deben respetar las formalidades previstas por la legislación, a su vez estas formalidades no deben, por su naturaleza, poner trabas a la libre creación de las organizaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafo 248]. Además, debería existir el derecho de apelar ante los tribunales contra toda decisión administrativa en materia de registro de una organización sindical. Este recurso constituye una garantía necesaria contra las decisiones ilegales o infundadas de las autoridades encargadas del registro de los estatutos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 264]. Estas disposiciones y principios se aplican igualmente a la constitución de la sucursal de un sindicato.
9. 209. En lo que respecta a los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos y su derecho a la protección frente a la discriminación antisindical, el Comité resalta las observaciones de la Comisión de Expertos en el sentido de que, en virtud del Convenio núm. 98, los empleados públicos no implicados en la administración del Estado deberían gozar de las garantías establecidas en el Convenio. El Comité recuerda a este respecto que conviene hacer una distinción entre los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables), y los funcionarios que actúan en calidad de auxiliares de los precedentes, por una parte, y las demás personas empleadas por el Estado en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas, por otra. Sólo podría excluirse del campo de aplicación del Convenio núm. 98 a la primera categoría de trabajadores a que se ha hecho referencia [véase Recopilación, op. cit., párrafo 794].
10. 210. En cuanto a los empleados públicos incluidos en el ámbito del Convenio núm. 98, el Comité subraya que, en virtud del artículo 1 del Convenio, el Gobierno debe adoptar medidas explícitas para garantizar que los funcionarios públicos gocen de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. En primer lugar, esta protección debería abarcar no sólo la contratación y el despido, sino también cualquier medida discriminatoria que se adopte durante el empleo y, en particular, las medidas que comporten traslados, postergación u otros actos perjudiciales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 695]. En segundo lugar, dicha protección es particularmente necesaria tratándose de delegados sindicales, porque para poder cumplir sus funciones sindicales con plena independencia, deben tener la garantía de que no se serán perjudicados en razón del mandato que detentan en el sindicato. El Comité ha estimado que tal garantía, en el caso de los dirigentes sindicales, es también necesaria para dar cumplimiento al principio fundamental de que las organizaciones de trabajadores han de contar con el derecho de escoger a sus representantes con plena libertad [véase Recopilación, op. cit., párrafo 724]. En tercer lugar, es necesario que la legislación establezca de manera explícita recursos y sanciones contra actos de discriminación antisindical con objeto de asegurar la eficacia práctica del artículo 1 del Convenio núm. 98 [véase Recopilación, op. cit., párrafo 697]. Finalmente, el Comité hace hincapié en que las normas de fondo existentes en la legislación nacional que prohíben actos de discriminación antisindical no son suficientes si las mismas no van acompañadas de procedimientos que aseguren una protección eficaz contra tales actos; los trabajadores que se consideran perjudicados como consecuencia de sus actividades sindicales deben disponer de medios de reparación que sean rápidos, económicos y totalmente imparciales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 739 y 741].
11. 211. Con respecto a la negociación colectiva, el Comité recuerda que en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio, deberían adoptarse medidas para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 781]. El Convenio núm. 98, en especial su artículo 4, relativo al estímulo y fomento de la negociación colectiva, es de aplicación tanto en el sector privado como en el de las empresas nacionalizadas y organismos públicos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 792].
12. 212. En lo que respecta al caso específico de los maestros, el Comité ha recordado en numerosas ocasiones que deben disfrutar plenamente de los derechos sindicales. En particular, el Comité ha subrayado la importancia de promover la negociación colectiva en el sector de la educación [véase Recopilación, op. cit., párrafo 804; 310.º informe, caso núm. 1928 (Canadá/Manitoba), párrafo 175; 311.er informe, caso núm. 1951 (Canadá/Ontario), párrafo 220].
13. 213. Habida cuenta de todo ello, el Comité estima que el Gobierno debería adoptar las medidas necesarias para enmendar el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos con el fin de garantizar plenamente el derecho sindical y el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos, de conformidad con lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98 recordados más arriba. El Comité considera oportuno remitir los aspectos legislativos de este caso a la Comisión de Expertos y recuerda al Gobierno que podrá disponer de asistencia técnica de la Oficina, si desea aprovechar esta oportunidad.
    • Alegatos de hecho
14. 214. El Comité observa que la CITA alega injerencia en sus actividades por las autoridades públicas locales y la policía. Concretamente, la CITA alega que no pudo ejercer su derecho de asamblea ni tener acceso a los lugares de trabajo para reunirse con los maestros. La CITA mantiene que en todos los casos informó debidamente a las autoridades competentes con una semana de anticipación. Se presentan también alegatos de discriminación antisindical. El Comité observa que el Gobierno constituyó un grupo de trabajo interministerial para examinar los alegatos y que sus observaciones pueden resumirse como sigue: i) no se produjo ningún conflicto entre la CITA y las autoridades locales, sino que hubo malentendidos al comienzo de las actividades del querellante cuando sus representantes no tenían todavía la experiencia necesaria; ii) estos malentendidos se debieron en general a que la CITA no cumplió la legislación nacional ni las normas escolares internas y, en particular, no solicitó autorización para celebrar reuniones e inaugurar sucursales locales o para acceder a los lugares de trabajo durante el horario laboral; iii) en algunos de los casos citados por la CITA, las reuniones se celebraron finalmente, bien en la fecha mencionada por el querellante o con posterioridad, y iv) en general, las autoridades públicas se limitaron a cumplir sus obligaciones en interés del orden público o a aplicar las normas escolares internas.
15. 215. El Comité debe realizar las siguientes consideraciones preliminares antes de examinar a su vez las cuestiones de la intervención de la policía en los asuntos sindicales, el derecho de asamblea de las organizaciones de trabajadores, el derecho de éstas a acceder a los lugares de trabajo y la discriminación antisindical. El Comité observa que la CITA menciona varias dificultades que se presentaron, desde diciembre de 2002 hasta junio de 2003, entre el querellante y diferentes autoridades locales, todas las cuales estaban relacionadas con la organización de reuniones o el acceso al lugar de trabajo por la CITA. El Comité observa que la información facilitada por el Gobierno confirma que estas reuniones o intentos de acceso a los lugares de trabajo tenían objetivos sindicales y que suponían en todos los casos la intervención por parte de las autoridades locales y de la policía. El Comité toma también en consideración las conclusiones a que llegó acerca de las insuficientes disposiciones legislativas en relación con los derechos sindicales de los funcionarios públicos y de las consecuencias que ello podría generar en la práctica.
16. 216. En cuanto a las cuestiones específicas dimanantes de la queja, el Comité desea recordar que en general, recurrir al uso de las fuerzas de policía en las manifestaciones sindicales, debería limitarse a los casos realmente necesarios [véase Recopilación, op. cit., párrafo 146]. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que señale este principio a la atención de la policía, las autoridades encargadas de autorizar las reuniones públicas y los directores de escuelas.
17. 217. En cuanto a las cuestiones del derecho de asamblea y de acceso a los lugares de trabajo, el Comité observa que al parecer la CITA se limitó a «informar» una semana antes a las autoridades locales acerca de su intención de organizar reuniones, mientras que el Gobierno exige que el querellante presente una «propuesta» que debería ser autorizada por las autoridades competentes. En este contexto, el Comité comenzará su examen aclarando los derechos y obligaciones de los sindicatos en tales casos, de la siguiente manera.
18. 218. Con respecto, en primer lugar, al derecho de asamblea de las organizaciones de trabajadores, el Comité remite a los convenios del 1.º de diciembre de 2002 y seis de abril de 2003 celebrados para establecer sucursales locales, la reunión del 10 de diciembre de 2002 para explicar el papel de los sindicatos (que implica también una cuestión de acceso al lugar de trabajo) y el seminario de 26 de junio de 2003. Con excepción de la reunión del 10 de diciembre de 2002, que debía organizarse en una escuela pública, el Comité no ha recibido información sobre el lugar exacto de las otras reuniones.
19. 219. Conviene distinguir entre las reuniones celebradas dentro de los locales sindicales y las que se organizan en lugares públicos: mientras que el primer tipo de reunión no puede ser objeto de autorización previa por las autoridades, el requisito de permiso previo para la reuniones del segundo tipo resulta aceptable. Más en concreto, el derecho de las organizaciones profesionales a celebrar reuniones en sus locales para examinar cuestiones profesionales, sin autorización previa y sin injerencia de las autoridades, constituye un elemento fundamental de la libertad de asociación y las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que pueda limitar este derecho u obstaculizar su ejercicio legal, salvo que tal ejercicio altere el orden público o ponga en peligro grave e inminente el mantenimiento del mismo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 130]. Con respecto a la reuniones públicas, el Comité desearía recordar los siguientes principios: en primer lugar, el derecho a organizar manifestaciones públicas es un aspecto importante de los derechos sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 133]. En segundo lugar, la exigencia de una autorización administrativa para celebrar reuniones y manifestaciones públicas no es en sí objetable desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical. El mantenimiento del orden público no es incompatible con el derecho de realizar manifestaciones, ya que las autoridades competentes pueden entenderse con los organizadores de la manifestación sobre el lugar y las condiciones en que se desarrolle ésta [véase Recopilación, op. cit., párrafo 138]. En tercer lugar, la autorización para celebrar reuniones y manifestaciones públicas, que constituyen un derecho sindical importante, no debería ser negada arbitrariamente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 139]. Finalmente, las organizaciones quedan obligadas a respetar las disposiciones generales sobre reuniones públicas, principio enunciado también en el artículo 8 del Convenio núm. 87, según el cual los trabajadores y sus organizaciones, al igual que las demás personas o colectividades organizadas, están obligados a respetar la legalidad [véase Recopilación, op. cit., párrafo 140].
20. 220. Con respecto al acceso a los lugares de trabajo, el Comité observa que la CITA ha señalado tres casos en que estuvo en juego dicho acceso: la reunión del 10 de diciembre de 2000 para explicar la función del sindicato, los acontecimientos del 22 de diciembre de 2002 en que el presidente de la CITA deseaba ofrecer asistencia a los maestros, y los hechos del 1.º de marzo de 2003 referentes a otra de sus visitas a una escuela. Durante el examen de otro caso, el Comité ha subrayado que, para que la libertad sindical tenga significado, las organizaciones de trabajadores pertinentes deberían ser capaces de promover y defender los intereses de sus miembros, disfrutando de la posibilidad de utilizar las instalaciones que sean necesarias para el ejercicio adecuado de sus funciones en calidad de representantes de las trabajadores, incluido el acceso al lugar de trabajo de los miembros de los sindicatos [véase 329.º informe, caso núm. 2198 (Kazajstán), párrafo 681; véase también Recopilación, op. cit., párrafo 954]. El derecho de acceso no debería ejercerse en detrimento del funcionamiento eficiente de la administración o de las instituciones públicas afectadas. Por ello, en tales casos, el Comité ha indicado con frecuencia que las organizaciones de trabajadores pertinentes y el empleador deben tratar de llegar a acuerdos de manera que se reconozca a las organizaciones de trabajadores el acceso a los lugares de trabajo, durante el horario laboral y fuera de él, sin perjudicar el funcionamiento eficiente de la administración o de la institución pública en cuestión.
21. 221. En consideración de lo expuesto, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas oportunas para que las autoridades locales, la policía y las instituciones y administraciones educativas locales sean plenamente conscientes de los mencionados principios en relación con la celebración de reuniones sindicales y el acceso de los sindicatos a los lugares de trabajo. El Comité pide también a la CITA que tenga en cuenta estos principios en sus futuras actividades. Finalmente, el Comité pide al Gobierno que invite a las autoridades locales competentes, incluidas las autoridades educativas, y a la CITA a negociar futuros acuerdos sobre el lugar donde se celebrarán las reuniones sindicales públicas y la forma en que se llevarán a cabo, así como las instalaciones a las que podrá acceder la CITA, incluido el acceso a los lugares de trabajo, para fomentar y defender los intereses profesionales de sus miembros.
22. 222. Con respecto a los dos alegatos relativos a la discriminación antisindical, el Comité toma nota del alegato según el cual un alto funcionario de la administración local del Ministerio de Educación, Juventud y Deportes (MOEYS) envió a los maestros una carta con instrucciones de que no se afiliaran a la organización querellante. El Comité observa también que, en relación con los hechos del 22 de diciembre de 2002, se alega que los maestros han sufrido intimidaciones y amenazas por haber participado en una manifestación no violenta el 16 de diciembre de 2002. El Comité, considerando la respuesta del Gobierno, observa que el alto funcionario negó haber enviado la supuesta carta. Observa también, en las actas presentadas por el Gobierno, que los participantes en la manifestación del 16 de diciembre de 2002 declararon que simplemente se les había recordado su obligación reglamentaria, ya que habían participado en la manifestación sin autorización del director de la escuela y que sus ausencias no tuvieron más consecuencias. El Comité observa que no se deduce claramente de la información puesta a su disposición si la manifestación en cuestión tenía objetivos sindicales.
23. 223. Dado el carácter contradictorio e incompleto de los testimonios, el Comité tiene que limitarse a recordar que nadie debe ser perjudicado en el empleo por razón de su afiliación sindical o de actividades sindicales legítimas, pasadas o presentes [véase Recopilación, op. cit., párrafo 690] y remite al Gobierno a sus conclusiones previas sobre la necesidad de adoptar medidas explícitas para proteger eficazmente a los funcionarios públicos frente a todas las medidas de discriminación sindical.
24. 224. El Comité concluye su examen señalando a la atención del Gobierno los dos temas siguientes: en primer lugar, dado que en el presente caso están en juego los derechos sindicales de los maestros, el Comité no puede hacer caso omiso de la falta de entendimiento por parte de las autoridades educativas locales en sus relaciones con la CITA, lo que en ocasiones parece representar una actitud de obstrucción frente a los sindicatos. Ello se manifiesta en las dificultades encontradas por la CITA, que además de repetidas tuvieron lugar en más de una provincia. Además, el Comité toma nota del acta gubernamental de la entrevista de un alto funcionario de la oficina local de educación, en relación con los acontecimientos del 10 de diciembre de 2002, en que se hace referencia al desacuerdo de la CITA con una política del MOEYS como razón para la prohibición de alguna de sus actividades en una escuela determinada. Por ello, el Comité pide al Gobierno que adopte medidas concretas, y en particular actividades de capacitación, para que esos cargos, incluidos los directores de escuela, tengan perfecto conocimiento de las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 y de los principios subrayados en el presente informe acerca de los derechos de los maestros a la libertad de asociación y de negociación colectiva. Debería hacerse especial mención del párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87, en virtud del cual «las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar [el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades] o a entorpecer su ejercicio legal». Además, el Gobierno debería divulgar ampliamente las futuras enmiendas del Estatuto Común de los Funcionarios Públicos solicitadas anteriormente en el presente informe.
25. 225. Finalmente, el Comité desearía hacer la siguiente observación sobre el método utilizado por el Gobierno para examinar los alegatos de hecho presentados ante el Comité. El Comité observa el proceso utilizado por el Gobierno para investigar dichos alegatos de forma exhaustiva. No obstante, para evitar toda duda, dicho proceso debería realizarse siempre con la intención de garantizar la independencia y la imparcialidad. Por ello, las personas designadas para realizar la investigación no deberían tener ninguna relación con los alegatos ni con las personas que van a dar testimonio. Un grupo de trabajo interministerial formado por funcionarios del Ministerio de Educación, en relación jerárquica directa con los maestros escuchados como testigos, situaba a algunas personas en la difícil situación de tener que examinar las cuestiones sindicales con sus superiores jerárquicos. En las circunstancias particulares del caso, un organismo de investigación constituido de esta manera puede ser considerado por los trabajadores afectados como carente de garantías suficientes de independencia de imparcialidad. El Comité confía en que el Gobierno respetará este principio en el futuro.

Recomendación del Comité

1. 226. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité considera que el Gobierno debería adoptar las medidas necesarias para enmendar el Estatuto Común de los Funcionarios Públicos con el fin de garantizar plenamente la libertad de asociación y el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos, de conformidad con lo dispuesto en los Convenios núms. 87 y 98, y los principios de libertad de asociación recordados en los párrafos 206 a 212 precedentes; una vez adoptadas, el Gobierno debería divulgar ampliamente estas enmiendas, en particular entre las autoridades públicas locales, incluidas las oficinas locales de educación;
   • b) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del caso y recuerda al Gobierno que podrá recibir asistencia técnica de la Oficina si desea aprovechar esa oportunidad;
   • c) el Comité pide al Gobierno que señale a la atención de la policía y de las autoridades encargadas de autorizar las reuniones públicas el principio de libertad de asociación y su repercusión en la intervención de la policía en las cuestiones sindicales (párrafo 216, supra), así como los relativos a la celebración de reuniones sindicales (párrafo 219, supra) y el acceso de los sindicatos a los lugares de trabajo (párrafo 220, supra);
   • d) el Comité pide al Gobierno que adopte medidas concretas, y en particular actividades de capacitación, para que las autoridades educativas locales, incluidos los directores de escuela, tengan perfecto conocimiento de las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 y de los principios de libertad de asociación, con respecto a los derechos de los maestros a la libertad de asociación y de negociación colectiva;
   • e) el Comité pide a la CITA que, en sus actividades futuras, tenga en cuenta los principios de libertad de asociación en lo que respecta a la celebración de reuniones sindicales (párrafo 219, supra) y el acceso de los sindicatos a los lugares de trabajo (párrafo 220, supra);
   • f) el Comité pide al Gobierno que invite a las autoridades locales competentes (incluidas las autoridades educativas locales) y a la CITA a negociar futuros acuerdos sobre el lugar donde se celebrarán la reuniones públicas sindicales y la manera en que se llevarán a cabo, así como las instalaciones que podrá utilizar la CITA, incluido el acceso a los lugares de trabajo para promover y defender los intereses profesionales de sus afiliados, y
   • g) el Comité, tomando nota de que el Gobierno ha iniciado un proceso para investigar exhaustivamente los alegatos de hecho, confía en que el Gobierno se asegure de que dicho proceso se realice con todas las garantías de independencia e imparcialidad.