Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 332, Noviembre 2003

Caso núm. 2218 (Chile) - Fecha de presentación de la queja:: 30-JUL-02 - Cerrado

1. 400. La queja figura en una comunicación de la Confederación Nacional de Funcionarios de la Salud (CONFENATS) de fecha 30 de julio de 2002. Esta organización envió informaciones complementarias por comunicación de diciembre de 2002.
2. 401. El Gobierno respondió por comunicación de 9 de abril de 2003.
3. 402. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 403. En sus comunicaciones de 30 de julio y de diciembre de 2002, la Confederación Nacional de Funcionarios de la Salud (CONFENATS) alega el desconocimiento de la representación legítima y autónoma de esta Confederación mediante la suscripción de acuerdos entre autoridades del Gobierno y personas que se autoproclaman como representantes del gremio de la salud; han desconocido a su actual presidente y a su directiva nacional, interfiriendo con ello en la vida interna de la organización, fomentando el divisionismo y el engaño entre los afiliados. Ello ha ocurrido en dos ocasiones. En primer lugar, a raíz del intento de imponer a la CONFENATS un acuerdo de 26 puntos sobre la reforma al sistema público de salud, pretendiendo involucrarla falsamente a través de la firma de sólo dos integrantes del directorio nacional (compuesto por 15 miembros), en circunstancias en que ninguno de ellos ocupa el cargo de presidente, ni habían sido mandatados para tales efectos; ello a pesar de la reserva manifestada expresamente por la delegación oficial para suscribir dicho documento, durante las negociaciones de dicho acuerdo. Se dio el agravante de haberse realizado una ceremonia oficial en el Palacio de Gobierno con la concurrencia del Vicepresidente de la República y de diversos ministros de Estado, transmitida por radio y televisión, a la que fueron expresamente invitados, quienes suplantaron a los representantes legítimos y legales de la Confederación.
2. 404. A las pocas semanas, se volvió a repetir tan repudiable procedimiento, esta vez, en relación con un documento en que los representantes del Gobierno efectuaron una propuesta de cierre de negociaciones sobre reajustes de remuneraciones y otras condiciones de trabajo, la que, por acuerdo de la asamblea nacional de CONFENATS debería ser consultada en plebiscito nacional y universal a celebrarse en julio de 2002, en torno a su aprobación o rechazo. Los negociadores del Gobierno estaban en pleno conocimiento de las resoluciones de la organización de someter dicha propuesta a la mencionada consulta democrática de las bases y, a pesar de ello, no dudaron en maniobrar para que un muy minoritario grupo de dirigentes lo suscribiese en una ilegítima forma de suplir la voluntad de la mayoría de los componentes del directorio nacional. Al respecto cabe mencionar las declaraciones del Ministro de Salud que señala a estos dirigentes «su compromiso de colaborar para que exista una organización fuerte y representativa», en clara y evidente señal de intromisión en la vida interna de CONFENATS. En el plebiscito organizado posteriormente en julio de 2002 por CONFENATS rechazaron el proyecto del Gobierno 18.075 trabajadores y lo aprobaron 843, lo que representa el 60 por ciento de los miembros de CONFENATS.
3. 405. La CONFENATS alega también la intervención directa de las autoridades de gobierno en la organización interna de la Confederación; desconociendo a los órganos sindicales representativos y su estructura orgánica, diversos personeros del Gobierno, arrogándose atribuciones de las que carecen, organizan reuniones y asambleas de asociaciones adheridas a CONFENATS, en diversos establecimientos públicos de salud a lo largo del país, presionando para que concurran a ellas los afiliados, en donde exponen directamente sus puntos de vista sobre las negociaciones y materias que están discutiendo con la directiva nacional del gremio. Se trata de una conducta reiterada y constante en abierta intromisión en la vida interna de la Confederación. Sobrepasando a los organismos de dirección gremial elegidos por los afiliados y presionando directamente a los socios para que acepten sus puntos de vista, en abierta discrepancia con las opiniones que ha adoptado su directiva nacional.
4. 406. Por otra parte, CONFENATS destaca que durante los procesos de discusión respecto de los cambios en las condiciones de remuneración y de trabajo, que tendrán lugar con la reforma del sistema público de salud, así como de los reajustes salariales que se han descrito en los puntos que anteceden, lamentablemente la intervención policial y el uso de la fuerza han sido otras constante. Se ha utilizado la violencia policial en contra de los afiliados y dirigentes, que resultaron detenidos, golpeados (incluida la agresión al dirigente sindical Sr. Mauricio Loo Vidal), impedidos de reunirse y manifestarse en sus lugares de trabajo y sitios públicos, incluyendo el procesamiento y sanción de su Presidente Nacional, el 10 de mayo de 2002 por supuestos desórdenes en la vía pública, por un juzgado de policía local. Cabe señalar que el uso desmedido de la fuerza policial ha sido respaldado por las autoridades gubernativas, a pesar de la gravedad de las lesiones provocadas a los afiliados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 407. En su comunicación de 9 de abril de 2002, el Gobierno se refiere al alegato relativo al desconocimiento de la representación legítima de la directiva de CONFENATS, mediante la suscripción de acuerdos entre autoridades del Ministerio de Salud y personas que no tenían la representación de los trabajadores. El Gobierno declara que en el marco del desafío que implica la reforma a la salud, una de las principales tareas del Gobierno, el Ministerio de Salud se propuso como principal tarea concordar criterios con los diferentes gremios de la salud en aquellos aspectos relativos a sus demandas profesionales y laborales, especialmente las reivindicaciones y mejoras salariales. Desde el primer año de gobierno del Presidente Lagos, y siendo Ministra de Salud la Sra. Michelle Bachelet, se ha conversado, concordado y negociado con los diferentes gremios existentes en el sector de la salud pública. Se han establecido mesas de diálogo, que han funcionado más de dos años, con encuentros periódicos donde se ha recogido la opinión en función de abordar la reforma al sistema de salud, también conocido como plan AUGE.
2. 408. El Gobierno precisa que en torno a la reforma de la salud y sus implicancias, efectos y alcances, durante la primera mitad del año 2002, los gremios de la salud decidieron dialogar y negociar en conjunto con el Ministerio de Salud, dando origen al Consejo Nacional de Gremios de la Salud, CONGRES. Este ha sido, y es, el principal interlocutor del Gobierno, a través del Ministerio, siendo respetados todos los acuerdos tomados en conjunto. Es así como el día 13 de mayo de 2002, el Ministerio de Salud y el CONGRES firman el «Acuerdo por una Mejor Salud y Atención de Salud para todos los Habitantes de Chile». Este documento se ratificó el día 19 de mayo de 2002, en una ceremonia realizada en el Palacio de La Moneda, y no fue firmada por un sector de dirigentes de CONFENATS, pero sí por otro sector, en acuerdo con el CONGRES.
3. 409. El Gobierno añade que, a través del ministerio de Salud, ha seguido negociando aspectos específicos, fundamentalmente relacionados con renumeraciones, desarrollo de la carrera funcionaria y condiciones de trabajo (en forma bastante ajustada a las recomendaciones del Convenio núm. 151 de la OIT), con los diferentes actores gremiales existentes en el sistema nacional de salud. Es así como, paralelo a las negociaciones con el CONGRES, se han mantenido canales de comunicación y de diálogo con la Confederación de Funcionarios de la Salud Municipalizada (CONFUSAM), con la que se llegó a acuerdo el día 14 de marzo de 2002, y con la CONFENATS, Confederación Nacional de Funcionarios de la Salud, organización que agrupa a las federaciones regionales de funcionarios de la salud pública, que laboran fundamentalmente en el sistema hospitalario del país. Esta organización comunicó su disposición a iniciar un proceso de negociación, tal como la había realizado anteriormente con el Gobierno, a través de una comisión negociadora, integrada por los dirigentes de CONFENATS.
4. 410. El Gobierno destaca que el día 12 de julio de 2002, se firma un acuerdo entre el Ministerio de Salud y la CONFENATS, representada por los dirigentes Claudio Capees y Roberto Zambrano, dos de los ocho miembros de la comisión negociadora anteriormente mencionada, y que es firmado además por las directivas (representadas por sus presidentes) de siete de las trece federaciones regionales que formaban parte, en aquella época de la CONFENATS. Los principales acuerdos son:
   • — envío por el Ministerio de Salud, a más tardar el día 31 de julio, de un proyecto de ley al Parlamento que contenga:
   • n creación de una asignación de desempeño, equivalente a un reajuste del 11 por ciento de las remuneraciones base;
   • n pago de un anticipo, en el último trimestre de 2002. Además, el pago de un bono a todos los funcionarios de los servicios de salud;
   • n perfeccionamiento del sistema de promoción por méritos de los funcionarios titulares, mediante el desarrollo de un sistema de acreditación que considera las variables de capacitación permanente, evaluación de desempeño y experiencia calificada. Se mantiene la propuesta del Ministerio de Salud de crear un sistema de ascenso por concurso interno para las plantas de directivos y profesionales;
   • n implementación de un sistema de incentivo al retiro del personal en condiciones de jubilar;
   • — normalización administrativa de las dotaciones de personal, de acuerdo a los cargos titulares vacantes;
   • — incremento de la inversión en capacitación funcionaria. Participación de la organización más representativa de los trabajadores de la salud en los comités de capacitación;
   • — no aplicación de las dotaciones por hora, manteniendo el sistema actual de dotación por cargo.
5. 411. Como se puede ver — prosigue el Gobierno —, todos los puntos anteriores apuntan a mejorar las condiciones de los funcionarios del sistema público de salud, por medio de mejoras salariales, mayor grado de participación y aumento sustancial de la capacitación funcionaria. El mencionado acuerdo es el resultado del trabajo de una mesa negociadora constituida por todos los gremios de la salud y los diferentes servicios del Ministerio de Salud. Llegado el momento de firmar el acuerdo y darlo a conocer a la opinión pública, la cúpula de dirigentes de la CONFENATS se negó a firmarlo, desconociendo y desechando el trabajo realizado, lo que significaba volver a fijas cero. Sin embargo, el acuerdo fue ratificado por siete de las trece federaciones regionales existentes en el país, lo que representa el 80 por ciento de los afiliados a la CONFENATS. Este acuerdo, que a todas luces significa un avance en las condiciones de trabajo de los funcionarios de la salud, fue desconocido por el consejo directivo de la CONFENATS. Esta negativa es producto de los problemas internos del gremio, que se traducen en elecciones fallidas, cuasi destituciones al interior de la misma, y la creación de una instancia gremial paralela. Los problemas con elecciones e impugnaciones ocurrieron en los años 1999 y 2000. El Gobierno subraya que la mayor o menor representación de los dirigentes que suscribieron este acuerdo con el Ministerio de Salud, no es materia que el Gobierno deba resolver, sino que es la propia organización gremial la que debe definir sus instancias de representación. La voluntad expresada por los dirigentes de llegar a acuerdos beneficiosos para ambas partes y cautelar los derechos de los trabajadores se tradujo en el acuerdo expuesto resumidamente en los párrafos precedentes.
6. 412. Con la Federación de Profesionales Universitarios (FENPRUSS), el Gobierno llegó a un acuerdo similar el día 26 de julio de 2002. Además de las diversas instancias de reunión y diálogo que se han instaurado con los gremios del sector de la salud, en paralelo se ha estado dando cumplimiento a acuerdos anteriores, relativos al pago de diversos bonos y mejoras en las condiciones de trabajo, entre las más importantes.
7. 413. El Gobierno indica que a través de los órganos de fiscalización de las leyes laborales, además de la prensa, tomó conocimiento la mayoría de los dirigentes sindicales de CONFENATS y que se habían separado de la conducción de esa confederación, habían decidido crear, temporalmente, una nueva confederación, para realizar un seguimiento del cumplimiento de los acuerdos y que habían sido plasmados en un proyecto de ley, en trámite parlamentario.
8. 414. A este respecto, la «FENATS Unitaria» es una instancia gremial, legalmente constituida, que no puede ser desconocida por el Gobierno, toda vez que cumple con todos los requisitos ara funcionar de acuerdo a la ley. La FENATS Unitaria se fundó el 21 de octubre de 2002, afiliando aproximadamente a 15.000 trabajadores de las regiones tercera, quinta, séptima, octava, novena y décima y metropolitana. Su directiva provisoria estuvo compuesta por 12 dirigentes sindicales. Posteriormente, y de acuerdo a los antecedentes que se encuentran archivados en la Dirección del Trabajo, se realizó el primer Congreso de la Confederación Nacional «FENATS UNITARIA», en la ciudad de Temuco, el día 16 de enero de 2003, donde se eligió a una directiva definitiva, compuesta por 15 dirigentes. La creación de la FENATS UNITARIA se hace bajo el amparo protector del Convenio núm. 87 de la OIT y haciendo uso del derecho fundamental de libertad sindical.
9. 415. Frente a la acusación que el Ministerio de Salud ha intervenido en la vida interna de la CONFENATS, el Gobierno declara que no es efectivo puesto que al revisar las declaraciones en la prensa de las autoridades del Ministerio, éstas han expresado en diversas ocasiones su voluntad de seguir apoyando al movimiento sindical en todas sus expresiones, sin intromisión alguna. En la página Internet del Ministerio de Salud se puede leer lo siguiente: «aquí estamos construyendo una gran alianza con los trabajadores para mejorar la calidad de cómo se trabajo en los hospitales para que los usuarios tengan también una mejor atención». Concluyó comprometiéndose en colaborar para que exista una organización de los trabajadores de la salud fuerte y representativa». Al respecto, se debe mencionar que el espíritu de las frases del ministro de Salud saliente, don Osvaldo Artaza, están en pleno acuerdo con el artículo 6 del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), que en su parte medular expresa: «Deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas».
10. 416. En relación con la alegada intervención directa de las autoridades de la salud en la organización y funcionamiento de la CONFENATS al organizar reuniones y asambleas de sus afiliados en los diversos establecimientos públicos de salud del país sin tomar en cuenta a la directiva nacional, el Gobierno declara que la campaña de difusión de las actividades del Gobierno, a través del Ministerio de Salud, en conjunto con los gremios, responde al interés de dicho ministerio de difundir con mayor claridad los alcances de los acuerdos logrados, para un mejor conocimiento y comprensión de ellos por parte de todos los funcionarios de la salud pública de Chile. El Ministerio convoca a los actos de difusión a todos los funcionarios de un establecimiento determinado, sin importar el gremio al que pertenecen, por lo que es absolutamente falso e in correcto que la autoridades de salud hayan intervenido en el funcionamiento de la CONFENATS. Es necesario dejar establecido claramente que en ningún momento autoridad alguna del Ministerio de Salud u otra repartición gubernamental ha intentado influir en las decisiones, funcionamiento, constitución o administración de ninguna entidad gremial. No se puede considerar como intromisión o injerencia indebida el respeto a uno de los principios que rige el funcionamiento del gobierno en materias laborales, como es el diálogo permanente y constructivo con todos los gremios.
11. 417. Con respecto al uso de violencia policial en contra de los socios y dirigentes de CONFENATS que habrían sido detenidos, golpeados, impedidos de reunirse y manifestarse en lugares de trabajo y en sitios públicos (entre ellos la detención y sanción por un tribunal del presidente de la FENATS don Jorge Araya Guerra y del Secretario de FENPRUSS don Mauricio Loo Vidal), el Gobierno declara que la actuación de las fuerzas policiales responden a procedimientos habituales ante desórdenes que se producen en espacios públicos y que alteran el orden normal de la ciudadanía, hechos que están tipificados en la normativa legal chilena. En este marco legal, que rige para todos y cada uno de los habitantes de Chile, los órganos pertinentes del Poder Judicial, que es autónomo del Gobierno, resolvieron sancionar a don Jorge Araya, sin que el Gobierno de Chile haya tenido alguna injerencia en la condena al pago de una multa en dinero. Sanción que el tribunal suspendió por un año. La presunta agresión de que habría sido objeto el Sr. Mauricio Lool Vidal, se produjo en el marco de las protestas que un grupo minoritario de funcionarios de la salud se encontraba realizando en las afueras del Congreso Nacional, en momentos en que los parlamentarios discutían sobre temas de la reforma de salud.
12. 418. La acusación de prácticas antisindicales presentada por la CONFENATS en contra del Gobierno de Chile responde a situaciones de la coyuntura político sindical, en el sentido de oponerse a prácticas de diálogo y negociación mutuamente beneficiosas para las partes. Por último, con el objeto de seguir mejorando el sistema nacional de salud, en conjunto con los funcionarios que laboran en él, el Gobierno declara que tanto él, como las diferentes autoridades del Ministerio de Salud reiteran su disposición a seguir dialogando con todos y cada uno de los gremios de la salud, entendiendo esto como un esfuerzo para conseguir un sistema de salud igualitario, justo y amplio para todos los habitantes de Chile.

C. Conclusiones del Comité

1. 419. En cuanto al alegato relativo a la conclusión de acuerdos de reforma al servicio de salud pública entre autoridades gubernamentales y sólo dos integrantes del directorio nacional de CONFENATS (compuesto por 15 miembros) que no tenían mandato para ello, así como a la aceptación por esas dos personas de una propuesta gubernamental de cierre de negociaciones sobre ajustes de remuneraciones y otras condiciones de trabajo a pesar de que dicha aceptación debía ser consultada en plebiscito (sindical) nacional, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que: 1) el acuerdo al que se refiere el querellante (CONFENATS) prefirmado y ratificado por un sector de dirigentes de esa confederación (dos de ocho que participaban en la comisión negociadora); 2) el 12 de julio se firmó otro acuerdo (reajuste salarial, etc.) con dos dirigentes de CONFENATS, que fue firmado también por las directivas (representadas por sus presidentes) de siete de las trece federaciones regionales de CONFENATS (80 por ciento de los afiliados a CONFENATS); 3) la negativa a firmar el acuerdo por el consejo directivo de CONFENATS es producto de problemas internos de CONFENATS y la mayor o menor representación de los dirigentes que suscribieron este acuerdo con el Ministerio de Salud no es materia que el Gobierno deba resolver; 4) la mayoría de los dirigentes de CONFENATS se separaron de esa confederación y crearon una nueva confederación (FENATS UNITARIA); 5) las autoridades desarrollaron negociaciones similares con otras organizaciones sindicales del sector.
2. 420. A juicio del Comité, la conclusión por las autoridades de acuerdos con un número reducido de representantes (2) a pesar del plebiscito entre los trabajadores rechazando el proyecto del Gobierno y sin contar con mandato de los órganos sindicales podría constituir, según las circunstancias, una practica antisindical. En el presente caso, la negociación de acuerdos por representantes sin mandato de los órganos sindicales de CONFENATS se produce sin embargo, según el Gobierno, en el contexto de un conflicto intrasindical importante que de hecho dio origen a la creación de una nueva confederación sindical. El Comité toma nota en este sentido de que según el Gobierno presidentes de siete de las trece federaciones regionales de CONFENATS (80 por ciento de los afiliados) firmaron el (segundo) acuerdo concluido el 12 de julio de 2002. El Comité observa que la organización querellante no ha puesto de relieve presiones gubernamentales para que los dos representantes sindicales en cuestión firmasen los acuerdos objetados por la organización querellante. El Comité concluye que la situación real parece enmarcarse en un conflicto interno dentro de la organización querellante, sobre el que el Comité no está en condiciones de pronunciarse.
3. 421. En cuanto a la alegada intervención de las autoridades en la organización interna de CONFENATS, al organizar reuniones y asambleas de asociaciones adheridas a CONFENATS para presionar a los afiliados y exponer los puntos de vista de las autoridades en las negociaciones, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que 1) la campaña de difusión de las actividades del Gobierno a través del Ministerio de Salud, en conjunto con los gremios, responde al interés de difundir con mayor claridad los alcances de los acuerdos logrados; 2) no se ha intentado influir en las decisiones o funcionamiento de ninguna organización sindical sino dialogar de manera permanente y constructiva con todas las organizaciones sindicales y 3) el Ministerio convocó a todos los funcionarios de un establecimiento determinado sin importar el gremio (organización sindical) al que pertenecen y por ello es falso que las autoridades hayan intervenido en el funcionamiento de CONFENATS. En estas condiciones, dado que según el Gobierno se trató de reuniones informativas a las que se convocó a la totalidad de los trabajadores de las entidades, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
4. 422. En cuanto al alegado uso de violencia policial contra dirigentes y afiliados (detenciones, golpeos, agresión al dirigentes sindical Sr. Mauricio Loo, obstáculos al derecho de reunión y manifestación, el 10 de mayo de 2002; procesamiento judicial y sanción contra el presidente de CONFENATS, Sr. Jorge Araya, por supuestos desórdenes en la vía pública), el Comité toma nota de que el Gobierno pone de relieve que la actuación de las fuerzas policiales respondieron a desórdenes en espacios públicos que alteraron el orden nacional de la ciudadanía, así como que el Gobierno no tuvo injerencia en la sanción penal impuesta por la autoridad judicial a los dirigentes sindicales, Sres. Jorge Araya (multa, suspendida por un año) y Mauricio Loo Vidal. El Comité observa que el Gobierno no ha detallado en qué consistieron los desórdenes que alteraron el orden nacional de la ciudadanía y recuerda al Gobierno el principio según el cual: Las autoridades sólo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se halla realmente amenazado el orden público. La intervención de la fuerza pública debe guardar debida proporción con la amenaza del orden público que se trata de controlar y los gobiernos deberían tomar disposiciones para que las autoridades competentes reciban instrucciones adecuadas con el objeto de eliminar el peligro que implica los excesos de violencia cuando se trata de controlar manifestaciones que pudieran entrañar alteración al orden público [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1996, párrafo 137].
5. 423. El Comité pide al Gobierno que le comunique las sentencias dictadas contra los dirigentes sindicales Sres. Jorge Araya y Mauricio Loo Vidal (indicando — si no figuran en las sentencias — los hechos concretos que se reprochan a estas personas), así como precisiones sobre las alegadas agresiones al dirigente sindical Sr. Mauricio Loo Vidal y sobre los desórdenes públicos que se habían producido y que dieron lugar a la intervención de la policía en las manifestaciones de dirigentes y afiliados de CONFENATS el 10 de mayo de 2002.

Recomendación del Comité

1. 424. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité pide al Gobierno que le comunique las sentencias dictadas contra los dirigentes sindicales Sres. Jorge Araya y Mauricio Loo Vidal (indicando — si no figuran en las sentencias — los hechos concretos que se reprochan a estas personas), así como precisiones sobre las alegadas agresiones al dirigente sindical Sr. Mauricio Loo Vidal y sobre los desórdenes públicos que se habían producido y que dieron lugar a la intervención de la policía en las manifestaciones de dirigentes y afiliados de CONFENATS el 10 de mayo de 2002.