Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 334, Junio 2004

Caso núm. 2197 (Sudáfrica) - Fecha de presentación de la queja:: 07-MAY-02 - Cerrado

1. 95. La queja figura en comunicaciones enviadas por Mandate Trade Union de 7 y 21 de mayo de 2002.
2. 96. El Gobierno envió su respuesta mediante comunicación de 8 de octubre de 2002.
3. 97. Sudáfrica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Cuestiones de admisibilidad

1. 98. Antes de abordar el fondo de la queja, el Comité desea recordar las cuestiones de admisibilidad que se suscitaron en el presente caso.
2. 99. En comunicaciones de 7 y 21 de mayo de 2002, Mandate Trade Union, en representación del personal irlandés contratado en la sección de apoyo administrativo de la Embajada de Sudáfrica en Dublín, presentó una queja contra el Gobierno de Sudáfrica por inobservancia de los derechos de libertad sindical y negociación colectiva en su Embajada en Irlanda.
3. 100. En su respuesta de 8 de octubre de 2002, si bien responde sobre los aspectos de fondo de la queja, el Gobierno cuestiona la admisibilidad de la misma. Sostiene que la relación entre la Embajada como empleador y el personal de contratación local, objeto de la queja, está regulada por la ley del país en que se encuentra la embajada y subraya que ni la Constitución ni la legislación de Sudáfrica se aplican a la relación laboral del personal de contratación local en una embajada.
4. 101. Ante las afirmaciones contradictorias del querellante y el Gobierno de Sudáfrica en cuanto al país cuya jurisdicción sería aplicable al presente caso, el Comité invitó al Gobierno de Irlanda a indicar si efectivamente la legislación irlandesa regula la relación laboral entre el personal de contratación local y la Embajada de Sudáfrica [véase 330.º informe, párrafo 9].
5. 102. En su comunicación de 5 de noviembre de 2003, el Gobierno de Irlanda sostiene que la cuestión relativa a si la legislación irlandesa regula la relación laboral entre el personal de contratación local de una embajada y la embajada en cuestión, depende de la naturaleza de las tareas que realizan los empleados. Según el Gobierno irlandés, este tipo de asunto fue objeto de una sentencia de la Corte Suprema de Irlanda en el caso Gobierno de Canadá c/ Tribunal de Apelaciones del Trabajo y Brian Burke, en el que se adoptó la siguiente resolución relativa a los principios de derecho internacional generalmente reconocidos:
   • Debe decidirse si el acto en el que se basa la queja debe ser considerado, en ese contexto, como perteneciente a un área de actividad económica o comercial u otro acto de derecho privado o como un acto realizado fuera de esa área y dentro de la esfera gubernamental, como un acto de soberanía.
6. 103. La Corte Suprema sostuvo, asimismo, que cuando una actividad se relaciona con los negocios o la política de un gobierno extranjero, debe reconocérsele inmunidad soberana. En el caso examinado, relativo a un chofer, la Corte sostuvo que «la confianza y la confidencialidad depositadas en el chofer de un vehículo de la Embajada crean un vínculo tal con su empleador que lo convierte en parte de la organización pública y los intereses del gobierno empleador».
7. 104. El Gobierno irlandés sostiene que no resulta claro si tales circunstancias se aplican a los trabajadores del sindicato Mandate; la decisión dependería en gran medida de saber si las tareas de los empleados se relacionan con los negocios o la política del gobierno extranjero o están revestidas de un elemento de confianza y confidencialidad. En el caso de que la relación laboral se sitúe dentro de esta última categoría, es probable que un tribunal irlandés aceptaría un recurso de inmunidad soberana. Puede ocurrir, sin embargo, que las funciones desarrolladas por uno o más de los trabajadores del sindicato Mandate queden fuera del ámbito descrito en la mencionada decisión de la Corte Suprema, en cuyo caso un tribunal irlandés sostendría que están reguladas por la legislación laboral irlandesa.
8. 105. En conclusión, el Gobierno de Irlanda afirma que no es posible, a la luz de la información disponible, determinar con certeza si el contrato y la relación laborales entre las cinco personas de contratación local y la Embajada de Sudáfrica, están regulados por el derecho interno de Irlanda.
9. 106. El Comité concluye a partir de la información comunicada por el Gobierno de Irlanda que en función de la información disponible no puede confirmarse la declaración del Gobierno de Sudáfrica según la cual la legislación irlandesa regula en el presente caso la relación laboral entre su Embajada en Dublín y su personal de contratación local. Ahora bien, si bien la cuestión relativa a la aplicación de la legislación irlandesa al personal de contratación local de una determinada embajada depende de una serie de circunstancias que sólo pueden ser determinadas mediante un análisis casuístico, la aplicación de los principios internacionales fundamentales de libertad sindical contenidos en la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia es obligatoria para todos los Estados Miembros.
10. 107. En virtud de los principios mencionados que vinculan a todos los Estados Miembros de la OIT, sería incorrecto abandonar al personal de contratación local en el ámbito internacional simplemente en razón de una situación ambigua relativa a la aplicación de la legislación nacional. En consecuencia, aunque todavía quede por determinar la legislación nacional aplicable al personal de contratación local, el Comité, en aras de la justicia, puede examinar cuál es la autoridad de la que depende el empleador, es decir, la Embajada de Sudáfrica. El Comité considera que en el presente caso dicha autoridad es claramente el Gobierno de Sudáfrica habida cuenta de la innegable soberanía que ejerce sobre los funcionarios y empleados de gobierno que lo representan en el mundo.
11. 108. El Comité considera por lo tanto que, en el caso de que haya existido una violación de las normas internacionales del trabajo o de los principios sobre libertad sindical y negociación colectiva, el Gobierno de Sudáfrica es quien se encuentra en la mejor posición para adoptar las medidas necesarias a fin de reparar dicha violación. En consecuencia el Comité considera admisible la queja y procederá al análisis y el examen de las cuestiones de fondo.

B. Alegatos del querellante

1. 109. En sus comunicaciones de 7 y 21 de mayo de 2002, Mandate Trade Union alega que Sudáfrica no ha garantizado la observancia eficaz, dentro de su jurisdicción y en particular en su Embajada ante Irlanda, de los Convenios núms. 87 y 98.
2. 110. El personal irlandés contratado en la Embajada de Sudáfrica en Dublín consideró que, debido a ciertas preocupaciones y reivindicaciones que deseaban presentar acerca de las condiciones de empleo así como del estilo particular de gestión del Embajador, necesitaba protección sindical. Se afilió al sindicato local Mandate Trade Union y, posteriormente, el sindicato se puso en contacto con la Embajada para iniciar un acuerdo de convenio colectivo.
3. 111. Se solicitó una reunión con el Embajador, mediante carta de 25 de octubre de 2001 [adjunta a la queja]. La Embajada comunicó al sindicato, por carta de 29 de noviembre de 2001, que no tenía intención de reconocer al sindicato [igualmente adjunta a la queja]. En ella se decía, entre otras cosas, lo siguiente: ... la Embajada no tiene por norma negociar o actuar a través de terceros en las cuestiones relativas a las relaciones laborales. Así pues, la Embajada decidió no reconocer ni tratar con Mandate Trade Union.
4. 112. Posteriormente, se notificó oficialmente a la Embajada acerca de una huelga prevista a partir del 10 de enero de 2002. Después de algunas conversaciones entre la Embajada y Mandate Trade Union, se decidió aplazar la huelga 24 horas. El objetivo era facilitar una propuesta del sindicato de que ambas partes se sometieran a la conciliación ante la Comisión de Relaciones Laborales.
5. 113. El 10 de enero de 2002, la Embajada no había aceptado la mediación. Se convocó una reunión de personal, en la que se presentó a éste un memorando del Embajador, de 9 de enero de 2002. En ausencia de acuerdo para participar en una conciliación por parte de la Embajada, comenzó la huelga el 11 de enero de 2002.
6. 114. Asimismo, el Secretario General Adjunto del Congreso de Sindicatos de Irlanda intervino para solicitar el nombramiento mediante acuerdo de una persona independiente, encargada de recomendar un proceso en virtud del cual pudiera resolverse el conflicto, propuesta que fue rechazada por la Embajada. El 18 de diciembre de 2001 se presentó al Director General de Asuntos Exteriores de Pretoria una comunicación detallada referente al conflicto y al problema del reconocimiento.
7. 115. Mandate Trade Union alega que, en virtud de su rechazo a reunirse con el sindicato, la Embajada de Sudáfrica y el Gobierno de Sudáfrica están impidiendo activamente al sindicato el ejercicio de su derecho a negociar con el empleador en nombre de los miembros del sindicato, en violación al Convenio núm. 87 de la OIT, en particular sus artículos 3.2), 8.2) y 11.
8. 116. Mandate Trade Union alega también que la Embajada de Sudáfrica y el Gobierno de Sudáfrica están incumpliendo el Convenio núm. 98 de la OIT, y en particular sus artículos 3 y 4. Se observa que, si bien el Convenio núm. 98 no trata de la situación de los «funcionarios públicos en la administración del Estado», los miembros del sindicato implicados en este conflicto y las quejas correspondientes no están excluidas en ese sentido, dado el carácter de su empleo en la sección de apoyo administrativo de la Embajada de Dublín. Se alega que con su actuación, la Embajada y el Gobierno de Sudáfrica han intervenido directamente para prohibir las negociaciones en relación con materias relativas a las condiciones de trabajo lo que está en contradicción con las disposiciones del Convenio núm. 98.
9. 117. Asimismo, los trabajadores que son parte en el conflicto consideran que se les está discriminando, ya que los miembros del personal diplomático de Sudáfrica de la Embajada (por ejemplo, el adjunto de asuntos exteriores y el jefe de gestión) con los que trabajan habitualmente, están sindicados. El querellante solicita la asistencia del Comité para conseguir que la Embajada y el Gobierno de Sudáfrica cumplan plenamente las obligaciones que se les imponen en virtud de la OIT.

C. Respuesta del Gobierno

1. 118. En su comunicación de 8 de octubre, el Gobierno informa que la Embajada emplea tanto nacionales de Sudáfrica como personal de contratación local. Cinco de los empleados de contratación local son miembros del sindicato querellante, que ha pedido a la Embajada que lo reconozca oficialmente como representante de estos empleados para las negociaciones colectivas con el fin de poder examinar los temas relacionados con la remuneración y las condiciones de servicio.
2. 119. El 29 de noviembre de 2001, el Embajador respondió lo siguiente:
   • Debido a su rango diplomático y al carácter de sus actividades, la Embajada no tiene por norma negociar o actuar a través de terceros en las cuestiones relativas a las relaciones laborales.
   • No obstante, la Embajada está totalmente dispuesta a un debate abierto entre su gestión y el personal de contratación local acerca de las cuestiones de personal.
   • Con el fin de mejorar las relaciones entre empleadores y empleados, la Embajada aceptaría de buen grado la creación dentro de la Embajada de un foro de personal, que podría servir de Plataforma para ocuparse de esos temas.
3. 120. La relación entre una Embajada, en calidad de empleador, y su personal de contratación local está regulada por la ley del país donde se encuentra la embajada. En lo que respecta a los pertinentes procedimientos irlandeses, el sindicato tramitó un conflicto y posteriormente organizó una huelga para obligar a la Embajada a reconocerlo. En virtud de la legislación irlandesa, el empleador no tiene ninguna obligación de reconocer a un sindicato.
4. 121. El sindicato alega que la Embajada y el Gobierno de Sudáfrica están incumpliendo el Convenio núm. 87, en particular los artículos 3.2), 8.2) y 11, y el Convenio núm. 98, en particular los artículos 3 y 4. El Gobierno sostiene sin embargo que, de acuerdo con el texto de ambos convenios, ninguno es aplicable a la situación actual y que además, Sudáfrica no ha violado sus condiciones. En consecuencia, la queja carece de fundamento y debe ser rechazada dado que no contiene ninguna alegación que, si llegara a probarse, representaría una infracción de alguno de los convenios.
5. 122. Según el Gobierno, la queja del sindicato en relación con el Convenio núm. 87 no puede admitirse dado que la conducta a que se refiere (no reconocimiento de un sindicato) no afecta a los derechos y libertades garantizados por el Convenio. La Embajada no ha interferido, restringido o impedido el derecho del sindicato a ejercer legalmente los cuatro derechos básicos garantizados por el artículo 3 del Convenio núm. 87, a saber, el derecho a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción sin injerencia de las autoridades públicas. La Embajada no ha aplicado la «legislación nacional» en la forma contemplada en el artículo 8.2), es decir, para menoscabar las garantías previstas en el Convenio. En primer lugar, éste no garantiza el reconocimiento sindical. En segundo lugar, al negarse a reconocer al sindicato querellante, la Embajada no ha actuado en contravención de las leyes de Irlanda. En lo que respecta al artículo 11, la Embajada y el Gobierno no han intervenido de ninguna manera para impedir el derecho de sus empleados que son miembros del sindicato querellante a ejercer libremente el derecho de sindicación.
6. 123. El Gobierno sostiene igualmente que de la misma manera, el Convenio núm. 98 no se aplica en absoluto a la presente situación. En el artículo 3 se dispone que los países deben crear organismos adecuados para garantizar el respeto al derecho de sindicación. En el artículo 4 se pide que los países adopten medidas adecuadas para estimular y fomentar procedimientos de negociación voluntaria entre los empleadores y los empleados. La negativa de un empleador a reconocer un sindicato, en particular en circunstancias en que no hay ninguna obligación de otorgar reconocimiento sindical, no puede constituir nunca una infracción del Convenio núm. 98.
7. 124. Por último, con respecto a las referencias formuladas en la queja acerca de la legislación de Sudáfrica, el Gobierno indica que las mismas son totalmente irrelevantes ya que ni la Constitución ni la legislación de Sudáfrica se aplican al empleo del personal de contratación local por una embajada. En conclusión, el Gobierno afirma que no ha incumplido de ninguna manera los Convenios núms. 87 y 98 y que, por lo tanto, debería desestimarse la queja.

D. Conclusiones del Comité

1. 125. El Comité observa que los alegatos en el presente caso se refieren a la negativa por parte de la Embajada sudafricana ante Irlanda de dialogar y negociar con el querellante, representante del personal de contratación local. El sindicato solicitó una reunión con el Embajador por carta de 25 de octubre de 2001 y la Embajada, por su parte, respondió un mes más tarde que no tenía intención de reconocer al sindicato puesto que no tiene por norma negociar o actuar a través de terceros en las cuestiones relativas a las relaciones laborales. La Embajada indicó, sin embargo, que estaba totalmente dispuesta a un debate abierto entre su gestión y el personal de contratación local acerca de las cuestiones de personal. Las tentativas del querellante de resolver la cuestión mediante mediación y conciliación fueron rechazadas por la Embajada.
2. 126. Existe acuerdo entre el querellante y el Gobierno con respecto a estos hechos. El desacuerdo reside en determinar si el no reconocimiento del querellante constituyó una violación de las normas internacionales del trabajo y los principios sobre libertad sindical.
3. 127. El Gobierno señala que con arreglo a la legislación irlandesa, el empleador no está obligado a reconocer a un sindicato. Asimismo, el Gobierno sostiene que el Convenio núm. 87 no hace referencia al reconocimiento de un sindicato y que, por otra parte, la Embajada no ha interferido en manera alguna en el derecho del personal de contratación local a sindicalizarse, redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir sus representantes, organizar su administración y formular su programa de acción. En cuanto al Convenio núm. 98, el Gobierno indica que la negativa de un empleador a reconocer un sindicato, en particular en circunstancias en que no hay ninguna obligación de otorgar reconocimiento sindical, no puede constituir nunca una infracción del Convenio. En cuanto a las referencias formuladas por el querellante sobre la legislación sudafricana, el Gobierno sostiene que las mismas son totalmente irrelevantes, ya que ni la Constitución ni la legislación de Sudáfrica se aplican al empleo del personal de contratación local por una embajada.
4. 128. El Comité desea señalar en primer lugar que la cuestión objeto del presente caso no radica en determinar la legislación nacional aplicable al personal de contratación local en la Embajada de Sudáfrica ante Irlanda (cuestión para la cual, de acuerdo con el Gobierno de Irlanda, no existe actualmente una respuesta clara y definitiva), sino en establecer si las acciones en cuestión son contrarias a las normas internacionales y los principios de libertad sindical.
5. 129. En este contexto, el Comité pide al Gobierno que indique cuáles son las tareas efectivamente realizadas por el personal de contratación local de la Embajada de Sudáfrica ante Irlanda que son miembros de la organización querellante.
6. 130. El Comité recuerda sin embargo que los Convenios núms. 87 y 98 se aplican al personal de contratación local. En cuanto al primero de ellos, el artículo 2 del Convenio núm. 87 establece el derecho de todos los trabajadores sin ninguna distinción (con la sola excepción de la policía y las fuerzas armadas prevista en el artículo 9) de constituir organizaciones y afiliarse a la de su elección. Con respecto al Convenio núm. 98, en ningún momento el Gobierno alega que los trabajadores en cuestión que pertenecen, según lo afirmado, a la sección de apoyo administrativo, estén excluidos en virtud del artículo 6. Además, la afirmación del propio Gobierno de que el personal de contratación local está cubierto por la legislación irlandesa y no por la sudafricana, confirma que no son considerados funcionarios públicos al servicio de la administración del Estado.

Recomendación del Comité

1. 131. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité recuerda que el personal de contratación local de la Embajada está cubierto por las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que indique cuáles son las tareas efectivamente realizadas por el personal de contratación local de la Embajada de Sudáfrica ante Irlanda que son miembros de la organización querellante.