Informe provisional - Informe núm. 350, Junio 2008

Caso núm. 2183 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 15-MAR-02 - Activo

1. 1167. El Comité examinó estos casos en sus reuniones de noviembre de 2002, junio de 2003 y marzo de 2006, y presentó informes provisionales que aprobó el Consejo de Administración en sus 285.ª, 287.ª y 295.ª reuniones [véanse 329.º informe, párrafos 567652; 331.er informe, párrafos 516-558 y 340.º informe, párrafos 925-999].
2. 1168. La Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO) (caso núm. 2177) presentó informaciones adicionales en sus comunicaciones de 31 de marzo de 2006, 5 de junio de 2006, 3 de julio de 2006, 5 de septiembre de 2006, 16 de mayo de 2007, 3 de diciembre de 2007 y 11 de abril de 2008.
3. 1169. El Gobierno presentó observaciones en sus comunicaciones de 24 de mayo y 28 de agosto de 2006 y de 17 de enero, 11 de mayo de 2007 y 25 de abril de 2008.
4. 1170. El Japón ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

Antecedentes

1. A. Examen anterior del caso
2. 1171. En su reunión de marzo de 2006, el Comité formuló las siguientes recomendaciones:
3. a) al tiempo que toma nota con interés del inicio de un diálogo entre las partes, el Comité les alienta decididamente a continuar sus esfuerzos con vistas a lograr rápidamente un consenso sobre la reforma de la administración pública y las enmiendas legislativas, de conformidad con los principios de libertad sindical contenidos en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón. En especial deberían celebrarse consultas en relación con los siguientes aspectos:
4. i) el reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos;
5. ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
6. iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos y que aquellos empleados cuyos derechos podrían restringirse por motivos legítimos se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
7. iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan beneficiarse del derecho de huelga de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales;
8. v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
9. b) el Comité pide al Gobierno que, una vez elaborado, le haga llegar el texto del proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa;
10. c) el Comité solicita del Gobierno que, una vez pronunciada, le haga llegar la sentencia final en el caso de Oouda-cho;
11. d) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le sigan informando de las consecuencias de la reorganización de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores transferidos a instituciones administrativas independientes (IAI);
12. e) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución en relación con todos estos aspectos mencionados, y
13. f) el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.
14. B. Información adicional de los querellantes
15. 1172. Por comunicación de fecha 31 de marzo de 2006, la organización JTUC-RENGO declara que, en una reunión del Gabinete celebrada el 10 de marzo de 2006, el Gobierno del Japón aprobó el «proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa» y lo presentó inmediatamente a la Dieta. Según la JTUC-RENGO, el proyecto contiene las disposiciones siguientes: 1) se reducirá el coeficiente de los costos generales de personal relativos a los empleados públicos nacionales respecto del PIB para el año financiero 2015 y los años subsiguientes lo más cerca posible a la mitad del coeficiente correspondiente al año financiero 2005; 2) durante los próximos cinco años, se reducirá el número de empleados públicos nacionales en más del 5 por ciento; 3) se desarrollarán mecanismos para permitir transferencias de personal entre los ministerios y los organismos gubernamentales y para la formación de los empleados públicos; 4) se reducirá en más del 5 por ciento los costos generales de personal relativos a los empleados que trabajan en instituciones administrativas independientes (IAI), en los próximos cinco años a partir del año financiero 2006; y 5) se pedirá a los gobiernos locales que reduzcan su dotación de personal en una proporción del 4,6 por ciento o más (por comunicación de fecha 5 de junio de 2006, la JTUC-RENGO adjunta los artículos 42 y 43 del proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa que trata estas cuestiones. También se adjunta el artículo 51 que establece que el Gobierno adoptará las medidas necesarias con respecto al actual sistema de salarios de los empleados públicos, así como también al sistema de los empleados que desempeñan tareas especiales y de los trabajadores del sistema de los servicios generales que no están cubiertos por las disposiciones de la Ley de Salarios de los Servicios de la Administración Pública).
16. 1173. Además, según la organización JTUC-RENGO, el 31 de marzo de 2006 la Oficina Central de Promoción de la Reforma Administrativa aprobó «el marco de las transferencias y la redistribución de empleados públicos relativo a la reforma de los costos totales de personal», y, con esta aprobación, se confirmó que se establecerá a nivel ministerial «la Autoridad de Ajuste del Empleo de los Empleados Públicos Nacionales».
17. 1174. La JTUC-RENGO añade que el 20 de marzo de 2006, tuvo lugar la segunda consulta entre el Gobierno y los trabajadores relativa a la reforma del sistema de la administración pública (con la participación del secretario general de la JTUC-RENGO, dos presidentes de la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la Administración Pública (APU), el Ministro de Reforma de la Reglamentación, el Ministro de Asuntos Interiores y Comunicaciones y el Ministro de Salud, Trabajo y Bienestar).
18. 1175. Sobre la base de las consultas mantenidas, las dos partes convinieron y confirmaron, como figura a continuación, las reformas del sistema de la administración pública y los derechos laborales básicos de los empleados públicos: 1) las dos partes convinieron establecer una kento no ba (la Junta de Examen) con el fin de determinar el «tipo de empleados públicos a los que se concederían derechos laborales básicos». En la kento no ba, los participantes examinarán la cuestión de los derechos laborales básicos, sobre la base de un examen general de las características propias de la administración pública y determinarán los servicios públicos y los empleados públicos que deberían abarcarse; 2) en relación con la forma en que la kento no ba deberá funcionar y la fecha de su creación, las dos partes se consultarán con el fin de garantizar que el resultado de la consulta entre el Gobierno y los trabajadores — que se celebrará inmediatamente después de las vacaciones de mayo de 2006 — sea constructivo.
19. 1176. En dicha reunión, la JTUC-RENGO solicitó también al Gobierno que el Primer Ministro asumiera la responsabilidad directa de la Autoridad de Ajuste del Empleo, la cual examinará las reformas de los gastos totales relativos a los empleados públicos. Según la JTUC-RENGO, el Gobierno respondió que «con respecto a la composición de la Autoridad de Ajuste del Empleo de los Empleados Públicos Nacionales, el Gobierno está ideando una organización de la que el Gobierno pueda asumir la entera responsabilidad. Asimismo, a la luz de sus solicitudes el Gobierno seguirá analizando la forma de crear una organización eficaz».
20. 1177. La JTUC-RENGO y la RENGO-PSLC valoran la postura del Gobierno, pues representa un gran paso hacia adelante, ya que demuestra la clara intención de establecer una kento no ba que examinará el tipo de empleados a los que se concederán derechos laborales básicos; además, las dos partes convinieron que la kento no ba sea la instancia donde se examinarán cuestiones tan fundamentales como la forma idónea que debería tener la administración pública y cuál debería ser la composición de dicha administración y la de su personal. Sin embargo, la situación no permite ser muy optimista, ya que queda la posibilidad de que el Gobierno entable las discusiones sin dar por supuesto que deberán concederse derechos laborales básicos a los empleados públicos, y puede tener la intención de examinar estas cuestiones sin un calendario preciso. Según la JTUC-RENGO y la RENGO-PSLC, el Gobierno del Japón debería seguir adelante y, de conformidad con las recomendaciones de la OIT, tomar medidas definitivas con el propósito de garantizar que los empleados públicos tengan derechos laborales básicos, disponiendo de un mayor grado de libertad. La JTUC-RENGO señaló que intensificará las presiones que ejerce sobre el Gobierno con el fin de garantizar que la kento no ba se base en el supuesto de que se concederán derechos laborales básicos a los empleados públicos.
21. 1178. Por comunicación de fecha 5 de junio de 2006, la JTUC-RENGO declara que, el 26 de mayo de 2006, la Dieta aprobó el proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa y adjunta a su comunicación los artículos 42, 43 y 51 del proyecto.
22. 1179. Por comunicación de fecha 3 de julio de 2006, la JTUC-RENGO informa al Comité que, el 29 de mayo de 2006, tuvo lugar la tercera consulta entre el Gobierno y los trabajadores sobre la reforma del sistema de la administración pública. Según la JTUC-RENGO, las dos partes convinieron y confirmaron la creación de una kento no ba que examinará «cuáles serán los empleados públicos a los que se concederán derechos laborales básicos», como ha sido convenido en las consultas celebradas en marzo; las partes desean que la Junta de Examen se cree mediante una ordenanza gubernamental basada en la Ley de Promoción de la Reforma Administrativa; la Junta de Examen debería analizar y adoptar conclusiones respecto del ámbito de acción que debería tener la administración para actuar simple y eficientemente; las estructuras de clasificación y las descripciones de puestos de trabajo adecuadas relativas a los trabajadores que realizan tareas de administración pública y, sobre la base de éstas, establecer la forma adecuada de las relaciones laborales, incluida la cuestión de los derechos laborales básicos de los empleados públicos. La Junta de Examen estará compuesta por 10 a 15 personas especializadas. Por último, deberían llevarse a cabo los procedimientos necesarios con el fin de establecer rápidamente la kento no ba. La primera reunión debería tener lugar un mes después de su creación. Entretanto, deberían proseguir las consultas entre el Gobierno y los trabajadores (JTUC-RENGO) relativas a la reforma del sistema de la administración pública.
23. 1180. Por comunicación de fecha 5 de septiembre de 2006, la JTUC-RENGO informa que la primera reunión de la kento no ba tuvo lugar el 27 de julio de 2006, de conformidad con el acuerdo alcanzado en la tercera consulta celebrada el 29 de mayo de 2006 entre el Gobierno y los sindicatos. La Junta de Examen fue formalmente denominada Comisión Especial de Examen de la Autoridad para la Promoción de la Reforma Administrativa.
24. 1181. La JTUC-RENGO señala que por ordenanza gubernamental basada en la Ley de Promoción de la Reforma Administrativa, la Comisión Especial de Examen fue creada y situada en la Oficina de Promoción de la Reforma Administrativa. Funcionará durante cinco años y estará compuesta por 17 miembros que representan a los sindicatos, los círculos académicos, los empleadores y los medios de comunicación. El profesor Dr. Takeshi Sasaki de la Universidad de Gakushuin fue electo presidente; hay tres representantes de los sindicatos, a saber, el secretario general de la JTUC-RENGO, Sr. Nobuaki Koga, el presidente de la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la Administración Pública (APU), Sr. Kenji Okabe, y el Sr. Kenzo Maruyama, jefe del grupo de trabajo de la APU para la reforma del sistema de la administración pública.
25. 1182. En la primera reunión, tuvo lugar un intercambio de opiniones acerca del orden del día y de la labor que había de efectuarse. La Oficina de Promoción de la Reforma Administrativa, que cumple las funciones de Secretaría de la Comisión Especial de Examen propuso que ésta examinara las cuestiones siguientes: i) el ámbito de acción apropiado de la administración pública para que el Gobierno actúe simple y eficientemente; ii) una estructura de clasificación adecuada y la descripción correspondiente de los puestos de trabajo de la administración pública, y iii) la forma apropiada de llevar adelante las relaciones laborales, incluida la cuestión de los derechos laborales básicos de los empleados públicos. La Comisión Especial de Examen debería también examinar cuestiones específicas: la forma en que se ha definido el ámbito de acción de la administración pública y de los trabajadores de la administración pública en el Japón; el ámbito de acción actual de la administración pública en el Japón; el ámbito de acción adecuado de la administración pública para que el Gobierno sea simple y eficiente (principales aspectos: ampliar los campos de actividad del sector privado, la actitud de los ciudadanos, cambiar la demanda en materia de servicios administrativos, ejercer la autoridad administrativa, fomentar la rentabilidad, la eficiencia, la planificación y la ejecución de las operaciones, etc.); el establecimiento de una estructura de clasificación apropiada para los trabajadores de la administración pública en el marco de un gobierno simple y eficiente; la comparación de los sistemas relativos a los empleados públicos y las leyes correspondientes en el plano internacional; las condiciones propias de los empleados de la administración pública (entre las cuales se incluye el deber de confidencialidad, la garantía del estatus, las restricciones en materia de actividad política); un sistema adecuado para determinar las condiciones de trabajo; el establecimiento de una comunicación apropiada entre los trabajadores y la administración, respecto de la cuestión de los derechos laborales básicos; un sistema adecuado para las organizaciones de trabajadores. En lo referente al calendario de trabajo, la Comisión Especial de Examen declaró que sus reuniones debían celebrarse en principio una vez por mes y que debería prepararse un informe (o un informe provisional) en tiempo oportuno o en una etapa intermedia del proceso de consulta. Habría que considerar debidamente el hecho de que la Oficina de Promoción de la Reforma Administrativa sólo funcionará durante cinco años.
26. 1183. Un representante de los trabajadores insistió en que las normas internacionales de la OIT deberían añadirse al programa de trabajo. A este respecto, la Secretaría declaró que, «no se excluirán las cuestiones relacionadas con la OIT». El representante de los trabajadores también propuso que se preparara un informe provisional en un plazo de un año y un informe final en un plazo de un año y medio; la Comisión Especial de Examen no pudo llegar a un acuerdo sobre este asunto. La Comisión Especial de Examen confirmó que la próxima reunión se celebraría el 13 de septiembre de 2006.
27. 1184. Por comunicación de fecha 16 de mayo de 2007, la JTUC-RENGO informa que la Comisión Especial de Examen sostuvo su novena reunión el 24 de abril de 2007, en la cual se adoptó la «Nota Concertada del examen de la Comisión Especial de Examen». Según la Nota, «la cuestión de las relaciones entre la administración y los trabajadores del sector público, incluidos los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública, debería reexaminarse con miras a la reforma del sistema de la administración pública». La Nota también contempló la creación de un grupo para realizar un examen simulado (compuesto por cinco académicos) del sistema concreto y de las cuestiones relativas a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública. De manera más específica, según la Nota enviada por el querellante, las siguientes cuestiones también habrían de examinarse:
28. — en lo que concierne al derecho de sindicación, el grupo de examen estudiará si es necesario establecer alguna restricción así como también las posibles repercusiones que se derivarían en caso de que se reconozca ese derecho;
29. — en lo que concierne al derecho de negociar colectivamente y de concertar convenios colectivos, el grupo de examen analizará cuáles serán los empleados públicos a los que deberán reconocerse tales derechos, el ámbito de las cuestiones sometidas a los convenios colectivos, las partes negociadoras, la eficacia de los convenios colectivos, la manera de concertar negociaciones que en principio hayan sido infructuosas, y otros mecanismos posibles, incluido aquel de la Autoridad Nacional de Personal y de las comisiones locales de personal, cuando se reconocen tales derechos a los empleados públicos;
30. — en lo que concierne al derecho de huelga, el grupo de examen estudiará las posibles repercusiones que se producen sobre la vida de las personas y otros aspectos, cuando se reconocen tales derechos a los empleados públicos.
31. 1185. La JTUC-RENGO señala además que el 15 de mayo de 2007, el Primer Ministro también manifestó ante la Dieta que «la cuestión de las relaciones entre la administración y los trabajadores del sector público, incluidos los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública, debería reexaminarse con miras a la reforma del sistema de la administración pública».
32. 1186. Con su comunicación de fecha 3 de diciembre de 2007, la JTUC-RENGO remitió un informe expedido por la Comisión Especial de Examen que fue enviado el 19 de octubre de 2007 al Ministro de Estado para la Reforma Reglamentaria, la Reforma Administrativa, la Revitalización Regional y el Gobierno Regional, además de sus observaciones sobre dicho informe. La JTUC-RENGO aprecia que el informe señale claramente que, a fines de establecer relaciones autónomas entre los trabajadores y la administración, debería ampliarse el espectro de empleados públicos a quienes debería reconocerse el derecho a celebrar convenios colectivos. Según el informe, «es necesario cambiar el sistema existente por un sistema en el que los trabajadores y la administración determinen las condiciones de trabajo de manera autónoma» y «el derecho a celebrar convenios colectivos debería concederse a determinados funcionarios públicos no productivos (empleados administrativos)». Asimismo, el informe pone de relieve que debería abolirse el sistema por el cual un órgano independiente formula recomendaciones.
33. 1187. Sin embargo, la JTUC-RENGO lamenta que el informe exija la adopción de una «decisión cautelosa» desde la perspectiva de los posibles costos que se generarían al reconocer los derechos básicos, puesto que de ese modo el Gobierno tendría una excusa para postergar la reforma.
34. 1188. En lo que respecta al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, el derecho de huelga de los empleados de la administración pública y el sistema de consultas sobre las relaciones laborales, la JTUC-RENGO está inconforme con el hecho que el informe no profundice más allá de enumerar una serie de opiniones, tanto de carácter positivo como negativo. Si bien el informe señaló una orientación respecto de la cuestión que se refiere al reconocimiento del derecho a concertar convenios colectivos, algunas cuestiones específicas y de importancia que deberían resolverse conforme a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, siguen sin resolverse. En consecuencia, la JTUC-RENGO considera que es importante entablar un debate adicional y concienzudo sobre la cuestión del reconocimiento del derecho de huelga, que es el postulado que facilita el ejercicio adecuado de los derechos de sindicación y de negociación colectiva.
35. 1189. La JTUC-RENGO señala que el citado informe, junto con las conclusiones a que ha llegado el Consejo Consultivo del Primer Ministro para la Reforma Integral del Sistema de la Administración Pública (que se ha previsto publicar aproximadamente en enero de 2008), han de incorporarse en el proyecto de ley básico relativo a la reforma del sistema de la administración pública que el Gobierno planea proponer en la próxima reunión ordinaria de la Dieta que se celebrará a partir de enero de 2008.
36. 1190. En una comunicación de 11 de abril de 2008, la JTUC-RENGO informa al Comité que el Gobierno aprobó la Ley de Reforma del Sistema Nacional del Servicio Público en su reunión de Gabinete y que el 4 de abril de 2008 lo sometió a la Dieta. De conformidad con la ley, los derechos fundamentales del trabajo de los empleados públicos nacionales deberían ser examinados teniendo en cuenta que es necesario y esencial presentar al público una perspectiva global, que incluya la ventaja y el costo que implica la extensión del ámbito de los empleados públicos a los que se les otorgará el derecho de celebrar convenios colectivos, a fin de obtener su comprensión. Para la organización querellante, esta ley es contraria al informe de la Comisión Especial de Examen de 19 de octubre de 2007, según el cual el derecho de celebrar convenios colectivos debería ser otorgado a ciertos funcionarios públicos no productivos (funcionarios administrativos) y al informe del Consejo Consultivo del Primer Ministro para la Reforma Integral del Sistema de la Administración Pública de 5 de febrero de 2008, que establece claramente que el Consejo respeta los contenidos del informe de la Comisión Especial de Examen.
37. 1191. La organización querellante indica que en cuanto a los derechos fundamentales del trabajo de los empleados públicos, se harán todos los esfuerzos posibles para que la ley esté en conformidad con los mencionados informes. Al mismo tiempo, reforzará su campaña para alcanzar los derechos sindicales fundamentales de conformidad con las recomendaciones de la OIT de concretar un sistema democrático de servicios públicos. La JTUC-RENGO no tiene seguridad acerca de si lo anterior evolucionará y solicita que la OIT siga observando la evolución del caso, además de instar al Gobierno del Japón para que emprenda la reforma conforme a los principios de la libertad sindical.
38. C. Respuestas del Gobierno
39. 1192. Por comunicación de 24 de mayo de 2006, el Gobierno comunicó al Comité informaciones adicionales relativas a: 1) la reunión de nivel ministerial celebrada entre el Gobierno y los representantes de los trabajadores; y 2) la descripción de la reforma de la administración pública y los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública que figuran en el proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa.
40. 1193. En lo referente a las reuniones de nivel ministerial, el Gobierno declara que las reuniones con la JTUC-RENGO tuvieron lugar el 16 de enero y 20 de marzo de 2006. En la última reunión, se intercambiaron opiniones sobre una amplia gama de asuntos, entre los cuales ideas y cuestiones básicas que han de examinarse en relación con la reforma de la administración pública y la reforma de los costos totales en materia de personal. Se llegó a un acuerdo sobre la creación de una junta con el fin de examinar «una serie de empleados de la administración pública a quienes se deben conceder derechos laborales básicos», que analizará la forma que tendrán dichos derechos laborales básicos sobre la base del examen general del futuro ámbito de acción de los asuntos gubernamentales y el cometido de los empleados de la administración pública. Se coordinarán y establecerán las características de la Junta de Examen y la fecha de su creación en una reunión que tendrá lugar entre el Gobierno y los sindicatos después de las vacaciones de mayo.
41. 1194. En lo referente a la reforma de la administración pública y los derechos laborales básicos de los empleados públicos que figuran en el proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa, el Gobierno declara que, con el fin de establecer una política básica sobre cuestiones importantes relativas a la reforma administrativa, el 10 de marzo de 2006, el Gobierno tomó la decisión de proponer un proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa que apunta a simplificar la acción del Gobierno y a aumentar su eficacia, y lo presentó a la Dieta. En el proyecto de ley que se está examinando se indica que la reforma de la administración pública y los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública serán examinados desde una amplia gama de puntos de vista tomando plenamente en cuenta opiniones de toda la nación. El Gobierno solicita a la OIT que tenga en cuenta la sinceridad de los esfuerzos que realiza en esta materia.
42. 1195. Por comunicación de fecha 25 de agosto de 2006, el Gobierno informa al Comité que, el 29 de mayo de 2006, tuvo lugar una reunión entre el Gobierno y los representantes de los trabajadores y declara que, en esa ocasión, se concertó un acuerdo sobre los puntos siguientes: 1) la Junta de Examen se establecerá mediante una ordenanza gubernamental basada en la Ley de Promoción de la Reforma Administrativa; y 2) la Junta de Examen procederá al análisis y formulará conclusiones sobre el ámbito de acción de los asuntos gubernamentales; establecerá la clasificación del personal que realiza tareas de administración pública y determinará los asuntos gubernamentales y los empleados que debería abarcar. Con base en este examen, se formularán nuevas consideraciones y conclusiones sobre las relaciones entre los empleadores y los trabajadores del sector público, lo cual comprende los derechos laborales básicos de los empleados públicos.
43. 1196. Asimismo, el Gobierno informa al Comité que tuvo la primera reunión de la Comisión Especial de Examen de la Autoridad para la Promoción de la Reforma Administrativa que fue establecida por ordenanza de 23 de junio de 2006 sobre la base de la Ley de Promoción de la Reforma Administrativa. La Comisión Especial de Examen, compuesta por 17 miembros, celebró su primera reunión el 27 de julio de 2006. En esa ocasión, el Dr. Takeshi Sasaki, profesor de la facultad de derecho de la Universidad de Gakushuin, fue electo presidente y se confirmó que las reuniones se celebrarían una vez por mes y que se adoptará una conclusión en el momento oportuno.
44. 1197. Por comunicación de 17 de enero de 2007, el Gobierno suministra informaciones complementarias sobre la situación de la reforma de la administración pública. Después de la primera reunión, que tuvo lugar en julio de 2006, la Comisión Especial de Examen de la Autoridad para la Promoción de la Reforma Administrativa se reunió nuevamente en septiembre, octubre, noviembre y diciembre. En esas reuniones, se examinaron las siguientes cuestiones: el ámbito de acción de los asuntos gubernamentales en el marco de un gobierno simple y eficiente; la clasificación de personal que trata los asuntos gubernamentales; cuáles deberían ser dichos asuntos y el personal y, sobre la base de dichos exámenes, la futura relación entre los trabajadores y los empleadores en el sector de la administración pública, incluidos los derechos laborales básicos de los empleados públicos.
45. 1198. En su reunión de diciembre, la Comisión Especial de Examen decidió establecer subcomisiones con el fin de realizar audiencias intensivas con cerca de 30 grupos, como por ejemplo, los de las organizaciones de trabajadores y las autoridades de la administración en enero y comienzos de febrero de 2007. Asimismo, la Comisión Especial de Examen examinó los puntos de discusión que comprendían la cuestión de la futura relación entre los trabajadores y los empleadores del sector de la administración pública, incluidos los derechos laborales básicos de los empleados públicos, lo cual será objeto de un examen detallado en las próximas reuniones que tendrán lugar en febrero o posteriormente.
46. 1199. Habida cuenta del creciente interés de la opinión pública en la cuestión de los empleados de la administración pública, el Gobierno considera que la reforma de la administración pública es un asunto importante que requiere tratamiento urgente y reconoce que es necesario acelerar la coordinación de los intereses de las partes interesadas relativos a la reforma, incluidas las organizaciones de trabajadores. El Gobierno se esfuerza por discutir de manera positiva y con las partes interesadas y concentrarse en las cuestiones examinadas por la Comisión Especial de Examen.
47. 1200. En relación con el caso Oouda-Cho, el Gobierno señala que, en su fallo de 27 de octubre de 2006, la Corte Suprema rechazó la última apelación de la Comisión de Justicia de la ciudad de Uda, dado que, en virtud de las disposiciones de los párrafos 1 y 2 del artículo 312 del Código de Procedimiento Civil, la última apelación carecía de fundamento. Además, la Corte Suprema rechazó la demanda de aceptar una última apelación presentada por dicha Comisión de Justicia, dado que la demanda no era aceptable en virtud de las disposiciones del párrafo 1 del artículo 318 del Código de Procedimiento Civil. En consecuencia, la sentencia de la Alta Corte de Osaka era definitiva y vinculante. El Gobierno adjunta el texto de la sentencia.
48. 1201. En su comunicación de 11 de mayo de 2007, el Gobierno manifiesta que en la novena reunión de la Comisión Especial de Examen celebrada el 24 de abril de 2007, su presidente preparó una «Nota Concertada del examen de la Comisión Especial de Examen», la cual fue aceptada en ese momento. Según la Nota, «en lo que respecta al sistema de la administración pública, existen muchos puntos que deben reformarse desde una perspectiva pública. La cuestión de las relaciones entre la administración y los trabajadores del sector público, incluidos los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública, debería reexaminarse con miras a la reforma del sistema de la administración pública». La Nota también contempló la creación de un grupo para realizar un examen simulado del sistema concreto y de las cuestiones relativas a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública.
49. 1202. El Gobierno considera que la reforma de la administración pública es un asunto importante que requiere tratamiento urgente. Por esta razón, el 25 de abril de 2007, el Gobierno presentó ante la Dieta un proyecto de ley que busca reglamentar la cuestión del reempleo tras la jubilación e introducir un sistema que permita tratar las cuestiones de personal relativas a los empleados de la administración pública nacional, con fundamento en sus aptitudes y su desempeño. Igualmente el Gobierno adoptó una decisión de Gabinete «Respecto de la Reforma del Sistema de la Administración Pública», que compromete al Gobierno a seguir examinando los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública, a la luz de los temas que se han debatido en la Comisión Especial de Examen.
50. 1203. En una comunicación de 25 de abril de 2008, el Gobierno informa al Comité que la Comisión Especial de Examen terminó su informe sobre los derechos laborales básicos de los empleados públicos el 19 de octubre de 2007. De conformidad con el informe:
51. 1) El derecho a celebrar convenios colectivos debería acordarse a cierta categoría de funcionarios públicos no productivos al tiempo que el sistema por el que terceras partes recomiendan condiciones de trabajo de los empleados públicos debería abolirse. Esto permitiría al empleador determinar de manera oportuna y flexible las condiciones de trabajo de manera proactiva, teniendo en cuenta las opiniones de los empleados.
52. 2) Si los costos que implica el aumento de la esfera de aplicación de los derechos laborales básicos de los empleados públicos, tales como los aumentos en los costos debido a la negociación colectiva, son mucho mayores que los beneficios obtenidos por el mencionado aumento, esto no será aceptable para la gente. Por lo tanto, la decisión sobre el aumento debe ser adoptada con cautela teniendo en cuenta estos costos.
53. 3) Antes de comprometerse con la reforma, es esencial mostrar el panorama completo a la gente sobre la reforma de los derechos laborales de los empleados públicos a fin de obtener su comprensión.
54. Además, este informe se refiere a los argumentos relativos al otorgamiento del derecho de huelga a los empleados públicos y al derecho de asociación a los bomberos y al personal de prisiones.
55. 1204. En julio de 2007, el Gobierno estableció un Consejo Consultivo del Primer Ministro para la Reforma Integral del Sistema de la Administración Pública integrado por intelectuales, incluyendo un representante de los sindicatos. El Consejo Consultivo discutió una reforma integral del sistema de administración pública con el fin de aumentar las capacidades de los empleados del sector público, a fin de incitarlos a compartir el punto de vista de la gente y para cumplir sus deberes con orgullo y responsabilidad. El Consejo Consultivo presentó un informe final al Primer Ministro el 5 de febrero de 2008, en el que consideraba que se debía respetar el informe de la Comisión Especial de Examen.
56. 1205. El 4 de abril de 2008, teniendo como base el informe del Consejo Consultivo, el Gobierno elaboró un proyecto de ley que define los principios fundamentales y la política de base de la reforma de la administración pública. Con posterioridad, sometió la Ley de Reforma de la Administración Pública a la Dieta. Esta ley define una serie amplia de cuestiones relativas a la reforma de la administración pública, tales como los principios fundamentales de la reforma de la administración pública, el rol de los empleados del sector público en el sistema parlamentario japonés, la diversidad entre los distintos servicios de la administración y el establecimiento de una oficina ministerial de personal. De conformidad con la ley, en lo que respecta a los derechos laborales básicos de los empleados públicos nacionales, a fin de lograr la comprensión de la gente, el Gobierno debería llevar a cabo un examen, teniendo en cuenta que es esencial mostrar a la gente en primer lugar el marco global de la reforma, incluyendo sus costos y beneficios por el hecho de ampliar el grupo de empleados públicos que tendrán el derecho de negociar colectivamente (artículo 12). A este respecto, la disposición suplementaria, artículo 2, prevé que el Gobierno examinará los derechos laborales de los empleados de la administración pública local, en conformidad con el examen de los derechos laborales de los empleados del sector público nacional. El Gobierno espera que esta ley será discutida y aprobada en un futuro próximo para una firme promoción de la reforma de la administración pública.
57. 1206. El Gobierno declara que en el proceso de adopción de las medias mencionadas, intercambió opiniones y coordinó los intereses de las partes interesadas, incluidas las organizaciones de trabajadores, y continuará su empeño por promover la reforma, por intercambiar opiniones y por coordinar los intereses de las partes interesadas. El enfoque del Gobierno se basa en la idea de que es necesario intercambiar opiniones francas y que se deben coordinar los intereses de las partes. A este respecto, el Gobierno se refiere a la composición de la Comisión Especial de Examen y al Consejo Consultivo que incluyen miembros de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores y a las numerosas reuniones que tuvieron lugar a nivel ministerial con los representantes de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores (incluyendo una reunión con el Primer Ministro, dos reuniones con el Ministro de la Reforma del Servicio Civil y dos reuniones con el Ministro de Asuntos Interiores y Comunicaciones). El Gobierno añade que hará todo lo que esté a su alcance para que la discusión sea constructiva y para lograr una reforma de la administración pública fructífera. El Gobierno solicita a la OIT que comprenda la sinceridad de sus esfuerzos en tal sentido. El Gobierno seguirá suministrando de manera oportuna a la OIT toda la información pertinente al respecto.
58. 1207. En cuanto a la solicitud del Comité de que se lo mantenga informado de las consecuencias de la reorganización de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores transferidos a instituciones administrativas independientes (IAI), el Gobierno se refiere a su comunicación anterior e indica que el Correo de Japón, que es una entidad pública, cuyos empleados son empleados públicos nacionales, fue privatizada en octubre de 2007. Debido a la privatización, se otorgaron los derechos laborales fundamentales a 223.000 empleados, incluyendo el derecho de huelga. El Gobierno añade que a través de la transformación en IAI, desde el 1.º de enero de 2008, 444.000 empleados (aproximadamente el 55 por ciento de los empleados públicos nacionales) vieron sus derechos laborales fundamentales ampliados.

D. Conclusiones del Comité

1. 1208. El Comité recuerda que estos casos, inicialmente presentados en marzo de 2002, se refieren a la reforma en curso de la administración pública del Japón.
2. 1209. El Comité toma nota de las comunicaciones enviadas por la organización querellante y el Gobierno según las cuales, el 10 de marzo de 2006, el proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa fue aprobado por el Gabinete y presentado a la Dieta, que lo adoptó el 26 de mayo de 2006.
3. 1210. Además, según las comunicaciones que le fueron remitidas, el Comité toma nota de que: 1) el 20 de marzo de 2006 tuvo lugar una segunda consulta entre el Gobierno y los trabajadores sobre la reforma de la administración pública, ocasión en la cual se convino organizar consultas sobre «una serie de empleados públicos a los que se deben conceder derechos laborales básicos»; 2) el 29 de mayo de 2006 tuvo lugar una tercera consulta entre el Gobierno y los trabajadores sobre la reforma del sistema de la administración pública, ocasión en la cual se estableció la labor que había de realizar Junta de Examen; 3) la primera reunión de la Comisión Especial de Examen de la Autoridad para la Promoción de la Reforma Administrativa tuvo lugar el 27 de julio. Esta Comisión, que funcionará durante cinco años, está compuesta por 17 miembros que representan los sindicatos, los círculos académicos, los empleadores y los medios de comunicación; y 4) la novena reunión de la Comisión Especial de Examen tuvo lugar el 24 de abril de 2007, ocasión en la cual se adoptó la «Nota Concertada del examen de la Comisión Especial de Examen». Según la Nota, «la cuestión de las relaciones entre la administración y los trabajadores del sector público, incluidos los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública, debería reexaminarse con miras a la reforma del sistema de la administración pública». La Nota también contempló la creación de un grupo para realizar un examen simulado del sistema concreto y de las cuestiones relativas a los derechos laborales básicos concedidos a los empleados de la administración pública.
4. 1211. Además, según el Gobierno, en las reuniones de la Comisión Especial de Examen celebradas en septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2006, se examinaron las cuestiones siguientes: el ámbito de acción de los asuntos gubernamentales en el marco de un gobierno simple y eficiente; la clasificación del personal que trata los asuntos del Gobierno; cuáles deberían ser los asuntos y el personal gubernamental; y, en base a dichos exámenes, la futura relación entre los trabajadores y el empleador en el sector público, incluidos los derechos laborales básicos de los empleados públicos. El Gobierno señala que, en la reunión de diciembre, la Comisión Especial de Examen decidió crear subcomisiones para proceder a celebrar, en enero y a principios de febrero de 2007, audiencias intensivas con cerca de 30 grupos, como, por ejemplo, las organizaciones de trabajadores y las autoridades de la administración. El Gobierno examinó también los puntos para discusión entre los cuales figuraba la cuestión de la relación futura entre los trabajadores y el empleador, incluidos los derechos laborales básicos.
5. 1212. El Comité toma nota del informe expedido por la Comisión Especial de Examen transmitido por la JTUC-RENGO. A este respecto, el Comité toma nota de las observaciones que presenta la JTUC-RENGO respecto del informe, en el sentido que dicho informe contempla que a fines de establecer relaciones autónomas entre los trabajadores y la administración, debería ampliarse el espectro de empleados públicos a quienes debería reconocerse el derecho a concertar convenios colectivos, que «es necesario cambiar el sistema existente por un sistema en el que los trabajadores y la administración determinen las condiciones de trabajo de manera autónoma», que «el derecho a concertar convenios colectivos debería concederse a determinados funcionarios públicos no productivos (empleados administrativos)» y que debería abolirse el sistema por el cual un órgano independiente formula recomendaciones.
6. 1213. Sin embargo, el Comité toma nota de que la JTUC-RENGO lamenta que el informe exija la adopción de una «decisión cautelosa» desde la perspectiva de los posibles costos que se generarían al reconocer los derechos básicos, puesto que de ese modo el Gobierno tendría una excusa para postergar la reforma. La JTUC-RENGO está además inconforme con el informe en lo que respecta al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios, el derecho de huelga de los empleados de la administración pública y el sistema de consultas sobre las relaciones laborales, toda vez que dicho informe no profundiza más allá de enumerar una serie de opiniones, tanto de carácter positivo como negativo. Si bien el informe señala una orientación respecto de la cuestión que se refiere al reconocimiento del derecho a concertar convenios colectivos, algunas cuestiones específicas y de importancia que deberían resolverse conforme a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, siguen sin resolverse.
7. 1214. El Comité observa que según las últimas comunicaciones de la organización querellante y el Gobierno, una Ley de Reforma del Sistema del Personal de la Administración Pública fue aprobado por el Gobierno en su reunión ministerial y que el 4 de abril de 2008 fue sometida a la Dieta. El Comité observa que mientras que el Gobierno estima que la ley recoge las propuestas de los informes de la Comisión Especial de Examen y del Consejo Consultivo, la organización querellante estima que la ley es un paso hacia atrás.
8. 1215. El Comité toma nota de que la JTUC-RENGO considera que la ley debería por lo menos estar en conformidad con ambos informes y estima que es importante entablar un debate adicional y concienzudo sobre la cuestión del reconocimiento del derecho de huelga, que es el postulado que facilita el ejercicio adecuado de los derechos de sindicación y de negociación colectiva. El Comité toma nota de que según el Gobierno, su enfoque se basa en la idea de que un intercambio franco de opiniones y la coordinación de los intereses respectivos de las partes interesadas son necesarios y que hará todo lo que esté a su alcance para que la discusión sea constructiva y se logre una reforma de la administración pública fructífera.
9. 1216. El Comité observa que habida cuenta del creciente interés de la opinión pública en la cuestión de los empleados de la administración pública, el Gobierno considera que la reforma de la administración pública es un asunto importante que requiere tratamiento urgente y reconoce que es necesario acelerar la coordinación de los intereses de las partes interesadas relativos a la reforma, incluidas las organizaciones de trabajadores. Asimismo, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual éste ha realizado esfuerzos positivos para debatir con las partes interesadas, centrándose en las cuestiones examinadas por la Comisión Especial de Examen.
10. 1217. El Comité toma nota de los progresos alcanzados desde el último examen del caso y se felicita de las discusiones institucionalizadas que han tenido lugar entre las partes. El Comité espera que la ley que se adoptará finalmente por la Dieta será seguida de las medidas apropiadas para la promoción de un mecanismo para un diálogo social integral tendiente a la adopción sin demora y de manera efectiva de las medidas necesarias para poner en aplicación los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón, en particular respecto a: i) el reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos; ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios; iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados; iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan beneficiarse del derecho de huelga, de conformidad con el principio de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente este derecho severas sanciones civiles o penales; y v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación respecto de todas las cuestiones mencionadas anteriormente y que le remita todos los proyectos de ley presentados ante la Dieta, respecto de estos asuntos.
11. 1218. Respecto del caso Oouda-Cho, el Comité recuerda que se trata de la extensión del concepto de personal de supervisión que según la organización querellante es demasiado amplio y que, por lo general, se establece unilateralmente, lo que reduce el potencial de la afiliación sindical. En particular, en el caso de la localidad de Oouda-cho (Prefectura de Nara), se considera que esta interpretación debidamente ampliada ha, virtualmente, paralizado la dirección del sindicato, que ha quedado prácticamente disuelto. El Comité toma nota de la sentencia adjunta dictada por la Corte Suprema que desestimó la apelación de la Comisión de Justicia de la ciudad de Uda contra el fallo de la Alta Corte de Osaka, que había revocado la cancelación del registro de la organización de trabajadores considerada, debido a lo cual la revocación es definitiva y vinculante. El Comité toma nota del fallo de la Corte Suprema.
12. 1219. El Comité toma nota de la información del Gobierno sobre las consecuencias de la reorganización de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores transferidos a las instituciones administrativas independientes (IAI).
13. 1220. Por último, el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Recomendación del Comité

1. 1221. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) al tiempo que toma nota de los progresos realizados desde el último examen del caso y se felicita de las discusiones institucionalizadas que han tenido lugar entre las partes, el Comité espera que la ley será finalmente adoptada por la Dieta y que será seguida de las medidas necesarias para la promoción de mecanismos tendientes a un pleno diálogo social con el fin de tratar efectivamente y sin demora las medidas necesarias para poner en aplicación los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón, en particular respecto de:
   • i) el reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos;
   • ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
   • iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
   • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan beneficiarse del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales;
   • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública;
     • el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación respecto de todas las cuestiones mencionadas anteriormente y que le remita las conclusiones a que ha llegado el Consejo Consultivo del Primer Ministro para la Reforma Integral del Sistema de la Administración Pública y los proyectos de ley pertinentes presentados ante la Dieta, y
   • b) el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.