Informe provisional - Informe núm. 340, Marzo 2006

Caso núm. 2183 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 15-MAR-02 - Activo

• la procedente consulta con las organizaciones de trabajadores, endurece todavía más la legislación de la administración pública
• vigente y mantiene las restricciones a los derechos sindicales básicos de los empleados públicos, sin compensación adecuada
  925. 925 El Comité examinó estos casos en sus reuniones de noviembre de 2002 y junio de 2003, y presentó informes provisionales que aprobó el Consejo de Administración en sus 285.ª y 287.ª reuniones [véanse 329.º informe, párrafos 567 a 652 y 331.er informe, párrafos 516 a 558].
  926. 926 La Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO) (caso núm. 2177) presentó información adicional en sus comunicaciones de 6 de septiembre de 2004, 5 de enero y 5 de septiembre de 2005, 6 y 19 de enero de 2006.
  927. 927 La Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) (caso núm. 2183) presentó información adicional en sus comunicaciones de 17 de febrero de 2004, 14 de enero, 1.º y 13 de diciembre de 2005.
  928. 928 El Gobierno presentó sus observaciones en sus comunicaciones de 3 de junio y 14 de octubre de 2004, 18 de mayo y 22 de septiembre de 2005, 4 y 24 de enero de 2006.
  929. 929 Japón ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Examen anterior de los casos

1. 930. En su reunión de junio de 2003, el Comité formuló las siguientes recomendaciones:
2. a) el Comité insta una vez más al Gobierno a que reconsidere su intención de mantener las actuales restricciones de los derechos fundamentales de los empleados públicos;
3. b) el Comité insta firmemente una vez más a las partes que realicen esfuerzos a fin de llegar rápidamente a un consenso sobre la reforma de la administración pública y la modificación de la legislación, que esté en conformidad con los principios de libertad sindical que dimanan de los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por Japón, y que se le mantenga informado de la evolución de la situación. Las consultas deberían referirse principalmente a los puntos siguientes:
4. i) acordar el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios y el personal penitenciario;
5. ii) asegurar que los empleados públicos a nivel local puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin estar sujetos a una fragmentación excesiva como consecuencia del funcionamiento del sistema de inscripción en el registro;
6. iii) asegurar que las organizaciones de trabajadores puedan establecer por sí mismas el mandato de los dirigentes sindicales a tiempo completo;
7. iv) garantizar a los empleados públicos el derecho de negociar colectivamente y concluir acuerdos colectivos, y que aquellos a quienes se pueda restringir legalmente tales derechos dispongan de procedimientos compensatorios apropiados, que deberían ser plenamente conformes con los principios de libertad sindical;
8. v) asegurar que se confiera a los empleados públicos el derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que los miembros y dirigentes de los sindicatos que ejerzan legalmente ese derecho no sean objeto de sanciones penales o civiles severas;
9. c) el Comité pide al Gobierno que inicie un diálogo real con los sindicatos en cuanto al alcance de las cuestiones negociables en los servicios públicos;
10. d) el Comité pide al Gobierno que indique si aquellos empleados públicos que hayan recurrido a la huelga en el pasado han sido objeto de sanciones distintas de las penas de prisión como por ejemplo de multas;
11. e) el Comité pide al Gobierno que le proporcione el texto de toda legislación que modifique el sistema de relaciones laborales de la administración pública;
12. f) el Comité pide al Gobierno que le comunique la sentencia definitiva del caso Oouda-cho una vez que ésta sea dictada;
13. g) el Comité pide al Gobierno que transmita sus comentarios sobre los alegatos relativos al trato diferenciado de las prácticas laborales desleales en el caso de Ariake-cho;
14. h) el Comité pide al Gobierno y a los querellantes que comuniquen sus observaciones relativas a las consecuencias de la reorganización sobre los derechos de negociación colectiva de los empleados transferidos a las instituciones administrativas independientes y de sus sindicatos;
15. i) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de todas las cuestiones mencionadas anteriormente, y
16. j) el Comité recuerda al Gobierno que si lo desea puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.
17. B. Información complementaria de los querellantes
18. Información complementaria de JTUC-RENGO
19. (caso núm. 2177)
20. 931. En su comunicación de 6 de septiembre de 2004, la organización JTUC-RENGO declara que, en noviembre de 2003, había creado, conjuntamente con RENGO-PSLC, un «grupo de estudio sobre la reforma del sistema de la administración pública», con el mandato de considerar una propuesta apropiada de reforma del sistema. Al cabo de un debate que se extendió a lo largo de 14 reuniones, este grupo de estudio redactó, el 23 de junio de 2004 un «informe provisional». Sobre la base de las reiteradas demandas de JTUC-RENGO y dos recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, se estableció un programa de consultas entre los sindicatos y el Gobierno a los efectos de entablar consultas «francas, sin trabas y significativas» en el Ministerio, con arreglo a lo cual se estableció un grupo de negociación a nivel de directores. Se habían celebrado ya tres reuniones: una con participación ministerial y dos con los directores.
21. 932. En aplicación de las recomendaciones del grupo de estudio y su informe provisional, las organizaciones JTUC-RENGO y RENGO-PSLC formularon propuestas concretas en el marco de las consultas mencionadas, propuestas que se indican a continuación, sin recibir una respuesta sustancial del Gobierno:
22. a) Que el Gobierno se comprometiera oficialmente a reconocer los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos y adoptara medidas concretas para que la reforma del sistema de la administración pública se ajuste a las normas de trabajo internacionales adoptadas por la OIT, entre otras cosas suprimiendo las restricciones relativas al mandato de los funcionarios sindicales a tiempo completo, y garantizando el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal penitenciario.
23. b) Que se instituyera, en el marco del sistema de la Autoridad Nacional del Personal (NPA), un sistema de consultas entre sindicatos y gobierno con vistas a una participación de los empleados públicos y sus organizaciones en los procesos de adopción de decisiones.
24. 933. En su comunicación de 5 de enero de 2005, la JTUC-RENGO señala que los sindicatos querellantes habían celebrado negociaciones con el Gobierno y los partidos gobernantes en diversos foros sin arribar a ninguna conclusión que contara con el acuerdo de las partes. En un último esfuerzo, RENGO decidió proponer, el 3 de septiembre de 2004, entre otras cosas, las siguientes «reivindicaciones mínimas»:
25. 1) En lo que se refiere a la reforma de las relaciones entre sindicatos y dirección del sector público, que el Gobierno adoptara medidas concretas para acercar más el sistema de la administración pública a las normas internacionales del trabajo, basándose en las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. Al mismo tiempo, el Gobierno debía declarar explícitamente su intención de respetar los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos y presentar propuestas al respecto.
26. 2) A los efectos de reformar el sistema de gestión de personal haciendo hincapié en la competencia y logros individuales mediante un nuevo sistema de evaluación y para hacerlo funcionar, era indispensable crear un sistema de consulta sindicatos-dirección que tratara de dicho sistema de evaluación. Entretanto, hasta el otorgamiento de los derechos sindicales fundamentales, debería mejorarse el sistema de la NPA para garantizar la participación de las organizaciones de trabajadores.
27. 934. Las negociaciones prosiguieron luego del 12 de noviembre de 2004, cuando el Partido Liberal Democrático (PLD) en el poder formulara contrapropuestas inaceptables para RENGO. En consecuencia, los sindicatos dieron a conocer el 18 de noviembre de 2004 su declaración final, señalando en particular que:
28. 1) RENGO y RENGO-PSLC reconocían que la reforma radical del sistema de la administración pública era una tarea imperiosa y urgente, que requería establecer un nuevo y coherente sistema de relaciones entre sindicatos y dirección, de conformidad con las normas internacionales del trabajo.
29. 2) En cuanto a la posición en lo inmediato, RENGO y RENGO-PSLC remitían a las «reivindicaciones mínimas» del 3 de septiembre de 2004. Las medidas propuestas por la formación política gobernante, el PLD, no respondían suficientemente a las demandas de RENGO, que las consideraba inaceptables.
30. 3) La reforma del sistema de servicios públicos, los que representan el principal componente de los órganos nacionales y autónomos locales, requería procedimientos y contenidos apropiados y suficientes. RENGO y RENGO-PSLC se oponían firmemente a toda propuesta de proyectos de ley de enmienda de la legislación pertinente que el Gobierno y/o los partidos gobernantes presentaran unilateralmente a la Dieta.
31. 4) RENGO y RENGO-PSLC exigían del Gobierno y los partidos gobernantes, a fin de llevar a cabo una reforma basada en el consenso nacional, que repararan las infracciones de procedimiento iniciales, disolvieran la División de Promoción de la Reforma del Sistema de la Administración Pública de la Oficina de Promoción de Reformas Administrativas de la Secretaría del Consejo de Ministros, y ejercieran su firme dirección política al establecer un nuevo marco.
32. 5) RENGO y RENCO-PSLC apreciaban el carácter serio y sincero de las negociaciones celebradas con los funcionarios encargados de estas cuestiones; lamentaban no obstante que no se hubiera llegado a un acuerdo y esperaban la continuación de negociaciones sinceras y sustanciales en torno a la promoción de la reforma.
33. 935. En la reunión del Consejo de Ministros de 24 de diciembre de 2004, el Gobierno adoptó una «Futura política en materia de reforma administrativa», en la que se establecía que «el Gobierno considerará la presentación de proyectos de ley en fecha ulterior, tras la elaboración de la concepción del sistema y en coordinación con las partes interesadas». Para RENGO, esta decisión del Gobierno equivale a descartar los Principios generales de la reforma del sistema de la administración pública, que el Consejo de Ministros había adoptado el 25 de diciembre de 2001. El Gobierno abandonaba la «reforma» como tal, incluida la posibilidad de mejorarla conforme a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, y manifestaba una vez más su intención de conservar las restricciones vigentes al ejercicio de los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos que señalaba el 331.er informe de junio de 2003 (el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal penitenciario, el sistema de registro, el mandato de los dirigentes sindicales a tiempo completo, el derecho de los empleados públicos a la negociación colectiva y a concertar convenios colectivos, el derecho de huelga y la imposición de sanciones). RENGO y RENGO-PSLC ven en ello un éxito relativo, ya que el movimiento sindical japonés, con el apoyo y la asistencia del movimiento sindical internacional y del Comité de Libertad Sindical, había conseguido impedir la realización de las intenciones iniciales del Gobierno de agravar la situación en el sistema de la administración pública, pero incluso la situación actual representa una violación de los convenios de la OIT.
34. 936. En su comunicación de 5 de septiembre de 2005, la JTUC-RENGO indica que, el 25 de mayo, el presidente de la organización se reunió con el Primer Ministro para debatir estos temas. RENGO pidió al Primer Ministro que se reconocieran los derechos sindicales fundamentales de los trabajadores de la administración pública, de conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, y que se diera nuevo impulso a las reformas del sistema de la administración pública. El Ministro de Salud Pública, Trabajo y Bienestar Social comunicó la posición del Gobierno como sigue: «El Gobierno continuará salvaguardando el marco de consultas entre él y los sindicatos en torno a las reformas del sistema de la administración pública». Sin embargo, tales consultas entre el Gobierno y los sindicatos no han tenido lugar. El Gobierno siguió contraviniendo los Convenios núms. 87 y 98 y procura poner en práctica sus planes de modificación del sistema de la administración pública, reducción de salarios y otras medidas de deterioro de las condiciones de trabajo.
35. 937. En su comunicación de 6 de enero de 2006, RENGO declara que el 14 de noviembre de 2005 el Gobierno (a través del Consejo de Política Económica y Fiscal) elaboró una «Política básica de reformas de gastos generales de empleo de los empleados públicos» («Política Básica»), que preconiza: a) una reducción del número admitido de empleados de la administración central en un 5 por ciento como mínimo en los próximos cinco años; b) una reducción a la mitad de la proporción de los gastos generales de empleo de los empleados de la administración central en el PIB durante el próximo decenio; c) similarmente, el programa exhorta a los gobiernos locales a reducir el número admitido de empleados de sus administraciones en un 4,6 por ciento como mínimo en el mismo plazo de tiempo.
36. 938. El 16 de diciembre de 2005 tuvieron lugar conversaciones entre el Primer Ministro y el presidente de la JTUC-RENGO, quien exhortó al Primer Ministro a adoptar los siguientes criterios: a) la reducción prevista del número admitido y de costos de empleo de los empleados públicos no se consideraría un fin en sí mismo; b) no se perjudicaría a la ligera la calidad ni el nivel de los servicios públicos; c) se garantizaría a los empleados públicos sus derechos laborales básicos de conformidad con las recomendaciones de la OIT y se establecería en consecuencia un sistema de la administración pública transparente, para lo cual el Gobierno debería presentar un rumbo bien definido para otorgar a los empleados públicos los derechos laborales básicos, y d) en relación con los puntos a), b) y c), el Gobierno recibiría instrucciones para entablar consultas con el movimiento sindical y proceder a discusiones y consultas por separado con los distintos sindicatos interesados. La respuesta del Primer Ministro fue la siguiente: «Los problemas del sistema de la administración pública constituyen un importante temario político para el Gobierno y es nuestro deseo debatirlos exhaustivamente con el movimiento sindical. Concretamente, RENGO debería dirigirse al Subsecretario del Consejo de Ministros». Siguiendo esta sugerencia, la JTUC-RENGO y su Consejo de Enlace del Sector Público (RENGO-PSLC) propusieron al Gobierno la creación de un grupo consultivo mixto de trabajo Gobierno-sindicatos, a fin de dar continuidad a las conversaciones sustanciales entre ambas partes.
37. 939. En la reunión del Consejo de Ministros de 24 de diciembre de 2005, el Gobierno estableció la «Política esencial de la reforma administrativa» («Política Esencial»), en la cual se comprometía a llevar a cabo las reformas sobre la base de la Política Básica del 14 de noviembre, señalando, en particular, que: a) «en lo que se refiere a las reformas del sistema de la administración pública desde el punto de vista de la aplicación consecuente de la gestión de personal basada en un sistema de méritos y la gestión equitativa del reempleo, el Gobierno entablará un diálogo franco y ajustará sus políticas con las partes interesadas, sobre la base del progreso de las reformas de los costos generales del empleo y, por consiguiente, procederá a diseñar dichas reformas lo antes posible»; y b) «la Secretaría del Consejo de Ministros efectuará un análisis pormenorizado del sistema de la administración pública, incluidos los derechos sindicales básicos de los empleados públicos y el sistema de la Autoridad Nacional del Personal (NPA), el procedimiento para fijar los salarios de los empleados públicos, el trato basado en un sistema de méritos y evaluación del rendimiento y el sistema de promociones. Para ello, tendrá en cuenta el grado de sensibilidad pública y el progreso de las reformas del sistema actual de salarios».
38. 940. Afirma RENGO que esta Política Esencial representa un cambio radical respecto de los «Principios generales de reforma del sistema de la administración pública» (decisión del Consejo de Ministros de diciembre de 2001), que tenían por objeto mantener el proceso de reformas dentro del marco del sistema existente de la administración pública, en el que se imponen restricciones al ejercicio de los derechos laborales básicos de los empleados públicos. El Gobierno se propone presentar al período ordinario de sesiones de la Dieta en 2006 un «Proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa» que se basa en la mencionada Política Esencial y se convertiría en la ley fundamental de las reformas administrativas. Sin embargo, en relación con las reformas del sistema de la administración pública, su discurso se limita a preconizar la reducción de los costos generales del empleo de los empleados públicos, sin afectar al sistema vigente de la administración pública; falta que el Gobierno proponga una política destinada a garantizar, para dicha categoría de trabajadores, derechos laborales básicos.
39. 941. Para RENGO, al adoptar el Gobierno la Política Esencial en la reunión de su Gabinete el 24 de diciembre, estaría indicando su abandono de los «Principios generales de reforma del sistema de la administración pública» (adoptados en diciembre de 2001), que procuraban mantener las restricciones relativas a los derechos laborales básicos de los empleados públicos. No obstante, aún no está claro si el Gobierno otorgará dichos derechos laborales básicos a los empleados públicos. Si bien JTUC-RENGO y su Consejo de Enlace del Sector Público (RENGO-PSLC) consideran este nuevo giro de la política del Gobierno de Japón un cambio positivo, se proponen intensificar sus gestiones para lograr que el Gobierno aplique plenamente y sin dilación las recomendaciones de la OIT, ya formuladas en dos oportunidades.
40. 942. Ante esta nueva situación, caracterizada por el nuevo giro de la política del Gobierno de Japón, la JTUC-RENGO y su Consejo de Enlace del Sector Público (RENGO-PSLC) encarecen al Gobierno a que inicie lo antes posible, sobre la base de las recomendaciones de la OIT, conversaciones efectivas y de buena fe con los sindicatos. Por tal motivo, exhortan al Comité de Libertad Sindical a recomendar firmemente al Gobierno de Japón que convoque a la brevedad conversaciones efectivas al respecto entre el Gobierno y los sindicatos, y a seguir de cerca la posible evolución de estas esperadas conversaciones entre el Gobierno y los sindicatos.
41. 943. En su comunicación de 19 de enero de 2006, la JTUC-RENGO informa de la celebración de una consulta de alto nivel el 16 de enero de 2006, en la que quedó confirmada la intención del Gobierno de modificar su política y considerar la posibilidad de otorgar derechos laborales básicos a los trabajadores de la administración pública; en consecuencia, ambas partes reconocieron la necesidad de mejorar las relaciones entre sindicatos y dirección en la administración pública, de conformidad con la evolución socioeconómica. Por otra parte, aun cuando las posiciones de la partes difieran en cuanto al gasto total consagrado al personal de la administración pública, el Gobierno se comprometió a garantizar el trabajo de los empleados públicos; el Ministro de la Reforma Reglamentaria se encargará de redistribuir los efectivos en la administración pública y el Gobierno celebrará las consultas del caso con RENGO-PSLC con vistas a las negociaciones prácticas, incluso en la etapa preparatoria. En principio se prevé otra reunión en marzo de 2006. La parte sindical subrayó la necesidad urgente de una profunda reforma del sistema de personal de la administración pública, con vistas a mejorar las relaciones entre sindicatos y dirección a través de la obtención de los derechos laborales básicos para los empleados públicos. Propuso también establecer rápidamente un «lugar para la consideración» («kento noba»); el Gobierno reconoció la necesidad de este «lugar para la consideración» pero hizo notar que su forma concreta requería un examen más detenido, teniendo en cuenta factores tales como las deliberaciones en la Dieta Nacional. Se convino finalmente en que ambas partes proseguirían las consultas al respecto.
42. Información complementaria de ZENROREN
43. (caso núm. 2183)
44. 944. En su comunicación de 17 de febrero de 2004, la organización ZENROREN señala que se dirigió dos veces al Gobierno solicitando la celebración de negociaciones con el ministro encargado, el 15 de abril y el 29 de mayo de 2003, pero sin recibir ninguna respuesta concreta; no sólo se rechazó la posibilidad de negociaciones directas con el ministro encargado, sino también con el Secretario General de la Oficina de Promoción de la Reforma Administrativa. El ministro encargado y el personal de la oficina cambiaron tras las elecciones generales de noviembre de 2003. ZENROREN renovó su solicitud de negociaciones, pero el tema no avanzó debido a la falta de respuesta del Gobierno. Dado que entretanto se celebraron frecuentes consultas y negociaciones entre la organización RENGO y el Secretario en Jefe del Gabinete y el ministro encargado, la negativa del Gobierno de negociar con ZENROREN era desleal e injusta. Pasaba por alto completamente las recomendaciones por dos veces formuladas por el Comité y representaba un acto de discriminación en el tratamiento reservado a los diversos sindicatos.
45. 945. En su comunicación de 14 de enero de 2005, ZENROREN comenta las decisiones del Gobierno adoptadas en la reunión del Consejo de Ministros el 24 de diciembre de 2004. La organización expresa su profunda preocupación por tales decisiones, ya que dan a entender que el Gobierno se plantea efectuar la reforma del sistema de la administración pública dentro de los límites de la legislación en vigor, lo que equivale a la suspensión por el Gobierno de todo esfuerzo por adoptar un nuevo marco legal. Las decisiones en cuestión estaban de hecho encaminadas a pasar por alto el debate renovado en favor de la garantía de los derechos laborales básicos de los empleados públicos y a mantener las restricciones vigentes de dichos derechos también en el futuro. Además, al adoptar sus decisiones, el Gobierno no había consultado ni negociado con ZENROREN, una de las partes directamente involucradas por esas decisiones.
46. 946. El 9 de junio de 2004, el Gobierno reanudó las labores con vistas a modificar las leyes en vigor relacionadas con la gestión del personal de la administración pública, sobre la base de las recomendaciones del órgano consultivo para la reforma administrativa que habían constituido los partidos gobernantes con el fin de centrar los esfuerzos de la reforma prevista en la introducción del «sistema de clasificación del personal en función de sus aptitudes» y en «encontrar empleos apropiados para los empleados públicos cesantes». En este contexto, el 7 de agosto de 2004 la ZENROREN presentó al Gobierno una lista de «demandas inmediatas concretas de los trabajadores de la administración pública en materia de garantías laborales básicas». A través de estas demandas, se solicitaba del Gobierno la puesta en práctica de una reforma que se ajustara a los «informes provisionales y recomendaciones» por dos veces emitidos por la OIT. Sin embargo, el Gobierno no ha respondido a esta solicitud de ZENROREN; jamás expresó oficialmente acuerdo para consultar o negociar con ZENROREN sobre las demandas laborales concretas antes de adoptar sus decisiones de fin de 2004. Frente a las quejas de ZENROREN, el entonces Ministro de Salud Pública, Trabajo y Bienestar Social, durante su visita a la OIT en abril de 2003, declaró que se comprometía a celebrar «consultas y negociaciones de buena fe con los sindicatos de trabajadores interesados» (con vistas a llevar a la práctica los «informes provisionales y recomendaciones» de la OIT); similares declaraciones formularon cada año los representantes gubernamentales en la Conferencia Internacional del Trabajo, desde 2001.
47. 947. El Gobierno adoptó una actitud sumamente negativa en cuanto a la aceptación de las recomendaciones del Comité. La ZENROREN considera que, habiendo asumido internacionalmente el Gobierno el compromiso de consultar y negociar de buena fe con las partes interesadas, debería hacer honor al mismo adoptando medidas concretas. Sin embargo, no se había celebrado consulta o negociación alguna basada en los «informes provisionales y recomendaciones», al menos en lo que se refiere al Gobierno y ZENROREN. En el último período, ZENROREN fue la única parte que ha estado presionando en favor de una reforma del personal de la administración pública de conformidad con los «informes provisionales y recomendaciones» de la OIT.
48. 948. Cuando el Gobierno adoptó a fines de 2004 sus decisiones relativas a la reforma del personal de la administración pública, no dijo una palabra sobre cómo iba a ocuparse de los «informes provisionales y recomendaciones» de la OIT, ni tomó en cuenta en lo más mínimo la demanda de los empleados públicos para que se revisaran las restricciones en vigor de sus derechos laborales básicos. Por el contrario, declaró que iba a probar un «método de clasificación del personal en función de sus aptitudes, dentro del sistema actual». ZENROREN no puede aceptar el ensayo de tal sistema de clasificación, si representa una forma de descartar la democratización del sistema de personal de la administración pública, un objetivo de la reforma. ZENROREN teme enormemente que las recientes decisiones del Gobierno en materia de reformas dejen para un futuro lejano la tarea de ajustar el sistema de personal de la administración pública a los principios de libertad sindical, tal como recomienda la OIT.
49. 949. Ultimamente el Gobierno ha intensificado su tendencia a desentenderse de las esferas que incumben a su autoridad ejecutiva al transformar una serie de organismos estatales en entidades administrativas independientes y al recurrir a la contratación de empresas privadas para la prestación de ciertos servicios públicos y trámites administrativos. Este proceso ha dado lugar ya a despidos injustificados y a la degradación de las condiciones de trabajo de los empleados. El Gobierno de Japón alega reiteradamente que este desprendimiento, al tiempo de reducir las esferas bajo la responsabilidad del Estado contribuirá a ampliar el ejercicio de la libertad sindical a otros trabajadores. Sin embargo, esto es sólo un aspecto entre los muchos fenómenos resultantes de un proceso que elimina a un número creciente de trabajadores del sistema de personal de la administración pública, exponiéndolos a sufrimientos y perjuicios relacionados con la inseguridad laboral y la degradación de las condiciones de trabajo. ZENROREN piensa que lo que cuenta ahora es aumentar la presión internacional y dentro de Japón, para obligar al Gobierno a trabajar con seriedad en la cuestión de la reforma del sistema de personal de la administración pública, con el principal objetivo de mejorar el sistema actual con el fin de ajustarlo al principio de libertad sindical. ZENROREN exhorta una vez más a la OIT a adoptar medidas firmes respecto del Gobierno de Japón, entre otras cosas el envío de una misión de encuesta.
50. 950. La reducción del empleo en la administración pública y la revisión de sus condiciones de salario y trabajo se han convertido en importantes temas litigiosos. La coalición de gobierno no ha dado muestras de querer reformar el sistema de relaciones laborales unilaterales que restringen los derechos sindicales fundamentales de los empleados públicos. Por añadidura, el secretario general del PLD hizo en la Dieta declaraciones hostiles a los sindicatos de la administración pública y de rechazo a las relaciones laborales en el sector público.
51. 951. En su comunicación del 1.º de diciembre de 2005, la ZENROREN establece que su organización afiliada, la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios de Japón (JICHIROREN), así como la Red Nacional del Personal de Lucha contra Incendios (FFN), prosiguen sus esfuerzos con vistas a lograr el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. El 1.º de agosto de 2005 se habían producido algunos cambios en lo que se refiere a las normas para la organización y funcionamiento de las comisiones del personal de extinción de incendios. El Consejo del Personal de Lucha contra Incendios de Tohbi, prefectura de Okayama, presentó con fecha 5 de septiembre de 2005 una demanda judicial ante el Tribunal del Distrito de Okayama contra la dirección de protección contra incendios local por haber suprimido las actividades voluntarias del personal. A continuación se enumeran los problemas a que ha dado lugar la revisión parcial de las condiciones de organización y funcionamiento de las comisiones del personal de extinción de incendios:
52. — La revisión autoriza a las comisiones del personal de extinción de incendios a reunirse toda vez que sea necesario, además de sus reuniones regulares. Una vez por año, la dirección de la protección contra incendios distribuye al personal un aviso recabando opiniones para examinar en la siguiente reunión de la comisión del personal de extinción de incendios. No obstante, la dirección no recuerda al personal que éste puede hacer llegar sus opiniones en cualquier momento, sin tener que esperar el aviso.
53. — La dirección de la protección contra incendios tiene ahora la obligación de informar al personal sobre el resultado del examen de sus opiniones en la comisión. Esto quiere decir que algunas direcciones de la protección contra incendios no informaban al personal del resultado del examen de las opiniones formuladas por éste.
54. — Con arreglo a esta revisión, se establece el cargo de «coordinador de opiniones». Anteriormente, el personal presentaba sus opiniones directamente a la secretaría de la comisión del personal de extinción de incendios; ahora, en cambio, deben hacer llegar sus opiniones al «coordinador». Pero la dirección de la protección contra incendios no ha explicado al personal el significado concreto de esta «coordinación». Si el coordinador es un funcionario de la dirección, algunos empleados podrían sentirse incómodos a la hora de presentar sus opiniones.
55. — El coordinador de opiniones, no obstante estar encargado de reunir las opiniones del personal, no puede participar en las reuniones de la comisión de extinción de incendios. Se pidió que el «coordinador» pudiera participar en las reuniones de la comisión, a fin de presentar las opiniones del personal.
56. — La creación del cargo de «coordinador» trae por resultado «prolongar la vida de las comisiones del personal de extinción de incendios», evitando así garantizar el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. La llamada «coordinación» sólo complica el funcionamiento de la comisión y no aporta ninguna ventaja al personal de lucha contra incendios.
57. 952. En lo que se refiere a la demanda judicial del Consejo del Personal de Lucha contra Incendios de Tohbi:
58. — Tras la creación del Consejo, una decena de miembros presentó al director del cuerpo de lucha contra incendios un conjunto de propuestas: cinco puntos se referían al mejoramiento de los servicios de urgencia a la población y tres al mejoramiento del trato al personal de extinción de incendios. El director contestó que no iba a discutir con ellos ni respondería a ninguna de sus demandas. Después de este incidente, el Consejo solicitó repetidamente al director que se reuniera con una delegación, pero el director se negó, afirmando que «no los considera sus empleados».
59. — El Consejo propuso varias medidas positivas que debía adoptar el cuerpo de lucha contra incendios a fin de resolver los problemas inmediatos relativos a la seguridad de la población y del personal de extinción de incendios, incluido un aumento de los efectivos, de modo que el servicio de extinción pudiera hacer frente a grandes catástrofes naturales, una pronta introducción de ambulancias modernas en cada estación de bomberos, la selección del personal de salvamento para casos de emergencia, un aumento de los salarios y otras medidas, pero la dirección de la protección contra incendios no aceptó estas propuestas, decidiendo que no era «apropiado aplicarlas».
60. — El Consejo publica un boletín mensual que distribuye a todo el personal de extinción de incendios, a fin de popularizar los derechos de los trabajadores, el trato al personal de extinción de incendios, las infracciones a la ley, las prácticas laborales desleales y otros aspectos.
61. — El 6 de noviembre de 2002, el Consejo presentó a la Comisión del Personal de la Administración Pública de la prefectura de Okayama una lista de reivindicaciones destinadas a reparar las prácticas desleales tales como las obstrucciones al usufructo de las vacaciones anuales pagas, la no remuneración de las horas extra y ciertas restricciones en materia de licencias de enfermedad. La Comisión del Personal de la Administración Pública de la prefectura de Okayama adoptó, el 20 de agosto de 2003, una decisión aprobando parte de las demandas del Consejo en materia de prestaciones por concepto de horas extra.
62. — La dirección de la protección contra incendios de Tohbi ha promovido a aquellos empleados que criticaron a la organización voluntaria y excluido intencionalmente a los miembros del Consejo. Por este motivo, los empleados evitan a los miembros del Consejo. El comandante de las acciones de salvamento ha tratado de aislar a los miembros del Consejo al afirmar que «no podía efectuar sesiones de entrenamiento con los miembros del Consejo».
63. 953. Al no remediar el cuerpo de lucha contra incendios de Tohbi estas prácticas discriminatorias, el Consejo del Personal de Lucha contra Incendios de Tohbi presentó, el 5 de septiembre de 2005, una demanda ante al Tribunal de Distrito de Okayama, señalando que la demanda judicial se refería a la denegación del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. JICHIROREN entiende que condiciones de trabajo adecuadas son un factor esencial para proteger eficazmente las vidas y propiedades de los ciudadanos en caso de siniestro. Desgraciadamente, los funcionarios y directores administrativos del cuerpo de lucha contra incendios de Tohbi no comparten este punto de vista y han hecho todo lo posible por acallar las voces del personal de lucha contra incendios en favor de un mejoramiento de sus condiciones de trabajo. La controversia entre la dirección y los empleados del cuerpo de lucha contra incendios de Tohbi no constituye un caso aislado entre todos los centros de trabajo de la lucha contra incendios en Japón. La actitud de los funcionarios y directores administrativos del cuerpo de lucha contra incendios de Tohbi y las medidas por ellos adoptadas en esta cuestión se vinculan a la negativa del Gobierno de Japón a reconocer el derecho de sindicación de los trabajadores de la lucha contra incendios. En otros términos, la actitud básicamente estrecha y cerrada de los responsables de la lucha contra incendios, que son reacios a aceptar y poner en práctica las opiniones constructivas de los trabajadores de la lucha contra incendios en distintos lugares es esencialmente similar al intento del Gobierno de Japón de evitar la ampliación de la posibilidad de organizarse sindicalmente a los que trabajan en el servicio de protección contra incendios.
64. 954. En su comunicación de 13 de diciembre de 2005, las organizaciones ZENROREN y JICHIROREN declaran que el Gobierno no ha cumplido las recomendaciones de la OIT y que las consultas necesarias para restaurar los derechos fundamentales del personal de la administración pública se encuentran bloqueadas. Además, el Gobierno está ejecutando otra reforma, con el objeto de imponer cambios de fondo en las condiciones de trabajo, en detrimento de los empleados públicos, sin escuchar las opiniones de los trabajadores involucrados ni consultarles al respecto.
65. 955. El Gobierno había adoptado, en una reunión del Consejo de Ministros celebrada en diciembre de 2004, sendas «Líneas directrices para la futura reforma administrativa» y «Nuevas líneas directrices para la reforma administrativa a nivel local», las que afectarían sensiblemente las condiciones de trabajo de los empleados públicos, entre otras cosas mediante una reducción del número y costos totales del personal de la administración pública, la privatización y contratación exterior de servicios del Estado y del sector público y la introducción de sistemas de evaluación remuneración del personal en base al rendimiento. Además, en junio de 2005, el Gobierno adoptó la «Orientación para 2005 de la gestión económica y financiera» (en adelante «Orientación Básica 05»), aplicable a la elaboración del presupuesto nacional para el ejercicio fiscal 2006. Una de sus ideas centrales está representada por las «reducciones de costos totales de personal», materializadas en noviembre de 2005 en las «Líneas directrices para la reforma de los costos totales de personal» (en adelante «Líneas Directrices»). Estas «Líneas Directrices», de serias repercusiones para las condiciones de empleo y de trabajo de los empleados públicos, plantean, entre otras cosas: 1) una reducción del 50 por ciento del costo total de mano de obra de los empleados del Estado en relación con el PIB, durante diez años; 2) una reducción del 5 por ciento del número de empleados del Estado durante cinco años; y 3) el establecimiento de un objetivo cuantitativo de reducción del número de empleados públicos locales, como contribución a la reducción de los costos totales de personal.
66. 956. Según ZENROREN, lo más grave es que estas decisiones gubernamentales establecen unilateralmente modificaciones menos favorables en materia de salarios y condiciones de trabajo de los empleados públicos, al tiempo que eluden la cuestión de la garantía de los derechos laborales fundamentales del personal de la administración pública. Tales decisiones se adoptaron con la participación de numerosos representantes de la Japan Keidanren, que comprende a las grandes compañías del país, pero dejando a un lado del proceso de decisiones a los representantes de los empleados públicos, «cuyos derechos básicos están restringidos», y sin ningún tipo de negociaciones o consultas con los sindicatos de empleados públicos. Esto representa una grave violación de la libertad sindical de los empleados públicos y una prueba de que el Gobierno no tiene la intención de cumplir las recomendaciones de la OIT.
67. 957. El Gobierno había «solicitado» reiteradamente a la NPA la elaboración de recomendaciones conformes a su «Orientación». En agosto de 2005, la NPA satisfizo fielmente la «solicitud» gubernamental y recomendó «revisar a fondo el sistema de salarios de los empleados de la administración pública». Entre las recomendaciones de 2005 de la NPA figuran: 1) una reducción uniforme de los salarios de los empleados del Estado a razón del 4,8 por ciento, a partir del ejercicio fiscal 2006; 2) esta reducción de salarios se acompañará de la introducción de una «asignación de residencia local», cuyo valor oscilará entre 0 y 18 por ciento del salario; 3) la revisión más drástica del sistema de salarios en los últimos 50 años, es decir, la revisión de la estructura de salarios mediante la introducción de un «sistema de aumento de salarios basado en evaluaciones», que admite el principio de la remuneración basada en criterios de aptitudes y rendimiento. Gracias a esta «drástica revisión del sistema de salarios», el Estado puede reducir los costos totales de mano de obra en 180.000 millones de yen, cifra que se eleva a 600.000 millones de yen en el caso de los gobiernos locales. Los ingresos de toda la vida de los empleados del Estado que no hicieran acreedores de la «asignación de residencia local», así como de la mayoría de los empleados municipales cuyos salarios se regirán por las recomendaciones de la NPA, se verán reducidos en una cifra equivalente a 12,9 millones de yen por persona (según estimaciones de la NPA). La «drástica revisión del sistema de salarios» se basa en una serie de decisiones del Gobierno: la orientación hacia la reducción de los gastos del Estado, adoptada en la reunión del gabinete de junio de 2002 («Orientación Básica 02»), que insta a hacer «esfuerzos por parte de la NPA y las comisiones de personal local de las organizaciones públicas locales con vistas a una rápida revisión de los mecanismos del sistema de salarios conforme a las realidades locales», y la introducción de un sistema de salarios basado en las aptitudes y los méritos, conforme a los «Principios de reforma de la administración pública».
68. 958. Las opiniones de los representantes de los empleados o de los sindicatos nunca se tomaron en consideración al elaborar estas políticas. Antes de dar a conocer sus recomendaciones, la NPA se reunió con los sindicatos de empleados del Estado, pero el marco fundamental de las recomendaciones que se proponía formular no se modificó. Es más, fue en contra de la fuerte oposición de todos los sindicatos de la administración pública, que recomendó la «drástica revisión del sistema de salarios», imponiendo cambios considerablemente más desfavorables en las condiciones de trabajo. El encuentro entre la NPA y los sindicatos no constituyó una «negociación o consulta» como esperaba la OIT en el 278.º informe del Comité de Libertad Sindical, sino que la NPA se limitó a escuchar las opiniones de los sindicatos. Las recomendaciones formuladas por la NPA se atenían a los deseos del Gobierno, al amparo de un sistema que no puede de ninguna manera compensar las restricciones impuestas al ejercicio de los derechos sindicales básicos. De por sí, este acto representa una violación de la libertad sindical de los empleados de la administración pública.
69. 959. La escala salarial de los empleados de la administración pública local en Japón se rige por el principio definido en la Ley del Personal de la Administración Pública Local (artículo 24-3), a saber: «sus salarios se determinarán teniendo en cuenta el costo de vida, los salarios de los empleados del Estado y de los empleados de otras entidades públicas, así como los salarios de los operarios del sector privado». Al mismo tiempo, como mecanismo compensatorio de la restricción de los derechos laborales básicos, se han creado en algunos cuerpos locales (de 47 prefecturas, 14 grandes ciudades designadas como tales, un distrito especial y dos ciudades) comisiones locales del personal, que son independientes de la NPA, la cual es un órgano del Estado; dichas comisiones formulan «recomendaciones». El «principio de autonomía local» se manifiesta en que el nivel de salarios y las condiciones de trabajo del personal de la administración local, convenidos entre las autoridades locales y los sindicatos de empleados públicos locales en el curso de negociaciones colectivas, han de convertirse en ordenanzas por el voto de las respectivas asambleas locales. No obstante, últimamente el Gobierno japonés ha estado interviniendo y ejerciendo fuerte injerencia en las decisiones sobre salarios de los empleados de la administración pública local, que en principio es independiente de la administración central en virtud de la «autonomía local». A través de estas intervenciones e injerencias que se apoyan en la posición económica dominante del Estado sobre los municipios, el Gobierno ha reclamado repetidamente de las autoridades locales que se ajusten a las recomendaciones de la NPA y no sobrepasen los niveles salariales de los empleados estatales o incluso fijen niveles aún más bajos, para lo cual convoca a los directores encargados de los salarios en los mayores municipios y las respectivas comisiones locales del personal. En consecuencia, el 57 por ciento de los cuerpos autónomos locales han reducido los salarios de sus empleados pese a las recomendaciones de las comisiones locales del personal o las recomendaciones de la NPA, con el pretexto de la existencia de crisis financieras en la administración pública local. La labor de las comisiones locales del personal se ve distorsionada por la intervención del Estado y los niveles de salarios de los empleados públicos locales siguen disminuyendo en comparación con los de los empleados del Estado.
70. 960. Respecto de la determinación de los salarios del personal de la administración pública local, este año el Gobierno ha reclamado de las comisiones locales del personal que «se atengan» a la recomendación de la NPA para 2005 acerca de una «drástica revisión del sistema de salarios» de los empleados del Estado y ha presionado a los municipios para que apliquen las normas gubernamentales. Tales actos constituyen una amenaza al «principio de autonomía local» y una intervención en la negociación colectiva de los trabajadores de la administración pública local. Es más, incluso antes de que las comisiones locales del personal formularan sus recomendaciones a los empleadores y de que las autoridades locales hubieran entablado negociaciones o consultas con los sindicatos, el Gobierno decidió, en una reunión del gabinete, «modificar parcialmente» la Ley de Autonomía Local (el 28 de septiembre de 2005) y pasar a la Dieta un proyecto de enmienda de la ley que rige los salarios de los empleados de servicios públicos locales. La «modificación parcial» de la Ley de Autonomía Local afecta a una cláusula relativa a las «asignaciones» otorgadas a los empleados de la administración pública local, suprimiendo la «asignación de reajuste» en aplicación del principio de reducción general del 4,8 por ciento de los salarios del personal de la administración pública y tras introducir la nueva «asignación de residencia local». De modo que su objetivo es obligar a los municipios a «atenerse» a las recomendaciones de la NPA. De hecho esto ha producido una considerable disminución de los salarios de los trabajadores de prefecturas y municipios y establecido entre ellos diferencias cercanas al 20 por ciento, como consecuencia de la institución de la «asignación de residencia local».
71. 961. El Gobierno decidió modificar la legislación en materia de autonomía local en una reunión del Consejo de Ministros, incluso antes de formularse la recomendación de crear comisiones locales del personal para compensar las restricciones de los derechos laborales básicos. Impuso condiciones de trabajo más desfavorables al personal de la administración pública local y disminuyó considerablemente sus salarios. Además, presentó el proyecto de enmienda al Parlamento antes de proceder a negociaciones o consultas con los sindicatos interesados. Esta revisión forzada de la legislación de autonomía local no tiene en cuenta la existencia de las comisiones locales del personal como mecanismo compensatorio de la denegación de los derechos laborales básicos. Sobre todo constituye una grosera violación de los derechos laborales básicos, en particular el derecho de sindicación y el derecho de negociación colectiva, de los empleados de la administración pública local.
72. 962. Los querellantes entienden que la «drástica revisión de la estructura de salarios» y la «reducción de los costos totales de personal» decididas por el Gobierno conservando al mismo tiempo las «restricciones a los derechos laborales fundamentales» representan una grave violación de los derechos laborales básicos de los empleados públicos. En primer lugar, pese a que estas decisiones dan lugar a condiciones de trabajo considerablemente más desfavorables para el personal de la administración pública local, los empleados involucrados no han tenido derecho ni oportunidad de participar en el proceso de elaboración de decisiones. También se les niega la oportunidad de participar en la elaboración de decisiones de la NPA o de las comisiones locales del personal. En segundo lugar, las recomendaciones de la NPA y de las comisiones locales del personal que representan medidas compensatorias por las restricciones impuestas al ejercicio de los derechos básicos no reflejan las opiniones de los trabajadores, sino que siguen fielmente «las demandas del Gobierno empleador». Evidentemente, no pueden considerarse mecanismos de compensación de «las restricciones a los derechos laborales básicos». En tercer lugar, el Gobierno ha intervenido reiteradamente y ha interferido en la actividad de las comisiones locales del personal, órganos de los gobiernos locales que son independientes del Estado y se han creado para compensar las restricciones a los derechos laborales básicos, ejerciendo presión sobre ellas a fin de que se ajusten a las recomendaciones de la NPA relativas a los empleados del Estado, lo que representa una doble violación de los derechos laborales fundamentales del personal de la administración pública local. En cuarto lugar, una revisión unilateral de la Ley de Autonomía Local aun antes de conocerse las recomendaciones de las comisiones locales del personal y antes de proceder a negociaciones sectoriales para los empleados de la administración pública local también constituye una violación de los derechos básicos del personal de la administración pública local.
73. 963. Opinan los querellantes que el alegato del Gobierno para mantener las restricciones de los derechos laborales fundamentales afirmando que «si bien existen ciertas restricciones de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos, se garantizan una serie de medidas compensatorias pertinentes, como el sistema de recomendación de la Autoridad Nacional del Personal», no se ajusta a la realidad. En el nuevo contexto, cuando el Gobierno trata de introducir modificaciones que hacen más desfavorables varias condiciones de trabajo del personal de la administración pública, conforme a la política de «reducir el costo total del personal de la administración pública», eludiendo la indispensable garantía de sus derechos laborales fundamentales y sin celebrar negociaciones ni consultas con los sindicatos interesados, es más urgente aún que el Gobierno cumpla las recomendaciones de la OIT modificando la legislación nacional.
74. C. Respuesta del Gobierno
75. 964. En sus comunicaciones de 3 de junio y 14 de octubre de 2004, el Gobierno declara haber mantenido negociaciones y consultas permanentes de buena fe con los representantes del movimiento sindical. La organización RENGO y funcionarios de la dirección general se reunieron el 26 de febrero, el 11 de marzo, el 26 de marzo y el 9 de abril de 2004. Además, el 13 de mayo de 2004, el Ministro encargado de la reforma administrativa y otros ministros se reunieron con RENGO para intercambiar ideas. Ambas partes coincidieron en valorar estos debates regulares y acordaron realizar otros encuentros en un futuro inmediato, a fin de examinar la manera de avanzar en esta cuestión. Las partes debían debatir la situación en ocasión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2004.
76. 965. Otras reuniones tuvieron lugar el 15 de junio y el 16 de julio de 2004. La JTUC-RENGO y funcionarios gubernamentales intercambiaron opiniones sobre diversos aspectos de la reforma de la administración pública y confirmaron que proseguirían las consultas en varios niveles. En la reunión del 16 de julio, la JTUC-RENGO expuso su «informe provisional», que había preparado el «grupo de estudio sobre la reforma del sistema de la administración pública», y los participantes intercambiaron sus puntos de vista con toda franqueza en materia de relaciones sindicatos-dirección en el sector público. Desde el 5 de agosto de 2004, el Gobierno había distribuido materiales de discusión a las partes interesadas, incluidas las organizaciones de empleados, en preparación de un proyecto de ley sobre la reforma de la administración pública. Se habían organizado varias rondas de intercambio de opiniones entre el Gobierno y las organizaciones de empleados, a diferentes niveles, y el Gobierno estaba examinando las modalidades concretas de aplicación de la reforma de la administración pública en consulta con las partes interesadas.
77. 966. En su comunicación de 18 de mayo de 2005, el Gobierno declara que ha proseguido el intercambio de opiniones a diversos niveles con las partes interesadas, incluidas las organizaciones de empleados. La JTUC-RENGO había decidido tratar la cuestión de los derechos laborales fundamentales no sólo con el Gobierno sino también con el partido gobernante. En consecuencia, amplios debates y esfuerzos de coordinación tuvieron lugar entre ellos, pero sin llegar a un acuerdo final.
78. 967. Puesto que la coordinación con las partes interesadas, incluidas las organizaciones de empleados, no avanzaba suficientemente, el Gobierno decidió no presentar a la Dieta los proyectos de reforma de la administración pública y, en lugar de ello, adoptó, en diciembre de 2004, la «Futura política en materia de reforma» («Futura Política»), en la que se establece que el Gobierno consideraría la posibilidad de presentar dichos proyectos a la Dieta en el marco de sus esfuerzos renovados de coordinación con las partes interesadas. Al preparar su decisión política de diciembre, el Gobierno había consultado al director general de las organizaciones de empleados y una reunión tuvo lugar asimismo entre el Ministro de Estado para la Reforma Administrativa y representantes del Komu-rokyo (Consejo de Enlace del Sector Público). Ante la solicitud del Komu-rokyo de mantener un marco de «encuentro entre Gobierno y sindicatos» a nivel de los ministros involucrados y los representantes sindicales, el Ministro de Estado para la Reforma Administrativa indicó que el mantenimiento de un tal marco era deseable y, por consiguiente, consultaría a los otros ministros que venían al caso.
79. 968. En lo que atañe a la revisión del sistema de comisiones del personal de extinción de incendios, el Gobierno explica que, en Japón, dadas las restricciones al derecho de sindicación del personal de protección contra incendios, el Gobierno y la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios de Japón (JICHIRO), que representa a las organizaciones de empleados públicos de los gobiernos locales, acordaron en 1995 establecer el sistema de comisiones del personal de extinción de incendios. En la 82.ª Conferencia Internacional del Trabajo, la Comisión de Aplicación de Normas acogió dicho acuerdo con satisfacción. El sistema de comisiones del personal de extinción de incendios comenzó a aplicarse tras la revisión de la Ley Orgánica de la Protección contra Incendios, 1996. El sistema garantiza la participación del personal de extinción de incendios en el proceso de decisión acerca de sus condiciones de trabajo, responde al espíritu de la protección de sus derechos y, al mismo tiempo, quizás responda a un consenso nacional. En octubre de 2004, a ocho años de haberse establecido este sistema, se acordó, en una reunión regular del Ministro del Interior y Comunicaciones con el comisionado de JICHIRO, la celebración de reuniones entre el Gobierno y los sindicatos, con vistas a intercambiar ideas sobre los esfuerzos y la experiencia del sistema de comisiones del personal de extinción de incendios. Se creó una comisión, que celebró cinco reuniones entre noviembre de 2004 y marzo de 2005; la componen el director de la División del personal de la administración pública, el director de la División de protección contra incendios del Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes, adjunto al Ministerio, así como el director del Departamento de salarios y condiciones de trabajo y el director del Departamento de organización de JICHIRO. Dicha comisión recibió informaciones del Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes sobre los resultados de su investigación en lo que tiene que ver con: el número de reuniones de debate celebradas en los cuerpos de lucha contra incendios; el número de opiniones presentadas por el personal; la esencia del debate en la comisión, etc. JICHIRO informó de los problemas planteados por el personal. Asimismo, los directores y el personal de tres cuerpos de lucha contra incendios describieron la práctica concreta de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios.
80. 969. Indica el Gobierno que JICHIRO presentó tres peticiones de mejora a la comisión:
81. 1) Que los cuerpos de lucha contra incendios convocaran reuniones de la respectiva comisión del personal de extinción de incendios en una fecha conveniente todos los años.
82. 2) Que se informara a todo el personal de la importancia y los efectos del sistema de comisiones y de los debates que hubieran tenido lugar en su seno.
83. 3) Que las comisiones funcionaran democráticamente y se debatiera la opinión del personal de manera más apropiada.
84. 970. Como resultado de las consultas, el Ministerio y JICHIRO acordaron lo siguiente:
85. 1) Las reuniones de comisión se llevarán a cabo en el primer semestre del ejercicio fiscal (de abril a septiembre), a tiempo para la elaboración del presupuesto. La celebración de reuniones en el primer semestre del ejercicio fiscal y la notificación con mayor prontitud de los resultados de los debates al jefe de la guarnición ayudará a éste a presentar las solicitudes en materia de presupuesto. Así, las opiniones del personal podrían tener más posibilidades de tenerse en cuenta.
86. 2) La comisión informará a cada empleado que haya presentado opiniones, del resultado de su debate y los motivos. La comisión también notificará a todo el personal un resumen de los debates, los resultados comunicados al jefe de la guarnición y la decisión de éste. La notificación al personal acerca de los resultados del debate y otros aspectos permitiría profundizar al carácter equitativo y transparente del sistema, lo que a su vez alentaría al personal a presentar sus opiniones con mayor comprensión y confianza en el sistema de comisiones.
87. 3) Se introduce en el sistema de comisiones del personal de extinción de incendios un cuerpo de «facilitadores de enlace». Con arreglo al nuevo sistema, se nombran ordinariamente cuatro de estos enlaces entre el personal de extinción de incendios, sobre la base de las recomendaciones del personal. Incumbe al facilitador de enlace entregar explicaciones complementarias a las opiniones presentadas y formular comentarios sobre el funcionamiento de la comisión (por ejemplo, cómo mejorar el procedimiento para recabar opiniones). La comisión notificará por adelantado a los autores de las opiniones y a los facilitadores de enlace si dichas opiniones serán examinadas por la comisión. El sistema de facilitadores de enlace, por el cual estos facilitadores de enlace que representan al personal hacen llegar las opiniones de éste junto con sus explicaciones y comentarios complementarios sobre el funcionamiento de la comisión, puede contribuir a una gestión más eficaz y democrática del sistema de comisiones al tener en cuenta las opiniones del personal.
88. 971. Afirma el Gobierno que tanto JICHIRO como JTUC-RENGO han apreciado altamente el contenido de este acuerdo, que calificaron de «práctico y constructivo». El sistema de facilitadores de enlace da al personal de extinción de incendios la oportunidad de hacer llegar por medio de sus representantes comentarios en su nombre a la comisión, de modo que el sistema de comisiones sea más eficaz y democrático, por lo que constituye un mecanismo sumamente interesante para mejorar aún más el sistema de comisiones. El Gobierno entiende que esta reforma se ajusta a las «Directrices sobre el diálogo social en los servicios públicos de urgencia en un medio en constante evolución», adoptadas por la OIT en 2003, donde se afirma que «el objetivo general de los empleadores y trabajadores de los SPU debería apuntar a crear mecanismos eficaces de diálogo social a efectos de garantizar, por un lado, una gestión idónea, eficiente y responsable de dichos servicios y, por el otro, una prestación de calidad». Basándose en el acuerdo mencionado, el Gobierno revisó en mayo de 2005 la «Orden sobre organización y funcionamiento de las comisiones del personal de extinción de incendios». La Orden revisada iba a entrar en vigor en agosto de 2005 y todos los cuerpos de lucha contra incendios se esmerarían en aplicar la reforma. El Gobierno tiene el firme propósito de hacer todos los esfuerzos con vistas a una aplicación adecuada de la reforma, de modo que el nuevo sistema de comisiones del personal de extinción de incendios se aplique eficazmente, en aras de un ulterior mejoramiento de las condiciones de trabajo del personal de lucha contra incendios.
89. 972. En su comunicación de 22 de septiembre de 2005, el Gobierno menciona que adoptó, en diciembre de 2004, la «Futura política en materia de reforma administrativa», y declara que hará nuevos esfuerzos para tratar el tema con las partes interesadas y considerará la posibilidad de presentar proyectos de ley relativos a la reforma de la administración pública. En una reunión celebrada en mayo de 2005 entre el Primer Ministro, otros ministros y la JTUC-RENGO, el Gobierno reconoció asimismo la necesidad de proseguir las reuniones de debate de la reforma. En los meses que precedieron, las circunstancias no habían permitido efectuar conversaciones sobre la reforma de la administración pública, ya que el debate público se centró en la privatización de los servicios de correos; puesto que se esperaba concluir este debate en la sesión especial de la Dieta prevista en septiembre de 2005, el Gobierno tenía la impresión de que luego las condiciones serían más propicias para reanudar la discusión sobre los demás temas políticos de importancia.
90. 973. En su comunicación de 4 de enero de 2006, el Gobierno señala que ha estado intercambiando opiniones a varios niveles con las partes interesadas, incluidas las organizaciones de empleados, en relación con la reforma de la administración pública. En mayo de 2004 tuvo lugar un «Encuentro Gobierno-sindicatos» con participación del Ministro de Estado para la Reforma Administrativa y otros ministros involucrados, y representantes sindicales, en el que se debatieron diversos aspectos de la reforma de la administración pública y se convino en la utilidad de proseguir esta práctica de reuniones de debate. Posteriormente se organizaron reuniones de trabajo en las que se procedió a un franco intercambio de opiniones sobre cuestiones que incluían los derechos laborales fundamentales. Seguidamente, porque así lo decidió la JTUC-RENGO, participó también en el debate y la coordinación política de la cuestión de los derechos laborales fundamentales, junto con el Gobierno y JTUC-RENGO, el partido gobernante. Desgraciadamente, sin embargo, no se llegó a un acuerdo definitivo. Como la coordinación con las partes interesadas, incluidas las organizaciones de empleados, no avanzaba suficientemente, el Gobierno decidió postergar por el momento la presentación de proyectos sobre la reforma de la administración pública a la Dieta, y el Consejo de Ministros adoptó, en su reunión de diciembre de 2004, la «Futura política en materia de reforma administrativa». Esta decisión del gabinete establece que el Gobierno iba a considerar la presentación de los proyectos a la Dieta al tiempo que haría nuevos esfuerzos de coordinación con las partes interesadas y que dichas reformas, la aplicación experimental de la evaluación del personal y otros aspectos, podrían tener lugar en el marco de la legislación en vigor y debería probarse su realización práctica en lo inmediato, a fin de garantizar una promoción duradera de la reforma. Luego de adoptar el Gobierno esta decisión política, tuvo lugar una reunión entre el Ministro de Estado para la Reforma Administrativa y los representantes del Consejo de Enlace del Sector Público (Komu-rokyo). Habiendo solicitado el Komu-rokyo que se mantuviera el marco de sesiones del «Encuentro Gobierno-sindicatos» con participación del Ministro de Estado para la Reforma Administrativa y otros ministros involucrados y representantes sindicales, el Ministro de Estado para la Reforma Administrativa declaró en la reunión que sería deseable mantener dicho marco y que consultaría al respecto a los otros ministros. Asimismo, el Gobierno reconoció la necesidad de proseguir las reuniones con JTUC-RENGO sobre el tema, en una reunión celebrada entre representantes de esta organización y el Primer Ministro y otros ministros, en mayo de 2005; en otra reunión, el 16 de diciembre de 2005, el Gobierno manifestó su intención de dialogar con la parte sindical acerca de la reforma de la administración pública.
91. 974. En lo que se refiere a la reforma del sistema de remuneraciones de los empleados de la administración pública, se creó la NPA, un organismo imparcial y neutral, como medida destinada a compensar la restricción de los derechos laborales fundamentales de los empleados de la administración pública central en el servicio regular. Al formular recomendaciones a la Dieta sobre el monto de la remuneración y otros aspectos, este organismo atiende las opiniones o solicitudes de las organizaciones de empleados expresadas en reuniones y las contempla en sus recomendaciones y otros actos. En 2005, la NPA celebró 212 reuniones oficiales con organizaciones de empleados a fin de conocer sus opiniones e intercambiar ideas sobre diversos temas, entre otros la reforma de la estructura de remuneraciones de los empleados de la administración pública, proceso que prosiguió desde enero hasta el 15 de agosto, en que la NPA presentó sus recomendaciones a la Dieta y al Consejo de Ministros. Figuraba en ellas, además de una revisión de las cuantías de las remuneraciones, una propuesta de proceder a una reforma completa del sistema de remuneraciones, con inclusión de salarios y asignaciones. Los principales elementos de esta propuesta de reforma eran: a) revisar la distribución regional para contemplar los niveles salariales del sector privado local en la remuneración de los empleados de la administración pública central; b) controlar los aumentos de remuneración por antigüedad y modificar el sistema de salarios de manera que se adopte un nuevo sistema en consonancia con las funciones y responsabilidades; c) contemplar el rendimiento del empleado o la empleada en su remuneración. Con estas recomendaciones en su poder, el Gobierno procedió a revisar las remuneraciones de los empleados de la administración pública central en el servicio regular, teniendo en cuenta las opiniones de las organizaciones de empleados. También en 2005 el Gobierno examinó, teniendo en cuenta las opiniones de las organizaciones de empleados, un proyecto de enmienda de la ley relativa a la remuneración de los empleados en el servicio regular, que presentó luego a la Dieta, a fin de revisar el sistema de remuneración para ajustarlo a las recomendaciones de la NPA, proyecto que seguidamente la Dieta aprobó. En lo que se refiere a los empleados de la administración pública local, las reformas del sistema de remuneraciones de los empleados de los gobiernos locales parten de las ordenanzas que hayan aprobado las asambleas locales, de conformidad con las recomendaciones de las respectivas comisiones del personal de cada gobierno local, teniendo en cuenta la reforma del sistema de remuneración de los empleados de la administración pública central. El Gobierno concede mucha importancia a este aspecto, ya que suministra a los gobiernos locales informaciones y asesoramiento en relación con la reforma del sistema de remuneración de los empleados de la administración pública central. El Gobierno había mantenido un intenso diálogo con las organizaciones de empleados interesadas antes de presentar el proyecto de enmienda de la Ley de Autonomía Local al último período de sesiones de la Dieta. La enmienda tenía por objeto revisar una de las opciones disponibles del sistema de remuneraciones de los empleados de la administración pública local y se hacía necesaria, junto con la modificación de la ley sobre la remuneración de los empleados del servicio regular, a fin de poner en práctica el nuevo sistema.
92. 975. En cuanto al ensayo de aplicación del sistema de evaluación del personal con arreglo a la «Futura política en materia de reforma administrativa», el Gobierno, tras intercambiar puntos de vista de manera suficiente con las organizaciones de empleados, decidió ensayar el sistema a partir de enero de 2006. Se aplica a algunos empleados de plantilla de los ministerios. El Gobierno se propone intercambiar puntos de vista en forma permanente con las organizaciones de empleados en lo que tiene que ver con los resultados del ensayo, etc.
93. 976. Respecto de las principales direcciones de la reforma administrativa, considerando que tanto el gobierno central como las autoridades locales enfrentan graves problemas de déficit, se consideró que era una tarea política urgente la reducción del aparato gubernamental y el aumento de su eficiencia mediante la promoción de una reforma basada en el equilibrio entre gastos e ingresos. Por consiguiente, el Gobierno adoptó, en la reunión del Consejo de Ministros de 24 de diciembre de 2005, las «Principales orientaciones de la reforma administrativa», donde se establecen las medidas de reforma que habrían de adoptarse en lo inmediato (Plan de acción de una reforma global), con vistas a formular propuestas concretas a la mayor brevedad y examinar los aspectos esenciales del sistema de la administración pública desde una perspectiva más amplia.
94. 977. Al elaborar las «Principales orientaciones de la reforma administrativa», el Gobierno examinó tanto el contenido como el proceso de la política de reforma y tuvo presente los innumerables intercambios de opiniones que sobre la reforma de la administración pública había mantenido recientemente con los representantes sindicales, como se expone a continuación:
95. — En primer lugar, al elaborar las orientaciones, el Ministro de Estado para la Reforma Administrativa se reunió con el presidente de la JTUC-RENGO para solicitar su cooperación a fin de realizar la reforma; se efectuaron reuniones con representantes sindicales a varios niveles, entre otras a nivel ministerial. Además, al promover la reforma de los costos totales de personal en el sector público, el Gobierno encargó al Ministro de Estado para la Reforma Administrativa la coordinación del diálogo con los representantes del movimiento sindical.
96. — En segundo lugar, en materia de reforma de la administración pública, las Orientaciones establecen que, habida cuenta de los sentimientos de la nación y la marcha de la reforma del sistema de remuneraciones de los empleados de la administración pública, «el Gobierno examinará el sistema del servicio civil desde un amplio conjunto de puntos de vista, entre otros los derechos laborales fundamentales de los empleados de la administración pública, el sistema de NPA, el sistema de remuneraciones y el sistema de gestión del personal de los empleados de la administración pública y aspectos tales como al tratamiento basado en las aptitudes y el rendimiento y el sistema de promociones, de cuyo debate se encarga centralmente a la Secretaría del Consejo de Ministros». Dicho de otro modo, el Gobierno expresa aquí que llevará a la práctica una política destinada a reexaminar el sistema aplicable a los empleados de la administración pública en general, con inclusión de la enumeración de aquellos derechos laborales fundamentales que deberían abarcar a los empleados de la administración pública, en el marco de la promoción de las importantes cuestiones de la reforma administrativa y con vistas a mejorar la confianza en la administración y manejar un presupuesto del Estado más sano. A los efectos de construir un sistema de gestión del personal basado en las aptitudes y el rendimiento de cada uno y un control más adecuado del empleo de jubilados, el Gobierno decidió asimismo «entablar un franco intercambio de opiniones con las partes interesadas con el fin coordinar sus intereses» y «procurar la elaboración de propuestas concretas lo antes posible».
97. — En tercer lugar, el Gobierno concede gran importancia a la cuestión del empleo relacionada con la reforma y considerará el establecimiento de una estrategia a largo plazo de contratación en el sector público y la preparación de una red de protección de los empleados públicos jubilados. El Gobierno hará esfuerzos por lograr una reforma eficaz de la administración pública, a través de «francos intercambios de opiniones», sobre la base de las Principales Orientaciones. El Gobierno apreciaría mucho que la OIT comprenda debidamente la sinceridad de este enfoque y la realidad interior del Japón, y seguirá suministrando a la OIT toda la información pertinente al respecto.
98. 978. En relación con el ejercicio de los derechos laborales fundamentales de los empleados tras la transformación de sus empleadores en instituciones administrativas independientes y la privatización de la administración de correos [331.er informe, párrafo 558, h)], el Gobierno declara que está abocado a la reestructuración de algunas de sus dependencias administrativas y su conversión en instituciones administrativas independientes (IAI), organizadas en forma independiente del Estado con vistas a mejorar la calidad de sus servicios. Las IAI se dividen en dos tipos, «IAI específicas» e «IAI no específicas», de acuerdo con el carácter de sus actividades, entre otras cosas si la interrupción de los servicios podría afectar la estabilidad de la vida nacional, la sociedad o la economía. Los empleados de IAI específicas cuentan con plenos derechos de sindicación y negociación colectiva (incluido el derecho a concertar convenios colectivos). Los empleados de IAI no específicas tienen el derecho de huelga, además del derecho de sindicación y negociación colectiva (incluida la concertación de convenios colectivos), exactamente como los empleados de empresas privadas. Los empleados de universidades nacionales se benefician plenamente, como empleados de IAI no específicas, de los derechos laborales fundamentales, incluido el derecho de huelga, puesto que estas casas de estudios se han convertido en sociedades. Hasta la fecha, tras la transformación de entidades públicas en IAI, 122.000 empleados han cambiado su condición laboral desde el punto de vista de la legislación, por integrar ahora los planteles de IAI (de ellos, 71.000 en IAI específicas y 51.000 en IAI no específicas); al mismo tiempo, 118.000 empleados de universidades nacionales tienen una nueva situación en materia de legislación laboral. Esto significa que cerca del 30 por ciento de los empleados de la administración pública en servicio regular, que sumaban 818.000 personas en marzo de 2001, poco antes de introducirse el sistema de IAI, se beneficia ahora del derecho a concertar convenios colectivos.
99. 979. Por otra parte, Japan Post, empresa pública creada en abril de 2003 y cuyos trabajadores son empleados públicos, habrá de privatizarse en octubre de 2007 y sus 262.000 empleados (cifra de 2005) pasarán a ser empleados de un servicio privado. Tendrán garantizados plenamente los derechos laborales fundamentales, incluido el derecho de huelga. Esto quiere decir que aproximadamente el 60 por ciento del total de empleados de la administración pública central registrado en marzo de 2001 tiene ahora el derecho a concertar convenios colectivos o incluso todos los derechos laborales fundamentales. El Gobierno sostiene que estas medidas corresponden a la recomendaciones del Comité de Libertad Sindical [caso núm. 1348, 243.er informe, párrafo 289].
100. 980. Si bien el querellante señala que las organizaciones de empleados se han visto forzadas a reorganizarse como «organizaciones de empleados» en la administración pública del sector no manual y «sindicatos» en el caso de los empleados de las IAI y que se habría violado su ejercicio de la libertad sindical, ambos tipos de organizaciones pueden constituir una confederación y las organizaciones de empleados del caso pueden decidir el tipo de estructura organizativa que les convenga tras la transformación de los organismos en IAI.
101. 981. En lo que atañe al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios [331.er informe, párrafo 558, b), i)], el Gobierno se refiere a su información complementaria de mayo de 2005. Hace notar que tanto la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios de Japón (JICHIRO) como la JTUC-RENGO manifestaron a la OIT que apreciaban altamente el contenido de la mejora del sistema de comisiones del personal de extinción de incendios, que calificaron de «eficaz y constructivo». En octubre de 2005, el representante de JICHIRO se expresó en términos similares al hablar con el Ministro del Interior y Comunicaciones. La revisión de la ordenanza del Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes con vistas a su mejora entró en vigor el 1.º de agosto de 2005 y el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes se esfuerza por introducir sin conflictos el nuevo sistema suministrando ocasionalmente informaciones a través de reuniones informativas para los cuerpos de lucha contra incendios en todo el país. Sobre la base de la encuesta efectuada por el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes en diciembre de 2005, para marzo de 2006 se designarán facilitadores de enlace en el 96 por ciento de los cuerpos de lucha contra incendios en todo el país. El Gobierno sostiene que esto prueba que el nuevo sistema se aplica sin problemas y que la mejora traerá aparejada una utilización más eficaz del sistema y el mejoramiento ulterior de las condiciones de trabajo del personal de lucha contra incendios.
102. 982. Respecto de los empleados de establecimientos penitenciarios, el Gobierno remite a su información complementaria enviada a la OIT en marzo de 2003.
103. 983. En cuanto al sistema de inscripción en el registro de organizaciones de empleados [331.er informe, párrafo 558, b), ii)], el Gobierno declara que los empleados de la administración pública local pueden crear una organización de empleados de su conveniencia sin autorización previa ni estar sujetos a otros procedimientos similares; sólo deben inscribir dicha organización. El sistema de inscripción de organizaciones de empleados tiene por objeto certificar oficialmente que las organizaciones en cuestión son entidades independientes y democráticas que satisfacen los requisitos de la Ley de la Administración Pública Local, sin imponer ninguna restricción al establecimiento de organizaciones de empleados. Además, la inscripción de una organización de empleados no representa ninguna diferencia sustancial para ella en cuanto a la adquisición de personería jurídica y la capacidad de negociar, por lo que no implica ningún tipo de discriminación entre las organizaciones registradas o no. La Comisión de Expertos de la OIT también admitió que el sistema vigente en Japón se conformaba al contexto y el espíritu del Convenio (observaciones de 1983 y 1994, etc.).
104. 984. Por lo que se refiere al sistema de licencias de los dirigentes de las organizaciones de empleados a tiempo completo [331.er informe, párrafo 558, b), iii)], el Gobierno explica que las organizaciones de empleados pueden elegir sin ninguna intervención de los empleadores a empleados o personas ajenas al personal en calidad de funcionarios de las organizaciones, y determinar libremente la duración de su mandato. No es necesario que estos trabajadores, que se desempeñan al servicio exclusivo de las organizaciones de empleados como sus funcionarios, trabajen a la vez en la administración pública, pero conservan dicha condición. En consecuencia, el sistema en sí ofrece a las organizaciones de empleados ventajas adicionales. Incluso sin que las autoridades aprueben su licencia, nada impide al empleado del caso ejercer el cargo de funcionario sindical; el sistema japonés de licencias de los dirigentes sindicales a tiempo completo no limita la duración del mandato de los funcionarios de las organizaciones de empleados. El Gobierno alega que la propia OIT había admitido que el sistema de licencias para funcionarios sindicales a tiempo completo en el Japón no presentaba problemas [54.º informe del Comité de Libertad Sindical, Informe Dreyer, agosto de 1965].
105. 985. En relación con la promoción de los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos [331.er informe, párrafo 558, b), iv)], el Gobierno declara que, en efecto, los derechos fundamentales en materia laboral de los empleados públicos del Japón están sujetos a algunas restricciones, que se deducen de la especificidad de su condición y del carácter público de las funciones que cumplen, con el objeto de proteger los intereses de la comunidad. Por otro lado, se confiere a los empleados públicos las ventajas del sistema de recomendaciones de la NPA y otras medidas compensatorias, que se han venido aplicando eficazmente. Las organizaciones creadas por los empleados en el servicio regular de la administración pública central y local tienen derecho a negociar colectivamente con las autoridades respectivas sus condiciones de trabajo. En el curso de la negociación colectiva, las organizaciones de empleados presentan quejas relativas a sus condiciones de trabajo contra las autoridades competentes y reclaman de ellas la adopción de medidas apropiadas; las autoridades del caso deben tratar de buena fe estas peticiones con las organizaciones de empleados. Se espera de ambas partes una aplicación honesta de los asuntos convenidos mutuamente.
106. 986. En cuanto al derecho de huelga de los empleados públicos [331.er informe, párrafo 558, b), v)], el Gobierno declara que, en efecto, los derechos fundamentales en materia laboral de los empleados públicos del Japón están sujetos a algunas restricciones, que se deducen de su especificidad y del carácter público de las funciones que cumplen, con el objeto de proteger los intereses de la comunidad. Sin embargo, los empleados públicos tienen derechos similares a los demás trabajadores y se benefician del sistema de recomendaciones de la NPA y otras medidas compensatorias. El Tribunal Supremo ha sostenido, a través de sus sentencias, que la prohibición de acciones de lucha por parte de los empleados públicos se amparaba en la Constitución, por considerar que «las disposiciones legales que prohíben las acciones de lucha de los empleados públicos no son contrarias a la Constitución ya que, si bien el artículo 28 de la Constitución dispone que el ejercicio de los derechos laborales fundamentales también se aplica a los empleados públicos, este derecho no puede eximirles de las restricciones impuestas a los efectos de proteger los intereses generales de la población y porque, además, se han introducido medidas apropiadas para compensar las restricciones que estos trabajadores tienen en cuanto a sus derechos laborales fundamentales». La legislación de Japón prohíbe las huelgas de los empleados públicos y, por este motivo, naturalmente quienes participen en acciones de huelga quebrantando dicha prohibición pueden ser objeto de las sanciones disciplinarias previstas por la ley. Al aplicar las medidas disciplinarias, las autoridades competentes han tenido en cuenta factores tales como la duración, la amplitud, la manera, la situación de los empleados involucrados y otros aspectos de la huelga, determinando en consecuencia si han de imponerse sanciones disciplinarias o no y de qué tipo. Asimismo, las personas que conspiran, instigan o incitan a la huelga a otros empleados públicos o realizan intentos en tal sentido serán los principales implicados en el acto delictivo. Por añadidura, el hecho de conducir a otros empleados públicos a emprender una acción ilegal es de por sí una infracción grave que puede dar lugar a una sanción penal, como multas o penas de prisión (penas de prisión de no más des tres años o multas no mayores que 100.000 yenes), en virtud de la Ley de la Administración Pública Central o la Ley de la Administración Pública Local. Por consiguiente, sólo se castiga a los principales implicados en actos ilícitos.
107. 987. En relación con la sentencia judicial en el caso Oouda-cho [331.er informe, párrafo 558, f)], el Gobierno indica que la Comisión de Igualdad de Oouda-cho presentó el 24 de mayo de 2004 un recurso ante el Tribunal Supremo, el que todavía no se ha pronunciado. El Gobierno informará al Comité del dictamen final de este caso, una vez establecido.
108. 988. En materia de los procedimientos correctivos respecto de las organizaciones de empleados (el caso Ariake-cho) [331.er informe, párrafo 558, g)], el Gobierno indica que las condiciones de trabajo de los empleados de las administraciones públicas locales se determinan en las asambleas locales de representantes de la población de cada jurisdicción local, elegidos democráticamente. El Gobierno considera que el alegato del querellante acerca de que «la modificación de las condiciones de trabajo se impone unilateralmente» carece de fundamento. Ha de observarse que, pese al conflicto que tuvo lugar entre empleados y empleadores sobre esta cuestión a comienzos de 1996, desde entonces no se han producido problemas y prevalecen hasta hoy buenas relaciones entre sindicatos y empleadores.
109. 989. En su comunicación de 24 de enero de 2006, el Gobierno confirma las decisiones adoptadas en el Consejo de Ministros en diciembre de 2005 y explica que, en la reunión celebrada con la JTUC-RENGO el 16 de enero de 2006, comunicó sus principios fundamentales sobre la reforma, así como su enfoque básico del intercambio de opiniones con la parte sindical. En dicha reunión, el Ministro de Estado para la Reforma Administrativa, el Ministro del Interior y Comunicaciones y el Ministro de Salud Pública, Trabajo y Bienestar Social por un lado, y los representantes sindicales por el otro, intercambiaron opiniones sobre un gran número de cuestiones, entre otras las ideas básicas y otras cuestiones que debían debatirse en materia de la reforma de la administración pública y la reforma de los costos totales del personal. Se convino en lo siguiente:
110. a) Las relaciones entre sindicatos y empleadores del sector público debían modificarse para tener en cuenta los cambios operados en la situación social y económica.
111. b) El Gobierno y la JTUC-RENGO confirmaron su disposición a proseguir el intercambio de puntos de vista y coordinar sus intereses en materia de reforma de la administración pública. También convinieron en intercambiar sus opiniones antes de las reuniones del Comité de Libertad Sindical de la OIT y la Conferencia Internacional del Trabajo, para lo cual volverían a reunirse en marzo de 2006.
112. c) Era necesario considerar un amplio espectro de cuestiones, incluida la posibilidad de otorgar derechos laborales fundamentales a los empleados públicos.
113. d) Al promover la reforma de los costos totales del personal, cuestión de la mayor urgencia, el Gobierno y la JTUC-RENGO celebrarían consultas acerca de la manera de llevar a cabo la redistribución de los empleados públicos, teniendo en cuenta la importancia que reviste la seguridad del empleo.
114. 990. El Gobierno y la JTUC-RENGO acordaron también coordinar en reuniones de trabajo las modalidades de las futuras reuniones y su calendario. El enfoque gubernamental se basa en la idea de que se requieren intercambios francos de opiniones, tal como se menciona en las Principales Orientaciones. Hará lo posible por lograr un debate constructivo hacia una reforma fructífera de la administración pública, y pide a la OIT que comprenda la sinceridad de sus esfuerzos en tal sentido.

D. Conclusiones del Comité

1. 991. El Comité recuerda que estos casos, presentados por primera vez en marzo de 2002, se refieren a la reforma de la administración pública en Japón.
2. 992. El Comité toma nota de la celebración, en los últimos meses, de un cierto número de reuniones y conversaciones a diverso nivel. Toma nota, en particular, del contenido de la reunión de 24 de diciembre de 2005, en la que, a partir de las consultas y discusiones mantenidas con la organización JTUC-RENGO, se adoptó la «Política esencial para la reforma administrativa».
3. 993. Además, el Comité toma nota con interés, de que el 16 de enero de 2006 se celebró una reunión consultiva de alto nivel en la que, según comunica la organización querellante, se confirmó la decisión del Gobierno de abandonar los principios generales de la reforma del sistema de la administración pública de 2001, que preconizaban el mantenimiento de las restricciones a los derechos laborales básicos de los empleados públicos, así como el propósito del Gobierno de considerar la posibilidad de reconocer dichos derechos en la administración pública. De la información suministrada tanto por el Gobierno como por el querellante se desprende que ambas partes reconocieron, por lo tanto, la necesidad de mejorar las relaciones entre sindicatos y la dirección de las instituciones de la administración pública, para ajustarlas de acuerdo con la evolución socioeconómica. El Comité toma nota asimismo de que ambas partes acordaron que: el Gobierno y la JTUC-RENGO proseguirían sus intercambios de opiniones y la coordinación de sus intereses respectivos en cuanto a la reforma de la administración pública; se requería considerar una amplia gama de cuestiones, incluida la posibilidad de reconocer los derechos laborales fundamentales a los empleados públicos; al promover la reforma de costos totales de personal, que representa la cuestión más urgente, el Gobierno y la JTUC-RENGO se consultarían sobre la manera de lograr la redistribución de los empleados públicos, reconociendo la importancia que reviste la seguridad del empleo; una nueva reunión tendría lugar en marzo de 2006. Según la JTUC-RENGO la parte sindical propuso establecer un «lugar para la consideración» («kento noba») y que se celebrarían nuevas consultas al respecto. Observando que, en opinión de la JTUC-RENGO, esta nueva política se aparta considerablemente de los principios generales de diciembre de 2001, el Comité toma buena nota de esta evolución y alienta decididamente a las partes a seguir avanzando rápidamente en esta dirección positiva.
4. 994. No obstante, el Comité observa que aún quedan por resolver varias importantes cuestiones de políticas, en especial la cuestión fundamental de los derechos laborales básicos de los empleados públicos. El Comité confía en que las conversaciones que actualmente se llevan a cabo darán lugar a la adopción de claras medidas destinadas a salvaguardar el libre ejercicio de estos derechos básicos por los empleados públicos. Además, aun teniendo presente las indicaciones del Gobierno sobre el personal de lucha contra incendios y el de los establecimientos penitenciarios, el Comité observa que estos trabajadores siguen sin beneficiarse del derecho a organizarse en sindicatos. Observando que actualmente tienen lugar debates sobre la reforma de la administración pública, el Comité recomienda que el Gobierno aproveche esta oportunidad para otorgar al personal de lucha contra incendios y a los empleados de los establecimientos penitenciarios la posibilidad de hacer uso del derecho de sindicación. El Comité toma nota con interés de la reforma del sistema del personal de lucha contra incendios. El Comité pide a las partes que lo mantengan informado de los resultados de dichos debates.
5. 995. Además, teniendo en cuenta que el Gobierno prevé presentar al período ordinario de sesiones de la Dieta en 2006 un proyecto de ley sobre la promoción de la reforma administrativa basado en la Política Esencial de diciembre de 2005, el Comité pide al Gobierno que garantice la conformidad del proyecto con los principios de libertad sindical ya enunciados en las recomendaciones precedentes del Comité y cuyos aspectos principales recuerda en las recomendaciones que formulará más adelante. El Comité recuerda al Gobierno que puede contar al respecto con la asistencia técnica de la OIT y le invita a hacerle llegar una copia del proyecto, una vez redactado.
6. 996. El Comité toma nota de las observaciones del Gobierno en lo que atañe a la transformación de las entidades públicas en instituciones administrativas independientes (IAI) y a la próxima privatización de Japan Post. Si bien sólo corresponde al Comité pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de reestructuración, impliquen éstos o no reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 935], el Comité recuerda que es importante que los gobiernos consulten a las organizaciones sindicales con el fin de analizar las consecuencias de los programas de reestructuración para el empleo y las condiciones de trabajo de los empleados, así como los procesos de reducción de personal. El Comité confía en que estos principios se respetarán y pide al Gobierno y a los querellantes que sigan informándole de las consecuencias de la reorganización de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores transferidos a las IAI.
7. 997. El Comité toma nota de la información suministrada respecto del caso de Oouda-cho y pide que el Gobierno lo mantenga informado de la decisión final, una vez adoptada.
8. 998. El Comité toma nota de la información suministrada respecto del caso de Ariake-cho y de que, según se desprende de la información del Gobierno, se han venido manteniendo buenas relaciones entre sindicatos y empleador en este contexto. El Comité no proseguirá el examen de este aspecto del caso, a menos que la organización querellante suministre información complementaria.

Recomendación del Comité

1. 999. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) al tiempo que toma nota con interés del inicio de un diálogo entre las partes, el Comité les alienta decididamente a continuar sus esfuerzos con vistas a lograr rápidamente un consenso sobre la reforma de la administración pública y las enmiendas legislativas, de conformidad con los principios de libertad sindical contenidos en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por Japón. En especial deberían celebrarse consultas en relación con los siguientes aspectos:
   • i) el reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos;
   • ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
   • iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos y que aquellos empleados cuyos derechos podrían restringirse por motivos legítimos se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
   • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan beneficiarse del derecho de huelga de conformidad con los principios de libertad sindical y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente este derecho severas sanciones civiles o penales;
   • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública;
   • b) el Comité pide al Gobierno que, una vez elaborado, le haga llegar el texto del proyecto de ley de promoción de la reforma administrativa;
   • c) el Comité solicita del Gobierno que, una vez pronunciada, le haga llegar la sentencia final en el caso de Oouda-cho;
   • d) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le sigan informando de las consecuencias de la reorganización de los derechos de negociación colectiva de los trabajadores transferidos a instituciones administrativas independientes (IAI);
   • e) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución en relación con todos estos aspectos mencionados, y
   • f) el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.