Informe provisional - Informe núm. 357, Junio 2010

Caso núm. 2177 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 26-FEB-02 - Activo

1. 709. El Comité examinó estos casos en sus reuniones de noviembre de 2002, junio de 2003, marzo de 2006, junio de 2008 y junio de 2009, en cuyas ocasiones presentó informes provisionales, que el Consejo de Administración aprobó en sus 285.ª, 287.ª, 295.ª, 302.ª y 305.ª reuniones [véanse informes 329.º, párrafos 567 a 652; 331.er, párrafos 516 a 558; 340.º, párrafos 925 a 999; 350.º, párrafos 1167 a 1221, y 354.º, párrafos 951 a 992].
2. 710. La Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO) (caso núm. 2177) presentó información adicional por comunicación de 13 de enero de 2010.
3. 711. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 15 de abril de 2010.
4. 712. Japón ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 713. En su reunión de junio de 2009, el Comité formuló las siguientes recomendaciones:
   • a) tomando nota con preocupación del alegato según el cual al parecer ya se han presentado unilateralmente algunas propuestas de reevaluación del sistema salarial de la administración pública, antes de resolverse la cuestión de los derechos fundamentales en la administración pública y de preverse garantías compensatorias adecuadas, el Comité expresa la esperanza de que el Gobierno entable consultas plenas y sinceras con todas las organizaciones de trabajadores interesadas con miras a la determinación de condiciones mutuamente aceptables con respecto al procedimiento de reevaluación del sistema salarial de la administración pública y teniendo presente la necesidad de garantizar mecanismos compensatorios;
   • b) si bien acoge con agrado que se hayan celebrado discusiones tripartitas institucionalizadas en relación con la Comisión de Revisión del Sistema de Relaciones Laborales (en adelante, Comisión de Revisión) y la constitución del Consejo Consultivo independiente, el Comité reitera firmemente su recomendación anterior en el sentido de que el Gobierno siga adoptando medidas para garantizar la promoción de un diálogo social pleno con el fin de tratar eficazmente y sin demora las medidas necesarias para aplicar los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular respecto de:
   • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos;
   • ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
   • iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
   • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
   • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
     • El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación sobre todas las cuestiones arriba mencionadas;
   • c) el Comité espera firmemente que el Gobierno tome en consideración la necesidad de conceder un trato equitativo a todas las organizaciones representativas, con miras a restablecer la confianza de todos los trabajadores en la equidad de la composición de los consejos que ejercen funciones sumamente importantes desde el punto de vista de las relaciones laborales a la hora de considerar a la admisión de miembros adicionales en la Comisión de Revisión. Pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto;
   • d) el Comité recuerda una vez más al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, si así lo desea, y
   • e) el Comité llama a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

B. Información adicional de la organización querellante

1. 714. En su comunicación de 13 de enero de 2010, JTUC-RENGO declara que se celebró una reunión el 16 de octubre de 2009 entre el Sr. Ulf Edström, portavoz del Grupo de los Trabajadores en el Comité de Libertad Sindical de la OIT, y el Ministro de la Reforma de la Administración Pública. En dicha reunión, el Ministro afirmó que el Gobierno restablecería los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos de conformidad con el manifiesto del partido democrático gobernante del Japón (DPJ). En respuesta a la solicitud del Sr. Edström de que se comunicara lo antes posible al Comité la política pertinente del nuevo Gobierno (sobre el restablecimiento de los derechos laborales fundamentales en la administración pública), se informó que el Ministro había indicado que la fecha y el contenido del informe se establecerían en coordinación con los ministerios competentes; añadió que, en su opinión, el hecho de que el país se hubiese desviado de la norma mundial durante más de 40 años no era para enorgullecerse y que realmente desearía recuperar el atraso.
2. 715. En lo que respecta al derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, la organización querellante indica que en una conferencia ordinaria de la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios del Japón (JICHIRO) celebrada el 28 de octubre de 2009, el Ministro del Interior y Comunicaciones declaró que no se podía seguir ignorando la situación que la OIT había recomendado, en repetidas ocasiones, que se corrigiese, y señaló que se habían dado instrucciones para abordar la cuestión a fin de que se aplicaran estas recomendaciones. El Ministro reconoció que todavía no se había resuelto de qué manera se reconocería el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios, pero añadió que era importante avanzar positivamente escuchando las opiniones de las partes interesadas y al mismo tiempo obtener una mejor comprensión de la población. La organización querellante considera que las declaraciones del Ministro reflejan un mayor compromiso por parte del Gobierno en relación con este asunto.
3. 716. Como resultado de la declaración del Ministro, está previsto que se constituya un grupo de trabajo en el seno del Ministerio para examinar el reconocimiento del derecho de sindicación al servicio de lucha contra incendios cuyas labores comenzarían en enero de 2010. El grupo de trabajo, integrado por representantes del Consejo Nacional de Bomberos y Trabajadores de Ambulancias del Japón (ZENSHOKYO), de JICHIRO y de la organización querellante, deberá presentar un informe entre agosto y septiembre de 2010; en este sentido, la organización querellante declara que la cuestión debería inscribirse en el marco de la reforma relativa a los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos en su conjunto.
4. 717. La organización querellante indica que, en una discusión oficiosa celebrada después de una reunión de Gabinete el 15 de diciembre de 2009, el Primer Ministro formuló observaciones sobre el establecimiento de un sistema de elaboración de políticas basado en el liderazgo político y en virtud del cual se retirarían competencias a los burócratas. En particular, dio instrucciones para que se iniciasen sin más tardar discusiones sobre «la reforma del sistema de la administración pública» para lo cual se debería: 1) conceder personalidad jurídica a la Unidad de Políticas Nacionales y a la Unidad de Revitalización del Gobierno dentro de la estructura gubernamental; 2) aumentar el número de viceministros y subsecretarios parlamentarios en cada ministerio y crear cargos políticos que los miembros de la Dieta puedan ostentar simultáneamente; 3) establecer una Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete a fin de unificar la gestión de los asuntos de personal de los altos funcionarios para que quede exclusivamente bajo el control del Gabinete, y 4) proceder sin demora a organizar discusiones sobre «la nueva reforma del sistema de administración pública», por ejemplo en relación con la revisión de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos y promover un entorno en el que los empleados públicos puedan estar empleados y desempeñar sus funciones oficiales hasta la edad oficial de jubilación. Asimismo, dio instrucciones para presentar en la reunión ordinaria de la Dieta en 2010 un proyecto de ley con miras al establecimiento de un procedimiento pertinente para la adopción de decisiones basado en el liderazgo político y un proyecto de ley para la reforma del sistema de administración pública, incluido el establecimiento de la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete. Según la organización querellante, el Primer Ministro no presentó lamentablemente información específica en relación con el calendario y el contenido de las reformas relativas a los derechos laborales fundamentales en la administración pública.
5. 718. La organización querellante indica que, el 15 de diciembre de 2009, la Comisión de Revisión presentó un informe relativo a la promoción de un sistema autónomo de relaciones laborales al Ministro de la Reforma de la Administración Pública. La organización querellante indica que el informe plantea la necesidad de formular disposiciones institucionales basadas en la premisa de que se debe reconocer a los empleados públicos el derecho de concertar acuerdos. Sin embargo, el informe no presenta ninguna conclusión con respecto al establecimiento del sistema autónomo de relaciones laborales en su conjunto. En el informe se mencionan simplemente algunos «casos modelo alternativos» y se enumeran como modelos específicos los siguientes: 1) un modelo similar a una estructura existente en el marco de la legislación laboral que se aplica al sector privado y concede más importancia a los acuerdos entre los trabajadores y la dirección; 2) un modelo que respeta los acuerdos laborales basados en los principios básicos del sistema de la administración pública vigente, y 3) un modelo que se centra en la participación de la Dieta y las funciones peculiares de los empleados públicos. Según la organización querellante, la Comisión de Revisión indicó que no pensaba recomendar ninguno de los tres modelos concretos, y que no excluiría otras alternativas; por consiguiente, sería el Gobierno quien decidiría del futuro sistema. Por último, la organización querellante declara que el Gobierno todavía no ha expresado su compromiso de aplicar las recomendaciones formuladas en el caso núm. 2177.

C. Respuesta del Gobierno

1. 719. En su comunicación de fecha 15 de abril de 2010, el Gobierno declara que, como resultado de las elecciones de la Cámara de Representantes celebradas el 30 de agosto de 2009, asumió el poder un nuevo Gobierno, integrado principalmente por miembros del DPJ, que prometió una amplia reforma del sistema de la administración pública nacional, incluido el restablecimiento de los derechos laborales fundamentales, en la plataforma de su campaña electoral. El Sr. Yoshito Sengoku fue designado Ministro de la Reforma de la Administración Pública. Para cumplir sus promesas, el nuevo Gobierno deberá avanzar lo suficiente en el examen de los derechos fundamentales del trabajo de los empleados del sector público y en las amplias reformas del sector público nacional.
2. 720. El Gobierno declara que el Ministro de la Reforma de la Administración Pública recibió un informe, titulado «Hacia la aplicación de medidas para un sistema de relaciones laborales autónomo», de la Comisión de Revisión el 15 de diciembre de 2009. El informe constituye una compilación de las conclusiones del estudio de sistemas en los que se reconoce a los empleados públicos del sector no operativo el derecho a celebrar convenios colectivos, y tiene por objetivo proporcionar orientaciones útiles al Gobierno en su consideración de un nuevo sistema de administración pública. El Gobierno adjunta en anexo una síntesis de los capítulos del informe de la Comisión de Revisión.
3. 721. El 19 de febrero de 2010, el Gobierno presentó a la Dieta el «proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional», que prevé el establecimiento de un órgano de control para los asuntos de personal de los empleados ejecutivos del servicio público a fin de reforzar la función del Gabinete con respecto a la gestión del personal, así como la creación de una Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete en el seno de la Secretaría del Gabinete para que desempeñe tales funciones. En relación con los derechos laborales, la disposición complementaria del proyecto de enmienda prevé que el Gobierno debería establecer un órgano provisto de las facultades y funciones necesarias para aplicar un sistema de relaciones laborales transparente y autónomo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública. Desde ese punto de vista, el Gobierno debería examinar qué funciones deberían desempeñar la Oficina de Asuntos de Personal Adscrito al Gabinete u otros órganos administrativos competentes y debería adoptar las medidas legislativas necesarias sobre la base de estas conclusiones, aclarando así sus intensiones de establecer un órgano provisto de las facultades y funciones necesarias para aplicar un sistema de relaciones laborales autónomo. En el proceso de elaboración del proyecto de enmienda, el Gobierno mantuvo discusiones con JTUC-RENGO y con el Consejo de Enlace del Sector Público de la RENGO (RENGO-PSLC) en distintos niveles; también se mantuvieron discusiones con la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) y el Sindicato Nacional de Empleados Públicos (KOKKOROREN).
4. 722. En cuanto al derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, el Gobierno indica que, con arreglo a las instrucciones del Ministro del Interior y Comunicaciones, se constituyó una comisión sobre el derecho de sindicación dentro del Ministerio del Interior y Comunicaciones. Teniendo en cuenta las opiniones de todas las partes interesadas, la comisión examinará el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios con miras a que se respeten los derechos laborales fundamentales y se garantice al mismo tiempo la fiabilidad y seguridad para la población. La comisión proseguirá las discusiones, realizará visitas a parques de bomberos, organizará audiencias con las organizaciones pertinentes, y compilará sus conclusiones en el tercer trimestre de 2010. El Gobierno adjunta en anexo una lista de los miembros de la comisión, integrada por el Viceministro del Interior y Comunicaciones, que ejerce las funciones de presidente y otras 12 personas, entre las que se encuentran cuatro académicos, dos periodistas y tres representantes de los trabajadores (el secretario general de JICHIRO, el director general de la ZENSHOKYO, y el director del departamento de planificación general de JTUC-RENGO).
5. 723. El Gobierno afirma que la Ley de Reforma de la Administración Pública prevé que las medidas legislativas se han de adoptar en un plazo aproximado de tres años después de la entrada en vigor de la ley (hacia junio de 2011), excepto en lo que respecta a las cuestiones relativas a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete. El Gobierno acelerará su examen relativo al reconocimiento de sus derechos laborales básicos, y hará cuanto esté en sus manos para presentar el proyecto de ley pertinente lo antes posible. El Gobierno sostiene que ha hecho todo lo posible por mantener discusiones constructivas y lograr una reforma de la administración pública satisfactoria, partiendo de la idea fundamental de que son necesarios los intercambios de opinión francos y la coordinación con las organizaciones pertinentes; se seguirá aplicando este enfoque. El Gobierno también seguirá remitiéndose a las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT y presentará información pertinente y oportuna sobre la situación. Por último, el Gobierno solicita a la OIT que comprenda la situación actual, y que confíe en la sinceridad de los esfuerzos que está desplegando al respecto.

D. Conclusiones del Comité

1. 724. El Comité recuerda que estos casos, presentados por primera vez en marzo de 2002, se refieren a la actual reforma de la administración pública en Japón.
2. 725. El Comité toma nota de que, según la comunicación presentada el 19 de febrero de 2010, el Gobierno sometió a la Dieta el «proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional, que prevé el establecimiento de un órgano de control central para los asuntos de personal de los empleados ejecutivos del servicio público a fin de reforzar la función del Gabinete con respecto a la gestión del personal, así como la creación de una Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete en el seno de la Secretaría del Gabinete para que desempeñe tales funciones. El Gobierno sostiene que el proceso de formulación del proyecto de enmienda entrañó discusiones con diversos sindicatos, entre ellos JTUC-RENGO, RENGO-PSLC, ZENROREN y KOKKOROREN, y que, en lo que atañe al reconocimiento de los derechos laborales en la administración pública, la disposición complementaria del proyecto de enmienda prevé que el Gobierno debería establecer un órgano provisto de las facultades y funciones necesarias para aplicar un sistema de relaciones laborales autónomo y transparente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública. En este sentido, el Comité toma nota además de que, según JTUC-RENGO, no se ha presentado ninguna información específica en relación con el calendario y el contenido de las reformas relativas a los derechos laborales fundamentales en la administración pública.
3. 726. El Comité toma nota también de que, el 15 de diciembre de 2009, la Comisión de Revisión publicó un informe titulado «Hacia la adopción de medidas para un sistema de relaciones laborales autónomo», que compila las conclusiones del estudio de sistemas en los que se reconoce a los empleados de los servicios públicos del sector no operativo el derecho a celebrar convenios colectivos, a fin de proporcionar orientaciones al Gobierno en su consideración de un nuevo sistema de administración pública. JTUC-RENGO indica que el informe plantea la necesidad de formular disposiciones institucionales basadas en la premisa de que se debe reconocer a los empleados públicos el derecho de concertar acuerdos, pero que no presenta ninguna conclusión en relación con el establecimiento del sistema autónomo de relaciones laborales en su conjunto. Según JTUC-RENGO, en el informe se presentan simplemente algunos «casos modelo alternativos» y se enumeran como modelos específicos los siguientes: 1) un modelo similar a una estructura existente en el marco de la ley laboral que se aplica al sector privado y concede más importancia a los acuerdos entre los trabajadores y la dirección; 2) un modelo que respeta los acuerdos laborales basados en los principios básicos del sistema de la administración pública vigente, y 3) un modelo que se centra en la participación de la Dieta y en las funciones peculiares de los empleados públicos.
4. 727. En relación con los bomberos, el Comité toma nota de que se constituyó una comisión, en el seno del Ministerio del Interior y Comunicaciones, para examinar el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios con miras a que se respeten los derechos laborales básicos y se garantice al mismo tiempo la fiabilidad y seguridad para la población. La comisión que está integrada por representantes de JTUC-RENGO y de ZENSHOKYO entre otros, proseguirá las discusiones, realizará visitas a cuarteles de bomberos, organizará audiencias con las organizaciones pertinentes, y compilará sus conclusiones en el tercer trimestre de 2010. El Comité toma nota además de que, según JTUC-RENGO, las declaraciones formuladas por el Ministro del Interior y Comunicaciones en una conferencia de JICHIRO celebrada en octubre de 2009 reflejan un mayor compromiso por parte del Gobierno con respecto al derecho de sindicación de los bomberos.
5. 728. El Comité toma nota de los acontecimientos descritos y aprecia con interés las discusiones tripartitas institucionalizadas que se han celebrado y confía en que se seguirán celebrando con el mismo espíritu de diálogo social y en el contexto del proceso de reforma en curso, en particular en lo que respecta a la formulación del proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional y el comité establecido en el seno del Ministerio del Interior y Comunicaciones para examinar la cuestión del derecho de sindicación de los bomberos. El Comité toma nota además de que el Gobierno sostiene haber hecho todo lo posible por mantener discusiones constructivas, partiendo de la idea de que son necesarios los intercambios de opinión sinceros y la coordinación con las organizaciones pertinentes, y de que seguirá remitiéndose a las recomendaciones del Comité en el contexto de la reforma en curso de la administración pública. Sin embargo, tomando nota también del alegato de JTUCRENGO de que el Gobierno todavía no ha proporcionado información concreta sobre el calendario y el contenido de las reformas relativas a los derechos laborales fundamentales en la administración pública, el Comité vuelve a reiterar firmemente su recomendación anterior de que el Gobierno siga adoptando medidas para garantizar la promoción de un diálogo social pleno con el fin de tratar eficazmente y sin demora las medidas necesarias para aplicar los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en lo que respecta a lo siguiente: i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos; ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios; iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados; iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación respecto de todas las cuestiones mencionadas.
6. 729. Por último, el Comité recuerda una vez más al Gobierno que, si lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Recomendación del Comité

1. 730. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) al tiempo que aprecia con interés las discusiones tripartitas institucionalizadas que se han celebrado y confía en que se seguirán celebrando con el mismo espíritu de diálogo social y en el contexto del proceso de reforma en curso, en particular en lo que respecta a la formulación del proyecto de enmienda de la Ley de Empleados de la Administración Pública Nacional y la comisión establecida en el seno del Ministerio del Interior y Comunicaciones para examinar la cuestión del derecho de sindicación de los bomberos. El Comité reitera firmemente una vez más su recomendación anterior de que el Gobierno siga adoptando medidas para garantizar la promoción de un diálogo social pleno con el fin de tratar eficazmente y sin demora las medidas necesarias para aplicar los principios de la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en relación con:
   • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los funcionarios públicos;
   • ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
   • iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
   • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
   • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
     • El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación sobre todas las cuestiones arriba mencionadas;
   • b) el Comité recuerda una vez más al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, si así lo desea, y
   • c) el Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de este caso.