Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 327, Marzo 2002

Caso núm. 2145 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 03-JUL-01 - Cerrado

1. 260. La Internacional de la Educación (IE) presentó una queja por violaciones de la libertad sindical contra el Gobierno de Canadá (Ontario) en una comunicación de fecha 3 de julio de 2001 en nombre de la Federación de Docentes de Canadá (FDC), la Federación de Docentes de Ontario (FDO) y la Federación de Docentes de la Enseñanza Básica de Ontario (ETFO).
2. 261. En una comunicación de 27 de septiembre de 2001, el Gobierno Federal transmitió la respuesta del Gobierno Provincial de Ontario.
3. 262. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 263. La Federación de Docentes de la Enseñanza Básica de Ontario (en adelante la «Federación») representa a unos 65.000 trabajadores aproximadamente, entre ellos profesores y trabajadores asistentes en educación empleados en las escuelas primarias públicas de Ontario. En particular, representa a unos 2.100 profesores de la enseñanza básica empleados por el Consejo Escolar del Distrito de Hamilton-Wentworth (en adelante el «Consejo Escolar»), consejo escolar público establecido según las disposiciones de la ley sobre la enseñanza.
2. 264. La queja se refiere a las medidas tomadas por el Gobierno de Ontario para poner término a un conflicto sobre las condiciones de empleo de los profesores empleados por el Consejo Escolar. En octubre de 2000, el Consejo Escolar procedió al cierre de los establecimientos de enseñanza. En noviembre de 2000, el Gobierno de Ontario promulgó la ley de retorno a la escuela (Consejo Escolar del Distrito de Hamilton-Wentworth), 2000 (en adelante la «ley núm. 145»), por la que se puso fin al cierre de los establecimientos, se exigió a los profesores que retornaran al trabajo, se prohibió toda actividad de huelga so pena de acción judicial e impuso el arbitraje obligatorio para definir las condiciones del acuerdo colectivo. La ley núm. 145 exige, entre otras cosas, que el consejo de arbitraje se rija por reglamentaciones en materia de financiación establecidas por el Gobierno de Ontario e impone otras restricciones y criterios gubernamentales en relación con el funcionamiento del consejo de arbitraje, lo que constituye una injerencia en su independencia e imparcialidad y socava la confianza depositada por las partes en su funcionamiento.
3. 265. Los querellantes alegan que la ley núm. 145 contraviene el Convenio de la OIT sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que Canadá ratificó, en el sentido de que: a) interfiere en el derecho de negociación colectiva de los profesores; b) interfiere en el derecho de los profesores de participar en huelgas legales de conformidad con la legislación aplicable, y c) menoscaba la independencia e imparcialidad de los árbitros de intereses, así como la integridad del proceso de arbitraje. Por las mismas razones, la ley núm. 145 infringe también el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
   • Antecedentes del conflicto
4. 266. En circunstancias normales, la negociación colectiva para los docentes en Ontario se rige por la ley sobre la enseñanza, que prevé una notificación de negociar e impone la obligación de negociar de buena fe. Las partes tienen derecho a resolver sus conflictos mediante negociación colectiva y tienen el derecho legal de huelga o cierre de establecimientos siempre que la huelga o cierre sean oportunos y que la huelga haya sido aprobada por votación entre los miembros de la unidad de negociación.
5. 267. La Federación y el Consejo Escolar estaban vinculados por un acuerdo colectivo que expiró el 31 de agosto de 2000. En marzo de 2000, la Federación presentó una notificación de negociación al Consejo Escolar y las negociaciones se iniciaron el 23 de marzo de 2000. Sin embargo, las partes no pudieron alcanzar un acuerdo colectivo y en torno al 23 de junio de 2000, se hizo una petición para designar a un conciliador. El 4 de octubre de 2000, se solicitó un «informe de falta de acuerdo», que se publicó el 9 de octubre de 2000. La Federación organizó, el 17 de octubre de 2000, una votación para pronunciarse sobre la huelga, en la que el 96,5 por ciento de los votantes expresó su apoyo a esta acción de huelga que se iniciaría después del 27 de octubre, fecha en que la Federación podía legalmente declararse en huelga.
6. 268. La Federación decidió iniciar un cierre de un día el 30 de octubre de 2000, al que debía seguir una serie de huelgas rotatorias repartidas geográficamente y que tendrían lugar del 31 de octubre al 3 de noviembre. Al término de esa semana se decidiría sobre el curso que se daría a la huelga. Sin embargo, después de que la Federación diera a conocer sus planes, el Consejo Escolar anunció el 26 de octubre que no permitiría huelgas rotatorias y que declararía en cambio el cierre de los establecimientos para todos los miembros de la unidad de negociación a partir del 31 de octubre de 2000. El cierre se prolongó del 31 de octubre al 22 de noviembre, al día siguiente de que la ley núm. 145 recibiera el asentimiento real.
7. 269. El 17 de noviembre de 2000, el Consejo Escolar pidió que se organizara una votación sobre el ofrecimiento final conforme a lo dispuesto en la sección 42 de la ley de relaciones laborales. El 24 de noviembre de 2000, el 98,2 por ciento de los votantes rechazaron el ofrecimiento final del Consejo Escolar.
8. 270. El 20 de noviembre, la Comisión de Relaciones de Educación (en adelante «la Comisión») emitió un «juicio de riesgo», con arreglo a lo estipulado por la ley de enseñanza. Sin embargo, según este juicio, el año escolar de los estudiantes no estaba en peligro en ese entonces, pero se advertía que de continuar el conflicto laboral, el año escolar de los estudiantes estaría en peligro en una fecha ulterior indeterminada. Si bien la Comisión recomendó la introducción de la ley de retorno al trabajo que estipula el arbitraje obligatorio, no recomendó en cambio que se limitara de ninguna manera la competencia del consejo de arbitraje conforme a esa ley. Antes de publicar su informe, la Comisión no advirtió a la Federación de su intención de emitir un juicio de riesgo y formular recomendaciones, ni le brindó la posibilidad de pronunciarse sobre si era necesario emitir dicho juicio.
9. 271. El Gobierno introdujo la ley núm. 145 el 20 de noviembre de 2000, que recibió la tercera lectura y el asentimiento real el 21 de noviembre de 2000. El Gobierno no consultó con la Federación antes de aprobar la legislación y se opuso a toda tentativa de someterla a las audiencias del Comité, en las que se podían recibir propuestas públicas. Como resultado, no hubo ninguna consulta previa importante con la Federación ni antes de aprobar la legislación ni durante su promulgación. El 20 de abril de 2001, el árbitro designado de conformidad con la ley núm. 145 pronunció un laudo.
   • Las disposiciones de la ley núm. 145
10. 272. En virtud de lo dispuesto en la sección 3 de la ley núm. 145, se puso fin al cierre de los establecimientos apenas entró en vigor la ley, se exigió a la Federación y a los miembros de la unidad de negociación que pusieran término a toda actividad de huelga y a los miembros de la unidad de negociación que se reintegraran a su trabajo y cumplieran sus tareas. Según los artículos 5 y 6 de la ley, los miembros de la unidad de negociación no pueden ejercer el derecho de huelga de conformidad con la ley de enseñanza y se prohíbe a las personas declarar o autorizar una huelga por parte de cualquier miembro de la unidad de negociación. Ningún dirigente o representante de la Federación puede incitar a declarar, apoyar o estimular una huelga por parte de los miembros de la unidad de negociación. Una huelga o cierre de establecimientos puede tener lugar sólo después de que las partes hayan concertado un nuevo acuerdo colectivo y solamente entonces de conformidad con la ley de enseñanza. Como consecuencia, las huelgas están excluidas no sólo en relación con la concertación de un acuerdo colectivo sino también hasta la expiración del acuerdo colectivo impuesto mediante arbitraje.
11. 273. Toda infracción de las disposiciones relativas a la huelga o cierre de establecimientos constituye un delito y es sancionada con una multa de hasta 2.000 dólares por día de infracción. La Federación será sancionada con una multa de 25.000 dólares por día de la mencionada infracción. Además, incluso si una huelga o incitación a una huelga se considerara de otro modo como un acto legal conforme a la ley de enseñanza, la ley núm. 145 estipula que las huelgas son ilegales con arreglo a la ley de relaciones laborales, otorgando así al Consejo de Relaciones Laborales de Ontario competencia para ordenar el término de una huelga o cierre de establecimientos, exigir una indemnización en relación con una huelga y autorizar una acción judicial de conformidad con la ley de relaciones laborales en materia de huelga (secciones 4 a 8).
12. 274. Las secciones 10 a 12 de la ley núm. 145 estipula que, si el ofrecimiento del Consejo Escolar es rechazado y las partes no llegan a un acuerdo colectivo en un plazo de siete días después de que la ley surta efecto, los términos del nuevo acuerdo colectivo se determinarán por mediación-arbitraje. La ley núm. 145 establece además que, al determinar las disposiciones del acuerdo colectivo, el consejo de arbitraje deberá atenerse a los requisitos siguientes:
    • a) el laudo arbitral debe avenirse con la ley de enseñanza y las reglamentaciones pertinentes, incluidas las reglamentaciones en materia de financiación, y debe poder aplicarse sin que el Consejo Escolar incurra en un déficit (sección 18, 1));
    • b) el árbitro no podrá dictar un laudo que interfiera en la programación de la enseñanza que se imparte a los alumnos, la duración de los programas escolares destinados a los alumnos en los días lectivos y la duración del período de clases de los alumnos (18, 2));
    • c) si el laudo arbitral entraña un aumento de compensación, el árbitro debe justificar el laudo mediante declaración escrita en la que explique cómo el Consejo Escolar puede sufragar los gastos del laudo sin incurrir en un déficit (secciones 18, 3) y 4).
13. 275. Además, el artículo 19 de la ley dispone que si el laudo arbitral prevé un acuerdo colectivo por un período superior a un año, el acuerdo puede reabrirse a petición de cualquiera de las partes en caso de que se promulguen nuevas reglamentaciones en materia de financiación conforme a la ley de enseñanza durante uno o más años fiscales. Se podrá instituir entonces un nuevo consejo de arbitraje para abordar únicamente la cuestión de los salarios y las ventajas durante «el período pertinente». No queda claro cómo estas disposiciones van a funcionar, pero cabe observar que el Gobierno se ha otorgado un amplio poder para examinar las repercusiones de un laudo arbitrado, o interferir en él, aprobando simplemente nuevas reglamentaciones financieras que alteran los subsidios legislativos existentes y propician así un nuevo arbitraje.
    • Violaciones de los convenios de la OIT
14. 276. Los querellantes sostienen que la ley núm. 145 infringe los aspectos esenciales de la libertad sindical de conformidad con el Convenio núm. 87, incluidos el derecho de los trabajadores a organizar sus actividades y formular sus programas, la primacía de la negociación colectiva como medio para resolver las controversias y la prohibición del Estado de interferir en el derecho de huelga: a) prohibiendo a los docentes empleados por el Consejo Escolar participar en una huelga legal autorizada de otro modo en virtud de lo dispuesto en la ley de enseñanza, y b) sometiendo a las personas y los sindicatos a acciones judiciales y multas por instigar a participar o participar en una huelga que de otro modo sería legal conforme al derecho de Ontario.
15. 277. Al aprobar la ley de retorno al trabajo, el Gobierno omitió demostrar que se trataba de una interrupción laboral de servicios esenciales. Incluso suponiendo que tales consideraciones podían constituir una interrupción de los servicios esenciales, el Gobierno actuó antes de determinar que el año escolar de los alumnos estaba en peligro y únicamente basándose en una previsión de que el riesgo se produciría en algún momento futuro, si el conflicto laboral continuaba sin perspectivas razonables de hallar una solución negociada.
16. 278. Además, el Gobierno incumplió el principio de consulta de las partes afectadas en el sentido de que omitió totalmente brindar a la Federación la oportunidad de formular propuestas a la Comisión de Relaciones de Educación antes de que ésta pronunciara su juicio de riesgo, ni tampoco consultó a la Federación con respecto a la promulgación de la ley núm. 145.
17. 279. Los querellantes sostienen asimismo que la imposición legislativa de limitaciones fiscales a la competencia del consejo de arbitraje, así como de las otras restricciones de los poderes y la competencia del árbitro coarta la independencia del consejo de arbitraje, socava la confianza depositada en el proceso arbitral, impone limitaciones salariales mediante el proceso de arbitraje y conculca el derecho de los profesores de negociar libremente con su empleador los términos y condiciones de empleo. Por otra parte, la injerencia del Gobierno en el proceso de arbitraje menoscaba la capacidad de este proceso de ser un medio eficaz para compensar a los profesores afectados por una pérdida injustificada del derecho de huelga. Así pues, la imposición de estos criterios a los árbitros de intereses establecidos según la ley núm. 145 vulnera los principios fundamentales de la libertad sindical. Los árbitros de intereses en Canadá y los órganos internacionales han reconocido que la independencia del proceso de arbitraje se ve inexorablemente comprometida por las disposiciones legislativas, como las contenidas en la ley núm. 145, que imponen condicionamientos financieros obligatorios que dictan o determinan efectivamente el resultado de un arbitraje. De hecho, en el pasado los árbitros han rechazado sistemáticamente las limitaciones financieras impuestas por el Gobierno precisamente debido a los efectos adversos que entrañan dichas limitaciones en la independencia e imparcialidad arbitrales.
18. 280. Uno de los principios más importantes por los que se rige el arbitraje de intereses, a la luz de la suspensión del derecho de huelga de los trabajadores al que se aplica el procedimiento, es que tiene por finalidad reproducir lo más exactamente posible los resultados de la negociación colectiva libre. En cumplimiento con este objetivo, el criterio tradicional utilizado por los árbitros para determinar los salarios en los acuerdos colectivos del sector público en Ontario, como en otras jurisdicciones canadienses, se puede comparar con: empleados que realizan un trabajo similar para los mismos empleadores del sector público; empleados que realizan un trabajo similar para otros empleadores del sector público y empleados que realizan un trabajo similar para empleadores del sector privado. Este criterio «comparativo» garantiza que los salarios de los empleados regulados por el arbitraje de intereses en el sector público siguen los acuerdos colectivos negociados libremente en los sectores en que las partes tienen derecho a huelga o cierre de establecimientos. Aunque la capacidad de pago (o accesibilidad financiera) del empleador puede tener legitimidad en la negociación del sector privado, los árbitros de Ontario, y de Canadá, han desechado sistemática y repetidamente este criterio en el sector público durante varios decenios tachándolo de irrelevante.
19. 281. En el derecho internacional se ha reconocido también la extrema importancia de contar con consejos de arbitraje independientes en un contexto en el que el arbitraje obligatorio ha sustituido el derecho de huelga o cierre de establecimientos. La Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical de la OIT han determinado de manera sistemática que, cuando se imponen restricciones al derecho de huelga en los servicios esenciales, el proceso de arbitraje de intereses debe ser imparcial con objeto de salvaguardar los intereses de los trabajadores a los que se ha denegado el derecho de huelga. Por otro lado, estos órganos han sostenido que no sólo es primordial que los tribunales a los que se atribuye las funciones de arbitraje de intereses sean estrictamente imparciales, sino que también deben ser imparciales tanto para los empleadores como para los trabajadores de que se trata. A este respecto, la OIT ha reconocido también que el interés del Gobierno de manejar la economía suele llevar aparejado el interés de influir en los acuerdos de negociación colectiva en el sector público. Así pues, se admite ampliamente, en el derecho tanto canadiense como internacional, que los criterios impuestos por el Estado que dictaminan que un árbitro debe llegar a un resultado previamente determinado compromete considerablemente la independencia e integridad del proceso arbitral y la confianza de las partes en dicho proceso, convirtiendo al árbitro, que ha de ser una instancia independiente encargada de tomar decisiones, de la que se debe exigir a lo más «tener en cuenta» ciertos criterios, en un arma del Gobierno con fines de imponer la política gubernamental. Dado que los gobiernos tienen un interés en el resultado de un proceso de arbitraje, el establecimiento de criterios gubernamentales vinculantes crea en la legislación la parcialidad en favor de una de las partes afectadas por el resultado. Dicha parcialidad se intensifica cuando, como en este caso, los criterios pueden fundarse en las determinaciones financieras formuladas exclusivamente por la autoridad competente sobre una base especial. Por consiguiente, las disposiciones de la ley núm. 145, en particular los artículos 15, 6), 18 y 19 son incompatibles con los requisitos internacionales de independencia e imparcialidad.
20. 282. Los querellantes sostienen que la ley núm. 145 menoscaba la capacidad de un consejo de arbitraje para reproducir las condiciones de la negociación colectiva libre, lo que es contrario al Convenio núm. 98. Además, el esfuerzo de imponer restricciones salariales mediante el proceso de arbitraje incumple el requisito contenido en el Convenio núm. 98 de que es necesario propiciar condiciones para fomentar negociaciones voluntarias con objeto de reglamentar los términos y condiciones de empleo por medio de la negociación colectiva. La intervención del Gobierno en la negociación y el proceso de arbitraje y su intento de poner término unilateralmente a la negociación colectiva e imponer un aumento de salario previamente determinado no priorizan la negociación colectiva. El recurso del Gobierno a la obligación altera la índole esencialmente voluntaria de la negociación colectiva y menoscaba la autonomía de las partes.
21. 283. La injerencia del Gobierno en la negociación colectiva y el proceso de arbitraje y su intento de imponer unilateralmente los términos y condiciones de empleo viola también el Convenio núm. 151. A este respecto, la ley núm. 145 no promueve el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación de los términos y condiciones de empleo entre el Consejo Escolar y la Federación. Además, la ley núm. 145 vulnera el derecho de huelga de los docentes reconocido por la ley y el proceso de arbitraje como un medio independiente e imparcial de resolver conflictos establecido de manera a garantizar la confianza de las partes.
22. 284. Por último, los querellantes alegan que el método adoptado por el Gobierno de Ontario para resolver los conflictos relativos a los términos y condiciones de empleo de los docentes empleados por el Consejo Escolar no fomenta la negociación colectiva, según lo estipulado en el Convenio núm. 154.
23. 285. Los querellantes señalan que, al declarar ilegales las huelgas con respecto a su controversia con el Consejo Escolar, el Gobierno ha vulnerado los principios fundamentales que sustentan la libertad sindical y el derecho de los empleados de participar en una huelga con el fin de proteger sus intereses.
24. 286. Los querellantes sostienen además que, al tratar de determinar unilateralmente los términos y condiciones de empleo exigiendo del consejo de arbitraje establecido conforme a la ley núm. 145 que sea regido por reglamentaciones gubernamentales en materia de financiación y estipulando que el laudo sea reabierto y sujeto a un nuevo arbitraje fundado en la introducción de reglamentaciones adicionales en materia de financiación en el futuro, el Gobierno ha: a) interferido en la imparcialidad e independencia del consejo de arbitraje; b) socavado la confianza depositada por las partes en el proceso de arbitraje; c) viciado la pertinencia del proceso de arbitraje como un sustituto de la capacidad de huelga, y d) menoscabado el proceso de negociación colectiva libre.
25. 287. Por último, los querellantes señalan que al introducir una legislación de retorno al trabajo de manera precipitada y sin la adecuada consulta y limitando los poderes y la competencia del consejo de arbitraje, el Gobierno ha conculcado el derecho de los trabajadores del sector público de negociar libremente y no ha propiciado la negociación colectiva.
26. 288. En apoyo de sus alegatos y propuestas, los querellantes citan numerosas secciones de los convenios pertinentes, así como referencias de la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, OIT, 1996. Sostienen que el Gobierno de Ontario debe revisar su legislación para atenerse a los convenios de la OIT.
27. 289. Dado que esta queja es la más reciente de una serie de quejas relativas a violaciones del proceso de negociación colectiva, el Comité de Libertad Sindical deberá recomendar que se envíe una misión de la OIT a Canadá para revisar el proceso de negociación colectiva en el sector de la enseñanza, puesto que ya ha hecho frente a quejas contra los gobiernos provinciales de Quebec, Ontario, Yukón, Isla Príncipe Eduardo, Nueva Escocia y Manitoba.

B. Respuesta del Gobierno

1. 290. En su comunicación de 27 de septiembre de 2001, el Gobierno sostiene que los querellantes desconocen las circunstancias que exigieron la aprobación de la ley de regreso a la escuela, desvirtúan la índole de la legislación y que la ley no vulnera los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154. El Gobierno proporciona los antecedentes siguientes y una reseña de las leyes:
   • - el acuerdo colectivo entre el Consejo Escolar del Distrito de Hamilton-Wentworth (el «Consejo Escolar») y la Federación de Docentes de Enseñanza Básica de Ontario (la «Federación») expiró el 31 de agosto de 2000;
   • - la conciliación y mediación facilitadas por el Gobierno fracasaron y las negociaciones entre las partes se encontraban en un punto muerto;
   • - la Federación participó en una huelga el 30 de octubre de 2000 y el Consejo Escolar, esgrimiendo consideraciones de seguridad, procedió al cierre de los establecimientos el 31 de octubre de 2000;
   • - el 17 de noviembre de 2000, el Consejo Escolar pidió que se procediera a una votación sobre el último ofrecimiento que había presentado a la Federación;
   • - el 20 de noviembre de 2000, la Comisión de Relaciones de Educación (la «Comisión») formuló un «juicio de riesgo» al Vicegobernador del Consejo;
   • - la ley de regreso a la escuela se aprobó el 20 de noviembre de 2000, recibió el asentimiento real y pasó a ser ley el 21 de noviembre de 2000.
2. 291. Los principales aspectos de la ley son los siguientes:
   • - se exige al Consejo Escolar que reanude el funcionamiento normal de las escuelas y a los docentes que se reintegren a su trabajo y cumplan sus deberes;
   • - los cierres de establecimientos y huelgas están prohibidos solamente en conexión con la actual ronda de negociaciones;
   • - la inobservancia de la ley es sancionada con una multa;
   • - a fin de brindar a las partes una nueva oportunidad de alcanzar su propio acuerdo, se permite proseguir el proceso de «votación sobre el ofrecimiento final»;
   • - además, se concede a las partes un plazo adicional de siete días para llegar a su propio acuerdo o concertar de común acuerdo la designación de un mediador-árbitro para resolver sus diferencias pendientes;
   • - si las partes no logran llegar a un acuerdo y no convienen en la designación de un mediador-árbitro, el Ministro de Trabajo se encarga de hacerlo;
   • - el mediador-árbitro debe dictar un laudo conforme a la ley de enseñanza y poder aplicarlo sin que el Consejo Escolar incurra en un déficit.
3. 292. Según la política aplicada por el Gobierno, la negociación entre las partes es el medio más idóneo para resolver los conflictos laborales. En una situación normal, el Gobierno actúa para apoyar el proceso de la negociación colectiva como moderador neutral que intenta favorecer el proceso mediante sus servicios de conciliación y mediación. El Gobierno sólo intervendrá directamente a través de la legislación en última instancia y en circunstancias en que estén en juego los intereses públicos vitales. En el otoño de 2000, la ausencia de profesores de sus clases en el distrito de Hamilton-Wentworth provocó una interrupción en la enseñanza de los estudiantes. Las condiciones que justifican la ley de retorno al trabajo estaban en este caso claramente reunidas:
   • - las partes habían aprovechado ampliamente los servicios de conciliación y mediación prestados por el Gobierno sin éxito y sin siquiera alguna señal de inminente avance;
   • - las negociaciones se encontraban estancadas;
   • - no se habían previsto nuevas negociaciones entre las partes;
   • - aparentemente no había ninguna posibilidad razonable de una solución negociada;
   • - los niños tienen el derecho reconocido por ley de asistir a clases en la Provincia de Ontario;
   • - los estudiantes no habían ido a clases durante tres semanas y su educación se veía gravemente y adversamente afectada por la interrupción laboral;
   • - la Comisión había pronunciado un «juicio de riesgo» conforme a la ley de enseñanza.
     • Por lo que atañe al último punto, el Gobierno pone de relieve la índole y las funciones de la Comisión, que es un órgano experto encargado de favorecer el proceso y supervisar las repercusiones de una interrupción laboral en el sector de la educación. Más específicamente, la Comisión se encarga de asesorar al Gobierno cuando, en opinión de la Comisión, la continuación de una huelga o el cierre de establecimientos haría peligrar la conclusión fructuosa de los cursos de los alumnos afectados. El Gobierno no actuó hasta después de haber recibido asesoramiento de la Comisión acerca de las repercusiones de la interrupción laboral.
   • 293. En vista de todas estas circunstancias, los intereses de los estudiantes, padres y de la comunidad en general exigieron que el Gobierno actuara de forma terminante sin considerar su renuencia general a intervenir en los asuntos de relaciones laborales. Cabe observar que si el Gobierno no hubiese actuado para proteger los intereses públicos en dichas circunstancias, ello habría supuesto una renuncia a sus responsabilidades. Las decisiones de suprimir por vía legislativa el derecho de huelga y de cierre de establecimientos durante un limitado período de tiempo deben tomarse caso por caso en un marco flexible que permita al Gobierno responsabilizarse del interés público.
4. 294. Corresponde al Gobierno de Ontario aplicar una política que permita y estimule de verdad el curso normal del proceso de negociación colectiva. Por regla general, las partes se encargan de negociar su propio acuerdo colectivo y se les brinda todas las oportunidades para hacerlo. Los servicios de conciliación y mediación del Ministerio de Trabajo se pusieron a disposición del Consejo Escolar y de la Federación como ocurre normalmente. El Gobierno no intervino inmediatamente en el conflicto laboral adoptando una legislación, sino que actuó con prudencia para que la huelga influyera en las posiciones adoptadas en la negociación con la esperanza de que las partes pudieran negociar libremente su propio acuerdo. No obstante, al cabo de casi tres meses sin llegar a un acuerdo colectivo y tres semanas de interrupción laboral, durante las cuales se denegó a los estudiantes de Hamilton-Wentworth su derecho legal de asistir a clases, el Gobierno decidió, en vista de todas las circunstancias, que los intereses de los estudiantes de Ontario en reanudar sus estudios debían primar sobre el derecho de huelga y cierre.
5. 295. El Gobierno señala que los querellantes, al alegar que el Gobierno «omitió brindar a la Federación la oportunidad de formular propuestas a la Comisión de Relaciones de Educación», desconocen la índole de igualdad que caracteriza a esta entidad. La Comisión supervisa de manera independiente las repercusiones de las huelgas en el sector de la educación y presta asesoramiento al Gobierno. Por lo que se refiere más generalmente a las consultas, antes de introducir reformas educativas en Ontario, los interlocutores del proceso educativo y el público en general tienen la posibilidad de expresar sus opiniones acerca de las reformas tanto mediante comunicación directa con el Gobierno como a través del proceso legislativo.
6. 296. En cuanto a los alegatos relativos a las restricciones fiscales impuestas al mediador-árbitro, el Gobierno afirma que se trata de asuntos de política educativa. El Comité de Libertad Sindical reconoció la distinción que puede existir entre, por un lado, las cuestiones que atañen esencial o primordialmente a la gestión y dirección de los asuntos y que pueden descartarse del ámbito de la negociación y, por otro lado, las relacionadas con las condiciones de empleo que deben ser objeto de negociación colectiva. El Comité reconoció asimismo que las cuestiones que pueden considerarse estrechamente vinculadas con la política educativa pueden excluirse del ámbito de la negociación colectiva. Los consejos escolares de Ontario prestan un servicio público esencial. Están encargados del funcionamiento de establecimientos de enseñanza a los que acuden aproximadamente dos millones de alumnos en Ontario, cuyo derecho a la educación está establecido por la ley. Así pues, el funcionamiento de los establecimientos escolares como lugar de trabajo debe ajustarse al marco más general de la política pública, en el que la calidad de la enseñanza es fundamental. Por consiguiente, es lógico que se exija a los árbitros que sus laudos guarden consonancia con la ley de enseñanza y que reconozcan el cometido singular de los consejos escolares, que requiere además una gestión fiscal racional.
7. 297. El alegato de los querellantes de que el hecho de imponer limitaciones al arbitraje menoscaba la capacidad de este proceso de ser un medio eficaz para compensar a los docentes afectados por la pérdida del derecho de huelga, y la insinuación de que «los criterios impuestos por el Estado ... dictan que el árbitro debe llegar a un resultado previamente determinado...» son un reflejo inexacto de las disposiciones de la ley de regreso a la escuela. La principal finalidad de las restricciones fiscales previstas en esta ley es garantizar que cualquier acuerdo objeto de arbitraje, a semejanza de cualquier otro acuerdo negociado, se avenga con la ley de enseñanza (incluida la reglamentación sobre la fórmula de financiación) que se aplica a todos los consejos escolares de la Provincia de Ontario. Es importante también considerar la índole de la fórmula de financiación establecida acorde a la reglamentación prevista en la ley de enseñanza. La fórmula se elabora ateniéndose a las normas constitucionales canadienses relativas a los derechos de las escuelas confesionales y los derechos de enseñanza de lenguas minoritarias. Además, la ley de enseñanza estipula que las reglamentaciones que rigen la financiación en el sector de la educación deben aplicarse de manera «equitativa y sin discriminación» a este respecto.
8. 298. El Gobierno concluye que, habida cuenta del contexto, la ley de regreso a la escuela no viola los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 299. El Comité observa que los alegatos en este caso se fundan en la aprobación de la ley de regreso a la escuela (ley núm. 145) en noviembre de 2000. La ley exige que los docentes de enseñanza básica se reincorporen a sus labores tras tres semanas de huelga y cierres legales de los establecimientos escolares, puesto que las partes no lograron concertar un nuevo acuerdo colectivo. Las principales disposiciones de la ley núm. 145 rezan como sigue:
   • a) el artículo 3 exige que el Consejo Escolar reanude el funcionamiento normal y que los docentes se reintegren a su trabajo y cumplan con sus deberes;
   • b) los artículos 5 y 6 prohíben una nueva huelga o cierre de establecimientos;
   • c) los artículos 10 a 12 permiten que prosiga el proceso de «votación sobre el ofrecimiento final», a fin de dar a las partes otra oportunidad para alcanzar su propio acuerdo y, si el ofrecimiento del Consejo Escolar es rechazado y las partes no llegan a un acuerdo en el plazo de siete días de la promulgación de la ley, las condiciones del nuevo acuerdo colectivo se determinarían mediante mediación-arbitraje;
   • d) el artículo 18 impone limitaciones al mediador-árbitro, tanto financieras como de otra índole en relación con la enseñanza que se imparte a los alumnos.
2. 300. El Comité no puede sino comprobar desde un comienzo el sorprendente paralelo existente entre la presente queja y el caso núm. 2025 [320.º informe, párrafos 374-414]. En ambos casos están involucradas prácticamente las mismas partes; los alegatos son casi idénticos; las observaciones y los argumentos del Gobierno son esencialmente los mismos y ambos casos suscitan cuestiones similares: a) violación del derecho de huelga; b) imposición de un proceso arbitral desprovisto de la imparcialidad y la independencia necesarias y que restringe de manera indebida la competencia objetiva del árbitro, y c) la aprobación de la ley sin consulta previa. Al mismo tiempo que destaca la gravedad de estas violaciones, el Comité considera poco útil reiterar detalladamente sus comentarios y recomendaciones, la mayoría de los cuales pueden aplicarse mutatis mutandis, y se limitará a recordar los reconocidos principios de libertad sindical.
   • Derecho de huelga
3. 301. Los querellantes alegan que el Gobierno violó el derecho establecido por ley de participar en una huelga para promover sus intereses; puntualizan que la huelga fue oportuna y fue aprobada mediante votación de los miembros de la unidad de negociación. El Gobierno respondió que no intervino en el conflicto laboral inmediatamente y actuó con mesura para que la huelga influyera en las posiciones adoptadas en la negociación con la esperanza de que las partes pudieran negociar libremente su propio acuerdo; mantiene que la legislación se justificaba con objeto de proteger el interés público de los estudiantes en reanudar sus estudios que debía primar sobre el derecho de huelga y cierre de establecimientos.
4. 302. Observando que los querellantes cumplieron con todos los requisitos legales para ejercer su derecho de declararse en huelga, el Comité recuerda que el derecho de huelga es uno de los medios legítimos y esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para defender sus intereses económicos y sociales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 474-475], salvo un número limitado de excepciones, y que el sector de la educación no forma parte de éstas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 545].
5. 303. Si bien el Comité reconoce que una huelga en un servicio no esencial puede tener consecuencias desafortunadas, ello no justifica una seria limitación del derecho de huelga, a menos que sean tan graves como para poner en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 541]. Asimismo, al examinar una queja precedente que incumbía al sector de la educación, el Comité declaró que las posibles consecuencias a largo plazo de las huelgas en el sector de la enseñanza no justifican su prohibición [caso núm. 1448, 262.º informe, párrafo 117]. En el presente caso, aunque opina que la continuación de la controversia hubiera podido afectar a los estudiantes, el Comité no está convencido de que existiera, en las circunstancias y el estado del conflicto entonces, una situación que avalara la medida legislativa adoptada por el Gobierno. El Comité deplora profundamente que el Gobierno haya decidido en dos ocasiones en dos años (la ley de regreso a la escuela impugnada en el caso núm. 2025 fue aprobada en 1998) adoptar una legislación tan especial que provoca una situación en la que los trabajadores del sector de la enseñanza tienen teóricamente un derecho establecido por ley que, sin embargo, en la práctica se les quita cuando lo ejercen. El Comité opina que el recurso repetido a tales restricciones legislativas sólo puede desestabilizar en el largo plazo el clima de las relaciones laborales, si el legislador interviene con frecuencia para suspender o anular el ejercicio de los derechos conferidos a los trabajadores y sus sindicatos por la legislación general. El Comité pide, por lo tanto, una vez más al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para garantizar que los profesores de Ontario puedan hacer valer el derecho de huelga y que, en el futuro, evite recurrir a la legislación de regreso al trabajo. El Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación al respecto.
   • Arbitraje obligatorio
6. 304. Los querellantes aducen que el Gobierno interfirió en la independencia y la imparcialidad del proceso de arbitraje y menoscabó el proceso de negociación colectiva libre limitando la competencia objetiva del árbitro, sobre todo, imponiendo restricciones financieras obligatorias que dictan o determinan efectivamente el resultado del arbitraje. El Gobierno afirma que las restricciones fiscales impuestas al árbitro son cuestiones de política de enseñanza, que pueden excluirse del ámbito de la negociación colectiva.
7. 305. Por lo que atañe a la índole obligatoria del proceso arbitral, el Comité recuerda que los organismos encargados de resolver tales conflictos deberían ser independientes, el recurso a dichos organismos debería hacerse en forma voluntaria [véase Recopilación, op. cit., párrafo 858] y el recurso al arbitraje obligatorio cuando las partes no llegan a un acuerdo en la negociación colectiva sólo es admisible en el marco de los servicios esenciales en el sentido estricto del término [véase Recopilación, op. cit., párrafo 860].
8. 306. Con respecto a las restricciones impuestas al mediador-árbitro, el Comité considera que, aunque se pueden tener en cuenta consideraciones financieras en los casos como el que se examina, reconociendo así que las características especiales del servicio público justifican cierta flexibilidad en la aplicación del principio de autonomía de las partes en la negociación colectiva, la ley núm. 145 impone en la práctica a los árbitros un límite financiero que va simplemente más allá de lo que se puede aceptar de conformidad con los principios de libertad sindical. El Comité recuerda que, en el marco de los procedimientos de mediación y arbitraje en conflictos colectivos es esencial que todos los miembros de los órganos encargados de esas funciones no sólo sean estrictamente imparciales, sino que también lo parezcan, tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento eficaz del arbitraje, aun cuando sea obligatorio [véase Recopilación, op. cit., párrafo 549]. Por consiguiente, el Comité insta nuevamente al Gobierno a que garantice en el futuro que el recurso al arbitraje para resolver los conflictos sea voluntario y que el procedimiento arbitral, una vez elegido libremente por las partes para solucionar sus controversias, sea realmente independiente y se atenga a los principios de libertad sindical. El Comité pide que se le mantenga informado sobre la evolución de la situación a este respecto.
   • Falta de consulta
9. 307. Los querellantes alegan también que el Gobierno menoscabó el proceso de negociación colectiva libre aprobando una legislación de retorno al trabajo de manera precipitada y sin consultas previas adecuadas. El Gobierno declara que los actores en el sector de la educación y el público en general pueden expresar sus opiniones sobre las reformas educativas tanto mediante comunicación directa con el Gobierno como a través del proceso legislativo.
10. 308. El Comité recuerda a este respecto la importancia que atribuye a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión que afecte a los derechos sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 927], y que tales consultas son esenciales y particularmente valiosas al preparar y elaborar una legislación [véase Recopilación, op. cit., párrafo 929]. El Comité pide al Gobierno que garantice que en el futuro se emprendan consultas sustanciales y de buena fe en tales circunstancias de manera que las partes dispongan de toda la información necesaria para poder tomar decisiones fundadas.
    • Consideraciones finales
11. 309. El Comité toma nota de la petición de los querellantes de que se envíe una misión de la OIT a Canadá, con el fin de revisar el proceso de negociación colectiva en el sector de la educación, dado que este caso es el más reciente de una serie de quejas relativas a infracciones del proceso de negociación colectiva en diversas provincias.
12. 310. El Comité observa con creciente preocupación que las violaciones de los principios de libertad sindical en el presente caso constituyen una reproducción casi exacta de los hechos cuestionados en un caso muy reciente, apenas dos años después. Además, tal como ya subrayó el Comité [véase 320.º informe, caso núm. 2025, párrafos 412-413], estos casos tienen que ver con una serie de reformas legislativas en Ontario, y en cada uno de ellos el Comité puso de relieve incompatibilidades con los principios de libertad sindical [véanse 308.º informe, caso núm. 1900; 310. º informe, caso núm. 1943; 311.er y 316.º informes, caso núm. 1951 y 316.º informe, caso núm. 1975]. El Comité subraya la gravedad de la situación y señala que la utilización repetida de restricciones legales de la libertad sindical y la negociación colectiva sólo acarrearán a largo plazo un efecto perjudicial y desestabilizador para las relaciones laborales, puesto que priva a los trabajadores de un derecho fundamental y de un medio de defender y promover sus intereses económicos y sociales. El Comité propone nuevamente al Gobierno que recurra a la asistencia técnica de la OIT.

Recomendación del Comité

1. 311. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité insta nuevamente al Gobierno a que tome medidas para garantizar que los docentes de Ontario puedan ejercer el derecho de huelga, y a que evite recurrir a leyes de retorno al trabajo. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto;
   • b) el Comité insta nuevamente al Gobierno que vele por que el recurso al arbitraje para resolver conflictos relativos a los docentes de Ontario tenga carácter voluntario y que el proceso de arbitraje, una vez elegido por las partes, sea realmente independiente y se atenga a los principios de libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto;
   • c) el Comité solicita al Gobierno que en el futuro vele por que se celebren consultas sustanciales y de buena fe y sin trabas sobre cualquier cuestión que afecte a los derechos sindicales, particularmente cuando conciernen a la legislación pertinente, de modo que las partes dispongan de toda la información necesaria a fin de tomar las decisiones fundadas;
   • d) el Comité sugiere nuevamente al Gobierno que considere recurrir a la asistencia técnica de la OIT, y
   • e) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso referentes al Convenio núm. 87.