Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 318, Noviembre 1999

Caso núm. 2038 (Ucrania) - Fecha de presentación de la queja:: 26-FEB-99 - Cerrado

1. 517. La queja de la Federación de Sindicatos Libres de Ucrania figura en comunicaciones de fechas 26 de febrero y 2 de julio de 1999. El Gobierno envió sus observaciones por una comunicación de fecha 30 de julio de 1999.
2. 518. Ucrania ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 519. La Federación de Sindicatos Libres de Ucrania señala, en primer lugar, que objeta ciertas disposiciones, en especial los artículos 11 y 16 de la ley sobre sindicatos, sus derechos y salvaguarda de sus actividades adoptada recientemente por la Rada Suprema de Ucrania. La organización querellante explica también que, de conformidad con el procedimiento de veto, el Presidente de Ucrania envió la ley de vuelta al Parlamento para su revisión, pero no solicitó en sus observaciones que se modificase el contenido de los artículos 11 y 16. Por lo tanto, aunque la ley mencionada anteriormente sigue debatiéndose en la Rada Suprema de Ucrania, la organización querellante mantiene su postura sobre la necesidad de enmendar los artículos 11 y 16 de dicha ley.
2. 520. En especial, la Federación de Sindicatos Libres de Ucrania alega que el artículo 11 de la ley sobre sindicatos, sus derechos y salvaguarda de sus actividades viola el artículo 2 del Convenio núm. 87. Dicho artículo dispone que a los sindicatos se les concederá la categoría de sindicato de distrito si cuentan con vínculos a nivel de organización con la mayoría de las unidades territoriales administrativas del mismo distrito y con las ciudades de Kiev y Sebastopol o si cuentan con la mayoría de los miembros del sindicato del mismo oficio u ocupación que trabajan en el distrito y en las ciudades de Kiev y de Sebastopol. La categoría de sindicato nacional se determinará sobre la base de uno de los siguientes principios: 1) la existencia de vínculos sindicales a nivel de organización en la mayoría de las unidades territoriales administrativas de Ucrania; 2) la existencia de vínculos sindicales a nivel de organización en la mayoría de las unidades territoriales administrativas de Ucrania donde se encuentran ubicadas las empresas, instituciones y organizaciones de una misma rama de actividad y que reúnen al menos a un tercio de los afiliados sindicales de esa rama de actividad, y 3) la afiliación a un sindicato de la mayoría de los miembros sindicales de un mismo oficio en Ucrania.
3. 521. La organización querellante alega que las disposiciones del artículo 11, donde se estipulan las condiciones para conceder a los sindicatos la categoría local, regional o nacional -- según las cuales, a fin de proporcionar a un sindicato la categoría regional o nacional, éste debería reunir a más de la mitad de los trabajadores de una rama de actividad en particular o debería disponer de unidades a nivel de organización en la mayoría de los territorios administrativos de Ucrania -- violan el principio constitucional de la igualdad entre todos los sindicatos. Según la organización querellante, este artículo crea condiciones desiguales para los sindicatos de Ucrania ya que únicamente los sindicatos apoyados por el Estado, que componen la Federación de Sindicatos de Ucrania, pueden reunir dichos requisitos.
4. 522. Otra cuestión planteada por la organización querellante tiene que ver con las disposiciones del artículo 16 de la ley mencionada anteriormente. Este artículo dispone que la legalización de los sindicatos y sus asociaciones será obligatoria y se llevará a cabo mediante su inscripción en el registro; asimismo, dispone que la solicitud de inscripción en el registro se examinará en el plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de los documentos. Durante ese período de tiempo, el organismo encargado de la legalización realizará la verificación de la correspondencia de la categoría con las disposiciones del artículo 11 de la presente ley, incluirá la organización en el registro de asociaciones de ciudadanos y emitirá un certificado. Según la organización querellante, este artículo implica que se considera que un sindicato ha quedado constituido únicamente después de su registro por parte de los organismos estatales apropiados. Este requisito viola la Constitución de Ucrania y provocaría la injerencia del Estado en el proceso de constitución de un sindicato y supondría el fin del movimiento sindical independiente de Ucrania.
5. 523. Además, la organización querellante considera inaceptable la segunda parte de las disposiciones finales de la ley que disponen que los sindicatos y sus asociaciones que ya hayan actuado en el territorio de Ucrania deberán, en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la presente ley, legalizarse de acuerdo con la misma sin tener que pagar ningún derecho de registro. Ello supondría la disolución automática de todos los sindicatos que no cumplan con las disposiciones de los artículos 11 y 16 de la nueva ley.

B. Respuesta del Gobierno

1. 524. El Gobierno indica en primer lugar que el alegato de que el artículo 11 de la ley sobre sindicatos, sus derechos y salvaguarda de sus actividades viola los principios de igualdad, independencia y democracia en el establecimiento del desarrollo libre de los sindicatos carece de fundamento. El Gobierno explica que en el artículo 2 de la ley se señala que la creación de sindicatos tiene por objeto representar, aplicar y defender los derechos e intereses laborales y socioeconómicos de los ciudadanos. De conformidad con la ley, el derecho y las facultades de un sindicato de defender los intereses de sus afiliados no depende de su categoría. En lo relativo a la categoría de los sindicatos, el Gobierno insiste en que este requisito se ha establecido, en Ucrania como en otros muchos países, a fin de determinar la representación de un sindicato a nivel nacional, regional y de sección con miras a la consulta, la negociación colectiva, la participación en organismos tripartitos, etc.
2. 525. En lo que respecta al artículo 16 de la ley, según el cual los sindicatos deben obtener su reconocimiento jurídico a través de la inscripción en el registro, el Gobierno explica que el reconocimiento jurídico significa el reconocimiento oficial de los sindicatos una vez que se han establecido y, por lo tanto, no puede considerarse como una "autorización".
3. 526. Por último, el Gobierno señala que la ley fue redactada en consulta directa con los representantes sindicales. En especial, la Comisión de Política Social y Asuntos Laborales de la Rada Suprema estableció una comisión consultiva entre cuyos miembros figuraban representantes de todos los sindicatos nacionales. De acuerdo con el Gobierno, las versiones definitivas de los artículos 11 y 16 fueron propuestas por los representantes sindicales. El Gobierno reconoce que diversas disposiciones de la ley no están en conformidad con la Constitución y la legislación nacional de Ucrania, pero es precisamente por esa razón que el Presidente envió nuevamente la ley a la Rada Suprema para una nueva lectura.

C. Conclusiones del Comité

1. 527. El Comité observa que este caso se refiere a alegatos sobre la adopción de una legislación sobre sindicatos contraria a los principios de libertad sindical. Concretamente, el Comité toma nota de las disposiciones de los artículos 11 y 16 de la ley sobre sindicatos, sus derechos y salvaguarda de sus actividades que constituyen los principales motivos de la queja.
2. 528. En lo relativo al artículo 11 de la ley, el Comité observa que para que un sindicato obtenga la categoría de sindicato de distrito o nacional, debería reunir a más de la mitad de los trabajadores de un mismo oficio u ocupación o debería disponer de unidades a nivel de organización en la mayoría de las unidades territoriales administrativas del mismo distrito o en la mayoría de las unidades territoriales administrativas de Ucrania. Asimismo, el Comité observa que el artículo 16 dispone el registro obligatorio de un sindicato que se llevará a cabo por parte de un organismo encargado de la legalización que verificará la correspondencia de la categoría del sindicato de conformidad con los requisitos del artículo 11. El Comité observa asimismo que, de acuerdo con las disposiciones finales de la ley, los sindicatos ya existentes dispondrán de seis meses desde la fecha de entrada en vigor de la ley para regularizar su situación mediante su inscripción en el registro o, en caso contrario, sus actividades serán ilegales.
3. 529. En cuanto al artículo 11 de la ley, el Comité recuerda que las exigencias relativas a la competencia territorial y al número de afiliados deberían depender únicamente de lo que determinen los estatutos de los sindicatos. De hecho, toda disposición legislativa que vaya más allá de las exigencias de forma puede obstaculizar la creación y el desarrollo de las organizaciones, y constituye una intervención contraria a lo dispuesto por el párrafo 2 del artículo 3 del Convenio (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 111).
4. 530. En lo relativo al artículo 16 de la ley, el Comité recuerda que las legislaciones nacionales que prevén el depósito de los estatutos de las organizaciones son compatibles con el artículo 2 del Convenio en la medida en que ese requisito sea una simple formalidad que tenga como objeto garantizar la publicidad de esos estatutos. En cambio, pueden plantearse problemas cuando la ley obliga a las autoridades competentes a invitar a los fundadores de las organizaciones a incorporar en sus estatutos exigencias jurídicas que, en sí mismas, se hallan en contradicción con los principios de la libertad sindical. Además, el Comité recuerda que el artículo 7 del Convenio núm. 87 dispone que "la adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones... no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio". Así, son compatibles con el Convenio las legislaciones que, desde el momento en que se constituye una organización, confieren automáticamente a ésta la personalidad jurídica, ya sea sin ningún tipo de formalidades, tras el depósito de los estatutos, después de un procedimiento de inscripción en el registro o previo cumplimiento de otras formalidades que respeten las disposiciones del Convenio. No obstante, en el presente caso, se observa que las disposiciones de los artículos 11 y 16 de la ley, que confieren cierta categoría a un sindicato si reúne a más de la mitad de los trabajadores del mismo oficio u ocupación y posteriormente debe inscribirse en el registro de acuerdo con la categoría que se le ha concedido, no son compatibles con las disposiciones del Convenio núm. 87. El Comité recuerda que el principio de libertad sindical podría llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organización los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera. Esto no significa que los fundadores de un sindicato no tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislación. Por ejemplo, el requisito de que todo sindicato tenga un domicilio registrado es una condición normal impuesta en gran número de países. No obstante, tales requisitos no deben ser equivalentes en la práctica a obtener una autorización previa. Incluso en los casos en que el registro sea optativo, pero donde dicho registro confiera a la organización los derechos básicos para permitirle fomentar y defender los intereses de sus afiliados, el hecho de que la autoridad competente para dar efecto al registro disponga del poder discrecional de negarse a esta formalidad, no resulta muy diferente de los casos en que es necesario disponer de una autorización previa (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 244 y 253; véase asimismo Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, párrafos 70 y 76).
5. 531. En lo que respecta a las disposiciones finales de la ley que concede seis meses a los sindicatos existentes para regularizar su situación a través del registro, el Comité opina que dichas disposiciones no son problemáticas en sí mismas. No obstante, en este caso, teniendo en cuenta los requisitos de los artículos 11 y 16 que no son compatibles con los principios de la libertad sindical, estas disposiciones finales resultan inaceptables ya que supondrían la disolución administrativa de los sindicatos que no cumplan estos requisitos.
6. 532. Por último, el Comité tomó nota de que el Gobierno reconoce que ciertas disposiciones de la ley no están en conformidad con la Constitución ni con la legislación nacional. El Comité opina que en este contexto deberían celebrarse nuevas consultas con todos los sindicatos, incluida la organización querellante, a fin de eliminar las deficiencias de la ley y, por lo tanto, solicita al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para que los artículos 11 y 16 de la ley sobre sindicatos, sus derechos y salvaguarda de sus actividades estén en plena conformidad con las disposiciones del Convenio núm. 87. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 533. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) estimando que los artículos 11 y 16 de la ley sobre sindicatos, sus derechos y salvaguarda de sus actividades infringen las disposiciones del Convenio núm. 87 y que deberían celebrarse nuevas consultas con todos los sindicatos, incluida la organización querellante, a fin de eliminar las deficiencias de dicha ley, el Comité pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para poner en plena conformidad los artículos 11 y 16 de la ley con las disposiciones del mencionado Convenio y que le mantenga informado al respecto, y
   • b) el Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de este caso.