Informe definitivo - Informe núm. 320, Marzo 2000

Caso núm. 2030 (Costa Rica) - Fecha de presentación de la queja:: 31-MAY-99 - Cerrado

1. 568. La queja figura en una comunicación conjunta de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) y el Sindicato de Trabajadores y Pensionistas del Registro Nacional y Afines (SITRARENA) de mayo de 1999. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) apoyó esta queja por comunicación de 29 de junio de 1999. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 13 de agosto de 1999.
2. 569. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 570. En su comunicación de mayo de 1999, la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) y el Sindicato de Trabajadores y Pensionistas del Registro Nacional y Afines (SITRARENA) explican que el Registro Nacional inscribe todas las propiedades del país, las personas jurídicas, asociaciones privadas, los vehículos que circulan en el país, los buques, las prendas que se ofrecen en garantía en instituciones bancarias, las marcas de ganado, los derechos de autor y todo lo referente a propiedad intelectual; se registran también los planos catastrados de cada propiedad, así como los mapas del conjunto de propiedades que existen para que se conozca la forma de las propiedades y su ubicación. Al frente del Registro se halla la Junta Administrativa del Registro Nacional que es un órgano colegiado donde no participan las organizaciones sindicales sino representantes de las autoridades y de colegios profesionales, escogidos tras la presentación de ternas por el Gobierno.
2. 571. Los querellantes alegan que la negociación colectiva en el sector público tiene en Costa Rica serias limitaciones y restricciones y que el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos (creado durante una administración anterior por medio de un acuerdo del Consejo de Gobierno núm. 162 de 6 de octubre de 1992 y publicado en La Gaceta (oficial) el 5 de marzo de 1993) no se ha aplicado hasta la fecha. Este Reglamento de Negociación Colectiva en su artículo 11 crea una comisión de homologación que es la encargada de aprobar en todos sus extremos todo lo que se negocia entre las partes pero sólo tiene representantes gubernamentales del mayor nivel (ministros): el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, quien preside la comisión; el Ministro de Justicia y Gracia también es parte de esa comisión (quien es nuestro superior jerárquico); el Ministro de Hacienda; el Ministro de la Presidencia; y el Ministro de Planificación. También tiene potestades según se puede colegir de su artículo 12 de excluir lo que no le convenga. Aunque para SITRARENA y el movimiento sindical costarricense este acuerdo núm. 162 del Consejo de Gobierno no satisface las expectativas de negociación colectiva, procedió a negociar con base en él y al final se firmó la "negociación colectiva" entre el Registro Nacional y SITRARENA. El mismo Reglamento en su artículo 18 indica textualmente que: "las presentes normas tienen carácter de transitorio en el entendido que como producto de consultas tripartitas será presentado a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley de solución de conflictos colectivos en el sector público". No obstante esta ley ni siquiera se ha discutido en la Asamblea Legislativa como es debido, ni se encuentra entre las prioridades del Gobierno.
3. 572. Los querellantes indican que la Comisión de Homologación del Sector Público sólo se reunió una vez y ello fue el 4 de agosto de 1994, adoptando un acuerdo en el que solicitaba pronunciamiento a la Procuraduría General de la República acerca de la ilegalidad y consecuente nulidad del acuerdo del Consejo de Gobierno referente al Reglamento de Negociación Colectiva para los Servicios Públicos, lo cual muestra que los representantes del Gobierno en la comisión no creen que sea legal el acuerdo del Consejo de Gobierno.
4. 573. Los querellantes añaden que el Gobierno niega la existencia de la convención colectiva que había suscrito SITRARENA, que fue la única que surtió efecto en base al mencionado Reglamento, y destacan que dicha convención colectiva fue desconocida por la Junta Administrativa del Registro Nacional y el Ministerio de Justicia y Gracia, no habiéndose podido aplicar a pesar de que SITRARENA ha acudido a diferentes instancias administrativas y judiciales. Todo ello implica que no se están cumpliendo los Convenios núms. 87, 98 y 135.
5. 574. Según los querellantes, tras la realización de huelgas, la "negociación colectiva" fue firmada, aprobada por la Junta Administrativa del Registro Nacional y depositada por SITRARENA en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 5 de agosto de 1995, pero el Ministro de Trabajo y Seguridad Social de entonces omitió convocar a la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación prevista en el Reglamento de Negociación Colectiva ya que según la primera (y única) reunión de dicha Comisión de Homologación el acuerdo del Consejo de Gobierno relativo al Reglamento era ilegal y por tanto pedía su nulidad.
6. 575. Posteriormente, el Ministro de Trabajo de entonces declaró por escrito lo siguiente:
7. ... Asimismo le informo, tal y como usted lo solicita, que dentro de la copia del legajo adjunto, no aparece original ni copia debidamente certificada de la "negociación colectiva" mencionada con las firmas de las partes suscribientes ni la fecha de suscripción. Unicamente consta copia certificada de un documento con esa denominación, que carece de las condiciones mencionadas.
8. Ahora bien, es precisamente utilizando como fundamento la inexacta afirmación del anterior Ministro de Trabajo que el Ministro de Justicia y Gracia, que preside la Junta Administrativa del Registro Nacional, consigue que este cuerpo colegiado suscriba un acuerdo y deje después sin efecto en todos sus extremos la negociación colectiva el día 17 de abril de 1997 mediante el acuerdo núm. 18-97, declarando ineficaz y sin ningún efecto la negociación colectiva suscrita. Desde ese momento, el director general del Registro Nacional, comunicó a sus representantes que no asistieran más a los órganos paritarios que venían funcionando desde hacía un año en base a la negociación colectiva, tales como la Junta de Relaciones Laborales y la Comisión de Salud Ocupacional, y comunicó a todas las instancias del Registro Nacional que todos los derechos de los trabajadores que se venían concediendo al amparo de la "negociación colectiva" quedaban sin efecto. Las organizaciones querellantes indican que ante esta violación tan grave, SITRARENA presentó juicio contencioso administrativo de nulidad del acuerdo tomado por la Junta Administrativa, que aún está pendiente de resolver, a pesar de que fue presentado hace más de dos años (y podría llegar a durar hasta cinco años). También en esa oportunidad se acudió a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (que rechazó el recurso de amparo) y a la Inspección Nacional y Dirección General del Trabajo todo con resultados infructuosos (los querellantes sintetizan ciertas decisiones y criterios de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la Nación).
9. 576. Los querellantes añaden que por oficio de 24 de julio de 1998 la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo hizo el siguiente pronunciamiento que desmiente lo declarado por el anterior Ministro de Trabajo:
10. ... 2. Dicha negociación (de SITRARENA-Registro) se presentó a este ministerio (Ministerio de Trabajo) el 9 de agosto de 1995 para su homologación, conforme con lo dispuesto en el artículo 8 del citado Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos, sin que hasta la fecha la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva del Sector Público, prevista en el numeral 11 de dicho Reglamento, sin que se haya emitido ninguna resolución al respecto.
11. ... B. Respuesta concreta: teniendo en cuenta lo expresado por la Procuraduría General de la República en el citado oficio O.J.-064-98 de 17 de julio de 1998, en el sentido de que el mencionado Reglamento (de negociación colectiva) se encuentra vigente es criterio de esta Dirección que la "negociación colectiva" que nos ocupa (Registro Nacional-SITRARENA) ha de tenerse por aprobada; en virtud de haberse operado sobradamente el plazo de dos meses establecidos en el numeral 14 de dicho cuerpo normativo.
12. El problema para los querellantes es que este pronunciamiento no ha tenido ningún efecto ni ha servido para nada, pues la actual titular del Ministerio de Justicia y Gracia insiste en desconocer la existencia y vigencia de la "negociación colectiva". La actual administración del Registro Nacional rehúsa reconocer la "negociación colectiva" y pide que el asunto sea resuelto o en los tribunales o en la OIT. Los querellantes piden que la "negociación colectiva" que existía, surta los efectos legales correspondientes y no sea desconocida arbitrariamente, y que se dé por reconocida, por lo tanto se tengan por restablecidos los derechos de los trabajadores que se violentaron, y queda la posibilidad de renegociar después de su vencimiento. Los querellantes piden que se aprueben leyes que promuevan la negociación colectiva en el sector público y que se envíe al país una misión de contactos directos.
13. B. Respuesta del Gobierno
14. 577. En su comunicación de 13 de agosto de 1999, el Gobierno declara que de la lectura de la queja se desprenden alegatos omisos e inexactos que ofrecen a la OIT una relación de hechos inexacta con manifestaciones subjetivas, temerarias y sin fundamento de hecho y de derecho. Mal hacen los querellantes en desmentir el contenido de oficios suscritos por el anterior Ministerio de Trabajo cuando en la realidad no aportan elementos fehacientes en apoyo de sus afirmaciones.
15. 578. El Gobierno añade que la protección de los derechos sindicales es una actividad de primer orden para él y constituye uno de los principales objetivos asumidos con determinación dentro del plan nacional de concertación, impulsado por el Presidente de la República, con participación activa del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, así como de toda la sociedad civil costarricense. En efecto, pocos días después de las elecciones, ocurridas durante el mes de febrero del año anterior, el señor Presidente creó una comisión especial para que estudiara y recomendara los posibles mecanismos y contenidos de una agenda, que sirviera de fundamento a un proceso de conciliación entre los costarricenses, alrededor de lo que el señor Presidente denominó "una visión compartida del futuro". Así pues el Gobierno ha hecho del diálogo social una realidad plena. Esto se manifiesta por ejemplo en el hecho de haber restablecido el Consejo Superior de Trabajo, ente adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de naturaleza tripartita, llamado a realizar procesos de diálogo social sobre temas laborales y socioproductivos y que ha tenido resultados que han dado lugar a la presentación de proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa. El Gobierno se refiere extensamente a varios proyectos de ley en curso sobre las distintas cuestiones planteadas por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos y a acciones gubernamentales y fallos de la Sala Constitucional que han permitido progresos en materia de derechos sindicales.
16. 579. Dentro de la materia objeto de la queja de las organizaciones querellantes resulta importante informar que la negociación colectiva en el sector público, ha tenido en los últimos tiempos una evolución significativa, todo dentro del marco permisible que rige el actuar de la administración. Dentro de este marco de acción, el Gobierno declara que tiene el agrado de informar sobre el proyecto de "ley de empleo público" (núm. 13284), publicado en el Diario Oficial La Gaceta núm. 210, de 29 de octubre de 1998, que actualmente se encuentra en la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa. El texto de cita, reafirma el derecho a la negociación colectiva y a la huelga en el sector público, en los términos establecidos en los convenios de la OIT, así como en la Constitución Política y en el Código de Trabajo. Este proyecto de ley es el fruto de todo un proceso de concientización de la administración pública sobre la necesidad de un nuevo régimen de relaciones laborales entre el Estado y sus servidores y su objetivo principal es que el sector público desempeñe sus funciones de modo que satisfaga primordialmente el interés público y a su vez el funcionario se sienta dignamente remunerado y estimulado para que cumpla sus funciones a cabalidad, permitiendo una mayor flexibilidad del empleo y una mejora de las posibilidades de negociación de los empleados. El Gobierno se refiere a los esfuerzos legislativos que hasta el día de hoy ha realizado el poder ejecutivo ante el plenario legislativo, con el fin de que el proyecto de ley de empleo público adquiera forma de ley.
17. 580. A este respecto, el Gobierno destaca un importante avance adquirido dentro del proceso de concertación nacional ya que el Consejo Superior de Trabajo, órgano de consulta tripartito, constituido en comisión ad hoc, para el tema de libertad sindical acordó en su "informe concertado sobre libertad sindical", de fecha 5 de octubre de 1998, lo siguiente:
18. ... Décimo: en materia de empleo público se promoverá un diálogo tripartito (Gobierno, Asamblea Legislativa, sindicatos), para la regulación de la huelga y negociación colectiva, sobre la base del proyecto de ley de empleo público, negociado por los sectores durante la administración Calderón Fournier.
19. Para cumplir con lo anterior, se gestionará la instalación de una comisión mixta en el seno de la Asamblea Legislativa para la negociación del proyecto de ley indicado en materia de empleo público...
20. En este contexto, el Presidente de la República emitió al Ministro de Trabajo y Seguridad Social la directriz núm. 013, de fecha 7 de noviembre de 1998, publicada en el Diario Oficial La Gaceta núm. 4, de 7 de enero de 1999, la cual, reza lo siguiente: "artículo 1: adoptar las medidas administrativas pertinentes a fin de: ... f) promover un diálogo en torno al proyecto de ley de empleo público".
21. 581. Así las cosas, el Gobierno deja manifiesta su plena disposición por adoptar mejoras normativas para reglamentar las condiciones del derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos y así subsanar aquellas cuestiones que han quedado pendientes en materia de aplicación de convenios de la OIT ratificados por nuestro país.
22. 582. Por otra parte, aunque no es tema de la queja, el Gobierno declara que la Sala Constitucional emitió el trascendental voto núm. 1317-98, de 27 de febrero de 1998, Exp. 4222-a-92, que declara inconstitucional la prohibición de la huelga en los servicios públicos (es decir, incluidos los que desempeñen los trabajadores del Estado o de sus instituciones).
23. 583. En cuanto al "derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos", la Carta Magna prevé un régimen especial de empleo y la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, máximo órgano jurisdiccional, cuyo fin primordial es garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales, se ha encargado de definir el régimen de empleo público vigente. Así pues, el máximo órgano jurisdiccional emitió el trascendental voto 1692-92 de 23 de agosto de 1992 y su correspondiente adición y aclaración de las 15 horas del 30 de octubre del mismo año, declaró inconstitucionales los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico social previstos en el Código de Trabajo, para las administraciones regidas por el derecho público de empleo, mientras que la ley no subsane esa omisión. Así pues, la Sala Constitucional dispuso que en su opinión los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, transcritos supra, fundamentan la existencia de un régimen de empleo regido por el derecho público dentro del sector público. Al respecto, el régimen de empleo público señalado por la Sala Constitucional implica necesariamente consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral, sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente la declaración contenida en la sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración pública y sus servidores, pero en aquellos sectores en que haya una regulación que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En este sentido, la Sala consideró necesario hacer la aclaración de tener por excluidos de este régimen a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de derecho privado.
24. 584. El Gobierno indica que tomando en cuenta lo anterior y en aras de llenar un vacío en los derechos de los funcionarios del sector público, el Consejo de Gobierno, en sesión ordinaria celebrada el 6 de octubre de 1992, tomó el acuerdo núm. 162, mediante el cual emite el "Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos", con el objeto de lograr un equilibrio entre las normas y principios constitucionales que rigen la materia, mediante el establecimiento de reglas especiales de solución de conflictos colectivos en el sector público, que garanticen por una parte los derechos de los servicios públicos y por la otra, las potestades públicas, la eficiencia y el principio de legalidad de la administración pública. De conformidad con el dictamen de la Procuraduría General de la República, C-161-98, con fecha 10 de agosto de 1998, dicho Reglamento al día de hoy no ha sido afectado por los pronunciamientos de la Sala Constitucional, habida cuenta que lo que desautorizaron para el caso de los servidores públicos fue únicamente la negociación de las condiciones de empleo mediante el instrumento denominado "convención colectiva de trabajo", tal como lo regula el capítulo tercero del Código de Trabajo (artículo 54 y siguientes). Distinto a la apreciación contenida en la queja subexámine, el dictamen del ente procurador, que tiene el carácter de vinculante para la administración, ha dejado de manifiesto que no existe impedimento jurídico alguno para que la modalidad especial de negociación para el sector público denominada "convenio" (artículo 8 in fine del citado cuerpo reglamentario), pueda ser utilizada en la práctica. Lo anterior, desde luego, en el entendido de que las negociaciones que se pretendan realizar, se ajusten en un todo a las previsiones del Reglamento, básicamente en cuanto a los extremos que pueden ser objeto de negociación. A mayor abundamiento, como muestra de que la negociación colectiva en el sector público ha tenido en los últimos tiempos una evolución significativa, todo dentro del marco permisible que rige el actuar de la administración, el Gobierno se remite al mencionado proyecto de "ley de empleo público" (núm. 13284), publicado en el Diario Oficial La Gaceta núm. 210, de 29 de octubre de 1998, que actualmente se encuentra en la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa.
25. 585. En cuanto a los alegatos relativos a la "negociación colectiva" suscrita por SITRARENA y la Junta Administrativa del Registro Nacional, el Gobierno se remite a los informes elaborados por las distintas autoridades competentes en este asunto. En primer orden, en los oficios DM-269 y DM-830, de fecha 8 de marzo y 28 de julio, ambos del año 1999 respectivamente, suscritos por la señora Ministra de Justicia y Gracia, jerarca del Registro Nacional, se indica que la "negociación colectiva" en el Registro Nacional (que nace a la vida jurídica con fundamento en el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos, publicado en La Gaceta núm. 45 del viernes 5 de marzo de 1993 y corresponde al decreto ejecutivo núm. 162 de 9 de octubre de 1992) adolece de una serie de vicios legales, constitucionales y de eficacia, razón por la cual no es susceptible de aplicación, toda vez que dicho documento no fue presentado en la forma y condiciones debidas ante el órgano competente, por lo cual no puede surtir efecto jurídico alguno según lo establecido en el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos, por lo cual la negociación colectiva no se encuentra vigente. En razón de los vicios de eficacia jurídica la Junta Administrativa del Registro Nacional tomó en la sesión núm. 18-97 del día 17 de abril de 1997 el siguiente acuerdo:
26. 1. Por la información contenida en el expediente que consta en el despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, relativo a la negociación colectiva celebrada entre el Registro Nacional y el Sindicato de Trabajadores y Pensionados del Registro Nacional (SITRARENA), en el que no consta el documento original idóneo que compruebe el referido instrumento de negociación colectiva, o al menos, copia debidamente certificada de la misma, se tiene establecido que por esa circunstancia no ha sido posible que la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Comisión de la Negociación Colectiva en el sector público, lo conozca y se pronuncie expresamente en relación con el fondo del mismo, en los términos y condiciones que exige el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servicios Públicos, acuerdo del Consejo de Gobierno núm. 162, de 9 de octubre de 1992, razón por la cual la Junta Administrativa del Registro Nacional acordó por unanimidad:
27. Revocar y dejar sin efecto legal todos aquellos actos administrativos y acuerdos de la Junta que se hayan tomado como consecuencia del contenido de la negociación colectiva cuyos efectos mediante este acuerdo se desaplican.
28. Que en razón de lo anterior, dicha negociación colectiva no es de aplicación como normativa habilitante, por faltarle un requisito de eficacia, al no darse la presentación en debida forma y condiciones de dicha negociación colectiva, ante el órgano competente así como su respectiva aprobación por parte de la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, por lo cual no puede surtir efecto jurídico alguno lo establecido en la misma.
29. 586. En efecto, el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos, en su artículo 8, que literalmente señala lo siguiente: "Una vez concluida la respectiva negociación, las partes someterán a conocimiento de la comisión lo acordado entre ellas, a fin de que ésta revise y apruebe o impruebe lo convenido sólo formará parte del convenio lo aprobado por la comisión." Este requisito no se ha cumplido en este caso. Por su parte, el artículo 12 del citado Reglamento, al delimitar la competencia de la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva señala en su inciso c), que le compete "Autorizar la suscripción de los acuerdos sometidos a su aprobación". Nótese que el Reglamento señalado, que es el sustento legal de dicha negociación, dispone que para que la misma pueda surtir sus efectos entre las partes y por ende considerarse que la negociación se encuentra vigente, no basta la simple suscripción de las actas de trabajo, sin que el contenido de los acuerdos debe ser conocido, estudiado, y posteriormente autorizado o aprobado por la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, lo cual todavía no se ha producido con relación a la negociación colectiva que nos ocupa. Por lo que no puede surtir efecto.
30. 587. Asimismo, el oficio DM-1661-97 de fecha 17 de septiembre de 1997, dirigido al secretario general del Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional por el entonces Ministro de Trabajo de esa época indicó textualmente "que en este despacho no consta ningún documento colectivo firmado entre el Registro Nacional y su representada" y en oficio DM-1226-96, de fecha 23 de mayo de 1996, también en forma análoga el Ministro de Trabajo, en oficio dirigido a la señora Viceministra de Justicia Mónica Blanco, indicó lo siguiente: "materialmente resulta imposible resolver su solicitud toda vez que en los registros que lleva al efecto la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público no consta el instrumento colectivo que les interesa".
31. 588. Todo lo anterior se confirma con el contenido del acta que anexa el Gobierno y que fue suscrita con ocasión de la reunión efectuada en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el día 16 de octubre de 1997 entre la Junta Administrativa del Registro Nacional y SITRARENA con ocasión de denuncia presentada por este último ante el Departamento de Relaciones de Trabajo (del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), argumentando que la Junta Administrativa del Registro Nacional pretendía desconocer la negociación colectiva. Expresamente dicha acta, firmada por ambas partes, señala en el aparte segundo, tercero y cuarto:
32. 2) Que ambas partes coinciden en que el trámite que se le dio a la documentación de dicha negociación colectiva del Registro Nacional en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social adolece de una serie de dudas que dan motivo a considerar la revisión del expediente administrativo del órgano competente, sea de la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, la cual conoce este tipo de gestión en particular con el objeto de clarificar lo realizado hasta la fecha.
33. 3) Que una vez determinadas y clarificadas las dudas anteriores, las partes están dispuestas a reunirse para valorar y estudiar el documento de negociación colectiva, con el fin de revisarlo y procurar adecuarlo a los nuevos requerimientos y marco de referencia que el ordenamiento jurídico costarricense establece en relación con el tema de las negociaciones colectivas en el sector público.
34. 4) Que una vez cumplido el estudio y revisión supra indicados y procediendo con el trámite respectivo, ambas partes presentarían dicho documento ante la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, para que sea dicho órgano el competente en realizar el análisis y trámite final.
35. Razón por la cual queda con lo anteriormente expuesto harto demostrado que la negociación colectiva no se encuentra vigente, por faltarle un requisito de eficacia al no darse la presentación en debida forma y condiciones de la negociación colectiva para aprobación de la Comisión Nacional de Homologación.
36. 589. Asimismo la Sala Constitucional mediante el voto dictado el 1.o de septiembre de 1998, con ocasión de un recurso de amparo interpuesto por el Sindicato de Trabajadores y Pensionados del Registro Nacional, en razón de la no aplicación de la negociación colectiva del caso de marras, la Sala avaló la tesis sostenida por la Junta Administrativa del Registro Nacional, declarando sin lugar el recurso de amparo interpuesto resolviendo en su considerando tercero lo siguiente:
37. Consta a folio 120 del expediente, el oficio DM-1661-97 de 17 de septiembre de 1997, donde el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en aquella oportunidad licenciado Farid Ayales Esna, hace del conocimiento del Sr. Felipe Espinoza Fernández, quien fungía como secretario general del Sindicato de Trabajadores y Pensionados del Registro Nacional, que ante el despacho del Ministerio de Trabajo no consta ningún documento colectivo firmado entre el Registro Nacional y su representada, por lo que estima esta Sala, que la homologación respectiva no se ha producido ante la omisión de la parte recurrente al no presentar ante dicha oficina la negociación colectiva firmada con las autoridades del Registro Nacional". Lo anterior lo corrobora lo manifestado por la Ministra de Justicia y Gracia, en su informe remitido a esta jurisdicción -- que como se señaló se tiene dado bajo juramento -- ya que la Junta Administrativa del Registro Nacional al tomar el acuerdo cuestionado en estas diligencias, toma en consideración que "Por la información contenida en el expediente que consta en el despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, relativo a la negociación colectiva celebrada entre el Registro Nacional y el Sindicato de Trabajadores y Pensionados del Registro Nacional (SITRARENA), en el que no consta el documento original idóneo que compruebe el referido instrumento de negociación colectiva, o al menos, copia debidamente certificada de la misma". Que en razón de lo anterior, continúa manifestando la Ministra recurrida en su informe "dicha negociación colectiva no es de aplicación como normativa habilitante, por faltarle un requisito de eficacia al no darse la presentación en debida forma y condiciones de una negociación colectiva, ante el órgano competente, así como su respectiva aprobación por parte de la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público". Amén de ello, lo anterior se confirma, además, con el contenido del acta que aporta el ministerio recurrido (ver folios 113 y 114 del expediente), suscrita como resultado de una reunión entre el Ministerio en cuestión y el sindicato recurrente, y entre otras cosas se acordó que, una vez cumplido el estudio y revisión, ambas partes presentarían dicho documento ante la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, para que sea dicho órgano el competente en realizar análisis y trámite final. Ante tal situación, es evidente que el acto final para la vigencia plena de la negociación colectiva suscrita entre las partes, no se ha producido, y por lo tanto no se puede afirmar que se haya producido a favor del sindicato amparado, un derecho subjetivo o una situación jurídica consolidada, que justifique una violación al principio de los actos propios, ya que aún faltan actos y actuaciones que realizar, para culminar con el procedimiento a seguir y llegar a la respectiva homologación de dicho instrumento por el organismo correspondiente de conformidad con la directriz núm. 162 de fecha 9 de octubre de 1992, que es el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos en cuanto a autorizar la suscripción de tales acuerdos. Por lo anterior estima la Sala que no se ha lesionado derecho fundamental alguno en perjuicio del recurrente y lo procedente es declarar sin lugar el recurso.
38. 590. La Ministra de Justicia señala que la Junta Administrativa siempre ha estado en la mejor disposición de llegar a un acuerdo con el Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional tal y como se demuestra con el acta citada siendo más bien que la parte recurrente es la que ha quebrantado todo intento de negociación. En diciembre de 1997, la Ministra declaraba ante la autoridad judicial contencioso administrativo civil en el marco de otro proceso sobre el mismo asunto (el proceso se halla en su fase de conclusiones), que actualmente se está en proceso de una nueva negociación con base en los puntos que se tomaron en consideración en la negociación anterior, haciendo salvedad que los puntos argüidos como ilegales e inconstitucionales no pueden formar parte del nuevo documento.
39. 591. En este asunto ha tenido también participación la Dirección de Asuntos Laborales del Ministerio de Trabajo, órgano encargado por ley de intervenir amigablemente en los conflictos de trabajo, que ha emitido informes detallados (que se adjuntan) que resumen sus numerosas actuaciones en este asunto entre diciembre de 1994 y el 4 de diciembre de 1997. Por su parte, la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo no ha recibido denuncia de SITRARENA sobre los hechos que alega ante el Comité de Libertad Sindical.
40. 592. El Gobierno destaca que en su queja los querellantes ignoran en forma flagrante, el proceso de negociación que se desarrolla actualmente entre la administración y SITRARENA. Esta negociación se realiza con base en los puntos analizados en la negociación anterior, la cual no nació a la vida jurídica por una serie de vicios, tales como la carencia de las firmas de las partes suscribientes, incluidas las autoridades del Registro Nacional, en el supuesto documento de negociación original, situación que hasta la fecha los accionantes no han logrado subsanar, aun y cuando se han dado un cúmulo de acercamientos administrativos entre las partes. Por otro lado, no debe olvidarse que el asunto en examen se encuentra en conocimiento de los tribunales de justicia, en su fase de conclusiones.

C. Conclusiones del Comité

1. 593. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante (SITRARENA) alega que: 1) el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos vigente publicado en La Gaceta (oficial) el 5 de marzo de 1993 contiene serias restricciones (en particular somete la negociación colectiva entre las partes a una comisión de homologación y ratificación integrada por varios ministros que la aprueba o no y puede excluir las cláusulas que no le convengan) y no ha sido aplicado hasta la fecha; 2) SITRARENA firmó en ese marco la "negociación colectiva" con el Registro Nacional pero no se ha aplicado, siendo desconocida por la Junta Administrativa del Registro Nacional (a pesar de haberla aprobado) y la Ministra de Justicia y Gracia; además la Comisión de Homologación y Ratificación planteó ante la Procuraduría General de la República la cuestión de la ilegalidad del acuerdo del Consejo de Gobierno relativo al Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos (por lo que el anterior Ministro de Trabajo no convocó la Comisión de Homologación y Ratificación para que aprobara la "negociación colectiva"; posteriormente el anterior Ministro de Trabajo declararía que no aparece original ni copia debidamente certificada de la "negociación colectiva" mencionada con las firmas de las partes suscribientes ni la fecha de suscripción); 3) se precisan leyes que promuevan la negociación colectiva en el sector público y recuerda el compromiso de las autoridades de presentar a la Asamblea Legislativa una ley para la solución de conflictos en el sector público.
2. 594. El Comité toma nota de que el Gobierno subraya los puntos siguientes: 1) el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos está vigente y permite la modalidad especial de negociación para el sector público denominada "convenio"; 2) existe un proyecto de ley de empleo público que mejora las posibilidades de negociación en el sector público en los términos de los convenios de la OIT; el Consejo Superior de Trabajo (tripartito) acordó el 5 de octubre promover un diálogo tripartito entre el Gobierno, la Asamblea Legislativa y los sindicatos para la regulación de la negociación colectiva sobre la base del proyecto de ley, gestionando una comisión mixta en la Asamblea Legislativa; 3) en cuanto a la "negociación colectiva" entre el Registro Nacional y SITRARENA, adolece de una serie de vicios legales, constitucionales y de eficacia por lo que no es susceptible de aplicación y por lo cual el 17 de abril de 1997 la Junta Administrativa del Registro Nacional revocó y dejó sin efecto legal todos sus actos administrativos y acuerdos que se tomaron como consecuencia del contenido de la negociación colectiva; concretamente no basta la simple suscripción de las actas de trabajo puesto que el contenido de los acuerdos debe ser, previa sumisión, autorizado y aprobado por la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva, circunstancias que no se dieron y que exigía sin embargo el mencionado Reglamento; además, el instrumento "negociación colectiva" sometido al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no estaba fechado y carecía de firmas de las partes suscribientes; 4) SITRARENA, según consta en el acta de 16 de octubre de 1997 (que el Gobierno envía en anexo) reconoce junto con la Junta Administrativa del Registro Nacional dudas en cuanto al trámite que se le dio a la documentación relativa a la "negociación colectiva" del Registro Nacional y ambas partes señalan que una vez cumplido el estudio y revisión de la "negociación colectiva" y procediendo con el trámite respectivo presentarían dicho documento ante la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación para que sea dicho órgano el competente en realizar el análisis final; 5) la Sala Constitucional mediante voto del 1.o de septiembre de 1998 constata que SITRARENA no presentó la "negociación colectiva" firmada con las autoridades del Registro Nacional y que no se ha producido la aprobación de la Comisión de Homologación.
3. 595. El Comité concluye, a la vista de todos estos elementos, que el instrumento denominado la "negociación colectiva" entre SITRARENA y el Registro Nacional no se ajustó a los requisitos legales previstos en el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos (falta de fecha y firmas, falta de sometimiento -- para aprobación -- a la Comisión de Homologación y Ratificación). El Comité observa sin embargo que con independencia de ello las partes habían llegado a acuerdos -- que parecen haber empezado a aplicarse en ciertos puntos -- y habían suscrito en todo caso las actas de trabajo, así como que el Reglamento de Negociación Colectiva para los Servidores Públicos al exigir la aprobación de los instrumentos pactados por la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación es contrario a los principios del Convenio núm. 98; además, todo parece indicar que el sistema actual de negociación no funciona satisfactoriamente en la práctica. El Comité observa que las partes prosiguen las negociaciones con miras a llegar a revisar la "negociación colectiva" y someter el documento ante la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación.
4. 596. En estas condiciones, el Comité destaca la importancia de que se adopte lo antes posible el proyecto de ley de empleo público sometido a la Asamblea Legislativa que actualmente se encuentra en la Comisión de Asuntos Económicos (y del que el Comité en su reunión de noviembre de 1999 tomó nota con satisfacción (véase 318.o informe, párrafo 46) se ajustaría a los principios de la negociación colectiva); señala a la atención del Gobierno que la homologación por las autoridades de acuerdos colectivos suscritos por las partes para que puedan entrar en vigor es contraria a los principios de la negociación colectiva (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 869 a 874), y del Convenio núm. 98; alienta al Registro Nacional y a SITRARENA para que a partir del acuerdo no formalizado alcanzado entre ellos en el proceso de negociación, subsanen rápidamente en el documento "negociación colectiva" todos los aspectos controvertidos y urge al Gobierno a que se asegure de que la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación -- integrada por ministros y cuyas funciones actuales son incompatibles con los principios de la negociación colectiva -- no altere el contenido de lo que acuerden las partes de manera definitiva; y pide al Gobierno que le comunique los resultados del proceso contencioso administrativo sobre el asunto planteado en la presente queja, que actualmente está en fase de conclusiones.

Recomendación del Comité

1. 597. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe el presente informe y en particular las recomendaciones siguientes:
   • a) destacando la importancia de que se adopte lo antes posible el proyecto de ley de empleo público sometido a la Asamblea Legislativa, el Comité recuerda al Gobierno que puede solicitar si así lo desea la asistencia técnica de la OIT para asegurar la plena aplicación de la futura ley con los principios del Convenio núm. 98;
   • b) el Comité alienta al Registro Nacional y a SITRARENA para que a partir del acuerdo no formalizado alcanzado entre ellos en el proceso de negociación, subsanen rápidamente en el documento "negociación colectiva" todos los aspectos controvertidos;
   • c) al tiempo que señala a la atención del Gobierno que la homologación por las autoridades de acuerdos colectivos suscritos por las partes para que puedan entrar en vigor es contraria a los principios del Convenio núm. 98, el Comité urge al Gobierno a que se asegure de que la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación no altere el contenido de lo que acuerden las partes de manera definitiva, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que le comunique los resultados del proceso contencioso administrativo sobre el asunto planteado en la presente queja, que actualmente está en fase de conclusiones.