Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 324, Marzo 2001

Caso núm. 2022 (Nueva Zelandia) - Fecha de presentación de la queja:: 21-ABR-99 - Cerrado

1. 734. La Federación de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZTUF) presentó contra el Gobierno de Nueva Zelandia una queja por violación de la libertad sindical por comunicación de fecha 21 de abril de 1999. La NZTUF remitió información complementaria por comunicaciones de fechas 2 de junio y 3 de agosto de 1999. El sindicato UNITE! expresó su apoyo a la queja por comunicación de fecha 2 de junio de 1999.
2. 735. El Gobierno envió su respuesta a los alegatos por comunicación de fecha 28 de septiembre de 2000.
3. 736. Nueva Zelandia no ha ratificado ni el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 737. Por comunicación de fecha 21 de abril de 1999, la Federación de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZTUF) afirma que las enmiendas realizadas a la ley de seguridad social de 1964 infringen las normas y los principios de la OIT relativos a la libertad sindical y a la negociación colectiva. En concreto, el querellante sostiene que como consecuencia de la ley de enmienda de la ley de seguridad social de 1998 y de la ley de enmienda de la ley de seguridad social (comprobación laboral) de 1998 se exige que un trabajador desempleado realice cierto trabajo para poder obtener subsidios de desempleo o un "salario comunitario", negándosele la condición de empleado y, por consiguiente, el derecho a la negociación colectiva o a la huelga, y el acceso a los procedimientos conciliatorios y a los tribunales especializados en materia de empleo. Asimismo, se alega que aunque esos trabajadores pueden afiliarse a sindicatos, dichos sindicatos no pueden promover ni defender los intereses de sus afiliados, y se niega el derecho de los trabajadores a acceder a su lugar de trabajo y a celebrar reuniones en el mismo.
2. 738. El querellante afirma que los beneficiarios del salario comunitario no deben cumplir requisito alguno que pueda justificar que se les nieguen los derechos y protecciones que se contemplan en la ley, de los que disfrutan otros trabajadores, especialmente los amparados por la ley de contratos de empleo de 1991, relacionada con la libertad sindical, así como la legislación en materia de normas básicas de empleo, como la ley sobre vacaciones de 1987, la ley sobre el salario mínimo de 1983 y la ley de protección salarial de 1983. El querellante sostiene que el trabajo realizado por los beneficiarios del salario comunitario no tiene particularidad especial, ya que abarca una amplia serie de actividades y sólo se singulariza por el hecho de que quienes lo llevan a cabo son los trabajadores asalariados de la comunidad. El departamento gubernamental correspondiente sólo ha de determinar que el trabajo proporciona experiencia laboral o exploración en este ámbito, y no se contempla el derecho a apelar la decisión relativa al carácter de las tareas que se han de realizar (artículos 12J, 110 y 111 de la ley de seguridad social de 1964, en su versión enmendada ("la ley")). El querellante hace referencia al documento normativo emitido por el Departamento de Trabajo relativo a las enmiendas pertinentes, donde se afirma que el objetivo del mencionado programa de la comunidad es "mantener a los desempleados vinculados al mercado de trabajo para que puedan conservar sus competencias y disciplinas en el terreno laboral...". A continuación, en el documento se afirma que "el vínculo con el mercado de trabajo se refuerza al crear un contexto para los desempleados que buscan trabajo lo más parecido posible al trabajo remunerado". En opinión del querellante, la doctrina de la "vinculación al mercado de trabajo" significa que se puede considerar que cualquier tipo de trabajo, independientemente de que corresponda o no a las competencias y a la formación del trabajador, aumenta las posibilidades de que la persona encuentre un puesto de trabajo en el mercado abierto, de igual manera que cualquier forma de inactividad se considera perjudicial para tal fin.
3. 739. La organización querellante también hace referencia a la nota explicativa del proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social (comprobación laboral): "el proyecto de ley también sustituye las sanciones escalonadas vigentes por no superar la comprobación laboral por una serie de sanciones coherentes encaminadas a reforzar el mensaje de que "si no se trabaja no se cobra". Esto contribuye a que el contexto de tales beneficiarios se asemeje lo más posible al mundo del trabajo, con el fin de lograr que se mantengan vinculados al mercado de trabajo". Con arreglo a este método, los trabajadores asalariados de la comunidad pueden ser víctimas de medidas disciplinarias y ser despedidos por su empleador o por el Departamento de Trabajo e Ingresos de Nueva Zelandia, y se les pueden exigir todos los requisitos propios del rendimiento laboral. La única diferencia es que no gozan en absoluto del derecho a la libertad sindical ni de otros derechos laborales de los que disfrutan los trabajadores que no forman parte de este programa de la comunidad. En este sentido, la organización querellante alude al artículo 94 de la ley, donde se exige que un asalariado de la comunidad firme un contrato de búsqueda de empleo para obtener ayudas. En el contrato se estipulan las obligaciones del asalariado de la comunidad y se afirma que es posible imponer sanciones. Asimismo, se manifiesta que "la firma de un contrato de búsqueda de empleo no crea ni implica una relación de empleo entre las partes, como tampoco genera derechos ni obligaciones que puedan hacer ejecutar un tribunal". El querellante afirma que el contrato de búsqueda de empleo constituye una renuncia por parte del asalariado de la comunidad a todos los derechos, inclusive los de libertad sindical.
4. 740. Según el querellante, en la ley se reconoce que la relación existente entre la persona que ofrece trabajo y el asalariado de la comunidad presenta características que corresponden a la relación de empleo pues, con arreglo al artículo 123C, la protección dispensada por la ley sobre salud y seguridad y la ley de empleo de 1992 y la ley de derechos humanos de 1993 se extiende a los asalariados de la comunidad y a las personas que ofrecen trabajo "como si entre ellos hubiese una relación de empleado con un empleador". Estas son las únicas normas laborales que se aplican a los asalariados de la comunidad. El querellante señala que el derecho a la huelga por cuestiones de salud y seguridad se contempla en la ley de contratos de empleo y no en la ley de empleo. En cuanto a la referencia a la ley de derechos humanos, el querellante afirma que aparentemente está encaminada a evitar la discriminación entre los asalariados de la comunidad en su empleo.
5. 741. En lo que respecta a los procedimientos nacionales aplicables, el querellante afirma que pese a que se podía concebir que un empleador fuese acusado de discriminar a los asalariados de la comunidad al negarles los derechos y libertades que se conceden a otros empleados, sería difícil obtener una reparación con arreglo a la ley de derechos humanos. El mero hecho de estar de acuerdo en facilitar trabajo en el marco del plan de salarios de la comunidad probablemente no constituiría un acto discriminatorio según la legislación si todos aquellos que ofrecen un trabajo disfrutan de las mismas condiciones. Ahora bien, el informe de la Comisión de Derechos Humanos sobre el proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social (comprobación laboral) presentado al comité especial de servicios sociales aclaraba, según el querellante, que las enmiendas infringían la ley de derechos de Nueva Zelandia de 1990, ya que así discriminaba a los trabajadores empleados cuando solicitaban ayudas o firmaban un contrato de búsqueda de empleo. El querellante el artículo 17 de la ley de derechos donde se afirma que "toda persona tiene derecho a la libertad sindical". Ahora bien, la organización querellante señala que en el informe del Ministerio de Justicia relativo al proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social (comprobación laboral) no se aborda la cuestión planteada por la Comisión de Derechos Humanos. El Ministerio de Justicia limitó su consideración del artículo 17 de la ley de derechos a la cuestión de si abarca el derecho a no sindicarse, y concluyó que si una persona tenía opiniones totalmente contrarias a las de quien ofrecía trabajo, cabía la posibilidad de que rechazase el trabajo. Aunque la organización querellante no afirma que un intento de garantizar los derechos de libertad sindical de los asalariados comunitarios mediante la aplicación del artículo 17 de la ley de derechos no tiene ninguna posibilidad de prosperar, hace referencia a algunos de los obstáculos que coartan esta empresa, entre ellos el hecho de que la ley de derechos no anule otras leyes en caso de incompatibilidad, y de que la jurisprudencia relativa al artículo 17 sea escasa.
6. 742. El querellante señala que aunque en Nueva Zelandia el derecho internacional no es directamente aplicable, es preferible que la legislación nacional se ajuste a él. En este sentido, el querellante afirma que "es realmente de desear que se esclarezca el significado del derecho de libertad sindical antes de llegar a una decisión sobre cómo interpretar la ley de seguridad social en su versión enmendada para que sea compatible con el derecho. Esto daría al Parlamento neocelandés la oportunidad de precisar sus intenciones a este respecto...". Concluyendo, el querellante pide al Comité que aclare los derechos que han de garantizarse a los beneficiarios que deben trabajar en cumplimiento de sus obligaciones en el marco de la "comprobación laboral".
7. 743. Por su comunicación de fecha 2 de junio de 1999, el querellante remite informes elaborados para el Christchurch City Council que se centran en los elementos punitivos y obligatorios del plan de salarios de la comunidad. Uno de los informes elaborados por el Comité de Servicios Comunitarios Locales concluye que "en nuestra opinión, las repercusiones reales y potencialmente negativas del programa (según su estructura actual) en los participantes individuales y en la comunidad en su conjunto superan a sus beneficios. Con este plan se corre el riesgo de socavar el bienestar social y de acentuar las divisiones en el seno de la sociedad. En particular, la no retribución del trabajo comunitario realizado, la obligatoriedad y las sanciones dispuestas en el plan hacen que éste sea inaceptable y contraproducente".
8. 744. Junto a la comunicación de la NZTUF de 2 de junio de 1999 se encontraba una carta en apoyo de la queja de UNITE!, sindicato que pretendía organizar a los trabajadores asalariados de la comunidad. UNITE! afirma que mediante las enmiendas a la ley de seguridad social, el Gobierno ha creado una nueva clase de trabajador que se encuentra específicamente al margen de la legislación que rige las relaciones laborales, a saber, la ley de contratos de empleo, así como de otras disposiciones de protección laboral relativas a la salud y la seguridad, y a las indemnizaciones por accidente. Estos nuevos trabajadores no son ni voluntarios ni asalariados; son contratados solamente porque están sin empleo, o bien porque reciben ayudas por enfermedad, con fines domésticos o de otra índole. El UNITE! afirma a continuación que si bien los asalariados de la comunidad pueden afiliarse a un sindicato, éste no puede negociar colectivamente ni con el Gobierno, ni con quien facilita el empleo en materia de salarios y de condiciones de trabajo. Valga añadir que los trabajadores tampoco pueden negociar estos aspectos de forma individual.
9. 745. UNITE! afirma que no ha podido invocar ley de relaciones industriales alguna para intervenir en los casos de abuso en detrimento de los asalariados de la comunidad, dado que éstos están excluidos del ámbito de aplicación de la ley de contratos de empleo. UNITE! cita tres ejemplos de situaciones en las que ha intervenido con éxito en cuanto al trato de los asalariados de la comunidad, aunque manifiesta que dicha intervención ha sido más la de un grupo de presión que la de un sindicato:
   • n se obligaba a los asalariados de la comunidad a limpiar un arroyo local sin los equipos ni la ropa de protección adecuados. Una vez que UNITE! denunció esta conducta públicamente a través de un periódico local, se facilitaron la ropa y los equipos necesarios;
   • n un grupo de asalariados de la comunidad fueron contratados por la organización que les proporcionaba empleo para trabajar en un club de golf privado, y ello a pesar de que los asalariados comunitarios no pueden ser empleados para obtener beneficios de carácter privado. Esta práctica también fue frenada cuando se puso en conocimiento del ministerio competente gracias a su publicación en la prensa;
   • n se confió a los asalariados de la comunidad una operación de seguridad en un centro comercial, donde se les negaba el uso de los aseos, se les deducía de su salario la parte correspondiente a unos uniformes que nunca se les entregaban y se les obligaba a trabajar horas extraordinarias no remuneradas en patrulla como sanción por llegar unos minutos tarde. El ministerio competente puso fin a estas prácticas cuando UNITE! las denunció.
10. 746. UNITE! afirma que esto no es más que una muestra de los muchos abusos que se producen en el marco del plan de salarios comunitarios, que entró en vigor el 1.º de octubre de 1998. Ahora bien, según UNITE!, el principal problema es que el sistema de salarios comunitarios es abusivo en su conjunto y que los casos mencionados ilustran la explotación a que puede conducir y la vulnerabilidad de dichos trabajadores cuando no se les deniegan el derecho a la libertad sindical y a la negociación colectiva.

B. Respuesta del Gobierno

1. 747. Por comunicación de fecha 28 de septiembre de 2000, el Gobierno informa al Comité de que ha aprobado una legislación encaminada a modificar el plan de trabajo comunitario. Ahora bien, ante el extenso programa legislativo emprendido por el Gobierno, recién se presentó el proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social de 1964 que está examinando una comisión de estudio. La legislación propuesta tiene por objetivo incrementar las oportunidades de participación social y económica de los beneficiarios del plan reduciendo la presión y privilegiando la obtención de resultados trabajando con los beneficiarios a nivel individual. Con la nueva legislación se eliminará el requisito de que los beneficiarios trabajen gratuitamente para la comunidad cuando lo requiera el Departamento de Trabajo e Ingresos. El Gobierno afirma que, en el marco de la nueva legislación, queda claro que las actividades laborales que llevan a cabo los beneficiarios en situación de desempleo no constituirán un empleo y no serán obligatorias. Aunque tenga presente que los beneficiarios pueden realizar un trabajo, por lo que tienen derecho a disfrutar del derecho de libertad sindical, el Gobierno afirma que al no ser éstos empleados, no se encuentran en una posición adecuada para negociar los salarios y las condiciones de trabajo.
2. 748. Según el Gobierno, a finales de agosto de 2000, de las 168.903 personas que percibían una prestación de la seguridad social y que eran objeto de una comprobación laboral, 7.624 (4,5 por ciento) participaban en los proyectos de trabajo de la comunidad. De octubre de 1998 a finales de agosto de 2000, 39.787 personas habían participado en actividades de trabajo comunitario. Este tipo de trabajo forma parte de una serie más amplia de actividades y sólo se aplica a las personas para quienes se juzga apropiado. Ahora bien, los beneficiarios que han sido objeto de una comprobación laboral participan en actividades organizadas distintas del trabajo comunitario. Así, 5.352 beneficiarios participaron en una formación a tiempo completo relacionada con el empleo a finales de agosto de 2000. El Gobierno afirma que la incidencia de las sanciones impuestas a los beneficiarios de este plan ha sido muy limitada, y afirma, por ejemplo, que en 1999 se sancionó a un total de 814 personas, es decir, a un 0,48 por ciento de los beneficiarios.
3. 749. El Gobierno expone el plan vigente de prestaciones de seguridad social y señala que existe una amplia gama de prestaciones, que no se exige un período determinado de empleo, y que el acceso a las prestaciones de la seguridad social no está limitado en el tiempo. En la legislación en materia de seguridad social se contempla la concesión de prestaciones a quienes buscan empleo, a las personas temporalmente incapaces de realizar un trabajo remunerado por causa de enfermedad, lesión o discapacidad, a los inválidos, las familias monoparentales, las viudas, las personas que se ocupan de discapacitados y los jubilados. El salario comunitario es una de esas prestaciones. A partir del 1.º de octubre de 1998, el salario comunitario sustituyó a una serie de antiguas prestaciones que se ofrecían a la población en edad de trabajar. Por lo general, pueden obtener un salario comunitario las personas de 18 o más años que no desempeñen un trabajo a tiempo completo, que tengan disponibilidad para realizar un trabajo a tiempo completo, y que deseen y sean capaces de realizarlo, además de haber tomado las medidas lógicas para encontrarlo. También pueden obtener un salario comunitario las personas que no realizan un trabajo a tiempo completo y cuya capacidad de buscar un empleo a tiempo completo se halla limitada por motivos de enfermedad, lesión o discapacidad.
4. 750. A continuación, el Gobierno explica que quienes perciben el salario comunitario y otros tipos específicos de prestaciones de seguridad social también pueden ser objeto de una comprobación laboral, en función del carácter de sus responsabilidades familiares, su nivel educativo y de otras circunstancias personales concretas, como el embarazo. Las principales características de la comprobación laboral son las siguientes:
   • n los beneficiarios sometidos a la comprobación laboral tienen la obligación de estar disponibles y de adoptar medidas lógicas para encontrar un empleo conveniente y participar de manera satisfactoria en dichas actividades organizadas según se requiera. A los beneficiarios de este tipo de prestaciones que no cumplen sus obligaciones en relación con el trabajo sin tener buenas ni suficientes razones para ello se les imponen sanciones que conllevan una reducción, suspensión o cancelación de la prestación;
   • n hay una serie de actividades organizadas, y el trabajo comunitario es sólo una de ellas;
   • n decidir qué actividades organizadas ha de emprender un beneficiario determinado suscita una discusión entre el beneficiario y la persona encargada de llevar su caso respecto a las necesidades del beneficiario y a las actividades más convenientes para ayudarle a encontrar un empleo adecuado;
   • n las actividades organizadas forman una jerarquía, y se hace especial énfasis en la autoayuda a través de la búsqueda de empleo en el período inicial en el que la persona que busca empleo recibe la prestación;
   • n de estas actividades, el trabajo comunitario se reserva a aquellos que corren el peligro, o se piensa que lo corren, de convertirse en desempleados de larga duración, incluso en esos casos sólo cuando es la forma más conveniente y rentable de prestar asistencia al beneficiario para mejorar sus perspectivas de obtener un empleo remunerado;
   • n los beneficiarios que realizan un trabajo para la comunidad reciben una prima de participación además de la prestación estipulada. Esta prima, que puede ascender a 21 dólares neocelandeses por semana, cubre sus gastos de participación, tales como los viajes. Si los costes reales de participación superan los 21 dólares por semana, se puede solicitar el reembolso de hasta 20 dólares;
   • n el trabajo comunitario no comprende más de 20 horas por semana, lo que deja tiempo para seguir buscando trabajo;
   • n las condiciones vinculadas a la actividad del trabajo comunitario garantizan que no se da lugar a la dependencia del beneficiario ni del patrocinador del proyecto, ni que se reemplaza a los trabajadores remunerados actuales o futuros.
5. 751. En respuesta a los alegatos específicos presentados en la queja, el Gobierno afirma que nunca se pretendió que los beneficiarios sometidos a la comprobación laboral que participaban en las actividades de trabajo comunitario se hallasen en una relación de empleo. La legislación que actualmente se está examinando en el Parlamento eliminaría el elemento de obligatoriedad vinculado al trabajo comunitario, sustituiría el salario comunitario por una prestación de desempleo y una prestación por enfermedad sin comprobación laboral, y reemplazaría el contrato de la persona que busca empleo por un acuerdo individual de búsqueda de empleo. En el contexto de la legislación neocelandesa sobre empleo, el Gobierno afirma que si se efectúa un examen riguroso de los elementos de la relación existente entre la persona que busca empleo y el patrocinador, se puede demostrar que no se trata de una relación de empleo. El trabajo se puede llevar a cabo en una serie de contextos, lo que no implica necesariamente una relación de empleo.
6. 752. En lo que respecta a la condición de aquellos que participan en actividades de trabajo de la comunidad, el Gobierno afirma que nunca se pretendió que las personas que participaban en dichas actividades se hallasen en una relación de empleo. Aunque el carácter de la relación existente entre el beneficiario y el patrocinador del trabajo comunitario no se aborda de forma explícita en la legislación, según el Gobierno, de la legislación y del carácter de la condición de beneficiario de la persona que busca trabajo se deduce claramente que él o ella no es un empleado del patrocinador. En la versión enmendada de la ley de seguridad social se afirma expresamente que "la firma de un contrato de búsqueda de empleo no crea ni implica una relación de empleo entre las partes, como tampoco genera derechos ni obligaciones que puedan ser impuestos por cualquier tribunal" (artículo 94, 2)). Las "partes" a las que se hace referencia en el artículo son el beneficiario y el Departamento de Trabajo e Ingresos. En el artículo 110 se establecen los tipos de actividades organizadas que puede establecer el jefe ejecutivo del Departamento de Trabajo e Ingresos, entre ellas entrevistas realizadas por el jefe ejecutivo o en su nombre; la valoración del trabajo; la asistencia a una entrevista de trabajo para obtener un empleo adecuado; la creación de un plan de acción individual; el seguimiento de un plan de acción individual; la participación en un programa, seminario, plan o actividad específica (el trabajo comunitario incluido); la participación en una experiencia de trabajo o en una actividad de exploración laboral; la participación en la formación; y actividades para personas cuya capacidad de trabajo está reducida por motivos de enfermedad, lesión o discapacidad. En el artículo 111 se estipula que el jefe ejecutivo puede exigir que un beneficiario sometido a la comprobación laboral participe en una o más actividades organizadas concretas. De acuerdo con el artículo 123C, cuando una persona participa en una actividad organizada de índole laboral, la ley sobre salud y seguridad en el empleo de 1992 y la ley de derechos humanos de 1993 se aplican al individuo y a la persona que ofrece el trabajo "como si" la relación entre ellos fuera una relación entre un empleado y un empleador. El Gobierno señala que si esta disposición no existiese, los dos textos legislativos no se aplicarían o sólo se aplicarían con restricciones.
7. 753. El Gobierno continúa explicando algunas de las disposiciones del proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social que, según afirma, abordará las inquietudes del querellante en lo tocante al trabajo obligatorio no remunerado. El Gobierno declara que el proyecto de ley elimina la referencia al "trabajo comunitario" y lo sustituye por "actividad en la comunidad", que se define como "una actividad asociada a un proyecto comunitario bajo la supervisión de un patrocinador que es contratado por el jefe ejecutivo para facilitar dicha actividad". El proyecto de ley también sustituye el término "salario comunitario" por "prestación de desempleo", y define "trabajo voluntario" como "el trabajo que realiza una persona sin obtener remuneración (a no ser el reembolso de los gastos directos) para una organización comunitaria u otra persona sin fines de lucro, pero no abarca las actividades realizadas en la comunidad ni las tareas que se emprenden en el marco de una experiencia laboral o una actividad de exploración laboral". El artículo 94 en vigor ha de reformularse del siguiente modo "la firma de un acuerdo de búsqueda de empleo no crea ni implica una relación de empleo entre el jefe ejecutivo y el beneficiario, como tampoco genera derechos u obligaciones que pueda hacer ejecutar un tribunal". El artículo 111 se modificará de manera que se precise que la asistencia que puede prestar el departamento, que abarca la formulación de disposiciones razonables para que los beneficiarios puedan emprender una actividad comunitaria reconocida, estará sujeta a ciertas condiciones, entre ellas las siguientes: que sea apropiado que el beneficiario realice la actividad, y que no haya otras actividades de desarrollo de la persona que busca trabajo o bien otras actividades especificadas en su contrato que serían más apropiadas para el beneficiario. El artículo 123C se modificará para aclarar que en el capítulo correspondiente de la ley de seguridad social no hay ningún elemento que cree o implique una relación de empleo entre la persona que emprende la actividad y la que ofrece el trabajo. Asimismo, se esclarecerá que la ley sobre salud y seguridad en el empleo de 1992 y la ley de derechos humanos de 1993 se aplicarán a un beneficiario que realiza un trabajo en el contexto de una actividad de desarrollo de la persona que busca trabajo o de una actividad comunitaria reconocida y a la persona que ofrece trabajo como si el beneficiario fuera el empleado de la persona que ofrece el trabajo. Con esto se pretende garantizar que los beneficiarios que realizan estas actividades se hallan amparados por las disposiciones de esta normativa, pese al hecho de no ser empleados. El Gobierno afirma que el proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social deja claro que la persona que busca trabajo sigue siendo un beneficiario en todas las situaciones que se contemplan en la ley de seguridad social, entre ellas las actividades comunitarias reconocidas. Según el Gobierno, el proyecto de ley deja bien sentado que el beneficiario realiza el trabajo de forma voluntaria y no se encuentra en una relación de empleo ni respecto a la persona que ofrece trabajo ni respecto al Departamento de Trabajo e Ingresos.
8. 754. Seguidamente, el Gobierno hace referencia a la legislación y a la jurisprudencia de Nueva Zelandia en cuanto al establecimiento de la relación de empleo, y concluye que no todas las personas que realizan un trabajo tienen por qué ser empleados, y que una relación de empleo implica la existencia de un contrato de trabajo, lo que no poseen quienes participan en actividades de la comunidad. En el acuerdo de la persona que busca empleo se establecerá que sus responsabilidades son buscar trabajo y emprender actividades concebidas para mejorar sus perspectivas de empleo. La actividad desarrollada en la comunidad será dirigida por el patrocinador, quien ha decidido voluntariamente proporcionar experiencia laboral a los participantes, y el trabajo beneficiará a la comunidad, no al patrocinador. El participante seguirá percibiendo las prestaciones y una prima en concepto de gastos, lo que correrá a cargo del Departamento de Trabajo e Ingresos, no del patrocinador.
9. 755. Así pues, el Gobierno se ocupa de la aplicación de la ley de derechos de Nueva Zelandia de 1990. La ley de derechos protege los derechos y libertades de la población en general, incluyendo a todos los beneficiarios de la seguridad social, haya mediado o no la comprobación laboral. Estos derechos incluyen el derecho a la libertad sindical (artículo 17). Por consiguiente, el derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos no se limita a los empleados. Ahora bien, normalmente la legislación en materia de relaciones de empleo define a los sindicatos en función de sus responsabilidades respecto a los empleados. En la ley de relaciones de empleo de 2000 (por la que se derogó y sustituyó la ley de contratos de empleo de 1991) se dispone que una sociedad tiene derecho a registrarse como sindicato si el objeto de la sociedad, o uno de ellos, es "promover los intereses colectivos de sus miembros en materia de empleo". Un sindicato puede tener otros cometidos, y la ley especifica que no impide que en un sindicato se permitan distintos tipos de afiliación. Basándose en los derechos generales de la libertad sindical, los beneficiarios de la seguridad social que han sido objeto de una comprobación laboral pueden afiliarse a un sindicato si así lo deciden, y algunos proceden de este modo. Ahora bien, puesto que no son empleados sino beneficiarios de ayudas estatales, no pueden negociar los salarios ni las condiciones de empleo.
10. 756. El Gobierno declara que la actividad del plan comunitario forma parte de un conjunto de medidas concebidas con miras a reducir el desempleo. Las colocaciones tendrán una duración limitada y se orientarán a proyectos específicos en la comunidad y en el sector voluntario con el fin de limitar la sustitución de quienes ya tienen empleo. En virtud de la ley, en su versión enmendada, seguirán en vigor las normas actuales que garantizan que los programas de empleo no ofrecen oportunidades a los desempleados a expensas de quienes trabajan. El beneficiario de la seguridad social que ha sido objeto de la comprobación laboral seguirá percibiendo la prestación de seguridad social en vez de recibir un salario subvencionado, y el Gobierno proporcionará un pago complementario (la prima de participación) para cubrir los gastos relacionados con el trabajo de la persona que busca empleo. Por consiguiente, el patrocinador sólo cubre los gastos generales de la realización del trabajo. En opinión del Gobierno, no se puede considerar que participar en actividades de la comunidad equivale a realizar un "trabajo ordinario" en el contexto de un acuerdo de empleo.
11. 757. En conclusión, el Gobierno subraya que la actividad desarrollada en la comunidad, junto con el trabajo voluntario, sustituirán al tipo de actividad organizada conocida como trabajo comunitario, y que se enmarca en una serie de actividades concebidas para mejorar las perspectivas de empleo. La legislación respalda la inexistencia de la relación de empleo, y las circunstancias en las que se lleva a cabo el trabajo no corresponden a las del empleo en el marco de la legislación general de Nueva Zelandia. Los términos "trabajo comunitario" y "salario comunitario" que en cierto modo se consideraban engañosos en cuanto a la relación han de ser sustituidos por "actividad en la comunidad" y "prestación de desempleo", respectivamente. Además, el actual proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social elimina de forma específica cualquier obligación impuesta a los beneficiarios que han sido sometidos a una comprobación laboral de participar en actividades que conlleven la realización de un trabajo, entre ellas las actividades en la comunidad y el trabajo voluntario.

C. Conclusiones del Comité

1. 758. El Comité observa que los alegatos de violación de la libertad sindical se desprenden de la adopción en 1998 de enmiendas a la ley de seguridad social de 1964. En concreto, la ley de enmienda a la ley de seguridad social de 1998 y la ley de enmienda a la ley de seguridad social (comprobación laboral) de 1998 establecían una "comprobación laboral" vinculada a un plan de "salario de la comunidad" para los desempleados en busca de un puesto de trabajo, en lugar de una serie de prestaciones de desempleo. Según los querellantes, aunque los trabajadores desempleados se ven obligados a realizar un trabajo para poder tener derecho a las prestaciones de desempleo o a un "salario de la comunidad", y pese a que este trabajo no es diferente del realizado por los empleados, se les niega la condición de empleados y, por consiguiente, también los derechos que se contemplan en la ley de contratos de empleo de 1991 (que desde entonces ha sido derogada y sustituida por la ley de relaciones de empleo de 2000), incluyendo el derecho a la negociación colectiva y el derecho a la huelga, además se les deniega el acceso a los procedimientos de examen de reclamaciones y a los tribunales especializados en materia de empleo. Asimismo, el querellante sostiene que como los asalariados de la comunidad no se consideran empleados, se les niega la tutela de las leyes fundamentales en materia de normas de empleo, tales como la ley sobre vacaciones de 1987, la ley sobre el salario mínimo de 1983 y la ley de protección salarial de 1983. Además, se alega que pese a que estos trabajadores pueden afiliarse a sindicatos, tales sindicatos no pueden promover ni defender legalmente sus intereses, al tiempo que se niega a los trabajadores el acceso a su lugar de trabajo y el derecho a celebrar reuniones en el mismo.
2. 759. El Comité toma nota de que el Gobierno parece tener presente que como los asalariados de la comunidad no se consideran empleados en virtud de los términos de la ley, no se hallan amparados por las disposiciones de la principal ley de trabajo, a saber, la ley de relaciones de empleo de 2000. En el artículo 18 de la ley de relaciones de empleo se afirma que "un sindicato tiene derecho a representar a sus afiliados en relación con cualquier asunto que ataña a sus intereses colectivos como empleados" (énfasis añadido). No obstante, el Gobierno observa que el derecho a la libertad sindical que garantiza la ley de derechos de 1990 no se limita a los empleados, por lo que los asalariados de la comunidad pueden afiliarse a sindicatos. El Gobierno, sin embargo, no aborda los alegatos según los cuales se niega a los asalariados de la comunidad la protección de las normas fundamentales de empleo y el acceso a los procedimientos de examen de reclamaciones y a los tribunales especializados en materia de empleo. Asimismo, el Comité toma nota de que según el Gobierno se ha presentado al Parlamento un proyecto de ley para enmendar la ley de seguridad social de 1964 que está examinando un comité especial, y en el que, según afirma el Gobierno, abordará una serie de cuestiones planteadas por los querellantes.
3. 760. El Comité señala que la ley de enmiendas de la ley de seguridad social de 1998 y la ley de enmienda de la ley de seguridad social (comprobación laboral) de 1998 enmiendan la ley de seguridad social de 1964 estableciendo un "salario de la comunidad" para sustituir las prestaciones de desempleo y otras prestaciones de seguridad social. El objetivo manifiesto de la parte 2 de la ley de seguridad social en su versión enmendada (la ley), titulada "Salario de la comunidad" es "a) crear un salario de la comunidad en lugar de una serie de antiguas prestaciones; b) exigir que todos los asalariados de la comunidad sean objeto de una comprobación laboral; c) crear un contrato legal de búsqueda de empleo que refuerce las obligaciones que se contemplan en el marco de la comprobación laboral". Los "asalariados de la comunidad" son objeto de la "comprobación laboral", salvo si obtienen una exención o un aplazamiento por motivos como tener un hijo a cargo, pérdida de un familiar o separación, o capacidad limitada para el trabajo (artículos 103?109). Con arreglo al artículo 102 de la ley, el beneficiario ha de "a) estar disponible para ocupar un empleo adecuado y adoptar las medidas lógicas para obtenerlo; b) participar de manera satisfactoria en tales actividades organizadas según lo requerido por el jefe ejecutivo [del Departamento de Trabajo e Ingresos] con arreglo al artículo 111...". En el artículo 110 se enumera una serie de "actividades organizadas", entre ellas la participación en el trabajo comunitario, lo cual constituye el eje central de la queja. Según el Gobierno, de octubre de 1998 a finales de agosto de 2000, se habían dado instrucciones a casi 40.000 personas para que participasen en el trabajo comunitario. En el artículo 110 también se establecen otras actividades tales como la evaluación del trabajo, la asistencia a entrevistas de trabajo para obtener un empleo adecuado, la creación de un plan de acción individual y la participación en la formación. El jefe ejecutivo puede exigir que el beneficiario participe en una o más actividades organizadas que, a su juicio, "a) contribuirán, o es posible que contribuyan, a que la persona mejore sus perspectivas de encontrar un empleo, y b) se ajustan a las circunstancias de la persona" (artículo 111).
4. 761. Otros aspectos de la ley a los que se ha aludido en la queja son el contrato de búsqueda de empleo que los asalariados de la comunidad han de firmar, y las sanciones que se pueden imponer. El Comité señala que, con arreglo al artículo 94, "1) un contrato de búsqueda de empleo es un acuerdo con base legal establecido por un asalariado de la comunidad u otro beneficiario que ha sido objeto de la comprobación laboral según el cual: a) él o ella tienen obligaciones recíprocas que se derivan de... tienen derecho a un salario comunitario o a otra prestación basada en la comprobación laboral... b) él o ella son objeto de una comprobación laboral una vez que se inicia el pago del salario comunitario o de otra prestación; y c) se pueden imponer sanciones por no someterse a la comprobación laboral". En el artículo 94, 2) se establece que "la firma de un contrato de búsqueda de empleo no crea ni implica una relación de empleo entre las partes, como tampoco genera derechos ni obligaciones que pueda hacer ejecutar un tribunal". De acuerdo con el artículo 96, 1) nadie puede percibir un salario comunitario si no ha firmado un contrato de búsqueda de empleo. De no participar en una actividad organizada o concluirla, se aplicarán sanciones, entre ellas la suspensión del pago de la prestación o la cancelación de la misma (artículo 116). Cuando una persona no participa en una actividad organizada contrariamente a la voluntad del jefe ejecutivo, la prestación se reducirá hasta en un 40 por ciento (artículo 118). El Comité señala que el querellante y el Gobierno hacen referencia al artículo 123C de la ley, donde se dispone que "cuando una persona participa en una actividad organizada que comprende la realización de cualquier trabajo, se aplican la ley sobre salud y seguridad en el trabajo de 1992 y la ley de derechos humanos de 1993 a la persona participante y a aquella que proporciona el trabajo como si la relación entre ellas fuese la de un empleado y un empleador.
5. 762. El Comité señala que, según el Gobierno, el trabajo comunitario es parte de una serie de actividades organizadas y se reserva a aquellos que corren, o se considera que corren, el riesgo de convertirse en desempleados de larga duración, y se recurre a él cuando constituye el método más adecuado y rentable de prestar asistencia al beneficiario para mejorar sus perspectivas de obtener un empleo remunerado. A continuación, el Comité observa que se ha presentado al Parlamento un proyecto de enmienda a la ley de seguridad social, en el cual, según el Gobierno, se tratan las inquietudes del querellante respecto al trabajo obligatorio no remunerado, al establecerse un plan de "actividad en la comunidad" para sustituir el trabajo comunitario. El Gobierno declara que la nueva actividad en el marco del plan comunitario es parte de una serie de medidas concebidas para reducir el desempleo, y está encaminada a incrementar las oportunidades de participación social y económica de los beneficiarios de la prestación de desempleo haciendo menos hincapié en la obligatoriedad y más en la obtención de resultados o través del trabajo con los beneficiarios de forma individual. Las colocaciones tendrán una duración limitada y se orientarán a proyectos específicos en la comunidad y en el sector voluntario, con el fin de limitar las sustituciones de las personas que ya tienen un empleo. Según el Gobierno, la nueva legislación eliminará el requisito de que los beneficiarios que han sido sometidos a la comprobación laboral tomen parte en el trabajo comunitario no remunerado cuando lo requiera el Departamento de Trabajo e Ingresos.
6. 763. El Comité toma nota de que según la forma actual del programa de salarios comunitarios, un desempleado que es capaz de trabajar puede verse obligado a realizar un trabajo para obtener prestaciones estatales. El Comité recuerda que anteriormente examinó programas similares de asistencia social condicional [véase el 312.º informe, párrafos 1?77, caso núm. 1958 (Dinamarca); y el 316.º informe, párrafos 229?274, caso núm. 1975 (Canadá/Ontario)] y ha sentado ciertos principios en este ámbito. El caso núm. 1958 (Dinamarca) estaba relacionado con los alegatos de injerencia del Gobierno en la aplicación de los acuerdos colectivos mediante la imposición de un tope salarial por hora a los trabajadores empleados en puestos subvencionados. Los trabajadores mantuvieron el derecho a sindicarse, pero se restringió su derecho a la negociación colectiva. En ese caso, tomando nota de que estos programas estaban encaminados a luchar contra el desempleo a través de ofertas de puestos subvencionados de duración limitada, sin poner en peligro los puestos de las personas ya empleadas, el Comité llegó a la conclusión de que tales empleos no constituían un trabajo ordinario. Ahora bien, el Comité hizo hincapié en que dichos programas han de seguir limitados en cuanto a su duración y no han de utilizarse para cubrir puestos regulares con personas desempleadas, cuyo derecho a la negociación colectiva se haya restringido en términos salariales.
7. 764. En el caso núm. 1975 (Canadá/Ontario) se presentó una serie más extensa de cuestiones relativas a la libertad sindical, dado que a las personas a las que se obligaba a participar en actividades comunitarias para percibir prestaciones de desempleo se les negaban expresamente por ley los derechos que se contemplan en la principal ley en materia laboral, a saber, el derecho a afiliarse a un sindicato, a que sus condiciones se determinen por conducto de la negociación colectiva y el derecho a la huelga. El Comité concluyó que quienes participaban en actividades comunitarias no eran verdaderos empleados de la organización que se beneficiaba de su trabajo y, por consiguiente, podían ser excluidos legítimamente del ámbito de los acuerdos colectivos en vigor, al menos en lo que a los salarios se refiere. Ahora bien, puesto que quienes participaban en actividades comunitarias realizaban, sin lugar a dudas, un trabajo y ofrecían servicios que beneficiaban a las organizaciones en cuestión, según el Comité han de disfrutar de cierto grado de protección respecto a sus condiciones de trabajo. En efecto, se facilitaba cierta protección dado que los trabajadores en cuestión se hallaban amparados por las leyes y normas relativas a los derechos humanos y a la seguridad y la salud, así como al tiempo de trabajo, los períodos de descanso obligatorios, las vacaciones públicas y la licencia de maternidad y parental. No obstante, el Comité recalcó que estos trabajadores también deberían tener derecho a sindicarse, puesto que estaba claro que tenían intereses colectivos que han de promoverse y defenderse.
8. 765. Tomando nota de la solicitud del querellante de que se esclareciese el tema del ámbito de los derechos de libertad sindical que deberían concederse a los asalariados de la comunidad, el Comité hace hincapié en los siguientes principios, a partir de los casos anteriormente señalados, en los que se exige a las personas que realicen un trabajo o que presten servicios a cambio de prestaciones estatales: tales actividades no constituyen un trabajo ordinario ya que están destinadas a luchar contra el desempleo, tienen una duración limitada, y no se recurre a ellas para ocupar puestos regulares o para sustituir a personas que ya tienen un empleo; como las actividades no constituyen un trabajo ordinario, se las puede excluir de forma legítima del ámbito de los acuerdos colectivos, al menos en lo que a los salarios se refiere; deberían facilitarse ciertas medidas de protección respecto a sus condiciones de trabajo, tales como la cobertura en el marco de la legislación sobre salud y seguridad, así como la protección de las normas fundamentales del trabajo; asimismo, deberían gozar del derecho de sindicación. Más adelante, el Comité señala que para que este derecho sea efectivo, las organizaciones de trabajadores en cuestión deberían poder promover y defender los intereses de sus miembros, lo que comprende disfrutar de dichos servicios según sea necesario para el ejercicio adecuado de sus funciones de representantes de los trabajadores, el acceso al lugar de trabajo incluido.
9. 766. El Comité señala que el Gobierno tiene presente que los beneficiarios de las prestaciones de desempleo que realizan un trabajo deberían tener derecho a la libertad sindical. Ahora bien, no acepta que estos beneficiarios puedan negociar los salarios y las condiciones de trabajo. El Comité también toma nota de que varias de las inquietudes planteadas en la queja parecen estar generadas por la ley de enmienda de la ley de seguridad social, puesto que por ella se modificará sustancialmente el programa de salarios de la comunidad y los trabajadores desempleados ya no se verán obligados a trabajar para percibir prestaciones estatales. No obstante, el Comité no ha tenido la oportunidad de examinar ese proyecto de ley, y pide al Gobierno que le remita una copia una vez adoptado.
10. 767. Como la legislación que se cuestiona está "en fase de enmienda" el Comité espera que antes de que se adopte la ley de enmienda de la ley de seguridad social, ésta será objeto de consultas con los representantes de los trabajadores y de los empleadores correspondientes, y que, una vez adoptada, la legislación se ajustará a los principios de libertad sindical antes mencionados. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 768. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • Expresando la esperanza en que el proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social será objeto de consultas con los representantes de los trabajadores y empleadores interesados y que una vez adoptada, dicha ley se ajustará a los principios de la libertad sindical establecidos en las conclusiones, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto y que le envíe una copia del proyecto de ley de enmienda de la ley de seguridad social una vez adoptado.