Informe provisional - Informe núm. 311, Noviembre 1998

Caso núm. 1951 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 02-FEB-98 - Cerrado

1. 170. Por comunicación de fecha 2 de febrero de 1998, el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) y la Federación de Profesores de la Enseñanza Secundaria de Ontario (OSSTF) presentaron una queja contra el Gobierno de Canadá (Ontario) por violaciones de la libertad sindical. Los querellantes enviaron informaciones complementarias por comunicación de fecha 4 de marzo de 1998.
2. 171. El Gobierno federal comunicó la respuesta del Gobierno de la Provincia de Ontario por comunicación de fecha 22 de septiembre de 1998.
3. 172. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 173. La queja se refiere a la legislación que rige el sector de la educación en Ontario, es decir, la ley de mejora de la calidad de la educación de 1997 (ley núm. 160) que modifica considerablemente la ley de educación. Por comunicación de 4 de marzo de 1998, los querellantes alegan que la legislación, junto con la interpretación restrictiva que la Corte Suprema del Canadá ha dado del derecho constitucional de libertad sindical (apartado d) de la sección 2 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades de 1982), viola el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). Una copia de la legislación y documentos aclaratorios fueron anexados a la queja. Los querellantes expresaron preocupación en particular respecto de la disminución del alcance de la negociación colectiva debido a la legislación; a la exclusión de los directores y subdirectores de las unidades de negociación, de los sindicatos y de la protección contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador; así como a la falta de consultas durante la elaboración de la legislación.
2. 174. Como antecedente, los querellantes declaran que la Federación de Profesores de la Enseñanza Secundaria de Ontario (OSSTF) fue fundada en 1919 y actualmente representa a aproximadamente 34.000 profesores de la escuela secundaria pública, de los cuales 1.550 son directores y subdirectores. La OSSTF es una de las cinco organizaciones afiliadas a la Federación de Docentes de Ontario (OTF).
   • Ambito de la negociación colectiva
3. 175. Los querellantes alegan que la ley núm. 160, que recibió Aprobación Real el 1.o de diciembre de 1997, cambia las estructuras de la negociación colectiva y en particular excluye del proceso de negociación colectiva la determinación de varios aspectos de las condiciones de trabajo de los profesores al permitir que el Gobierno defina unilateralmente muchas de esas condiciones. Anteriormente, como la legislación no fijaba límites a la negociación colectiva, los profesores tenían el derecho de negociar convenios colectivos con los consejos de los establecimientos que los empleaban. En virtud de la ley de negociación colectiva entre los consejos escolares y los profesores de 1975, los consejos escolares locales debían negociar con las secciones de afiliados que representaban a los profesores toda condición de empleo que fuera presentada. Esto ocurría así en los consejos escolares que tenían el derecho de recaudar sumas de dinero mediante impuestos a los propietarios de comercios o viviendas del distrito, de ser necesario. Por consiguiente, durante más de 20 años, los términos del contrato y las condiciones de trabajo de los profesores han sido negociados libremente entre las partes encargadas de dispensar la educación. Los querellantes declaran que la ley núm. 160 suprime efectivamente dichos derechos esenciales, puesto que actualmente el Ministro de Educación y Formación es el que decide quién puede ser profesor, la duración de la jornada de trabajo de los profesores ya sea en la clase o fuera de ella, el tiempo de trabajo anual, sus deberes, y muchos otros aspectos. Ninguna regla adoptada por la autoridad central puede ser anulada por un convenio colectivo negociado localmente. Por consiguiente, según los querellantes, grandes partes de los convenios colectivos en vigor podrían quedar sin efecto, dado que los consejos escolares de distrito pueden suprimir beneficios cuya negociación llevó muchos años conseguir.
4. 176. Los querellantes señalan los principales campos en los que las facultades del Ministerio, a su parecer, menoscaban la libre negociación colectiva. En primer lugar, los apartados 2) y 3) del artículo 171 de la ley de educación fueron modificados por el artículo 82 de la ley núm. 160 para permitir que los consejos escolares de distrito exijan a los profesores trabajar durante algunos o todos los cinco días hábiles anteriores al principio del año escolar, y que autoricen a los directores a dar indicaciones respecto del trabajo que han de realizar los profesores durante esos días. Los querellantes observan que la naturaleza del trabajo que ha de realizarse y la manera en que éste se llevará a cabo se convertirá en un tema de discusión en la mesa de negociaciones. Ello creará tensiones en el enfoque colegiado que la mayoría de los directores han tratado siempre de mantener.
5. 177. Además, el apartado 4) del artículo 7 de la ley núm. 160 modifica el apartado 7) del artículo 11 de la ley de educación con el objeto de permitir que el Ministro de Educación y Formación establezca reglamentaciones que:
   • a) prescriban y rijan el año escolar, los períodos escolares, las vacaciones escolares y los días de enseñanza;
   • b) autoricen los consejos escolares de distrito a cambiar uno o varios períodos escolares, las vacaciones escolares o los días de enseñanza establecidos por las reglamentaciones;
   • c) permitan establecer y poner en práctica con la aprobación previa del Ministro, un año escolar, períodos escolares, vacaciones escolares o días de enseñanza diferentes de los que prescriben las reglamentaciones para uno o varios establecimientos que estén bajo su jurisdicción, y
   • d) respeten la preparación y la aplicación de los programas escolares establecidos por los consejos escolares de distrito.
6. 178. Los querellantes plantean que se puede prever que el Ministro utilizará estas facultades de reglamentación para controlar cada aspecto de la jornada de enseñanza, incluidos los deberes de los profesores, y que el Ministro, de ahora en adelante, tendrá amplias facultades para modificar los efectos de toda huelga o cierre patronal legítimos que puedan ocurrir. Los querellantes plantean además que la centralización del control es confirmada por el artículo 81 de la ley núm. 160, y el apartado 1) del artículo 170 de la ley de educación que crea una injerencia directa del Ministerio en cuestiones que han sido negociadas colectivamente durante décadas. El apartado 1) del artículo 170 dispone que los consejos escolares de distrito deberán conformarse al número de alumnos por clase que han establecido, a menos que el Ministro los autorice a aumentar dicho número. Además, ha sido agregado el apartado 2) del artículo 170 que dispone que en cada consejo escolar de distrito debe exigirse a los profesores que dispensen períodos mínimos de enseñanza en clase durante el programa de un día escolar. En vista de estas disposiciones, los querellantes concluyen que la carga de trabajo de los profesores, y cada minuto de su día de trabajo, será controlado mediante reglamentaciones o la legislación, dejando muy pocos aspectos para la negociación; las repercusiones sobre las disposiciones del estatuto del personal pueden ser devastadoras. Seguidamente, los querellantes declaran que cuando dichas reglamentaciones se combinan con la facultad que tienen los consejos escolares de distrito de controlar la cantidad de cargos con responsabilidades, puede preverse que el Ministro adoptará reglamentaciones que incidan sobre todo "tiempo administrativo" negociado que puede haber sido objeto de negociaciones durante años.
7. 179. Los querellantes afirman que la ley núm. 160 impide el cumplimiento de los convenios colectivos existentes o futuros en el sector de la educación. Por consiguiente, el Gobierno desalienta la negociación colectiva, desestabiliza el clima de las relaciones laborales al disuadir a los trabajadores de interesarse en la acción sindical, y excluye importantes aspectos de las condiciones de trabajo del ámbito de la negociación colectiva.
   • Exclusión de los directores y los subdirectores
8. 180. Los querellantes también se refirieron a otro aspecto de la ley núm. 160, es decir, las disposiciones destinadas a excluir los directores y los subdirectores de los sindicatos de docentes existentes, y que les impiden constituir asociaciones de cualquier tipo al excluirlos de la protección sindical del régimen de negociación colectiva de la provincia. Desde 1919, los directores y los subdirectores han sido miembros activos e indispensables de la OSSTF. Desde los comienzos, han ocupado cargos directivos en la OSSTF, y han participado en todos los aspectos de sus actividades, como por ejemplo, la negociación colectiva, el desarrollo profesional, la obtención de apoyo de las autoridades gubernamentales y de consejos escolares para mejorar la educación y las condiciones de estudio. Desde 1964, los directores y los subdirectores han coordinado sus actividades comunes con la OSSTF mediante el Consejo de Directores de la Enseñanza Secundaria de Ontario (OSSPC), que es una sección interna de la OSSTF. Desde que se instituyó, en 1975, la negociación colectiva en el sector de la educación, la ley de la profesión docente y la ley de la negociación colectiva entre profesores y consejos escolares exigen que los directores y los subdirectores sean afiliados a la OTF, sus sindicatos y las secciones afiliadas a ella.
9. 181. Los querellantes declaran que la afiliación de los directores y subdirectores a la OSSTF no ha estado en conflicto con sus funciones de administradores escolares. Los directores y los subdirectores afiliados a la OSSTF sostienen que su afiliación sigue siendo la manera más apropiada de defender sus intereses. La relación colegiada entre los directores, los subdirectores y los profesores es esencial para mantener y crear un entorno de estudio saludable para los estudiantes.
10. 182. Cuando la ley núm. 160 fue presentada para un primer examen el 22 de diciembre de 1997, no incluía disposiciones que impedían que los directores y los subdirectores se afiliaran a la Federación de Docentes de Ontario (OTF) o a sus sindicatos afiliados, incluida la OSSTF. Estos no debían tampoco ser excluidos de las unidades de negociación propuestas. Las enmiendas que excluyen a los directores y los subdirectores fueron anunciadas unilateralmente el 30 de octubre de 1997 y presentadas el 5 de noviembre de 1997. La decisión del Gobierno de apartar a los directores y a los subdirectores de las unidades de negociación existentes, responde, según los querellantes, en gran medida a la participación de los directores y de los subdirectores en las actividades de protesta de los profesores contra la ley núm. 160.
11. 183. Los querellantes señalan un cierto número de disposiciones de la ley núm. 160, en particular los artículos 102, 127, 151, 167 y 180, que juntos disponen la destitución de los directores y los subdirectores de sus respectivas unidades de negociación y les deniegan el acceso a la negociación colectiva. Entre la segunda y la tercera discusión de la ley núm. 160 el Gobierno añadió las enmiendas siguientes:
    • i) los directores y los subdirectores son específicamente excluidos de la parte X.1 de la ley de educación, titulada "Negociación colectiva de los profesores";
    • ii) los directores y los subdirectores tienen la posibilidad de volver a ocupar un cargo de profesor antes del 1.o de abril de 1998. Si así lo hacen, la antigüedad adquirida mientras ocupaban la función de director o de subdirector será contabilizada; por consiguiente, podrán volver a una unidad de negociación reemplazando a un afiliado con menos antigüedad;
    • iii) los directores y los subdirectores que eligen conservar sus cargos renuncian a sus derechos de antigüedad, a su afiliación a la OTF, y a sus derechos en materia de revocación y reclamaciones. Además, se convierten en empleados directos del consejo de educación del que dependen;
    • iv) a pesar de su nuevo estatuto de "supervisores" o "gerentes", los directores y los subdirectores tienen el derecho de realizar las tareas de la unidad de negociación que son propias de las personas definidas como "profesores", y
    • v) se han hecho enmiendas importantes a la ley de relaciones laborales y a la ley de negociación de los establecimientos escolares provinciales para reflejar la revocación de los directores y los subdirectores de las unidades de negociación y su exclusión de todo derecho a participar en negociaciones colectivas.
12. 184. Los querellantes observan que hasta la promulgación de la ley núm. 160, el Gobierno de Ontario consideraba adecuado que los directores y los subdirectores formaran parte de los sindicatos de docentes. El Gobierno sostuvo en una recusación judicial de la ley núm. 160 y en otras declaraciones públicas que los directores y los subdirectores ejercían funciones de supervisión o de gestión. Sin embargo, según los querellantes, todas las pruebas presentadas en el tribunal en apoyo de ese argumento eran puramente especulativas. Además, el Consejo de Relaciones Laborales de Ontario sostuvo en varias oportunidades que las funciones de los directores y los subdirectores no implicaban su exclusión de las unidades de negociación de los profesores de conformidad con la ley de relaciones laborales de Ontario, que excluye la afiliación sindical de una persona "que, a juicio del Consejo, ejerce funciones de gestión o funciones de confianza en cuanto respecta a las relaciones laborales". Según una decisión de 1986 del Consejo de Relaciones Laborales de Ontario (OLRB) de la cual fue adjuntada una copia a la queja, un director "no tiene facultades propias para reclutar, sancionar o despedir profesores contratados", y no tiene funciones "de gestión". El Consejo declara además que la asignación de profesores, directores y subdirectores a la misma estructura de negociación colectiva no ha provocado, de acuerdo con las pruebas de que dispone, "ningún resultado calamitoso" ni ningún "conflicto de negociación colectiva". (Federación de Docentes de la Enseñanza Pública de Ontario versus el Consejo de Educación de la Ciudad de Windsor, 5 de marzo de 1986). En el mismo caso, se menciona una decisión anterior del OLRB en la que se declara que "la evaluación o el examen realizado por los pares no es un procedimiento excepcional en un contexto profesional, y no constituye de por sí una función de gestión... El modelo antagonista, la lógica del conflicto de intereses, y el enfoque de las dos partes' en la negociación colectiva no se aplica fácilmente a un grupo de profesionales -- como lo reconoció sin duda la Legislatura cuando determinó que los directores y los subdirectores deberían ser incluidos en las mismas unidades de negociación que los profesores". Los querellantes declaran que las decisiones jurídicas locales han sido coherentes al reconocer que los directores y los subdirectores no representan verdaderamente los intereses de los consejos escolares (empleadores), que no tienen funciones de gestión o de elaboración de políticas, y que la naturaleza de sus deberes no es altamente confidencial para justificar su exclusión de los sindicatos de los docentes.
13. 185. En virtud de la ley núm. 160, la ley de relaciones laborales rige la negociación colectiva entre profesores y consejos escolares reemplazando la ley de negociaciones colectivas entre profesores y consejos escolares. Por consiguiente, en virtud de la ley núm. 160, los directores y los subdirectores no podrán tomar parte en los mecanismos y procedimientos que la ley de relaciones laborales establece para facilitar la negociación colectiva. Se les priva de la protección legal contra la discriminación o las represalias por realizar actividades sindicales y contra la injerencia del empleador. Los sindicatos no están más habilitados para representar a esos trabajadores. Los empleadores dejan de tener la obligación legal de negociar con sindicatos o asociaciones que representen a los directores y los subdirectores. Además, se suprime el derecho de huelga de los directores y subdirectores, quienes en caso de hacer huelga se exponen a ser sancionados o despedidos, al aplicárseles el derecho consuetudinario (common law) en lugar de la ley de relaciones laborales.
14. 186. Los querellantes estiman que la exclusión de los directores y los subdirectores de la afiliación sindical y la negociación colectiva se debe a su participación en la manifestación de protesta contra la ley núm. 160. La protesta comenzó el 27 de octubre de 1997 con la participación de la OTF, todos sus afiliados y público. Los 126.000 profesores de la provincia suspendieron las clases en adhesión a la protesta. Los directores y subdirectores afiliados a la OSSTF apoyaron la protesta y la mayoría de ellos se retiró de su puesto para acompañar a los profesores manifestantes. El 30 de octubre de 1997, mientras seguían los actos de protesta, el Gobierno anunció unilateralmente una serie de modificaciones a la ley, antes mencionadas, que afectan a los directores y los subdirectores. Los querellantes declaran que los afiliados a la OSSTF y al OSSPC están convencidos de que la exclusión de los directores y subdirectores de la OSSTF y de las unidades de negociación es "una reacción arbitraria y vindicativa contra el derecho de expresión política". Según los querellantes, el Ministro de Educación actual ha declarado que las modificaciones a la ley fueron la respuesta al gran número de directores y subdirectores que participaron en la manifestación. Los querellantes estiman que la exclusión es un acto deliberado de política del Gobierno que perjudica el funcionamiento eficiente de los sindicatos y tiene por objeto castigar a los directores y subdirectores por haber participado en una manifestación política.
15. 187. Los querellantes sostienen que, en la práctica, la exclusión de los directores y subdirectores de las secciones de negociación forzará a muchos de ellos a retirarse, ya que no querrán volver al puesto de profesor ni forzar la salida de la unidad de negociación de profesores de menos antigüedad. Muchos de ellos pueden también no aceptar la otra posibilidad, que consiste en seguir en su puesto sin representación sindical.
16. 188. A juicio de los querellantes, otra consecuencia de la legislación es que la OSSTF y otros sindicatos de docentes se debilitarán al ser privados de una parte importante de sus afiliados. Como consecuencia de la ley núm. 160, el número de afiliados se redujo en un 4 por ciento con la consiguiente reducción de recursos financieros. La Federación de Profesores de la Enseñanza Pública de Ontario, también afiliada a la OTF, representa aproximadamente a 13.000 profesores de las escuelas públicas, 2.000 de los cuales son directores y subdirectores; como consecuencia de la ley núm. 160 el número de sus afiliados se ha reducido en un 15 por ciento. Además, la experiencia y conocimiento de los directores y subdirectores que ejercían cargos electivos y participaban en los comités y consejos de la OSSTF se han perdido, lo que debilita aún más a los sindicatos de docentes. Los directores y los subdirectores desempeñan un papel decisivo en el desarrollo de la profesión y la mejora de las condiciones de la educación mediante su acción en favor del perfeccionamiento de la enseñanza y su influencia ante los consejos escolares y las autoridades gubernamentales.
    • Consulta previa
17. 189. Los querellantes alegan que el Gobierno no consultó en forma apropiada a los interesados antes de llevar a cabo una rápida reforma de la totalidad de la estructura educativa, incluido el sistema de negociación colectiva de los profesores. La reforma, que fue presentada a los sindicatos de profesores como un hecho prácticamente consumado hacia finales del proceso, fue elaborada sin realizar consultas de real significación. El Gobierno anunció su intención de promulgar la ley antes de comenzar las negociaciones, las cuales no duraron más que unas pocas semanas. En las pocas consultas efectuadas no fueron consideradas las apreciaciones de los sindicatos de profesores ni de las organizaciones de directores y subdirectores sobre las modificaciones de última hora hechas a la ley con el objeto de excluir a los directores y los subdirectores de las estructuras de negociación colectiva.
18. 190. Los querellantes declaran que antes de introducir la ley núm. 160 el Gobierno mantuvo algunas discusiones con la OTF sobre cuestiones de interés para sus afiliados, entre ellas la propuesta del Gobierno de retirar a los directores y subdirectores la afiliación sindical y el derecho a participar en las unidades de negociación. La OTF y sus organismos afiliados asistieron a algunas reuniones con el Ministro de Educación e hicieron algunas propuestas de carácter general sobre la ley antes de que ésta fuera presentada y después de su examen en primera discusión. El 22 de septiembre de 1997, cuando fue presentado para la primera discusión, el proyecto de ley no excluía a los directores y subdirectores de la afiliación a la OTF, la OSSTF y otras organizaciones afiliadas ni tampoco los excluía de las unidades de negociación. El 6 de octubre de 1997, una orden redujo drásticamente el tiempo impartido para el debate y el 7 de octubre de 1997 el proyecto de ley pasó a examen en una segunda discusión. Mientras tanto, sus disposiciones seguían provocando inquietud entre la OTF y sus organizaciones afiliadas, que siguieron manifestando su oposición mediante declaraciones y en las reuniones celebradas con el Ministro de Enseñanza y Formación. Los querellantes afirman que en ningún momento durante esas reuniones y específicamente durante las negociaciones entre el Gobierno y los nuevos profesores que tuvieron lugar del 24 al 26 de octubre de 1997, dio a entender el Gobierno que pensaba retirar la afiliación sindical de los directores y los subdirectores de la OTF y sus organizaciones afiliadas. A partir de la presentación del proyecto de ley, hubo muy pocas consultas sobre esta cuestión fundamental.
19. 191. Los querellantes agregan que el 30 de octubre de 1997, el Gobierno anunció una serie de modificaciones a la ley núm. 160 relativas a la exclusión de los directores y los subdirectores, que fueron presentadas a la Legislatura el 5 de noviembre de 1997. Después de la presentación y la aprobación de estas enmiendas, la Comisión de la Legislatura encargada del examen del proyecto de ley se negó a recibir propuestas de la OTF y sus organizaciones afiliadas. Por último, los directores y los subdirectores, en tanto que grupo específico, no fueron consultados nunca sobre las modificaciones introducidas a la ley núm. 160, a pesar de que éstas afectan gravemente sus intereses.
    • La Carta Canadiense de Derechos y Libertades
20. 192. Los querellantes declaran que si bien los sindicatos de docentes tratan de que los tribunales locales hagan cumplir sus derechos en materia de libertad sindical, la interpretación restrictiva de la Suprema Corte les da poca protección. A partir de 1987, en varios casos, la Suprema Corte examinó detalladamente las restricciones que la ley impone a las actividades sindicales para determinar si violan la garantía constitucional de la libertad sindical que establece el apartado d) del artículo 2 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades (la Carta). Los querellantes mencionan varios casos en los que la Suprema Corte interpreta el apartado d) del artículo 2 de la Carta, de los que anexan copias a la queja. En particular, los querellantes se refieren a las conclusiones de la Corte según las cuales la garantía de la libertad sindical no incluye el derecho de huelga ni el derecho de negociación colectiva. (Reference Public Service Employee Relations Act (Alberta) (1987); Public Service Alliance of Canada v. The Queen in the Right of Canada (1987); Government of Saskatchewan v. Retail, Wholesale & Department Store Union (1987); Professional Institute of the Public Service of Canada v. Commissioner of the Northwest Territories (1990).)
21. 193. Los querellantes llegan a la conclusión, a este respecto, de que la Constitución del Canadá no garantiza los derechos establecidos por las normas de la OIT y los principios de la libertad sindical en particular el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva; y de que, por consiguiente, el Gobierno viola sus obligaciones internacionales al no modificar la Constitución y, en particular, la Carta de Derechos y Libertades. Además, con respecto al problema eventual de que los querellantes no han agotado los recursos legales dentro del país dado que está por iniciarse una acción por inconstitucionalidad contra la ley núm. 160, los querellantes estiman que el Comité no debe sentirse coartado para actuar habida cuenta de las limitaciones que existen en los procedimientos legales internos a la luz de la interpretación restrictiva que hace la Suprema Corte del apartado d) del artículo 2 de la Carta.
    • Clima general de las relaciones laborales
22. 194. Los querellantes señalan los numerosos casos que el Comité tuvo ante sí en estos últimos años, en particular los que se refieren a los trabajadores del sector público. Además sostienen que desde 1975, el Gobierno federal y los gobiernos provinciales del Canadá han recurrido frecuentemente a leyes que restringen la libre negociación colectiva y prohíben la huelga, especialmente en el sector público. En lo que se refiere específicamente a Ontario, los querellantes declaran que desde que el Partido Conservador Progresista asumió el poder en 1995, éste ha atacado con especial determinación y vigor la negociación colectiva en Ontario. Cabe señalar un caso reciente en Ontario relativo a la legislación que priva a ciertas categorías profesionales de la negociación colectiva, del derecho de huelga y de la protección contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador (véase 308.o informe, caso núm. 1900 (Canadá/Ontario), párrafos 139 a 194). Los querellantes subrayan además el parecer del Comité según el cual el recurso repetido a restricciones de la negociación colectiva no puede, a largo plazo, sino tener la consecuencia de perturbar y desestabilizar el clima de las relaciones laborales, especialmente si el legislador interviene frecuentemente para suspender o poner término al ejercicio de derechos reconocidos a los sindicatos y sus afiliados. Puede también tener el efecto de desalentar el interés de los trabajadores por la sindicación, ya que los afiliados y los afiliados potenciales pueden pensar que es inútil pertenecer a una organización cuyo principal objetivo es representarlos en la negociación colectiva, puesto que los resultados de la negociación son constantemente anulados por ley (véase caso núm. 1607 (Canadá/Newfoundland), 284.o informe, párrafo 589; caso núm. 1616 (Canadá), 284.o informe, párrafo 637).
23. 195. A fin de obtener información precisa y proceder a un examen más cuidadoso y detallado que permita encontrar soluciones a los problemas existentes y considerar adecuadamente el gravísimo problema que se plantea en Ontario, junto con el incumplimiento de las recomendaciones del Comité, los querellantes solicitan al Comité que tome una de las siguientes medidas excepcionales:
    • i) solicitar al Consejo de Administración de la OIT que decida referir el asunto a una comisión de encuesta, en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, o
    • ii) solicitar el acuerdo del Gobierno del Canadá de referir este asunto a la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical o, en caso de ser denegado, hacer público el hecho.

B. Respuesta del Gobierno

• Ambito de la negociación colectiva
  196. 196 En su comunicación de 22 de septiembre de 1998, el Gobierno declara, con respecto al alegato según el cual la ley núm. 160 restringe el ámbito de aplicación de la negociación colectiva contraviniendo las normas y los principios de la libertad sindical, que los consejos escolares son una clase especial de empleador, cuya obligación es hacer funcionar las escuelas a las que concurren aproximadamente dos millones de alumnos que por ley tienen derecho a asistir a la escuela. A juicio del Gobierno, el funcionamiento de las escuelas, en tanto que lugar de trabajo, tiene que garantizar una enseñanza de calidad así como una administración responsable del presupuesto público.
  197. 197 El Gobierno observa que la ley núm. 160 retira a los consejos escolares la facultad de fijar las tasas de los impuestos locales de educación sobre la propiedad, facultad que anteriormente les había sido delegada. Actualmente, dichas tasas son fijadas por la provincia. Antes de que entrara en vigor la ley núm. 160, los consejos escolares podían obtener recursos complementarios fijando a sus contribuyentes tasas superiores a las establecidas por la provincia. El Gobierno afirma que la facultad de los consejos escolares de obtener de los contribuyentes locales ingresos superiores a los que les proporciona el gobierno provincial, no es un derecho de negociación colectiva. Por consiguiente, los derechos de negociación colectiva de los profesores no han sido afectados por el nuevo sistema de financiación establecido por la ley núm. 160. La que ha sido afectada es la facultad de recurrir a los miembros de los consejos escolares para que éstos obtengan de los contribuyentes medios para financiar condiciones de trabajo ventajosas.
  198. 198 El Gobierno declara que el 22 de julio de 1998, el Tribunal de Ontario (División general) estableció que los consejos de las escuelas católico-romanas tenían el derecho constitucional de fijar impuestos separadamente a los contribuyentes de su jurisdicción porque ese derecho regía en Ontario en la época de la Confederación del Canadá en 1867. Este derecho no rige para las escuelas públicas y no tiene relación con los derechos de la negociación colectiva, la que no existía en 1867. El mismo tribunal estableció la constitucionalidad de la facultad del gobierno provincial de fijar las tasas del impuesto a la propiedad. Esta decisión ha sido apelada ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario, el que la tratará en noviembre de 1998. Mientras tanto, el tribunal de primera instancia suspendió su decisión por 17 meses.
  199. 199 En contra de las demandas de los querellantes, el Gobierno sostiene que las reformas de las relaciones laborales introducidas por la ley núm. 160 en realidad refuerzan los derechos de la negociación colectiva y la protección de los profesores. Las modificaciones dan a los profesores y sus sindicatos algunos derechos que antes no tenían como, por ejemplo, los siguientes:
       • i) el derecho a una "representación leal" por parte de su sindicato;
       • ii) un proceso expeditivo de arbitraje;
       • iii) amplio acceso al Consejo de Relaciones Laborales de Ontario;
       • iv) plazos de negociación más expeditivos;
       • v) la prohibición de la discriminación por parte del sindicato;
       • vi) la supresión de los contratos de profesor regidos por la ley que establecían normas fijas, por ejemplo, respecto del plazo de preaviso para la terminación del contrato entre un consejo escolar y un profesor, y
       • vii) la percepción de las cotizaciones como en los demás sindicatos de Ontario y no más indirectamente por intermedio de la OTF y conforme a reglamentaciones.
  200. 200 Según el Gobierno, después de largas consultas con padres, profesores y funcionarios de los consejos escolares, la ley de educación fue modificada por la ley núm. 160 a fin de limitar el número promedio de alumnos por clase en la escuela primaria y secundaria. A juicio del Gobierno, dicha limitación del número de alumnos es ventajosa tanto para los alumnos como para los profesores. Si bien los sindicatos pueden considerar que el "número promedio de alumnos por clase" es una cuestión relativa a la carga de trabajo, de hecho demuestra los esfuerzos realizados en Ontario para garantizar la calidad de la educación de los alumnos. El hecho de que los promedios fijados se apliquen a todos los consejos escolares garantiza que los consejos y los profesores sigan teniendo la posibilidad de discutir cuánto personal docente es necesario en los diferentes grados escolares. Además, pueden negociar el número de alumnos por clase por debajo de los límites fijados.
  201. 201 El Gobierno declara que otra consecuencia de las enmiendas es que los consejos escolares deben asignar a sus profesores un número de minutos mínimo de enseñanza en un período de cinco días. Se trata de un número de minutos promedio asignado a todos los profesores empleados por el consejo escolar, y dicho promedio está basado en las tareas que les son impartidas durante todo el año escolar. Por consiguiente, existe una cierta flexibilidad y un margen de aplicación que permiten que los sindicatos de profesores y los consejos negocien la manera de aplicar esta disposición. Además, el Gobierno señala que la facultad reglamentaria de prescribir el año escolar no es nueva, y que no ha aumentado el número total de días en que los profesores trabajan durante el año escolar. Como resultado de las enmiendas se exige que se utilicen más días durante el año escolar para la enseñanza en clase en lugar de tomar exámenes o que los profesores dediquen días a actividades profesionales. Los consejos escolares también pueden exigir que los profesores trabajen durante todos o algunos de los cinco días anteriores al principio del año escolar, conforme a la práctica corriente.
  202. 202 El Gobierno concluye a este respecto que los consejos escolares y los sindicatos de profesores siguen teniendo la posibilidad de negociar salarios, prestaciones, licencias, proporción de alumnos por cada profesor, número de alumnos por clase (dentro de los límites antes mencionados), otras disposiciones relativas a la carga de trabajo, cargos que implican responsabilidades adicionales (por ejemplo, jefes de departamentos), reclamaciones, licencia con goce de sueldo para realizar actividades sindicales, protección por "causa justa" en caso de sanción disciplinaria o despido, antigüedad, disposiciones en caso de excedentes y de revocaciones, etc. El Gobierno señala que es infundada la afirmación de los querellantes según la cual "cada minuto" del día de trabajo de los profesores es controlado mediante reglamentaciones.
• Exclusión de los directores y los subdirectores
  203. 203 En su respuesta, el Gobierno advierte que la exclusión de los directores y subdirectores de las unidades de negociación de los docentes y de ser representados por un sindicato, en virtud de la ley de relaciones laborales, es objeto de una demanda judicial presentada por la OSSTF y otros sindicatos de docentes los que alegan que la exclusión viola la Carta. El 17 de marzo de 1998, dicha demanda fue rechazada por considerarse que no hay violación. Esta decisión ha sido apelada ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario. El Gobierno solicita que dado que esta cuestión está todavía en instancia de tratamiento en los tribunales del país, este aspecto de la queja no sea considerado hasta que se hayan agotado las instancias de recursos nacionales.
  204. 204 El Gobierno solicita al Comité que al examinar el fondo de esta cuestión tenga en cuenta un cierto número de factores. En primer lugar, la ley de educación fue modificada por la ley núm. 160 y la mayoría de las modificaciones entraron en vigor el 1.o de enero de 1998. La ley núm. 160 deroga además la ley de negociaciones colectivas entre profesores y consejos escolares que era la que se aplicaba específicamente a los consejos escolares y los profesores (con excepción de los profesores ocasionales). Ahora, la ley de relaciones laborales se aplica a la negociación colectiva entre los profesores (incluidos los profesores ocasionales) y los consejos escolares como se aplica a la gran mayoría de los asalariados sindicalizados de Ontario.
  205. 205 El Gobierno menciona que durante las consultas que realizó durante la reforma educativa, muchos directores señalaron que su afiliación a una unidad de negociación estaba en conflicto con sus deberes y responsabilidades de gestión. Por tanto, la exclusión de los directores y subdirectores de las unidades de negociación y de ser representados por un sindicato, en virtud de la ley de relaciones laborales, era necesaria. La exclusión de la negociación colectiva de los empleados que ejercen funciones de gestión, es un principio fundamental de las relaciones laborales en todo el Canadá. Las tareas de gestión de un director, que también pueden ser asignadas a un subdirector comprenden:
       • i) la evaluación del desempeño de los profesores;
       • ii) recomendaciones al consejo escolar sobre selección, contratación, retrogradación y despido de profesores;
       • iii) asignación a los profesores de tareas de enseñanza en clase y de supervisión de los alumnos;
       • iv) asignación a los profesores del tiempo mínimo de instrucción fijado por ley, independientemente de toda disposición del convenio colectivo al respecto, y
       • v) asignación de tareas a los profesores para los cinco días anteriores al comienzo del año escolar, en los casos en que los consejos escolares exigen que sus profesores trabajen durante ese período.
  206. Además, el Gobierno señala que los directores tienen a su cargo la organización y dirección de la escuela. En la práctica, los directores suelen hacer de mediadores entre los padres y los profesores; por ello, es importante para los padres sentir que el director puede ser objetivo al tratar los conflictos entre padres y profesores.
  206. 206 El Gobierno refuta el alegato de los querellantes según el cual la exclusión de los directores y los subdirectores fue una respuesta a la huelga de profesores. El Gobierno no buscó tomar revancha contra los que participaron en la huelga provincial de dos semanas del otoño de 1997; por el contrario, su objetivo fue resolver el conflicto entre las funciones de gestión y la condición de sindicalistas de los directores y los subdirectores. El Gobierno declara que "su participación en una huelga ilegal sólo demuestra la necesidad de aclarar sus funciones de gestión".
  207. 207 El Gobierno alega que el derecho a la libertad sindical de los directores y subdirectores no ha sido violado. Desde el 1.o de enero de 1998, muchos de ellos se han afiliado a algunas de las asociaciones voluntarias de directores y subdirectores creadas en respuesta a la ley núm. 160. Si bien dichas asociaciones no son sindicatos, y no se requiere que un consejo escolar negocie convenios colectivos con ellas, mantienen discusiones con los consejos escolares sobre los términos del contrato y las condiciones de empleo de sus miembros. Además, estas asociaciones provinciales son reconocidas como actores esenciales del proceso educativo por el Ministerio de Educación y Formación de Ontario. El Gobierno explica que los directores y los subdirectores pueden asimismo convertirse en miembros voluntarios de la OTF y participar en las actividades ajenas a la negociación colectiva de sus organizaciones afiliadas.
• Consulta previa
  208. 208 En lo que respecta al alegato según el cual las reformas legislativas no fueron precedidas por un proceso de consultas adecuado, el Gobierno declara que las reformas de las relaciones laborales relativas a los profesores formaban parte de una amplia reforma educativa llevada a cabo por el Gobierno de Ontario para mejorar la calidad de la educación de los alumnos. Los actores en el proceso educativo y el público en general tuvieron la posibilidad de expresar sus opiniones acerca de las reformas comunicándose directamente con el Gobierno y mediante el procedimiento legislativo. El Gobierno subraya que el procedimiento legislativo en Ontario es público y democrático.
  209. 209 El Gobierno declara que los sindicatos de profesores expresaron claramente sus opiniones acerca de la legislación. Una comisión permanente de la legislatura, constituida con miembros de todos los partidos políticos, celebró audiencias para reunir opiniones del público en toda la provincia. Los sindicatos de docentes hicieron declaraciones en esas audiencias. Además, los sindicatos de docentes celebraron reuniones con altos representantes del Gobierno de Ontario a fin de examinar diversos aspectos de los cambios legislativos propuestos. El Gobierno respondió efectivamente a muchas de las preocupaciones de los sindicatos al presentar mociones para modificar la ley núm. 160 antes de su examen en tercera discusión en la legislatura.
  210. 210 Si bien los cambios que afectan a los directores y a los subdirectores fueron introducidos como enmiendas a la ley, el Gobierno afirma que la cuestión de saber si los directores y los subdirectores deberían afiliarse a los sindicatos de docentes, había sido un tema de debate y un asunto tratado en una comisión de estudios y en otros informes del Gobierno desde que, en 1975, los profesores recibieron por ley el derecho de negociación.
• La Carta Canadiense de Derechos y Libertades
  211. 211 El Gobierno reconoce que en su interpretación del apartado d) del artículo 2 de la Carta, la Suprema Corte del Canadá excluye el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva, y declara estar de acuerdo con esa interpretación. La Suprema Corte, observa el Gobierno, considera que dichos derechos fueron creados por la legislación y no constituyen libertades fundamentales. La negociación colectiva y la huelga figuran en la ley de relaciones laborales de Ontario; por consiguiente, los profesores de Ontario pueden negociar colectivamente y hacer huelga.
  212. 212 El Gobierno declara que nada en los Convenios núms. 87, 98, 151 ó 154 exige que dichos derechos figuren en la Carta. El Gobierno agrega que "debería observarse que no hay ninguna referencia específica a un derecho de huelga' en ningunos de esos Convenios de la OIT. Por consiguiente los querellantes han solicitado del Canadá una protección que no está en conformidad con sus obligaciones internacionales".
• Clima general de las relaciones laborales
  213. 213 El Gobierno declara que es incorrecto decir que la ley núm. 160 es el último eslabón de una serie de leyes antilaborales. El objetivo de la ley núm. 160 es mejorar el sistema educativo de Ontario y no impide a los profesores hacer huelga o recurrir a la negociación colectiva. Además, la mayoría de los casos laborales a los cuales se refieren los querellantes, consisten, según el Gobierno, en objetar las restricciones salariales impuestas al sector público que se extienden a todas las provincias del Canadá.

C. Conclusiones del Comité

1. 214. El Comité observa que los alegatos por violaciones de la libertad sindical surgen de la recientemente adoptada ley de mejora de la calidad de la educación de 1997 (ley núm. 160), que modifica la ley de educación. Según el querellante, esta modificación altera considerablemente las relaciones laborales en el sector de la educación. La ley núm. 160 excluye, en particular, ciertos asuntos de la negociación colectiva que anteriormente habían sido objeto de negociaciones. La ley excluye asimismo a los directores y a los subdirectores de las unidades de negociación en materia de negociación colectiva, y los priva de los derechos y de la protección de la ley de relaciones laborales de Ontario de 1995. Los querellantes alegan que estas modificaciones de la legislación fueron introducidas sin que se lleven a cabo consultas adecuadas con las personas interesadas. En la queja se plantea asimismo que la interpretación de la Suprema Corte del Canadá del derecho constitucional de libertad sindical garantizado por la Carta Canadiense de Derechos y Libertades de 1982, viola los principios y las normas de la libertad sindical, puesto que el derecho de huelga y de negociación colectiva no han sido aceptados en tanto que parte de la libertad sindical.
2. 215. El Comité toma nota de que la ley núm. 160 fue presentada para examen en primera discusión el 22 de septiembre de 1997, en segunda discusión el 7 de octubre de 1997, en tercera discusión el 1.o de diciembre de 1997, y que recibió Aprobación Real el 8 de diciembre de 1997, así como que la mayoría de las disposiciones entraron en vigor el 1.o de enero de 1998.
   • Ambito de la negociación colectiva
3. 216. El Comité toma nota de que, en virtud del artículo 178 de la ley núm. 160, la ley de negociación colectiva entre los profesores y los consejos escolares de 1975 no rige más la negociación colectiva en el sector educativo. En conformidad con el artículo 8 de la ley de negociación colectiva entre los profesores y los consejos escolares, "se negociará respecto de cualquier término de contrato o condición de empleo presentado por cualquiera de las partes". Los querellantes señalan varias disposiciones de la ley núm. 160 que restringen la capacidad de negociación de las partes con respecto a ciertas cuestiones, puesto que en virtud del apartado 13 del artículo 277 de la ley, la ley y las reglamentaciones establecidas en virtud de ésta, prevalecen sobre las disposiciones de un convenio colectivo en caso de conflicto. El Comité toma nota de que los querellantes estiman que, como consecuencia de las restricciones de la legislación, las disposiciones de los convenios colectivos existentes podrían quedar sin efecto.
4. 217. El Comité observa que el apartado 4) del artículo 7 de la ley núm. 160 faculta al Ministro de Educación y de Formación para establecer reglamentaciones que:
   • a) prescriben y rigen el año escolar, los períodos escolares, las vacaciones escolares y los días de enseñanza;
   • b) autorizan los consejos escolares de distrito a cambiar uno o varios períodos escolares, las vacaciones escolares o los días de enseñanza establecidos por las reglamentaciones;
   • c) permiten establecer y poner en práctica con la aprobación previa del Ministro, un año escolar, períodos escolares, vacaciones escolares o días de enseñanza diferentes de los que prescriben las reglamentaciones para uno o varios establecimientos que estén bajo su jurisdicción, y
   • d) respeten la preparación y la aplicación de los programas escolares establecidos por los consejos escolares de distrito.
     • A continuación el artículo establece que el programa escolar no comprenderá más de diez días de exámenes, y cuatro días de actividades profesionales.
   • 218. El artículo 81 de la ley núm. 160 que fija los límites superiores del número promedio de alumnos por clase es también motivo de preocupación. Dichos límites máximos pueden ser sobrepasados con la aprobación del Ministro. El artículo 81 se refiere asimismo a la cantidad de tiempo dedicado a la enseñanza que deben dispensar los profesores en las clases, fijada en un promedio mínimo para cada período de cinco días de clase durante el año escolar. Los querellantes señalan también el artículo 82 según el cual "un consejo puede exigir que los profesores trabajen durante todos o algunos de los cinco días anteriores al principio del año escolar ... un consejo puede autorizar al director de un colegio a tomar medidas respecto del trabajo que han de realizar los profesores durante las jornadas laborales mencionadas..."
5. 219. El Comité toma nota de la opinión del Gobierno según la cual el límite del número promedio de alumnos por clase será ventajoso tanto para los alumnos como para los profesores y es parte de un esfuerzo para garantizar la calidad de la educación de los alumnos. Con respecto al número mínimo de minutos de enseñanza, el Gobierno declara que existe un margen de negociación en cuanto a la manera de aplicar esa disposición. En lo que concierne a la facultad de prescribir el año escolar y el número total de días de trabajo de los profesores, el Comité toma nota de que según el Gobierno, esto no es una novedad; la consecuencia de las enmiendas es que se exigen más días para la enseñanza en clase en lugar de tomar exámenes o que los profesores le dediquen días a sus actividades profesionales. El Gobierno señala asimismo que las negociaciones aún pueden tener lugar en relación con varias cuestiones como por ejemplo los salarios y las prestaciones.
6. 220. El Comité recuerda que el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 782). El Comité ha llamado la atención sobre la importancia de que en el sector de la educación se promueva la negociación colectiva (véase Recopilación, op. cit., párrafo 804; 310.o informe, caso núm. 1928 (Canadá/Manitoba), párrafo 175). A propósito de las negociaciones colectivas sobre ciertas cuestiones, el Comité ha aceptado que existen ciertas cuestiones que corresponden evidentemente de modo primordial o esencial a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación. La determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza, aunque constituya una cuestión sobre la cual puede ser normal que se consulte a las organizaciones del personal docente, no se presta a negociaciones colectivas entre estas organizaciones y las autoridades competentes (véase Recopilación, op. cit., párrafos 812-813). Con respecto al número de alumnos por clase, el Comité reconoce que, aunque este tema puede tener relación con las condiciones de empleo, podría considerarse como una cuestión que depende más estrechamente de la política de enseñanza en general (véase 310.o informe, caso núm. 1928 (Canadá/Manitoba), párrafo 175). En caso de que el Gobierno considere que las cuestiones tales como el número de alumnos por clase deberían determinarse fuera del marco del proceso de negociación colectiva, el Comité solicita al Gobierno que garantice que los sindicatos de profesores interesados sean plenamente consultados al respecto. Por lo que se refiere a otras cuestiones que han sido excluidas del proceso de negociación colectiva, el Comité considera que algunas pueden representar aspectos de política educativa general; sin embargo, estas decisiones políticas pueden tener consecuencias importantes en las condiciones de empleo, que deberían ser susceptibles de ser objeto de la negociación colectiva libre. Por consiguiente, el Comité solicita al Gobierno que haga posible la negociación colectiva libre sobre las consecuencias en las condiciones de empleo de las decisiones de política educativa. El Comité solicita que se le mantenga informado de la evolución de la situación a ese respecto.
   • Exclusión de los directores y los subdirectores
7. 221. El Comité observa que, antes de la promulgación de la ley núm. 160, los directores y los subdirectores estaban afiliados a los mismos sindicatos que los profesores y formaban parte de las mismas unidades de negociación que ellos para los fines de la negociación colectiva. La ley núm. 160 excluye a los directores y los subdirectores del proceso de negociación colectiva establecido por ley. Además, si bien ahora las disposiciones de la ley de relaciones laborales se aplican a los profesores, esas mismas disposiciones no se aplican a los directores y subdirectores. Las disposiciones pertinentes de la ley núm. 160 figuran en los artículos 122, 127, 151, 167 y 180.
8. 222. El Comité toma nota de que el Gobierno funda la exclusión de los directores y los subdirectores en el concepto de que se trata de personal superior y de dirección. El Gobierno agrega que esos trabajadores pueden adherirse a asociaciones voluntarias de directores y subdirectores. El Comité recuerda que en virtud de los principios de la libertad sindical, todos los trabajadores (con la sola posible excepción de las fuerzas armadas y la policía) deberían poder constituir las organizaciones que estimen convenientes y la libertad sindical debería ser reconocida sin discriminación de ninguna clase (véase Convenio núm. 87, artículo 2; Recopilación, op. cit., párrafo 205). El Comité recuerda sin embargo que no es necesariamente incompatible con las exigencias de los principios de libertad sindical que se niegue al personal superior y de dirección el derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores, a reserva de que se cumplan dos condiciones: en primer lugar, que los trabajadores tengan el derecho de establecer sus propias asociaciones para defender sus intereses y, en segundo lugar, que las categorías de personal de dirección y de empleados que ocupan cargos de confianza no sean tan amplias como para debilitar a las organizaciones de los demás trabajadores en la empresa o en las ramas de actividad, al privarlas de una proporción considerable de sus miembros efectivos o posibles. Debería limitarse la definición de las palabras "supervisor" o "gerente" para que abarquen solamente a las personas que verdaderamente representan los intereses de los empleadores. (Véase Recopilación, op. cit., párrafos 231 a 232.)
9. 223. El Comité toma nota de que la cuestión de la exclusión de los directores y subdirectores de las unidades de negociación de los docentes y de la imposibilidad de afiliarse a un sindicato de docentes en virtud de la ley de relaciones laborales, es objeto de una demanda judicial presentada por la OSSTF y otros sindicatos de docentes que se halla en instancia de apelación ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario. El Comité solicita al Gobierno que le informe del resultado de la apelación y que le transmita copia de la sentencia del tribunal tan pronto como se dicte.
10. 224. El Comité toma también nota de que los directores y subdirectores están excluidos de los mecanismos de negociación colectiva establecidos por la ley núm. 160, así como de la ley de relaciones laborales debido al apartado 2 del artículo 267 de la ley de educación, considerado conjuntamente con el artículo 122 y el artículo 151 de la ley núm. 160. En lo que se refiere a la exclusión de dichos trabajadores de los mecanismos de negociación colectiva establecidos por la ley núm. 160 y la ley de relaciones laborales, el Comité observa que el Gobierno reconoce que los consejos escolares no están más obligados por ley a negociar con los directores y los subdirectores o sus asociaciones los términos de sus contratos y sus condiciones de trabajo. Según el artículo 217 de la ley núm. 160, el vicegobernador del Consejo tiene facultades para fijar reglas que rigen los contratos y las condiciones de trabajo de los directores y los subdirectores. Dichas reglas, conforme al apartado 13, del artículo 277, prevalecen sobre las disposiciones de los convenios colectivos. Además, por estar excluidos de la ley de relaciones laborales, los directores y subdirectores carecen de protección contra la discriminación antisindical, incluido el despido, y la injerencia del empleador en las actividades del sindicato.
11. 225. El Comité recuerda la declaración que hizo al examinar un caso similar de exclusión de ciertos trabajadores de la ley de relaciones laborales de Ontario:
    • Sin menoscabo de la importancia que asigna a la naturaleza voluntaria de la negociación colectiva, el Comité recuerda que debería estimularse y fomentarse entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo (véase Recopilación, op. cit., párrafo 781). Además, en los trabajos preliminares para la adopción del Convenio núm. 87 se indica claramente que "uno de los principales fines de la garantía de la libertad sindical es permitir a los empleadores y asalariados unirse en organizaciones independientes de los poderes públicos, con capacidad para determinar, por medio de convenios colectivos llevados a cabo libremente, los salarios y otras condiciones de empleo". (Véase Recopilación, op. cit., párrafo 799.)
    • (Véase 308.o informe, caso núm. 1900 (Canadá/Ontario), párrafo 186.)
12. 226. Con respecto a la protección contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador, el Comité recuerda la importancia que asigna a la necesidad de disposiciones que de manera expresa prohíban los actos de injerencia de los empleadores contra los trabajadores y sus organizaciones, y la discriminación antisindical; así como también a la necesidad de procedimientos eficaces y sanciones disuasivas (véase Recopilación, op. cit., párrafos 737 y siguientes). El Comité desea referirse nuevamente a las conclusiones a que llegó en el reciente caso de Ontario/Canadá relativo a la ley de relaciones laborales, según las cuales:"El Comité considera, por lo tanto, que la falta de mecanismos legales para la promoción de la negociación colectiva y de medidas de protección específicas contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador en las actividades sindicales constituye un obstáculo para lograr uno de los principales objetivos de la garantía que supone la libertad sindical, esto es, la constitución de organizaciones independientes capaces de celebrar convenios colectivos." (Véase caso núm. 1900 (Canadá/Ontario), 308.o informe, párrafo 187.) Por consiguiente, el Comité solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los directores y subdirectores participen en los mecanismos y procedimientos que facilitan la negociación colectiva y garantizar que esos trabajadores gocen de una efectiva protección contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador. Asimismo, el Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.
13. 227. Observando que la exclusión de los directores y subdirectores implica también que no se aplican a ellos las disposiciones de la ley de relaciones laborales relativas a la garantía del derecho de huelga, el Comité recuerda que siempre ha reconocido que el derecho de huelga es un derecho legítimo y uno de los medios esenciales de los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos (véase Recopilación, op. cit., párrafos 474 y 475). Sin embargo, el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición en ciertos casos limitados. Sin bien considera que el sector de la educación no constituye un servicio esencial (véase Recopilación, op. cit., párrafo 545), el Comité ha establecido que el derecho de huelga de los directores y los subdirectores puede ser objeto de restricciones o incluso ser prohibido (véase 277.o informe, caso núm. 528 (Alemania), párrafo 289). Por consiguiente, el Comité estima que ese aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
    • Consulta previa
14. 228. Al observar que la ley núm. 160 modifica de manera significativa las relaciones laborales en el sector de la educación, el Comité recuerda que cuando un gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que intervienen directa o indirectamente como empleador, es particularmente importante que se siga un procedimiento adecuado de consulta, en cuyo marco todas las partes interesadas puedan discutir todos los objetivos propuestos. Dichas consultas deben entenderse de buena fe y las partes deben disponer de toda la información necesaria para tomar una decisión fundada (véase 310.o informe, caso núm. 1928 (Canadá/Manitoba), párrafo 183; 310.o informe, caso núm. 1943 (Canadá/Ontario), párrafo 230).
15. 229. El Comité observa que si bien se celebraron consultas antes de la introducción de la ley núm. 160, no se hicieron consultas sobre las modificaciones relativas a la exclusión de los directores y los subdirectores cuando la moción del Gobierno fue presentada. Dichas disposiciones fueron posteriormente incorporadas al procedimiento legislativo, y sorprendieron a las organizaciones de trabajadores interesadas. A juicio del Comité, modificaciones tan importantes no deberían haberse introducido sin realizarse previamente consultas exhaustivas y en profundidad. El Comité solicita al Gobierno que garantice en el futuro que se realicen consultas de buena fe en condiciones tales que las partes dispongan de todas las informaciones necesarias para hacer propuestas y tomar decisiones fundadas.
    • La Carta Canadiense de Derechos y Libertades
16. 230. El Comité observa que la Carta Canadiense de Derechos y Libertades, que forma parte de la Constitución de 1982, dispone que "toda persona tiene las siguientes libertades fundamentales: ... la libertad sindical" (apartado d) del artículo 2). Los querellantes y el Gobierno concuerdan en que este derecho constitucional de libertad sindical, según el dictamen de la Suprema Corte del Canadá, no abarca el derecho de huelga ni el derecho de negociación colectiva.
17. 231. El Comité considera que el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva son parte integrante de los principios de la libertad sindical, y que la garantía constitucional de la libertad sindical según la Carta Canadiense de Derechos y Libertades no menciona explícitamente esos derechos. Sin embargo, si bien los principios y las normas de la libertad sindical requieren un reconocimiento efectivo, así como la protección del derecho de huelga y de negociación colectiva, la protección constitucional de esos derechos no es imprescindible. Si esos derechos figuran en otros textos legislativos no se viola la libertad sindical.
    • Clima general de las relaciones laborales
18. 232. El Comité observa con preocupación que este caso forma parte de una serie de casos relativos a reformas legislativas en Ontario, respecto de los cuales el Comité ha señalado incompatibilidades con los principios y las normas de la libertad sindical. El Comité recuerda las conclusiones que formuló respecto del caso núm. 1946 (Canadá/Ontario):
    • El Comité no puede sino destacar el hecho de que después de tres años de restricción salarial impuesta por ley en el sector público en virtud de la ley de contrato social, se han introducido cambios en el sistema obligatorio de arbitraje sin que se consultara plenamente a las partes interesadas. Por otra parte, como comprobó recientemente en el caso núm. 1900 (véase 308.o informe, párrafos 139 a 194), en virtud de la ley de los trabajadores agrícolas, los trabajadores domésticos y determinadas categorías de empleados profesionales ya no pueden recurrir a la negociación colectiva y no pueden ejercer el derecho de huelga, y se ha derogado la legislación relativa a los derechos de sucesor. Por otra parte, se trató de derogar importantes disposiciones en materia de equidad salarial. Habida cuenta de la conjunción de factores que menoscaban las relaciones de trabajo en Ontario, el Comité considera necesario señalar que estas acciones y restricciones pueden, a la larga, resultar perjudiciales y desestabilizar las relaciones de trabajo.
    • (Véase 310.o informe, párrafo 241.)
19. 233. El Comité pide al Gobierno que consulte plenamente a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores para determinar la manera de promover la confianza en el sistema de las relaciones laborales de Ontario. A fin de contribuir a encontrar soluciones a las dificultades existentes en las relaciones laborales, el Comité sugiere al Gobierno que considere recurrir a la asistencia de la Oficina Internacional del Trabajo, y que le mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 234. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que, si estima que asuntos como la determinación del número de alumnos por clase no deben formar parte del proceso de negociación colectiva, garantice que los sindicatos de profesores interesados sean plenamente consultados al respecto;
   • b) el Comité pide al Gobierno que haga posible la libre negociación colectiva sobre las consecuencias en las condiciones de empleo de las decisiones de política educativa, y que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • c) el Comité solicita al Gobierno que le informe del resultado del proceso ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario relativo a la imposibilidad de que los directores y subdirectores se afilien a los sindicatos de docentes en virtud de la ley de relaciones laborales, y que le transmita copia de la sentencia del tribunal tan pronto como se dicte;
   • d) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los directores y los subdirectores tengan acceso a los mecanismos y procedimientos que facilitan la negociación colectiva y garantizar que dichos trabajadores gocen de una protección efectiva contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador. Además, pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto;
   • e) el Comité pide al Gobierno que garantice que, de ahora en adelante, se realizarán consultas de buena fe sobre cualquier modificación de la estructura de negociación, en condiciones tales que las partes tengan todas las informaciones necesarias para hacer propuestas y tomar decisiones fundadas;
   • f) el Comité pide al Gobierno que consulte plenamente a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores para determinar la manera de promover la confianza en el sistema de relaciones laborales de Ontario, y
   • g) a fin de contribuir a encontrar soluciones a las dificultades existentes en las relaciones laborales, el Comité sugiere al Gobierno que considere recurrir a la asistencia de la Oficina Internacional del Trabajo y que le mantenga informado al respecto.